中小企业创新政策效应评价

[摘要]中小企业因为体制的灵活性在科技创新方面具有独特的优势，而科技创新政策的一个重要目标是引导和推动中小企业不断提高自主创新能力，充分发挥中小企业的创新优势。因此科技创新政策实施的效果如何成为各级政府关心的问题。本文构建了中小企业创新政策效应评价的“四力”模型，利用工业企业创新调查的数据，结合单因素方差分析的方法对江苏省中小企业创新政策实施的效果进行评价，最后对未来创新政策调整的方向提出建议。

[关键词]中小企业；创新政策；政策效应

[中图分类号]F273

[文献标识码]A

[文章编号]1671-511X（2012）04-0040-06

一、引言

中小企业由于在科技创新、体制灵活性、吸收就业等方面的优势，已经成为区域经济发展的一个重要组成部分。我国中小企业总计4200多万户，数量众多的中小企业，遍布第一二三产业，涉及各种所有制形式，覆盖国民经济各个领域，创造了一半以上的GDP，是扩大社会就业的主要载体，是推动技术创新的生力军。统计表明，中小企业所创造的最终产品和服务价值已占全国的60%以上，缴纳税金占全国的50%，发明专利占全国的66%，研发的新产品占全国的82%，外贸出口占全国的68%，提供了75%以上的城镇就业岗位。中小企业在国民经济增长中发挥着不可或缺的重要作用。为此，各级政府制定了一系列的创新政策来支持中小企业的发展。但是，政府制定的科技创新政策对于中小企业的创新能力产生了多大的影响，即创新政策实施的效果评价，在现有的文献中还不多见。目前对于企业层面，特别是对中小企业的创新政策评价方面的研究更少，这主要是因为，首先是科技创新政策本身难以量化，其次是科技创新政策实施对于企业影响的数据难以获得。然而只有对政策实施后的效果进行评价，才能针对政策制定和实施过程中的不足进行完善和优化，为制定新的创新政策提供参考依据。本文利用某省2007年工业企业创新调查中有关中小企业的数据，结合本文提出的中小企业创新政策的“四力”分析模型，利用单因素方差分析的方法对中小企业创新政策实施的效果进行评价，并就更好地运用创新政策提高中小企业的创新能力提出对策建议。

二、中小企业创新政策的分析框架

国外学者Rothwell和Zegveld在上世纪80年代将技术创新政策分为四类：创新供给政策、创新需求政策、创新环境政策和创新基础政策。创新的供给政策主要包括为企业提供创新种子资金，提供行业发展方向的战略指导，高等教育机构为企业提供人员等。技术创新的需求政策主要包括地方和中央政府购买创新产品、工艺和服务，帮助企业开拓国际市场等。技术创新环境政策主要包括行业相关法律和法规、企业税收优惠、政府贷款、补贴、信用担保等。技术创新的基础政策主要包括制定行业标准和规范，鼓励中介行业发展，政府鼓励企业创新合作等。这一分析框架的缺陷是没有考虑到企业内部创新活动的具体规律，将企业看作是创新政策的被动接受者，将政府意图通过各种政策工具对企业施加影响，是一种单向的缺乏互动的过程。

国内学者连燕华从技术创新能力、技术创新环境、技术创新资源和技术创新过程等四个方面分析技术创新活动对政策的需要、政策对技术创新活动的影响。技术创新能力是技术创新政策体系中的目标子系统，反映了这一政策体系的基本的政策目标。技术创新环境是技术创新活动的外部政策系统，其功能是为技术创新活动创造良好的运行环境和条件。技术创新资源是技术创新活动的支撑条件，是保证技术创新活动能够得到充足的资源供给，它包括技术创新活动直接需要的人、财、物和信息等直接资源，也包括支撑技术创新活动和技术创新扩散所需的基础设施和组织资源。技术创新过程是技术创新政策体系中针对技术创新活动实际运作的政策子系统。这一分析框架中创新环境和资源是企业的外部因素，创新过程和创新能力是企业内部因素，这一分析框架很好地将企业的内外因素连接了起来。

