美日欧农业支持政策比较研究

时间:2022-10-27 12:49:25

美日欧农业支持政策比较研究

内容摘要:农业支持政策长期以来是WTO成员方进行多边贸易谈判的焦点。发达国家一直对农业实行强大的支持和保护,国内农业支持的政策手段也呈现其多样化的特点。本文主要通过对美国、日本和欧盟农业支持政策的介绍、分析及比较。说明发达国家在不同时期制定相应农业政策以适应其发展,进而阐明了农业政策对于农业发展的重要性。

关键词:美国;日本;欧盟;农业支持政策

一、WTO的农业支持政策概述

为了创造一个公平的竞争环境,WTO的《农业协议》将农业保护置于多边协议框架中,主要内容包括:降低关税与非关税手段对农产品贸易的限制;规定受保护农产品的最低市场准人标准;削减政府对农产品价格和其它方式的支持;削减政府对鼓励农产品出口提供的各种补贴等等。当然,考虑到实际情况和特殊需要,WTO的《农业协议》也允许成员方利用农业的国内支持政策来帮助和推动本国农业的发展,主要手段表现为对农业的三类国内补贴――“绿箱”措施、“黄箱”措施和“蓝箱”措施。

“绿箱”措施指的是那些由政府提供的、其费用不转嫁给消费者,并且对生产者不具有价格支持作用的政府服务计划,成员方无须承担削减义务的补贴。主要包括政府一般,如科学研究、病虫害控制、培训、技术推广与咨询、商检、市场营销和促销、基础设施建设等服务;以粮食安全为目的的公共储备,国内粮食援助;与生产不挂钩的直接收入支持,如作物保险、自然灾害救济、结构调整援助、环境或储备计划、地区援助计划等。由于这些补贴是由财政支出,而不是由消费者负担,所以成员方可以免于减让。

“黄箱”措施是指政府对农产品的直接价格干预和补贴,包括价格支持,营销贷款,种植面积补贴,牲畜数量补贴,种籽、肥料、灌溉等投入补贴等内容。由于这些补贴对生产和贸易会产生不公平的影响,所以成员方要求予以减让。当然,为了照顾到发展中成员的特殊情况和需要,在《农业协议》中规定,这些成员方的一些“黄箱”措施也被列入免于削减的范围。如农业投资补贴,对低收入或资源贫乏地区生产者提供的农业投入品补贴,为鼓励生产者不生产违禁麻醉作物而提供的支持等。

“蓝箱”措施是指按固定面积和产量给予的补贴(如休耕补贴),按基期生产水平的85%或85%以下给予的补贴,按固定牲畜头数给予的补贴。这些补贴与限产计划相关,成员方免予减让承诺。

二、美日欧农业支持政策的历史及现状

(一)美国的农业支持政策

1,《1996年联邦农业促进与改革法》

美国从1981年到1996年颁布了四次农业法案,并在1996年出台的《1996年联邦农业促进与改革法》规定,到2003年将完全取消政府对农业的收入和价格补贴。《1996年联邦农业促进与改革法》将美国六十年来的农业支持政策颠覆,但并不意味着美国放弃了对农业的支持。

在政府的支持政策体系中,政府对农民的直接补贴成为支持农业发展的“主力军”。它主要有四种形式:一是过低价格补贴;二是生产灵活性合同补贴;三是土地休耕保护计划;四是农业灾害补贴。除了上述补贴,政府还从多方面对农业加大了财政支持力度,如发展农村基础教育;政府成立国家的农业信贷体系,向农民提供贷款担保,向农村合作社提供技术服务;对农村提供公共设施服务等等。

2002年是美国的选举年,加大对农业生产的补贴成为候选人拉取农民选票的政治手段。2002年5月布什总统签署了《2002年农场安全与农村投资法(即《新农业法》),主要是把农产品价格变动与农业补贴相挂钩,加大对农业产品和价格补贴。《新农业法》实施期为2002―2007年,共包括十个方面(详见表1),其中商品计划以290亿美元居补贴首位,而生态保护以171亿美元稳居第二,商品计划与生态保护这两项合计达80%。

在补贴方式上,以三种方式对农民实施补贴,一是根据农户种植面积对农户进行直接补贴;二是“营销援助贷款和贷款差额补贴”,方式与1996年农业法相比,提高了大部分产品(除大豆之外)的贷款率;三是“反周期补贴”。为了使农场主的生产成本降低,从而使其价格相对较低,以此在国际市场上占有一席之地,这三种方式具有强烈的反周期性,使得政府的补贴决定了农民的收入而不再是市场状况。

(二)日本的农业支持政策

1,20世纪80年代以前的农业支持政策

从20世纪20年代开始,日本经济进入一个衰退期。此时日本非农业的需求减少,农业劳动力停止外流。于是在20世纪20年代后半期,日本政府注重开发应用近代科学的新技术。50―60年代经济开始迅速增长,农业生产大量采用劳动节约型技术,实行了规模经济,劳动生产率显著上升。如战前劳动生产率平均为1.21%,战后劳动生产率出现了年率11.12%的高速增长。

