美国的洪水保险制度及其启示

一、美国洪水保险的发展历程

洪水保险是指保险人对由于江河泛滥、山洪暴发、潮水上岸及横泄对建筑物及其内部的财产所引起的泡损、淹没、冲散、冲毁等造成的损失进行赔偿。美国是世界上最早建立强制性洪水保险体制的国家。

美国国家洪水保险计划是联邦政府、州与地方政府、私营保险公司的合作保险,美国洪水保险实施的理论依据是洪水风险分区和合理的费率厘定。实践证明,在平常的年份,国家洪水保险计划是自我维持的,也就是说,该计划的运行费用和洪水保险索赔不是由纳税人支付,而是通过洪水保险单筹集的保险金来维持的。如果发生较大洪水,洪水保险基金不够支付保险赔偿时,联邦紧急事务管理局会向国家财政临时借款,日后再从洪水保险基金利息中偿还。

1956年，《联邦洪水保险法》在美国国会获得通过，该法成为美国洪水保险计划的开端，为依法推行洪水保险，依法对洪水保险进行经营和管理奠定了法律基础。但由于当时保险公司认为没有精算方法来制定洪水保险的费率，故计划并未实施，大多数州仍把注意力集中在防洪设施建设上。但是，在这些设施上投入数十亿美元后，美国每年的洪灾损失和灾害救助费用仍然不停地增长。有鉴于此，美国国会在1968年又通过了《全国洪水保险法》，提出了关于洪水保险的详尽计划，将洪水保险作为重要的救灾措施，并规定计划由全国洪水保险人协会具体管理。为了实施该计划和防洪救灾，联邦救灾总署组织绘制了洪水保险图，将行洪河道划分为行洪区和非行洪区，规定在行洪区内不准修建任何建筑物，在非行洪区可以修建建筑物，但兴建新建筑必须购买洪水保险，具体控制措施是规定业主为修建建筑物向银行贷款时必须先购买洪水保险。行洪区范围的确定标准：在非行洪区修建建筑物后，河道行洪水位最大抬高不超过１英尺。对于在联邦救灾总署的洪水保险图公布以前兴建的建筑物，给予保险费补贴，否则按照保险计算的保险费收费（目前享受保险费补贴的占投保客户的４１％）。不过这些计划的实施仍采用自愿方式，即由该协会的成员公司（起初为１３０个）通过其人向符合投保全国洪水保险计划条件的社区销售洪水保险。一旦洪水灾害发生，承保公司收不抵支时，联邦财政承担保险公司的部分赔偿金，这不但可以稳定承保洪水保险的保险公司的经营，也可以使受灾地区灾后得到资金补偿。

１９７３年，美国国会又通过了《洪水灾害防御法》，并于次年实施。该法不仅扩大了洪水保险计划的责任范围，如将地震、塌方、地表移动等列入赔偿范围，而且还将联邦洪水保险基金由４０亿美元增加到１００亿美元，并规定，居住在洪泛区的受灾者若未购买洪水保险，将不能获得联邦政府的灾难援助或灾害贷款等实惠，其中包括利息仅为２％的长期贷款和２０００美元或更多的豁免优待。这种方法颇具吸引力，增强了人们投保洪水保险的愿望，也强化了人们的洪水风险意识。

８０年代，里根政府大幅度调高了洪水保险的费率，并提高了免赔额，还规定了更严格的投保条件。但是，美国东部沿海地区的快速发展使得人们越来越关注巨灾损失和洪水保险。

１９９４年，美国国会颁布了《国家洪水保险改革法案》。法案主要包括以下内容：１、大幅度提高洪水保险的保险金额，使被保险人得到充分的保险保障；２、将洪水保险生效前的等待期从５天延长至３０天，以减少投保人潜在的逆选择倾向；３、增加投保人的选择扩展权，以便帮助他们按照洪泛区的管理编码来重建遭受洪水损坏的房屋和营业场所。

２００７年,美国政府颁布“洪水保险改革与现代化法案”,以使得更多的消费者参与到这个计划中来，并且改善该计划的财务稳定性。该计划的主要提议如下：(1)允许洪水保险费率的年最高增长率增加，从而增加洪水保险费收入；(2)将洪水保险计划的借款上限增加，以应对未来可能到来的更大的风险；(3)增加参与洪水保险计划激励措施，鼓励更多的人们参与到该计划中来；(4)鼓励修订新的洪水风险地图。