但是以上学者提出的技术创新政策的分析框架是适用于所用类型的企业，鉴于本文的研究对象是中小企业，其创新有特殊性，主要表现在创新思想活跃，对市场需求的识别敏锐，抓住创新机会的能力很强，但创新中所需要的资源匮乏，创新组织能力较弱，创新成果的保护意识薄弱，这些因素严重制约了中小企业创新能力，因此，相比于大型企业来说，政府支持中小企业创新的政策目标和政策重点都有很大的区别。黄悦胜在其博士论文中提到了一个支持中小企业的创新政策的“四元结构论”：中小企业融资政策、研究开发的政府支持政策、培育企业家创业的支持政策、制度环境政策。这一框架首次将支持企业家的创业政策引入了创新政策的分析框架，但这四个政策之间互相有重叠，笔者没有做进一步的实证检验。

综合以上学者的观点，本文认为对于中小企业来说应该把培养企业家精神作为支持中小企业创新政策的目标。企业家精神核心是创新精神（企业家精神的灵魂），还包括创业精神，冒险精神，合作精神，学习精神。1911年熊彼特首次将企业家和企业家精神引入到经济学理论，他认为由进行创新的企业家所带来的动态不平衡（而不是平衡和发挥最大经济效益）才是一种健康经济学的常规经济理论，是经济学家所面对的最重要的现实。彼得·德鲁克继承并发扬了熊彼特的观点，他提出企业家精神中最主要的是创新精神。1995年在美国国家研究局的一份《美国企业家精神令全球商界领袖羡慕》的报告中，称美国企业家精神的兴起是公司转型和改革的致胜秘诀。可以说企业家精神正是熊彼特所提出的“创造性破坏”的灵魂。本文认为企业家精神正是中小企业进行科技创新的内在推动力，科技创新政策的目标就在于要培育中小企业的企业家精神。从目前来看，我国中小企业在科技创新过程中明显缺乏企业家精神，这就导致了我国中小企业在科技创新过程中内在推动力不足，这也是当前中小企业科技创新中面临的最大问题。所以本文认为科技创新政策的目标应该致力于解决这一问题，即培养中小企业企业家精神。由此，本文结合其他学者的研究成果提出了一个专门针对中小企业科技创新，以培养中小企业企业家精神为核心，以税收政策、金融政策、知识产权保护政策、鼓励企业培养和吸引人才四大创新政策工具为支撑的“四力”分析模型（见图1）。

该模型分析的核心目标是培养中小企业企业家精神，因为企业家精神的本质就是一种创新和变革的能力，培养中小企业的企业家精神就是为了激发中小企业科技创新的内在动力，有了这种内在的动力，中小企业本身就可以自发的创新，实现可持续创新，从而实现一种良性的创新循环，这也是政府实施科技创新政策的终极目标。四大创新政策工具分别从四个方面支持这一目标的实现。税收政策可以有效降低企业的创新成本，从而减少企业的创新风险，增加企业创新的动力。金融政策则在财力上给予中小企业一定的支持。知识产权保护政策保护了中小企业的创新成果，从法律上支持中小企业的科技创新。鼓励企业培养和吸引人才则从人力资源上帮助中小企业进行科技创新。

三、实证评价

根据上文提出的中小企业创新政策“四力”分析模型，笔者利用某省2007年工业企业创新调查数据对于该省中小企业创新政策进行分析评价。该调查收集了全省2004-2006年间企业创新的基本情况、经费投入、实施效果、影响因素以及企业家对创新的认识等方面的信息，为政府部门制订和完善鼓励企业创新的有关政策提供依据。调查对象包括了国有企业、私营企业、外资和港澳台资企业等各类不同经济成分的企业。覆盖了食品业、纺织业、医药、设备制造业等全部制造业行业，以及采矿业、水电燃气生产和供应业。由于采矿和水电煤气生产和供应业的企业在很大程度上具有公共基础事业的性质，带有很多的事业单位色彩，具有很大的垄断性，不具有代表性。因此，本文主要以制造业企业为研究对象，在制造业中选取了26个行业的中小企业作为研究样本，共2776家。

