日本发展入境旅游的政策措施与成效

内容摘要：自20世纪90年代开始，日本政府为推进入境旅游发展所采取的政策措施主要有：制定完备的旅游相关法律，成立专门行政管理机构制定并实施观光立国战略，规划建设广域国际旅游特区，加强国际旅游合作。积极申报世界遗产，发展生态旅游与产业观光游等。这些政策措施已经取得较为显著的成效，其中一些成功经验对我国发展入境旅游具有借鉴作用。

关键词：日本旅游；入境旅游；观光立国

一、问题的提出

日本在战后经济恢复时期，曾经颁布实施《观光基本法》，设置旅游行政管理机构并专设国际观光振兴会大力发展入境旅游获得外汇发展经济。在经济快速发展时期，由于旅游创汇功能逐渐弱化，并且随着日本人民生活水平不断提高，自20世纪70年代起，日本出境旅游发展迅速，特别是20世纪80年代中期日元大幅升值以后，日本政府采取多种措施鼓励日本国民出国旅游。1987年，原日本运输省作为旅游业行政主管部门专门制定了《海外旅游倍增计划》，计划在1987年至1992年5年间将日本出境旅游者人数从500多万人增加到1000万人。在日元升值特别是泡沫经济发展的情况下，由于股票和房地产的异常增值，日本国民普遍产生了“中流意识”和“一夜暴富”的感觉，奢侈消费和出境旅游成为一种时尚。因此，《海外旅游倍增计划》的目标提前2年实现，1990年日本出境旅游者人数就突破了1000万人大关，当年日本出境旅游者共计花费200多亿美元，增加了服务贸易的支出，在一定程度上缓解了经常收支黑字扩大的不均衡局面。由于日本出境旅游非正常地快速发展使日本国际旅游发展严重失衡：1990年日本人境旅游者人数只有323万人，入境旅游者人数是出境旅游者人数的29％，从而造成国际旅游收支赤字多达300亿美元!为了改变国际旅游畸形发展的不利局面，自20世纪90年代开始，日本政府采取多种政策措施促进入境旅游发展并且取得比较显著的成效。例如，2007年日本入境旅游者人数占出境旅游者人数的48.0％，出入境旅游发展不均衡的局面得到较大改观。日本政府采取哪些举措发展入境旅游?取得了哪些成功经验?这些经验对我国发展入境旅游具有何种借鉴作用?本文拟对以上问题进行初步探讨。

二、日本发展入境旅游的政策措施

(一)完善入境旅游法制建设

如前所述，1990年《海外旅游倍增计划》的顺利实施使日本出境旅游快速发展，造成日本国际旅游收支严重失衡的局面。为发展入境旅游，日本政府首先完善旅游法制建设，依法发展入境旅游：1992年颁布实施《节庆法》，1993年修订《国际观光饭店整备法》，1994年颁布实施《国际会议振兴法》，1997年颁布实施《振兴国际观光法》。进入21世纪以来，日本政府继续加强入境旅游法制整备工作，2000年再次修订《国际观光饭店整备法》，2004年修订《旅行业法》，2005年4月颁布实施《景观法》。鉴于旅游形势快速发展，2006年12月13日颁布《观光立国推进基本法》，这是《观光基本法》颁布实施以来最全面的一次修定。在《观光立国推进基本法》的指导下，2007年6月20日又颁布《生态旅游推进法》(2008年4月1日起施行)。完备的旅游相关法律体系为日本发展入境旅游起到保驾护航的作用。

(二)成立专门领导机构

长期以来，日本负责发展入境旅游的政府机构――国际观光振兴机构(JNTO)是隶属于国土交通省的特殊行政法人，其职责是负责招徕入境旅游、申办各种国际会议等相关工作。近年来，为促进日本入境旅游的发展，在削减财政开支、压缩政府机构的形势下，日本政府2003年4月在国土交通省综合政策局观光部新成立了国际观光推进科，专门负责推动国际旅游的发展。在运作的过程中，发现由于行政级别低，很多事情难以协调，2003年9月22日又迅速增设了观光立国担当大臣一职，由国土交通大臣兼任。为协助观光立国大臣的工作，2004年7月又设立了大臣官房综合观光政策审议官(局长级别)和大臣官房参事官(科长级别)的职位，专门联络和协调各种具体事宜。2008年4月25日，日本参议院通过《国土交通省设置法改正案》，改正案明文规定自2008年10月1日开始设置日本旅游行政管理部门――观光厅。观光厅行政机构人员及部门机构设置情况初步确定为(最终结果需要内阁会议审议通过)以观光厅长官为首，设置副长官、审议官、参事官协助厅长官工作；观光厅机构设置总务课、观光产业课、国际观光政策课、国际交流推进课及观光地域振兴部(内设置观光地域振兴课和观光资源课)；观光厅机构人员数由现行各相关部课室的79人扩充至103人。由此，日本政府以观光立国担当大臣为首，设置观光厅等行政机构专门负责实施观光立国事宜，从行政机构上确保观光立国战略的稳步实施。

