新型乡村养老险的政府职责

一、问题的提出

我国是一个农业大国，2009年年末农村人口近7.13亿中约有1亿的60岁以上的老年人口。由于长期以来“二元经济结构”所造成的城乡壁垒，我国现有的养老保险制度在广大农村地区覆盖率低。我国近四十年计划生育政策的实施，农村家庭呈现出明显的小型化家庭发展趋势，少数家庭呈现了“四二一”的结构，年轻夫妇在家庭中供养老年人的负担越来越重。虽然大量年轻夫妇外出打工或转移城镇谋求发展，但是他们得到的收入还比较低，基本生活条件比较差，缺乏相应的保障措施，自己微薄的收入扣除自己的生活费用与子女教育费用后所乘无几，能够头供给老人的养老生活费是非常有限的。农村传统的家庭养老模式与土地保障功能不再适应当前农村形势的变化，农村人口的养老问题是摆在我国政府面前的一个重大社会问题。建立和完善我国农村社会养老保障机制，解决广大农村人口的基本养老问题，使广大农民实现“老有所养”的目标，解决农民的后顾之忧，有利于扩大农村消费、缩小城乡差别、促进农村经济发展。2009年9月《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(以下简称《指导意见》)，对于构建新形势下的农村社会养老保险模式具有重大意义。贯彻落实《指导意见》、建立农村社会养老保险的长效机制，就必须分析政府在新型农村养老保险的模式构建与实施的责任。

二、政府介入农村社会养老保险的必要性

（一）贯彻宪法规定保障公民生存权利、缩小城乡差距需要决定了政府必须介入

我国宪法第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”。在现代社会中，养老保险制度是实现公民的生存权利以及其他人权的重要问题，是全体社会成员共同享受社会发展成果的主要途径，也是维护社会稳定的安全网和经济发展的“助推器”、“稳定器”。因此，在我国当前的社会生活中，建立完善的、包括城市和农村在内的覆盖全体社会成员的社会养老保障制度，不仅是为体现每一公民的生存权和其他人权，也是为实现我国国民经济的持续发展和社会稳定所必需的。社会养老保障已经成为现代社会公民的一项基本权利，在一个国家内部，这种基本权利对于每一个公民应是相同的，不应该因为公民的户籍身份或居住地域而区别对待。

自20世纪90年代以来，广大农村地区由于自身条件比较差，农村经济缺乏有效的增长点，农村居民的收入增长缓慢，与城镇居民的收入差距越来越大。特别是本世纪以来，随着城市经济的快速发展，城市居民的收入增长较快，农村居民与城市居民收入的差距被逐步拉大。1997年，我国城乡居民收入比为2.6∶1；2009年农村居民人均纯收入5153元，剔除价格因素，比上年实际增长8.5%；城镇居民人均可支配收入17175元，实际增长9.8%，2009年已达到3.33∶1。“落差”幅度不仅远高于发达国家，也高于巴西、阿根廷等发展中国家。我国农村经济发展水平不平衡，地区之间存在较大的差距，东部地区与中部地区农村居民收入的差距由2004年的1999元扩大到2005年的2308元，东部地区与西部地区的收入差距由2004年的2281元扩大到2005年的2615元。构建新型农村养老模式，农村居民根据当地的可支配收入水平履行缴费义务，缴纳养老保险的个人负担部分，收入相对较高的东部地区农村居民养老保险个人负担的部分要高于收入相对较高的中西部地区农村居民，有利于缩小农村收入分配的地区差距。对符合条件的农村居民发放养老金，保证了生活特别困难的农村居民的基本生活，基本消除了农村极端贫困的家庭，同时也缩小了城乡之间的差距。

（二）农村社会养老保险的公共产品属性与市场机制失灵决定了政府必须介入

公共产品，也被称作公共物品或者公共品，是指由国家机关和政府部门——公共部门提供用来满足个人需要的商品和服务。公共产品具有非排他性和非竞争性两大显著特点。人的生存需求是最低需求，社会的每一个人，包括广大农村居民，都需要满足其最低生活需求，因此农村社会养老保险属于公共产品的范畴。人们已经达成一种共识，即人的生老病死以及人的最低生活需要，不应当由市场来裁决，或者说，市场的裁决不应该是最终的，政府应该在期中有所作为。社会保障是政府提供给全民的公共产品，全体国民，当然包括农村居民都应当平等享受；农村社会保障具有消费的共同性，农村社会保障具有溢出效应，广大农民大家共同参与时，公共产品的效用并没有因此而减少。现代财政理论是建立在公共产品的理论之上，用来满足社会公共需要的公共物品的提供者应该是政府。市场经济机制体制下，市场经济是一种效率型经济，市场机制不可能给社会成员提供平等享受的社会保障，社会保障的市场失灵现象，也是政府介入社会保障领域的基本理由。