从行业分布来看，通用设备制造业、化学原料及化学制品制造业、电气机械及器材制造业、通信设备、计算机及其他电子设备制造业、专用设备制造业和交通运输设备制造业等六个行业的中小企业数量众多，总数达到了1545家，约占总样本的55%左右，其中以通用设备制造业的中小企业数量最多，约占总样本数的12%，其他20个行业的中小企业数量较少，约占总样本的45%。从资产规模来看，样本公司总资产平均额为27928.7万元，其中黑色金属冶炼及压延加工业中小企业的资产规模最大，总资产均值为61319.6万元，工艺品及其他制造业中小企业的资产规模最小，总资产均值为8783.7万元，这与其所在的行业特征相关。主营业务收入和新产品销售收入在很大程度上取决于企业资产规模，因此主营业务收入和新产品销售收入与企业总资产表现出相同的趋势，企业资产规模越大，其主营业务收入和新产品销售收入也越大。

（一）评价方法的设计

评价创新政策对于激发中小企业企业家精神的作用时，由于企业家精神难以量化，因此本文认为直接度量企业家精神不现实，可以采用替代的指标来反映。我们认为一般来说企业家精神强的企业其创新能力也会强，创新能力从某种程度上可以反映企业家的精神。据此本文的创新政策效应评价就转化为评价创新政策对于中小企业创新能力的影响。一方面需要对创新政策和中小企业创新能力变量进行测度。其中，创新政策变量根据“四力”分析模型中的四种力量从调查问卷中选取了税收优惠，金融贷款，知识产权保护，鼓励企业培养和吸引人才这四类数据。对中小企业创新能力的测度主要从投入

产出的角度，将中小企业创新能力分为创新投入能力和创新产出能力，以此为基础选取衡量指标。另一方面，将每一项政策作为一个因素，将样本按照对不同政策（因素）影响程度评价高低的标准分为两个水平，在此基础上结合方差分析，分析同一创新政策影响程度高低不同时企业创新能力的差异。需要强调的是，创新政策只是影响中小企业创新能力的一个方面，中小企业创新能力还受到企业本身一些固有特征的影响，因此，本文在研究创新政策对中小企业创新能力的影响时，假定这些特征在短期内不发生变化。

1 创新政策的测度

对创新政策的测度选自企业家关于创新政策问题的回答，即有关政策对2004-2006年间本企业开展创新活动的影响程度，选项分为1-高和0-低两个选项。

2 中小企业创新能力的测度

对中小企业创新能力的测度分为两个方面，即创新投入能力和创新产出能力。其中，创新投入能力指标又包括创新费用强度和研发费用强度（R&D费用强度）。创新产出能力指标包括新产品销售强度。各个指标的含义和具体计算方法如下：

（1）创新费用强度

创新是一个高投入的过程，因此对创新投资的多寡直接影响着一个企业的创新水平。创新费用是衡量企业创新投入的一个常用指标，一个企业创新费用投入的越多，说明这个企业的创新投入能力越强，对创新越重视。创新费用的绝对值在一定程度上可以代表企业的创新投入能力，但由于对创新费用投入的绝对数与企业规模紧密联系，企业规模越大，其对创新投入的绝对数在很大程度上就越大，但这并不能说明规模大的企业比规模小的企业更加重视创新、对创新的投入更大。因此采用相对指标更能客观地反映企业的创新投入能力。本文选用企业创新费用与企业主营业务收入的比值——创新费用强度作为衡量中小企业创新投入能力的一个指标，计算方法如下：

