农村合作金融组织在解决“三农”问题中的作用

提要在我国这样一个发展中国家，在经济结构“二元化”的背景下，金融领域也存在“二元化”问题。“三农”问题的解决需要向农村注入资金，那么在商业银行不愿向农村贷款的情况下，如何解决农民资金缺乏的难题？本文通过对太湖县杨埠储金会调查，认为在农村建立合作金融组织，可以有效地帮助农民解决贷款难问题，进而促进“三农”问题的解决。

关键词：合作金融组织；金融结构“二元化”；“三农”问题

中图分类号：F32文献标识码：A

中国是一个发展中大国，一个突出的特点就是存在二元经济结构，作为其中一个领域的金融结构也存在“二元化”问题。在此情况下，追求利润最大化的商业银行等金融机构不愿向农民贷款，使得农民贷款困难；与此同时，财政对农村投入也相对有限。在上述两种情况下，如何才能使农民得到生产生活所必需的资金？这主要还得从农民自身来解决。一些国家和地区的成功经验表明，在农村中成立农民自己的合作金融组织对解决农民资金缺乏的难题有很大帮助，在一些落后的地方，效果更是明显。

一、关于农村金融文献综述

（一）农业融资论。在20世纪八十年代以前，处于主导地位的农村金融理论是农业信贷补贴论。该理论支持信贷供给先行的农村金融战略，其理论前提有：农村居民、特别是贫困阶层没有储蓄能力，所以农村面临的是资金不足问题；并且由于农业的产业特性，如收入的不确定性、投资的长期性和低收益性等，商业银行等金融机构对农业的融资利率必须比其他产业的低，故农业也不可能成为以利润为目标的商业银行的融资对象。该理论因此得出结论：为增加农业生产投入、缓解农村贫困、缩小农业与其他产业之间的结构性收入差距，并促使农村非正规金融的消亡，有必要从农村外部注入政策性资金，并建立非营利性的专门金融机构来进行资金分配。

根据这一理论，发展中国家广泛实行了相应的农村金融政策，扩大了向农村部门的融资，并在当时取得了一些成效，促进了农村经济的增长，但其弊端也很快显露出来。例如，由于可以持续得到便宜的资金和利率上限的存在，使得专门的农业信贷机构和正规的贷款者无法动员农村储蓄以建立自己的资金来源，进而过分依赖外部资金。而且，当低的利率上限使得农村贷款机构无法补偿由于贷款给小农户而造成的高交易成本时，官方信贷的分配就会偏向于照顾大农户，于是大量低息贷款补贴被集中并转移到了使用大笔贷款的较富有的农民身上，农村穷人却得不到资金支持。另外，政府支持的农村信贷机构缺少有效监督借款者投资和偿债行为的动力，加上管理低效问题严重，造成了借款的高拖欠率。总之，就构建一个有效率且独立的金融体系而言，这个理论本身及其施行效果是失败的。

（二）农村金融市场论。20世纪八十年代以来，农村金融市场论逐渐替代了农业信贷补贴论，其理论前提与农业信贷补贴论则完全相反，认为农村居民以及贫困阶层是有储蓄能力的，因此没有必要由外部向农村注入资金；导致贷款回收率降低的重要因素是农村金融机构运用资金的外部依存度过高；低息政策妨碍人们向金融机构存款，抑制了金融发展；非正规金融的高利率是理所当然的，因为农村资金拥有较多的机会成本和风险费用。

该理论完全依赖市场机制的作用，反对政策性金融对市场的扭曲，特别强调利率的市场化，主张在农村金融领域实施以下方面的改革：农村金融机构应以动员储蓄作为其重要职能；利率必须由市场决定，且实际存款利率不能成为负数；农村金融的成功与否，应当根据金融机构的成果（资金中介量）及其经营的自立性和可持续性来判断；没有必要实行为特定利益集团服务目标的贷款制度；非正规金融市场具有合理性，不应一概取消，应当将正规金融市场与非正规金融市场结合起来。

该理论得到了人们广泛的接受，在市场经济国家中至今依然占主流地位。但是，仅仅取消信贷补贴能否消除那些目前影响发展中国家农村信贷体系的低效能问题，而通过利率自由化又能否使小农户充分地得到正式金融市场的贷款，仍然是值得怀疑。

（三）不完全竞争市场论。20世纪九十年代以来，人们认识到市场机制并不是万能的，仍需要一些社会性的、非市场的、外部的要素去支持它。不完全竞争市场论就是其中的典型代表性理论。该理论认为，发展中国家的金融市场并不是一个完全竞争的市场，尤其是放款一方对于借款人的情况根本无法充分掌握，如果完全依靠市场机制就可能无法培育出一个社会所需要的金融市场；而简单地提高利率水平又会引发逆向选择和道德风险，从而加剧农村金融机构的资产质量恶化；为了弥补市场的失效部分，有必要采用诸如政府适当介入金融市场和借款人的组织化等非市场要素。