（三）缩小城乡社会保障差距、实现社会公平需要决定了政府必须介入

由于城乡二元社会保障制度的推行，农村居民所享受到的社会保障与城镇居民所享受到的社会保障在保障范围与程度上有着较大的差距，目前只有部分试点地区对60岁以上的老年人口发放了小额基本养老金，绝大部分农村居民没有纳入社会保障体系，目前农村基本养老金的发放标准难以维持农村居民的最低生活需求。现阶段我国城镇居民与农村居民的养老保障的差距之大，除了自然的、历史的原因，还有人口素质与国家政策的原因，但最根本的原因是国家在城镇居民养老保险与农村居民养老保险的政策上差异。现行城镇居民养老保险制度规定，城镇居民通过单位享受社会养老保险。在农村，政府几乎不直接承担社会养老责任，实行的是以土地保障为功能的家庭养老模式。这种现象的出现，显示出制度的不公正，而制度公平恰恰是现代文明社会的重要标志。新中国成立后，广大农民一方面直接上缴农业税等各种税费，另一方面工农商品价格的“剪刀差”转移到相关的工业部门，而后通过工业部门上缴税收集中为财政收入，为国家积累了大量的财政资金。按照利益对等及税收“取之于民用之于民”的原则，政府应当向农民提供公共产品及服务。城乡差别过大的城乡二元社会保障制度，严重违背了社会公平的原则，直接影响了农村的建设与发展。为了促使我国城乡协调发展，缩小城乡差距，实现社会成员养老保障的公平，政府应充分发挥主导作用，逐步建立较为完善的农村社会养老保障体系。

三、新型农村社会养老保险的政府责任

为加快推进我国农村社会养老体系建设，建立符合中国国情的新型农村社会养老保险制度，必须全面分析政府在我国农村社会养老制度改革中应承担的责任，充分发挥政府职能与主导作用。本人认为政府应有如下五个方面责任：

（一）相关法律法规制度建设的责任

社会养老保险作为整个农村社会保障制度的主体和核心,是以强制性为基本特征的。而社会养老保险的强制性又必须通过国家立法才能得到保证。目前,社会养老保险在农村举步维艰,其中一个很重要的原因是社会保险立法的滞后。政府对农村社会养老保险法制化建设不够重视。首先，政府还没有制定一部统一的关于农村社会养老制度统一法律，通过立法来规范农村社会养老发展的基本目标、政府责任、基本项目、基金筹集与管理、待遇标准，农村社会养老保险的推进就缺乏基本的法律依据，农村社会养老困难重重。其次，我国现有的有关农村养老方面的法令法规的稳定性差。在没有统一的农村社会养老保险法律的情况下，我国部分农村地区依据各级政府的政策、文件来推进社会养老保险的运转，这些文件制度在执行上缺乏力度，执行效果与法律有着很大的距离，缺乏法律执行的刚性，容易出现农村社会养老事业随着国家政策及各地经济情况的变化而变化的现象；而且各部门指定的文件制度没有形成有机的法规体系，农村社会养老保险规范运行受到严重影响，严重影响了农村社会养老保险事业在我国广大农村地区的顺利推进。建立我国农村社会养老保险体制,加快农村社会养老保险的法制建设至关重要,制定并颁布农村社会养老保险方面的法规，完善相关法规，为农村社会养老保险的资金来源提供保障。根据《指导意见》的规定，新型农村社会养老保险基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成，如适时制定《社会保障税法》开征社会保障税、在《预算法》等法律中增加财政支持农村社会养老保险的相关规定、在《土地管理法》中明确政府可从土地收益中提取农保资金确保政府财政对农村社会养老保险的投入，完善《物权法》的相关规定从土地林地等收入中提取农保资金确保村集体对参保人缴费给予补助的资金，完善《农村土地承包法》在征地中足额补偿农民，如果补偿金额更高些,农民将有更多的资金可以投入到农村社会养老保险建设中去。