创新费用强度（Y11）=创新费用/主营业务收入

（2）研发费用强度（R&D费用强度）

企业的创新活动种类繁多，包括内部研发、外部研发、获取机器设备和软件、从企业外部获取相关技术、培训、市场推介等等，创新费用也被相应地分为内部研究与试验发展活动经费支出、外部研究与试验发展活动经费支出、获取机器设备和软件经费支出和从企业外部获取相关技术经费支出等等。研发活动作为企业最重要的一项创新活动，在企业创新中起着不可替代的作用，尤其在提高企业自主创新能力方面有着很重要的作用。因此企业的研发费用比重——研发费用强度也是衡量企业创新投入能力的一个重要指标，计算方法如下：

研发费用强度（Y12）=研发费用/主营业务收入=内部研发费用+外部研发费用/主营业务收入

（3）新产品销售收入比重

创新是一个从创意、设计、试制、生产再到推向市场实现销售的一个整体过程，因此创新的最终结果是向市场提供新产品和新服务。企业创新的最终目的是实现销售取得收入，因此新产品的销售是衡量企业创新产出的一个重要方面。新产品销售收入的绝对值也与企业规模密切相关，因此选择新产品销售收入比重——新产品销售收入占企业主营业务收入的比重作为衡量中小企业创新产出能力的一个指标。具体计算方法如下：

新产品销售收入比重（Y21）=新产品销售收入/主营业务收入

（二）创新政策对中小企业创新能力影响的评价分析

本研究选择税收优惠，金融贷款，知识产权保护，鼓励企业培养和吸引人才的数据进行分析。其中，税收优惠又被细分为五类：①技术开发费用计入成本；②技术开发费加大抵扣所得税；③开发区高新技术企业所得税减免；④企业科研相关设备加快折旧；⑤免征技术转让、开发营业税。

1 总体评价分析

2776个样本企业对于创新政策影响评价的统计结果如图2所示，图中1-5分别表示上述五类税收优惠，6-8分别表示金融贷款，知识产权保护，鼓励企业培养和吸引人才。从图中可以看出，有40%以上的企业认为各类创新政策对企业创新活动的影响很高。

企业对各类政策对本企业创新活动影响程度的评价有很大差异，也反映出各类政策对企业创新能力的影响存在很大差异。总体看来，各类政策对企业创新活动影响程度高低的顺序为：税收优惠对企业创新活动的影响程度最高，其次为鼓励企业培养和吸引人才、知识产权保护和金融贷款。认为技术开发费用计入成本对本企业创新活动影响程度高的企业占到68.52%，技术开发费加大抵扣所得税占到60.45%，有63.51%的企业认为鼓励企业培养和吸引人才对本企业创新活动影响程度高，57.17%的企业认为知识产权保护影响程度高，而金融贷款的满意程度只达到52.20%。通过详细分板各类税收优惠可以发现，不同税收优惠对企业创新活动的影响程度也是不同的。技术开发费用计入成本和技术开发费加大抵扣所得税对企业创新活动的影响较大；开发区高新技术企业所得税减免主要是面向开发区高新企业的，因此对其满意程度略低，但是也达到了55%，企业科研相关设备加快折旧和免征技术转让、开发营业税影响程度较低。

2 各类政策效应的评价分析

前一部分从总体上对不同创新政策对中小企业开展创新活动的影响进行了一个总括性的对比，并不能准确反映出各类政策对企业创新能力各维度的影响情况，本部分在上部分分析的基础上，利用单因素方差分析的方法分析同一创新政策影响程度高低不同时企业创新能力的差异。

（1）税收优惠

对于税收优惠，在此只选择技术开发费用计入成本的政策来分析。将样本按照税收优惠对中小企业创新活动影响程度高和低分为两组，比较各组中小企业在创新投入能力和创新产出能力方面的差异。在进行方差分析之前，我们由表1的一般描述性统计结果中可以看到，在税收优惠对企业创新活动影响高低不同的情况下，中小企业创新能力各维度存在差异，将税收影响程度高的组和税收影响程度低的组进行对比，可以发现，前者相比后者而言，在创新费用强度方面高1.3个百分点，在研发费用强度方面高0.93个百分点，在新产品销售收入比重方面高2.54个百分点。由此可见，税收优惠作用的不同影响中小企业的创新能力。