此外,二战以后,日本有选择的扩大农业生产,将重点放在如牛奶、肉类、蔬菜、水果等农业需求量趋于增加的农产品上,限制如水稻、大豆、油菜籽等需求量增加不大的农产品,尤其是促使需求趋于减少、国际竞争力较弱的农产品减产或转产。

具体法律而言,1961年日本颁布并实施了《农业基本法》,目的在于提高农业劳动生产率并缩小工人与农民的收入差距。《农业基本法》规定扩大生产需求量增加的农产品,减少并转换需求量减少的农产品,合理化配置与外国农产品形成竞争的农产品,这种措施在生产政策上称为“选择性扩大”。同时,结合日本是资源稀少的状况,通过先进的农业技术,合理利用国家的土地、水等资源,并对其进行有效开发和利用,使得日本的农业生产率和生产总值加速提高。通过稳定农产品价格,促进农产品的深加工,进一步改善农业生产条件和交易条件,使其在价格与流通上更稳定。针对长期以来的细碎化耕作模式,《农业基本法》推动向集团化、经营化、现代化方向发展,扩大经营规模,培养人才。此外,在科教文卫方面,《农业基本法》也进行了积极参与,用法律手段整顿农村的交通、卫生、文化等基础设施,并以国家强有力的预算作后盾。

在《农业基本法》颁布以后,日本政府又相继出台了各种具体法律,如《加工原料乳生产者补助金等暂行法》、《蔬菜生产出厂安定法》、《山村振兴法和都市计划法》等法律。这些法律涉及到日本的很多方面,包括家畜产品价格稳定,蔬菜价格变动而使农民利益受到损失,改善村容环境,防止从农村流出的大量劳动力向城市无秩序扩张等。

1961年《农业基本法》制定时,制造业劳动者家庭费用高于农户的人均家庭费用,农户家庭只占制造者的76%。但从60-70年代的十几年间,农家的生活水平明显上升,很多农户家庭户均收入甚至高于制造业劳动者家庭,1973年农户家庭收入达到制造业劳动者家庭的103%。

2,20世纪90年代后的农业支持政策

众所周知,《农业协议》是乌拉圭回合谈判的重要成就。1993年12月,日本政府宣布接受《农业协议》,并在1994年末通过了《新粮食法》,替换持续了近半个世纪的《农业基本法》。

调整的主要内容是依据《农业协定》的具体规定,如日本承诺从1994年开始至2000年的6年中将农产品的平均关税率降为12%。此外,在WTO的农业补贴中“绿箱”措施和“黄箱”措施的运用方面,由于这些政策都可以免于减让承诺,日本将过去补贴生产的费用放在了在WTO规则允许的“绿箱”措施范围内,如农业基础设施;对于进口产品加价并且提高国内批发价,运用“黄箱”措施来保护农业,发展国内农业生产。

伴随着《新粮食法》的实行,为了适应国际环境的变化及WTO的《农业协定》,日本还出台了一系列政策,如1999年的《大米流通法》,同年7月新的农业法――《食品、农业、农村基本法》,2001年的“农业经营政策大纲”等等,而且日本政府在2000年提出了下一轮WTO农业谈判的方案。2001年,日本提出要扶植发展规模经营,提高国内农产品竞争力,改善农产品销售与流通环节。

总之,日本在WTO允许的范围内努力发展,农业方面发生了深刻的调整,以实现日本农业的可持续发展。一方面是减少粮食补贴,另一方面是加大了农业现代化人才的培养、农业的基础设施投入、环境与生态的保护力度。

(三)欧盟农业支持政策

1,20世纪60至80年代的农业支持政策

二战沉重打击了农业的生产,战后农业生产落后、农业收人低下是当时欧洲小农场的特征。1960年,欧洲委员会出于对粮食安全和农业发展的考虑,提出了欧洲共同农业政策议案,并在1961年达成共识,于1962年确立了总方针。

欧共体共同农业政策为农民提供直接补贴,使得农民有积极性进行农业生产,提高了农业生产者的收入,使得欧洲农业生产渐渐恢复。共同农业政策在此后近20年内运行良好,到70年代末,欧共体的很多国家已经成为农业出口国。80年代共同农业政策的缺点与不足开始显现出来,成员国的加大,使得补贴数额日益增加,此时的农民依靠着补贴不再考虑降低成本,使得欧共体的农产品在国际市场上缺乏竞争力,难以与其他国家和地区相抗衡,于是适应新年展的政策应运而生。