该理论为政府介入农村金融市场提供了理论基础。但是，它又不同于农业信贷补贴论。它认为，尽管农村金融市场存在的市场缺陷要求政府以及提供贷款的机构介入其中，但任何形式的介入，如果要能够有效地克服由于市场缺陷所带来的问题，都必须要有完善的体制结构。因此，发展中国家政府和提供贷款的单位对农村金融市场的介入，必须关注改革和加强农村金融机构建设，排除妨碍农村金融市场有效运行的障碍等。同时，该理论也为新模式的小额信贷提供了理论基础。基于以上理论基点，该理论也提出了一些政策性建议：在金融市场得到一定程度的发育之前，应当注重用政策手段将实际存款利率保持在正数范围内，并同时抑制利率的增长，对于因此而产生的信用分配和信用需求过度问题，可由政府适当从外部供给资金；为促进金融机构的发展，应给予其一定的特殊政策；融资与实物买卖相结合的方法能够有效地确保贷款的回收；利用借款人联保小组以及组织借款人互助合作形式，可避免农村金融市场存在不完全信息而导致的贷款回收率低下问题；非正规金融市场一般效率较低，可通过政府适当的介入加以改善。

（四）哈耶克的局部知识论。除上述三种较为流行的观点外，哈耶克的局部知识论在农村金融发展理论的研究中也是比较有影响的。该理论从知识论的角度提出了解决不完全竞争和信息不完全问题的金融局部知识分析范式，其出发点与斯蒂格利茨的不完全竞争市场论相近，但其结论却从理论和政策上支持了“农村金融市场论”。

该理论认为，农村金融市场中，局部知识的大量存在说明了不完全信息或者信息不对称情况是大量存在的。但是，这并不是政府干预的理由，恰恰可以主要依靠市场机制和竞争机制来发现和利用分散在不同时间和地点的局部知识，减少农村金融市场信息不对称的问题。农村金融市场中存在着许多散布在特定时间和地点的局部知识，只有通过类似于劳动分工的知识分工才能充分利用这些知识，而竞争是一种发现这些知识，减少不完全信息和信息不对称的过程，能够促进知识分工，从而增进合作。据此，该理论的主要政策建议是：金融服务供给者应该贴近存在局部知识的具体的人和地方去提供金融服务，满足当地的金融服务需求，从中获取回报；应该充分利用分散在地方的局部知识，促进知识分工，尤其是借款人之间的知识分工；政府在农村金融市场中的直接参与供给作用应该是辅的。

总之，在局部知识论的分析范式框架之内，政府仍然有其位置，但也必须找准自己的位置。

二、中国农村合作金融状况

中国农村合作金融（合作基金会）自八十年代试办以后，其间迅速发展壮大，到1998年低，基金会融资规模达到1，600多亿元，对增加农业投入，缓解农民生产资金短缺发挥了一定的作用，支持了农村经济的发展，为社会主义市场经济发展做出了巨大贡献。但由于相当部分农村合作基金会以招股名义高息吸收存款，入股人不参与基金会管理，不承担亏损；基金会将筹建资金用于发放贷款，违反金融法规经营金融业务，有很大的风险。《国务院关于金融体制改革的决定》明确规定：农村合作基金会的资金互助组织，不得办理存、贷款业务，要真正办成社区内的资金互助组织。根据国务院的要求，从1999年3月全国陆续开展了对农村合作基金会的清理整顿工作，到2000年末清理整顿工作已基本完成，所以目前我国的农村合作基金会已不合法地存在。

可以看出，我国农村合作基金会已不合法地存在，但实际上，在一些地方该类组织仍存在，金融监管部门也对其睁一只眼闭一只眼。究其原因，是因为该类组织确实有它独特的功能，受到农民的欢迎与支持，故而能在狭缝中生存。例如，太湖县小池镇的杨埠储金会，虽然在法律上不合法，但由于其独特的功能，仍然存在下来。

三、杨埠储金会简介

杨埠救灾扶贫互助基金会，现属于太湖县小池镇银山村（由杨埠村和海形村合并而成），1988年初在县民政局注册登记，由县民政局归口管理。当时成立储金会，主要目的是通过储金会吸收村内闲散资金，帮助受灾、受困群众自力更生、生产自救。

储金会由原始股东（拥有储金会的所有权，可分红）组成股东会，即由村委会成员与持股个人组成。原始股东371股，每股10元，现在涉及全村310户，约占银山村总户数的1/3。股东大会每年至少召开一次，决定重大事项。股东会下设理事会，有会长、会计、主办出纳员各一人。

原始股东和其他村民均可按银行同期存款利息借款给储金会，储金会以收取资金占用费（略低于同期信用社贷款利息）的形式放款。发放贷款的程序视贷款金额而定：放款1，000元以内，由主办出纳批；1，000～3，000元以内，由会长批；3，000～5，000元，由理事会集体审批；超过5，000元，需派人明察暗访后再集体决定。净利润按3∶3∶4的比例分红，即风险基金占30%，村级管理费占30%，发展基金占40%。