表2的方差分析结果表明，随着税收优惠对企业创新活动影响程度的不同，中小企业创新能力各维度——创新费用强度、研发费用强度和新产品销售收入比重均存在显著差异。表2可以看出税收优惠对企业创新活动影响程度的不同会造成中小企业创新能力的不同，税收优惠的影响程度高，中小企业创新能力各维度均值就高，税收优惠的影响程度低，中小企业创新能力各维度均值就低，而且这种差异是显著的。

（2）金融贷款

与分析税收优惠相同，将样本按照金融贷款对企业创新活动影响程度高和低分为两组，比较各组公司在创新投入能力和创新产出能力方面的差异。各个指标含义和测度同上。一般描述性统计和方差分析结果如表3和表4所示。创新费用强度均值的差异为1.1个百分点，并且在1%的水平下显著，研发费用强度均值的差异为0.4个百分点，在5%的水平下显著，新产品销售收入比重均值差异为0.4个百分点，但是这个差异值很不显著。由此可以看出，金融贷款作用的高低在中小企业创新投入方面的差异较显著，而在创新产出方面的差异不显著，即金融贷款对中小企业创新投入的影响较显著，而对中小企业创新产出能力的影响不显著。

（3）知识产权保护

同以上分析一样，本部分将样本按照知识产权保护对企业创新活动影响程度高和低分为两组，比较各组公司在创新能力维度方面的不同。各个指标的含义和测度同上。一般描述性统计和方差分析结果如表5和6所示。创新费用强度均值的差异为1.2个百分点，显著性系数为7.9%，因此差异不显著；研发费用强度均值的差异为0.8个百分点，在1%的水平下显著；新产品销售收入比重均值差异为0.9个百分点，在5%的水平下显著。由此可以看出，知识产权保护作用的高低在中小企业研发费用强度和新产品销售收入比重方面的差异较显著，而在创新费用强度方面的差异不显著。

（4）鼓励企业培养和吸引人才

按照鼓励企业培养和吸引人才政策影响程度高低的分组比较结果如表7和表8所示。我们发现鼓励企业培养和吸引人才政策发挥作用的高低程度的不同在中小企业创新能力的各个维度造成的差异很不明显，而且这一政策对于创新的投人能力和创新的产出能力的影响都不显著。

四、政策建议

1 重视对企业家精神的培养，建立培育中小企业企业家精神的服务体系

国外的实践经验已经证明企业家精神是他们经济腾飞的一项重要保障，正是企业家精神造就了二战后日本经济的奇迹，引发了20余年美国新经济的兴起。但是目前在我国，一方面中小企业本身对于企业家精神的认识还不够深入，所以对于企业家精神培养的重视程度不够；另一方面，相比国外，我国对于企业家精神培养的配套服务体系还不够完善。所以，首先，无论是政府还是中小企业都应该在思想上重视对于企业家精神的培养，认识到企业家精神是科技创新的内在推动力，没有企业家精神不可能实现可持续的创新。其次，政府有必要完善培育中小企业企业家精神的服务体系，参照的经验，这一服务体系应该包括中介服务体系、创新服务体系、信息咨询服务体系、培训学习服务体系、市场拓展服务体系，从而利用系统性的服务体系来培育中小企业的企业家精神。只有这样才能真正激发中小企业创新的内在动力，实现长期可持续的创新。

