乡村自治与政府责任

政府不能随意将维护社会治安等职责转移给乡村自治，否则就是把治安成本再次转嫁给村民，于村民固然不公，政府亦会因为不履行其应尽职责，失去本已薄弱的合法性基础

鹿邑县一些村民出钱成立治安联防队，维护乡村安全，取得不错的效果。鹿邑县政府盛赞此举，并称之为“农村治安防范工作的发展方向”，在其辖区内积极推广这种模式。鹿邑县地处经济欠发达地区，地方财政拮据，警力不足，难以履行其维护治安等职能，而村民无奈之下，自发组织联防队，正好解了政府之困，县政府见之心喜，自然在情理之中。但把治安承包说成是未来农村治安防范工作的发展方向，则是大谬，犯的正是方向性的错误。

现代政治哲学所关注的核心问题之一，就是为什么人民要组成政府，即政府的正当性基础是什么。其中影响最大的社会契约学说认为，人民组成政府，是因为有些问题他们自己无法解决，或解决起来成本太高，这才同意通过纳税的方式，出资组成并委托政府管理。政府拿了纳税人的钱，就应该履行相应的责任。维护社会治安，本来就是政府最为基本的职责之一。政府收了钱，却不能提供相应的服务，已是严重的违约行为，本应深切检讨。反过来鼓励村民二度出资购买服务，不过是欺负村民不懂现代政府法理而已。假如政府真把此作为发展方向，结果只能是在错误的道路上越走越远，最终会引发统治的合法性危机。

毋庸否认，鹿邑县的上述做法，可能也有其无奈之处。由于制度原因，我国各级政府机构庞大，人浮于事，行政成本居高不下，但行政效率低下，相当程度地制约了政府履行其职能。要确保政府有效承担人民委托其履行的职责，除了观念转变，根本的应对之道有二：一是要从制度上精简机构，并大量裁减冗员，减低政府运行成本，促进政府转型；二是要大力培育和促进社会自治。

在现代国家，由于社会系统日趋复杂，依靠政府治理有其必要性。但依靠政府治理也会带来许多问题，必须借助一些辅手段，包括乡村自治在内的社会自治组织，无疑是辅助国家治理的重要手段。1903年出版的《浙江潮》上刊载的《敬告我乡人》有一段话，相当精辟地说明了自治与官治之间的关系：“自治之制，盖所以补官治之不足，而与官治相辅而行。”

发展社会自治的优点之一，正是因为社会自治可以减少人民对政府的依赖。根据社会契约论的法理，政府权力设置及其限度，在很大程度上取决于社会自治的能力。一个社会越能自我治理，需要依赖政府的程度就越低，政府的权力就应该越小，社会所承担的成本也越小。此外，由于政府权力本身就存在滥用的危险，不必要地增加政府权力必然会加大这种危险。因此，发展社会自治，可以从根本上减少因设置政府权力带来的经济成本及滥用权力的危险。

密尔在《论自由》中，曾经讨论政府权力干预的几个原则。在密尔看来，如果所要办的事，由个人来办会比由政府来办更好一些，应尽量交予个人办理。但是，尽管有些事情，由一些个人来办，一般看来未必能像政府官吏办得那样好，但是仍宜让个人来办而不要由政府来办。这是因为交由人民自己去做，虽然效果未必尽如人意，但可以培养他们关注公共事务的美德，积累参与公共事务的经验，提高政治实践的才能，最终促进彼此的联合。这是很重要的公民教育的内容之一。过度增加政府的权力，会形成人民对政府的依赖性。依赖只能产生顺民，但永远不能产生公民。

因此，政府权力的重构，固然应以最小政府为方向。政府权力的界限，一般应以社会自身不能自我管理为界限。但凡社会能够自我管理的，即应交由社会自我管理。但这并不是主张政府扮演消极的“守夜人”的角色。相反，我们主张，由于政府拥有大量资源，对于社会组织具有重大的影响力，政府应在培育公民美德、促成社会自治方面，扮演积极而重大的角色，如，政府可以通过立法及严格执法法律手段，切实保障和维护公民自由结社、言论自由等基本的公民权利，放松社团登记的严苛的管理与监控等。对各种结社与自治组织，政府也可通过财政资助等方式鼓励和培育，使其能在相关领域承担起管理之责。

中国目前最大的问题，无疑是“三农”问题。近年来，许多学者都认为，解决“三农”问题的有效手段之一，就是要推进乡镇自治。不过，无论是理论界还是实务界，对乡民是否有能力自治，颇为怀疑。但近年来的许多制度变革，包括鹿邑县及其它地方的农村自治实践，已在一定程度上说明了村民具有自治的意愿及能力。

事实上，正如马克斯韦伯曾经指出的，我国的乡村聚落的出现，主要是出于安全的需要。乡村居民大多属于同一氏族，且往往用村里独有的或占优势的氏族来命名。他们长期生活在一起，为了宗族繁衍和生活安定，逐渐演化出许多具有宗族色彩的习俗和制度，进行自我管理。而官方对于乡村的自治组织和制度，也大多予以承认，并通常委任乡村中具有威望的长者进行治理。如顾炎武的《日知录》就记载，洪武年间“择民间高年老人公正可任事者理其乡之词讼者，若户婚、田宅、斗殴者，则会里胥决之。事涉重者，始白于官，若不由里老处分径诉县官，此之谓越诉也”。

尽管在中国建立现代民族国家的过程中，乡村自治传统受到较大的冲击。但由于乡村一般而言，范围较小，且村民大多相当熟悉，既有共同利益，也分享了相同的文化，加上乡村自治的传统在某种程度上还存续着，因此一旦时机成熟，就会自发地出现不同程度的乡村自治形式。这些都是极其宝贵的资源。政府在进行乡村管理时，应充分重视乡村特殊的人员结构、民情与传统，一方面应尽量避免国家行政等力量过度介入乡村事务，使其高度行政化，从而失去乡村自治的发育空间，另一方面则应积极完善乡村自治的立法，切实保障村民选举依法有序地进行，在乡村层面形成一个良好的构架。与此同时，政府亦有责任推动和维护各种乡村民主实践，通过经济资助等手段，建设、健全各种文化实施，普及文化、法治及公民教育，积极促进和提高村民的公民意识和政治能力。乡镇自治如能发育良好，中国转型即有了一个牢固的基础，诚可谓善莫大焉。

不过，我们需要指出的是，政府鼓励和促进乡村自治时，亦应牢记自己的职责所在，并尽职履行自己的义务，不得随意将其职责转移给乡民。在涉及公共安全这些重要事务时，尤其应该慎重。事实上，“治安联防”等内容并不属于乡村自治的范畴，因为立法及严格的执法，不仅是政府职责所在，也是支持和维护法律内乡村自治发育成长的重要保障。

政府如果将这种职责随意转移给乡村自治，实际上就是把治安成本再次转嫁给村民，于村民固然不公，政府亦会因为不履行其应尽之职责，失去本已薄弱的合法性基础。