(三)实施《观光立国战略》

为促进日本旅游业的发展，自20世纪90年代起，日本政府连续制定旅游发展计划，如1996年、2000年分别制定了旨在吸引入境旅游者的综合计划，提出当期计划招徕入境旅游者的数字指标体系。鉴于国际国内旅游形势的发展，日本政府2002年制定《全球观光战略》，该战略明确提出旅游业是21世纪日本的一个支柱产业。2003年，日本政府制定并实施《观光立国战略》，提出争取到2010年将入境旅游者人数提高到1000万人的战略目标。为实现这一战略目标，日本政府专门增设观光立国担当大臣职位，召开了《观光立国推进战略会议》，制定《观光立国行动计划》、《建设美丽国土大纲》以及《观光立国推进基本计划》等中长期计划，通过大力培养国际旅游人才，进行旅游基础设施整备，积极开展城市街道景观建设，发展产业观光和农业观光等措施，有步骤、有计划地推进入境旅游的发展。

(四)扶持旅游业发展壮大

20世纪90年代，在泡沫经济崩溃日本经济陷入长期停滞的情况下，日本政府为刺激景气复苏采取了积极的财政政策，其别重视加强旅游基础设施建设。1992年4月，日本政府在财政预算中专门增设“观光事业振兴助成交付金”款项科目，这是用于旅游相关基础设施建设的专业发展资金。日本政策投资银行、中小企业金融公库等也给予旅游企业融资提供便利。此外，日本政府在旅游企业经营发生困境之际还给予积极援助，帮助其渡过难关获得再生。例如，在泡沫经济崩溃、日本经济长期停滞的情况下，很多旅游企业负债经营甚至濒临破产。为挽救这些经营不善的旅游企业，国土交通省根据《产业活力再生特别措施法》积极制定并实施《事业再构筑计划》，根据旅游企业的实际经营情况给予不同的优惠政策，帮助其渡过暂时经营难关获得再生。

(五)建设生态旅游示范区

生态旅游是一种环境友好型具有可持续性发展性质的旅游方式，20世纪90年代开始在全世界普及开来，得到世界各国旅游者的青睐。为推动生态旅游快速发展，2003年11月，日本政府首次召开了以环境大臣为议长的生态旅游推进会议，就发展生态旅游事宜进行积极研讨。2004年3月和2004年6月，生态旅游推进会议又分别召开第二、第三次全体会

议，进一步研究了发展生态旅游的对策以及国家、地方自治体、旅游事业者与当地居民之间相互协调的问题。鉴于国内生态旅游迅猛发展，2007年6月20日，日本颁布《生态旅游推进法》(实施日期确定为2008年4月1日)，就科学发展生态旅游进行法律层面的规范。正是由于日本政府的大力支持，生态旅游在日本得到快速发展，目前日本全国共建立有冲绳、京都、知床、白神、屋久岛以及富士北麓等13个生态旅游示范区。

(六)规划建设国际旅游主题地区

为了在全国打造具有国际旅游竞争力的区域，充分发挥区域国际旅游竞争优势，日本政府提出了《旅游广域地区联合构想》，自1998年4月8日开始首次批准建设富士箱根伊豆国际旅游主题地区(包括神奈川县、静冈县、山梨县)以来，到2007年3月9日批准建设琦玉县国际旅游主题地区为止，10年间共批准设立了16个国际旅游主题地区。国际旅游主题地区的划分，不仅充分整合了日本各地区的旅游资源，同时极大地增强了地域旅游吸引力，有利于提高对入境旅游者的接待服务质量。

(七)申报世界遗产提高知名度

众所周知，世界文化和自然遗产是独具特色的旅游资源，它对提高一国的旅游形象具有非常重要的作用。世界文化和自然遗产一旦申报成功，就会在全世界范围内产生强烈旅游吸引力和知名度，所以，1992年日本加入《世界文化遗产与自然保护遗产公约》之后，日本政府就特别重视世界文化和自然遗产的申报工作。自1993年首次申报成功法隆寺佛教建筑、姬路城、屋久岛、白神山地等世界遗产开始，到2007年7月日本石见银山申遗成功为止，日本共有11处世界文化遗产、3处世界自然遗产。