2,20世纪90年代以后的农业支持政策

1992年,欧盟农业部长委员会同意将原来的价格支持为基础的机制改变为以价格和直接补贴为基础的机制,降低价格支持降低农产品补贴数额的过度增长,以保护生态环境,促进农业的发展。如参照国际市场水平,降低粮食和牛肉的价格(如谷类价格降低29%,牛肉价格降低15%);实施耕地面积削减计划,冻结了15%的谷物耕种面积;对那些冻结了15%耕种面积的农业生产者,以不同地区的平均单位面积产量为基础,根据种植面积给予补贴;对粗放经营的畜牧业生产者也增加补贴;调整农业结构,建立基金,鼓励保护环境,扶持山区和条件差的地区发展农业等。

为了适应WTO谈判达成的有关《农业协定》,欧盟决定对其传统的以价格支持为基础的农业补贴方式进行改革。2000年欧盟首脑会议通过了~2000年议程》,其中的第一部分引入了共同农业政策改革措施,突出强调了农业的多功能性和可持续性,以实现农村的可持续发展。其主要内容是在2000―2006年间,分步骤、分阶段地削减对主要农产品的价格补贴,通过提供直接收入补贴的方式补偿农民因此造成的损失。2003年6月26日举行的欧盟农业部长会议通过了欧盟共同农业政策改革方案,其主要内容是:废除将农业补贴与农产品产量挂钩的做法,改为向农民提供“单一农场支付”;将农业补贴额度与环保、食品安全等标准挂钩,不符合上述标准的农民将无法得到补贴等等。

总之,随着一次次的改革与发展,共同农业政策成为了欧盟农业政策的精华,它推动了欧洲农业经济的发展,使其农产品在国际市场上具有了一定的竞争力。

三、美日欧农业支持政策比较分析

(一)农业支持政策的共同点

从美国、日本和欧盟农业支持政策的介绍中,可以得出以下共性:

第一,美国、日本和欧盟的农业支持政策都是在国内外环境变化条件下,为适应新形势发展的要求而产生的。如20世纪20年代末30年代初的经济大萧条,直接催生出了罗斯福“新政”,而《2002年农场安全及农村投资法》的出台基于美国大选的形势下;二战后农业的落后也导致了欧洲共同农业政策的产生。再如在乌拉圭回合谈判签署《农业协议》后,各个国家都采取措施来遵守承诺,如日本1994年《新粮食法》及此后的一系列法律,欧盟的《2000年议程》及2003通过的共同农业政策改革方案等。

第二,美国、日本和欧盟都在基础设施建设、环境保护等方面加强了支持力度。如美国的“土地休耕保护计划”,这项措施用来保护生态环境,增加鱼类、鸟类等动物的生存空间。这项政策是由农民自愿与政府签订10―15年的长期合同,进行休耕将易沙化等土地转变为草地或林地,以保护环境。此外,《新农业法》中对生态保护和农村发展进行了具体的规定,生态保护涉及湿地保护、草地保护、野生动物保护、水资源保护、小流域治理、沙漠湖保护等,而农村发展涉及到边远地区的电视网、农村宽带网、农民生产者加工企业补贴、农村消防队培训、农村饮用水等方面。日本《农业基本法》中对农村科、教、文、卫的支持及欧盟的“环保计划”等都体现出了这一趋势。这些做法都属于《农业协定》中的“绿箱”措施,其支持的绝对数额以及在整个农业补贴中的比例均趋于增长。

第三,相对于“绿箱”措施在扩大,其他农业补贴的方式发生了较大变化。如各国对“黄箱”措施进行了削减,如农产品价格补贴等,但一些“黄箱”措施通过方式变化就进入“绿箱”措施的范围。

第四,根据《农业协议》的要求,发达国家以每年逐步削减20%的综合支持总量。美国、日本、欧盟对部分农业补贴进行了削减,但补贴削减的幅度并不大。其结果是,在自由贸易的趋势下,美国、日本和欧盟虽调整了农业支持政策,但实质上没有多大的下降(详见表2)。

(二)农业支持政策的不同点

美国、日本与欧盟的农业支持政策与各自国内国情存在着紧密的关系,存在很多不同,具体表现为以下六点:

第一,从实施农业支持政策的时间上来看,美国从独立初期开始,日本集中在20世纪的一百年中,欧洲共同农业政策则是伴随着二战后的一体化进程才开始的。可以看出美国农业支持的时间最长,其政策手段也更加多样化。

第二,从农业支持实施的政策法律来看,日本在一个法律出台后会伴随着一系列的政策法规来保障,如在《农业基本法》颁布以后,先后出台了《蔬菜出厂安定法》、《山村振兴法》、《都市计划法》等。而美国和欧盟的法律法规相对比较单一,尤其是以欧盟更为突出。

第三,在补贴是否与生产及价格挂钩方面,美国仍然采用相挂钩的政策,如生产灵活性合同补贴是按照基期的生产数量,对于种植小麦、玉米、高梁等7种作物的农民进行直接收入补贴,反周期补贴更是如此。与美国不同,日本与欧盟的农业支持政策则减小了与直接的价格支持相挂钩的补贴,同时加大了农业现代化人才培养、农业基础设施、环境与生态保护等方面的投入。

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