2 继续坚持对中小企业的税收优惠政策，加强对中小企业创新产品和服务的采购力度

从对模型的实证分析来看，税收优惠政策，特别是将技术开发费用计入成本的政策对于中小企业的创新能力有非常重要的作用，税收优惠政策通过减免企业所得税等方式降低了中小企业科技创新的成本，减少了企业创新的风险，促使企业更加大胆去创新。培养了企业的冒险精神，而冒险精神正是企业家精神的一个重要方面，所以政府应该继续坚持对中小企业的税收优惠政策。但笔者在本次创新调查中发现虽然企业家们非常认可政府通过税收优惠间接地支持中小企业创新的做法，但许多中小企业家呼吁政府加强对于中小企业创新产品和服务的采购，由于中小企业的资金规模普遍较小，抗风险能力偏弱，所以中小企业更希望政府能够通过直接采购的方式支持中小企业的科技创新，保护中小企业科技创新的积极性。这一点是政府在以后针对中小企业的创新政策制定中必须加以重视的地方。

3 中小企业科技创新的金融政策应侧重于建立专门的政策性银行和中小企业融资平台

本文研究发现金融贷款对于中小企业的创新产出能力的影响并不显著。通过对于中小企业家的调查，我们发现，国内普通的商业银行对于中小企业仅仅提供贷款支持，这可以看作是对于科技创新的一种投入。实证结果也说明了金融贷款对于中小企业的创新投入能力的影响是显著的，但中小企业真正所需要的是专业的政策性银行和科技中小企业融资平台，这些政策性的金融机构在国外是相当普遍的，他们能够全程参与企业的科技创新活动，不仅对于企业的创新投入给予支持，而且更重视培养企业的创新产出能力。在科技成果转化的过程中，一方面提供资金的支持，另一方面针对企业的科技项目提供相关的科技信息，帮助企业寻找合作伙伴，通过这些措施大大提高了企业的创新产出能力。同时这些政策性金融机构或融资平台在企业发展的过程中也可以分享企业的发展成果，形成了一种良性的金融支持科技创新的模式。这一模式的关键之处就是政府支持的政策性金融机构或融资平台全程性地参与企业的科技创新。所以中小企业科技创新的金融支持应侧重于建立专门的政策性银行和中小企业融资平台，从而形成良性的金融支持中小企业科技创新的循环。

4 根据中小企业的实际情况，制定有针对性的知识产权保护政策

从实证的结果来看，知识产权保护从总体来说对于中小企业的创新能力是有正面的促进作用，但其对于中小企业创新费用强度的影响并不显著。实际调研中笔者发现许多中小企业由于自身经济原因以及专利、商标申请程序的繁琐，没有很高的积极性去申请专利或商标，即使一些企业申请了专利，由于自身的经营能力不强，抗风险性较差，在创新成果的转化方面也做得较差。所以，政府必须根据中小企业在知识产权申请和利用中所遇到的困难，有针对性地制定相应的知识产权保护政策。当前，针对中小企业的实际情况，政府一方面要采取措施鼓励中小企业根据他们的科技创新成果去申请专利和商标，以防止中小企业的创新果实被模仿，防止商标被抢注。另一方面，政府要通过其他政策的协同配合，帮助中小企业进行科技成果的商业化。

5 发挥人才政策作用的关键是完善中小企业内部的创新环境

本文的实证发现政府鼓励企业培养和吸引人才对于中小企业创新能力的作用无论从创新投入或创新产出方面都不显著。通过研究和调查，我们发现鼓励企业培养和吸引人才只是人才政策的一部分，引进的人才能否真正发挥作用以及发挥作用的大小还要看企业内部的创新环境。一个良好的创新环境能鼓励科技人员进行良好的交流沟通，促使创新所需的知识在企业内部加速流动碰撞，而且不同科技人员所掌握的知识具有异质性，这种异质性的知识在企业内部的碰撞过程中更容易导致创新。所以，政府在鼓励中小企业培养和吸引人才的同时，必须指导中小企业在企业内部营造一种良好的创新环境，这一点可以通过政府向中小企业提供培训或咨询服务来实现。在人才政策方面，只有政府和中小企业密切配合，共同努力才能最大限度地发挥各种人才的创新才能，从而提高企业的创新能力。