(八)加强旅游教育培养优秀旅游人才

日本旅游高等教育在20世纪90年代后期蓬勃发展。1998年，立教大学将旅游学研究科从社会学部独立出来，专门成立旅游学部，下设旅游学研究科，成为日本首个成立旅游学部的大学。进入21世纪，国立大学也开始探讨如何发挥其学科优势开展旅游教育和科研活动。例如，北海道大学成立了旅游学高等研究中心，组织了强大的科研团队，专门研究旅游基本理论问题。此外，山口大学、琉球大学、和歌山大学三所国立大学成立了旅游学部或者旅游学科。国立大学积极开展旅游高等教育，有助于培养出高素质的旅游管理人才，从而提高日本旅游整体服务质量，促进入境旅游的发展。

(九)积极开展国际旅游合作

为发展入境旅游，日本政府还与世界各国尤其是东亚各国家地区之间开展非常广泛的旅游合作。2003年，日中韩三国联合签署旅游合作备忘录，开始共同打造周游三国旅游项目；2004年，日本与韩国签订了《扩大日韩观光合作交流共同宣言》，确定2005年为日韩观光交流年；2005年，日本与俄罗斯政府签订了《日俄两国政府就旅游领域加强合作的计划》2006年，日本与中国共同举办了《2006中日观光交流年活动》、与新加坡共同举办了《2006年日新观光交流年活动》；2007年6月26日，日本观光立国担当大臣冬柴铁三与中国国家旅游局长邵琪伟、韩国文化观光部长官金锺民在青岛会谈之后共同发表了《青岛宣言》，就共同开发三国通用的旅游卡达成意向。通过国际旅游合作，加强了日本与世界其他国家旅游行业的交流，开拓了国际旅游市场。

三、取得的成效

(一)推进日本入境旅游快速发展

1990年之后，日本政府已经充分认识到发展入境旅游的重要性并花大力气发展入境旅游，因此入境旅游者人数基本上保持了持续增加的局面，新世纪以来的增加还非常迅速(参见表1)。1990―2006年，日本人境旅游者人数由323.6万人增加到733.4万人，增加126.6％，年均增长率为4.9％；最近几年尤其是实施观光立国战略以来，入境旅游者人数增长较快，其中2004年增长率为17.8％，2005年增长率为9.6％，2006年增长率为9.0％；相比之下，同时期日本出境旅游者人数由1990年的1099.7万人增加到2006年的1753.5万人，增加幅度为59.5％，年均增长率为2.3％，其中2005年只增加3.4％，2006年与2005年基本持平，微增0.8％，远低于入境旅游者人数增长幅度。结果，日本人境旅游者人数占出境旅游者人数的比例，就由1990年的29.5％提高到了2006年的41.0％。2007日本入境旅游者人数站上800万人台阶，为834.9万人，比2006年增加13.8％；而由于日元贬值等原因，日本出境旅游者人数为1729.8万人，同比2006年减少1.3％(参见表1)。于是，2007年日本人境旅游者人数与出境旅游者人数之比为48.0％，可见日本出入境旅游不均衡的局面已经得到较大改观。

(二)发挥促进日本经济增长和增加就业的作用

20世纪90年代以来，由于旅游经济的增长率明显超过了GDP的增长速度，因此，旅游业在日本经济中占有越来越重要的地位。2004年度，日本国内旅游消费总额为24.5兆日元，旅游产业直接效果非常显著：首先，旅游业附加价值为12.3兆日元，占GDP的2，4％，与食品产业相当，高于农林水产业的1.3％和一般机械制造业的2.0％；其次，国内旅游创造税收1.9兆日元，占该年度全国税收总额的2.4％；最后，旅游业直接雇用人数为235万人，占该年度全国总雇用人数的3.6％，高于运输机械的1.7％、一般运输机械的2.0％和食品加工业的2.4％。2005年度，日本国内旅游消费总额为24.43兆日元，与2004年度基本持平。其中，与旅游业关联度大的运输业经济效果为6.36兆日元、住宿业4.26兆日元，整个旅游业附加价值为12.34兆日元；直接雇用人数为229万人。

如果进一步考虑旅游的乘数效应，则旅游产业对国民经济作用更加显著。例如，2004年度旅游业对日本经济的贡献度依次为：旅游产业波及效果为55.4兆日元，对产业发展的贡献度为5.8％；附加价值波及效果为29.7兆日元，对GDP的贡献度为5.9％；雇用波及效果为475万人，占全部就业人数的7.3％；税收波及效果为4.8兆日元，对税收的贡献度为6.0％。当年，由于日本出境旅游的国内消费部分(往返机票等)和外国游客入境旅游消费的增加，抵消了国内旅游市场的萎缩部分，所产生的波及效果与2003年度相比增加了8500亿日元，附加价值波及效果增加了2900亿日元，雇用幼果增加了3万人。再如，2005年度旅游产业波及效果为55.3兆日元，对产业发展的贡献度为5.8％f附加价值波及效果为29.7兆日元，对GDP的贡献度为5.9％；雇用波及效果为469万人，占全部就业人数的7.3％。由此可见，近年来旅游业对日本经济增长，降低失业率，促进地方经济的景气复苏，都发挥了比较重要的作用。