目前，美国联邦洪水保险计划的规模和重要性已仅次于联邦保险计划的老年、遗属和伤残保险，且已覆盖每个州总共约２万个可能的洪泛区。现约有２００万洪水保险保单持有人，其中一半集中在佛罗里达州、德克萨斯州和路易斯安那州等重灾区。美国的洪水保险充分发挥了其巨大的社会效益，为洪水灾区减少水灾的经济损失起了重要作用。

二、美国洪水保险的特点

（一）洪水保险由国家设专职机构专项管理。美国采用的全国洪水保险计划实质上是一个由法律确立的、全国性的保险集合，它向民众签发单独的洪水保单，由政府部门进行管理和资金运作，由联邦紧急事务管理局的减灾部管理，其资金由全国洪水保险基金负责积累。

（二）洪水保险是加强洪泛区管理的重要手段，并具有强制性。联邦机构和参加联邦保险或由联邦监管的借贷机构在向全国洪水保险计划承保社区的指定特别洪水风险区内的收购或建筑行为提供资金或贷款时，要求其必须拥有洪水保险。这就使得美国的洪水保险带有一定的强制性色彩。

（三）国家洪水保险的对象与额度是严格限定的。美国国家洪水保险对象仅限于居民和小型企业,主要为有墙有顶的建筑及内部财产，但不包括完全在水上的建筑与地下建筑。房产的最高赔付不超过25万美元,室内财产对居民不超过6万,对小型企业不超过30万。不保的对象也很多，如天然气和液体的储蓄罐、动物、机动车及地下室里的财产等。可见美国的国家洪水保险并不搞大包大揽，仅满足维持洪灾之后社会安定的基本需要。

（四）保险理赔的效率很高。投保户受灾后是最急需钱用的,保险费会尽快送到受灾户的手中。国家洪水保险计划组织还培训了一批损失评估人员,在全国各地还专门联系了一批具备损失评估能力的志愿人员,一旦收到水灾赔偿的要求,1天之内要赶到现场,4天之内要完成损失的评估。一旦收到有损失评估人员签字的赔偿单,立刻如数将赔偿费直接寄给投保人。

三、美国洪水保险对我国的几点启示

我国自1980年恢复保险业务起，也进行了洪水保险的研究和试点。但是对于洪水保险在我国推广的意义与必要性，对于适合我国国情的洪水保险的推广模式，目前仍处于朦胧的认识阶段。深入了解美国洪水保险体制后，可以少走他人已经走过的弯路；同时，避免盲目引进不适合我国国情的做法。

（一）应当构建我国完善的水灾防范与救济制度。我国应该借鉴美国的有益经验，积极地构建有效的水灾防范与救济制度，在水灾之前尽力实行建筑洪水防御设施、洪灾风险评估、灾害预警和气象研究资料等有助于防止或减少水灾的措施，在水灾之后快速地向受害者提供紧急救助行动。

（二）把握政府角色定位。政府有必要介入灾害保险体制，但是要根据具体情况确定介入的方式，并控制承担风险的程度。如果完全依赖市场机制提供灾害保险，由于损失很可能超出保险业的承受能力，一旦发生特大损失事故的可能性显著增加，就很可能引发灾害保险的短缺危机。另外，商业保险内在的逐利动机决定了保险公司不会永远为所有财产提供充足、廉价的保险。在存在市场不完全的可能时，政府出面组织洪水保险是有必要的。

（三）国家洪水保险必须有法律的依据和保障。美国的国家洪水保险体制能够克服重重阻力，历经曲折，不断完善，终于能够实现收支平衡，起到加强洪泛区土地利用管理、减轻国家财政救灾负担的作用，根本来说是由于有了法律的保障，并能够不断针对实践中遇到的问题及时对法律进行修改和完善，最终找到了适合美国国情，能够为各方所接受的国家洪水保险计划的推进形式。

（四）充分重视保险与再保险机制安排。将风险在全球范围内分散无疑是扩大承保能力、稳定经营成果的最佳方法，而在国际范围内运作的再保险则是实现此解决方案的最佳途径。从某种意义上讲，无论是采取纯粹的市场保险机制，还是通过政府支持的保险集合来提供保障，都必须以妥善的再保险安排为前提。

（作者单位：苏州大学商学院）