（二）担负农村社会养老保险资金主导地位的筹资责任

通观西方国家现代社会养老保险制度的演变过程，这些国家社会养老保险制度的建立和完善，都是由政府主导，逐步建立健全起来的。不少国家的社会养老保险制度从城市延伸到农村，都经历了一个漫长的历史过程。在这一过程中，政府的认识逐步地深化，政府财政支持的力度不断加大。我国正处于社会转型时期，也是风险高发期，维护稳定至关重要。因此，在建立农村社会养老保险制度的过程中，必须坚持公平公正的原则，加大对农村社会养老保险资金的支持。这样，不仅可以维护广大农民的合法权益，也有利于消除和减少社会不公，保持和促进社会和谐。我国农民为社会主义新中国的建设事业作出了巨大的贡献，为国家工业化提供了巨额积累。在经济不断发展、国家整体实力不断增强的今天，我国的财政收入稳步、较快增长的情况下，政府应拿出相应的资金，实施“工业反哺农业，城市反哺农村”战略，弥补农村社会养老保险资金的不足。农村社会养老保险制度的顺利运行，必须构建一种确保社会养老保险基金充足稳定的长效机制。我国城镇养老保险基金主要依靠单位与职工个人缴费的模式，即主要依靠农村集体和农民个人缴费筹集保险基金的模式不适应农村社会养老。就我国农村现实情况而言，大部分农村地区集体经济相当落后，集体收入非常有限，相当部分的农村居民个人收入非常微薄，农村集体和个人承担社会养老保险缴费的能力是非常有限的，因此，农村社会养老保险资金主要依靠政府财政投入。首先，确立中央财政对农村养老保险资金支持的主导地位。近年来，我国经济总量增长较快，政府财政收入增长迅速，中央财力相对较大，在预算制度上增加中央财政对农村社会养老保险的扶持力度，应逐步提高农村养老保险支出在中央财政支出中的比重。同时要进一步规范财政转移支付制度，确保中央财政对农村社会养老专项支出及时足额地转移到农村，发放到农村居民。其次，明确地方政府的财政责任。根据我国现有的分税制财政体制，县级以上政府应力所能及地承担一定的农村社会养老经济责任，中央政府要规范各级财政负担合理比例，彻底改变地方政府财政责任模糊状态。第三，构建多渠道筹资机制，满足农村社会养老保险制度发展对资金的需求。一是开征社会保障税，充分发挥税收的强制性、固定性的特点，稳定筹集农村社会养老保险资金；二是发行农村社会保障，通过事业在社会上广泛筹集资金；三是举办社会慈善事业，通过税收政策等鼓励企业与个人捐献农村社会保障资金。

（三）领导管理与服务协调责任

领导管理责任。一是要统一机构，集中管理。《指导意见》中规定，国务院成立新农保试点工作领导小组。新农保试点工作领导小组要研究制订统一的新农保工作的相关政策，对新农保工作进行试点评估，协调解决试点工作中出现的问题，试点结束全面推行阶段要督促检查各地新农保政策的执行与落实情况。各级人力资源社会保障部门是新农保工作的行政主管部门，负责本地区新农保工作，做好新农保的规划、管理与协调工作。二是政府只负责农村社会养老保险的行政管理工作，农村社会养老保险的基金管理、业务管理应由相应的专门机构进行管理。协调服务责任。主要体现为：一是为农民养老保险提供全过程的服务。建立全国统一的新农保信息管理系统，并实现与其他公民信息管理系统信息资源共享；对参保人发放社会保障卡，参保人持卡缴纳社会养老保险的相关费用，凭卡到相关机构领取养老金，依据社会保障卡可以在新农保信息管理系统查询本人参保信息。二是做好与老农保等其他养老保险制度的衔接办法。对于已开展老农保地区，各地政府相关机构与部门要积极做好与新农保与老农保的衔接工作；做好新农保制度失地农民社会保障、移民扶持政策、计划生育奖励政策的衔接工作；做好农村社会优抚与社会救济的衔接工作。

（四）社会养老保险资金的监管责任

作为新农保工作行政主管部门的各级人力资源社会保障部门，对新农保基金负有监管责任。一是制定新农保各项业务的相关规定，逐步完善管理规章制度。在没有开征社会保障税之前，新农保基金按预算外资金管理办法纳入财政专户，实行“收支两条线”管理。二是规范业务程序。对新农保基金的筹集、上解、划拨、发放等环节制定统一的业务流程规定，并加强内部控制与基金稽核。三是加强检查与监督。建立健全农村社会养老保险基金的内部监督、行政监督、司法监督和社会监督相结合的严格监督体系，定期向社会公布政府农村社会养老保险基金的收支和结余以及投资状况，保证基金的安全和完整，维护人们对政府管理农村社会养老保险基金的信任感。

（五）宣传教育与引导发动责任

宣传教育责任。几千年来，广大农民养老模式是土地养老与家庭养老。受知识与认识的限制，农民对社会养老认识不够，农民参加农村社会养老保险的意识淡薄，严重影响了农村社会养老保险的有效运行。为加快推行农村社会养老保险，政府必须通过各种途径宣传农村社会养老保险制度，从有文化、有知识、见识多的青年农民与外出务工人员入手，让他们真正认识到农村社会养老保险的重要性，通过他们影响广大农村居民，并主动承担农村社会养老保险应履行的义务，提高参与的积极性与自觉性。

引导发动责任。主要是引导农民更新养老观念，引导农民积极参加新型农村社会养老保险。一是要在心理上打破老年人在养老问题上对子女的过高期望和过度依赖;二是不断增加个人经济的独立性,通过提高养老储蓄、购买养老保险等方式来拓宽投资渠道,以增加养老的储备,使自身养老金比例不断增加;三是不断提高农民对建立养老保障制度的认识,使他们感受到这是一项关系切身利益的长远之策,从而增强主动参与养老保险的积极性。