(三)指明日本经济发展的新方向

1999年2月26日，日本经济战略会议向内阁总理大臣提交咨询报告《日本经济再生战略》，提出了重振日本经济和建立富裕经济社会的新构想。该报告第五章《应重点推进的战

略》认为：“针对国际旅游发展、世界人民频繁移动的现状，创建一个全世界人民都想来旅游的极具魅力的美丽国家――日本，这是我们21世纪一个奋斗目标”。“为此，要整备建设适合外国游客住宿观光需要的具有国际水准的旅游基地”，“要保护神社佛堂史迹等日本固有的文化遗产和文化设施，充分发挥文化基地的作用吸引外国游客”。该咨询报告还建议日本政府在2000年度增加77万个就业岗位，其中旅游业要创造9万个就业岗位，占增加总岗位数的11.1％，在各产业中居第四位。随着形势的发展，日本政府越来越认识到发展入境旅游的重要性，因此，2003年6月在《观光白书》中正式提出《观光立国战略》，并且把2003年称之为“观光立国元年”。日本政府制定并实施观光立国战略，标志着在较长时期内，日本将以旅游业尤其是入境旅游的发展推动其他相关产业的发展，为日本经济发展指明新方向。

四、结论及一些启示

综上所述，日本在发展入境旅游的过程中，采取的是政府主导型旅游发展模式：日本政府设置专门领导机构，针对不同时期的国际旅游发展形势特点，制定中长期的旅游产业政策和发展战略，采取在国内科学规划开发国际旅游主题区域、申报世界遗产提高旅游吸引力以及广泛参与国际旅游合作等有效措施，使日本入境旅游在比较短的时期内得到较为快速发展。日本发展入境旅游的经验，尤其是日本依法发展入境旅游、制定切实可行的旅游发展战略以及大力开展国际旅游合作等成功经验值得我们学习借鉴。

(一)完善我国入境旅游法制建设

纵观日本发展入境旅游的全过程，首先是法律先行，保证一切依法行政，依法办事。我国现行的旅游相关法律主要是一些管理条例和管理办法，法律级别低内容较老旧，例如，目前我国最主要的旅游相关法律《旅行社管理条例》是由国务院1996年颁布实施的，其中很多条款已经不适应当前旅游发展形势，需要进行全面修改。此外，待到时机成熟时还要制定《旅游法》，依法规范我国入境旅游，确保我国入境旅游持续稳定健康发展。

(二)实施旅游立省或旅游立市战略

对于我国旅游资源丰富的省市地区，可以考虑将发展国际旅游作为支柱产业，以此带动相关产业的发展，从而振兴省市经济增加就业。在制定旅游立省或旅游立市的战略规划时，不仅要制定阶段性的战略目标，同时还要立足长远科学规划，确保旅游发展战略在中长期内得到贯彻实施。高等学府要加强培养国际化旅游管理人才，为我国旅游企业参与国际旅游市场竞争培养优秀经营管理者。

(三)建立跨省市的国际旅游区

长期以来，我国在吸引海外游客来华旅游之际，经常是单兵作战，各个省市以行政区域范围进行各自的省级或市级旅游规划，其后果就是人为割裂相邻省市地区之间历史文化联系，造成邻进省市地区旅游主题形象雷同，根本无法形成旅游集群效应，从而削弱整个地区旅游吸引力。日本建立国际旅游主题地区的经验值得我们借鉴，建议把我国规划成跨省市的若干大旅游区，每个大旅游区域旅游主题内容特色鲜明，从而增强该旅游区的旅游吸引力。

(四)开展国际旅游合作与促销活动

为促进我国入境旅游快速发展，需要提高国家形象及美誉度，充分展现我国大国风范、悠久历史文化魅力。不仅旅游企业要走出国门积极招徕入境旅游者，国家驻外使领馆也要利用各种场合大力宣传我国悠久历史文化、丰富的传统产业以及独特的自然风光，展示当前我国开放的大国心态、和谐的社会经济环境，吸引世界各国游客访问我国。国家旅游行政主管部门也要加大与世界各国政府间的旅游合作，方便各国游客来华旅游。