为防备村民集中提取存款，储金会提取总资产的30%左右作为储备基金，存于银行、信用社。据调查，该储金会从成立到现在，从未发生过挤兑现象，也受到农民的一致好评。储金会一切按章程和制度办事，每季度向县民政局、镇农经站报一次账，接受相关部门的查询和监督。

20年来，这个至今依然没有“正式身份”的“黑户”，因已经具有了某些乡村金融组织的雏形而日益成为舆论焦点，引导农户发展资金互助组织成为社会主流声音。截至2005年2月底，杨埠储金会这个当年只有5，700元家底的乡村互助基金，现在自有资本已达到19.8万元，全村80%的农户受益。

四、杨埠储金会发展壮大的原因

杨埠储金会经过近二十年的发展，已经相当成熟了。我们通过调查发现，它能够生存下来并发展壮大，主要是由于以下三个原因：

（一）政府相关部门的有力支持和引导。像这样一个没有合法身份的“黑户”，要想生存下去并得到发展，没有政府相关部门的支持与引导是难以想像的。政府的支持，一方面可以使这个不合法的组织生存下去；另一方面可以给予必要的财力帮助和政策引导。

（二）它能够真正地满足农民贷款需求，并具有商业银行和信用社无法比拟的优点，因而受到农民的欢迎与大力支持。主要表现为：（1）贷款容易，村民之间相互了解的程度深，信息相对充分；（2）手续简便，基本不需要抵押，更不用请客送礼；（3）贷款利率低，一般低于农村信用联社的贷款利率；（4）约束力强，由于是在村民内发放贷款，农民不仅受到法律约束，更受到道德方面的约束。“过去，钱是公家的，现在，钱是大家的，不还怎么行”；（5）入股的农民还可以从盈利中分红，更加大了农民入股的积极性，同时也加强了农民对它的关心与支持。

（三）它有一套成熟的规章制度和较硬的领导班子。它在存款、放款、收款、利益分配等方面都有一套制度；市、县有关部门在监管与整顿中也对其做了多次规范性引导。它的领导者陈方甲是个高中毕业生，这在当时农村是比较少的，他有一定的智慧与能力来管理好储金会，并受到村民的支持。

五、发展农村合作金融组织的意义

农村合作金融机构是农村经济交流的重要渠道，是农民脱贫致富、农村环境改善的直接经济支持，对我国构建社会主义和谐社会起着非常重要的作用。

（一）拓宽了农民借贷渠道，促使农民开展非农生产经营活动。通过资金互助能够引导并促进农民生产经营和消费上的合作，形成综合合作社，延长农业产业链，提高农民市场竞争力。目前，制约农民生产发展的一个重要因素就是资金不足，由此导致了一系列的困难，如农业生产停留在原始水平上、消费水平跟不上去、生产无法扩大等。因此，通过建立相应的合作金融组织，拓宽农民的借贷渠道，能够很好地解决以上问题。

（二）增加农村弱势群体收入，缩小城乡差距，促进社会和谐。在我国市场经济快速发展的同时，城乡之间的差距、工农业收入之间的差距变得越来越明显。我们构建和谐社会就是要公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐共处、发展成果由全体人民共享，就是要缩小贫富差距，并最终实现共同富裕。农村合作金融组织，依其独特的优势，能够很好地服务农民，实现农民的增收，缓解农村贫困，缩小农业与其他产业之间的结构性收入差距，促进和谐社会的建设。

（三）作为商业银行、国家财政、政策银行（包括信用合作社）与农民沟通的中介。通过合作金融组织的中介、担保和监督，能够有效在减少各商业银行的信息不对称和交易成本，建立起多种贷款保证机制；有效对接国家引导农村经济、扶持农业产业和支持新农村建设的转移支付资金和政策机制。

从杨埠储金会得到的启示：

一是该类组织可以在有条件的地方大力推广。组建适合的农村合作金融组织可以有效满足农民贷款需求，使农民得到必要的生产资金和其他方面的资金，但一定要有相关部门的支持并组建一支合格的领导班子，如果没有这些，那么它就会流于形式，不能持久。

二是要让该类组织合法化，让现有处在地下状态的农村合作金融组织走到前台。只有这样，才能充分发挥该类组织的优越性，使该类组织真正地得以发展壮大，并吸收一些优秀人才介入其中，参与经营管理。同时，政府也可以名正言顺地对其进行支持引导；否则，它的发展必然会受到影响、甚至灭亡。目前，尽管国家已放宽了一些条件限制，但门槛依然很高，要想发挥该类组织的功能，门槛应进一步降低。

三是政府相关部门要加强支持与引导。在调查中我们发现，虽然多数农民能够从杨埠储金会中得到贷款，但这些贷款金额都不是很高，并且贷款期限短，只能解决农民的部分燃眉之急。对于看病、上学及其他贷款额度高、周期长的贷款，基本上不发放。许多农民强烈建议政府有关部门向储金会注入部分资金。此外，杨埠储金会要想进一步发展壮大，还需要引进先进的管理理念和高素质人才，唯此才能更好地发展下去。

（作者单位：安徽大学经济学院）