我国房产税改革方向刍议

2010年9月，财政部提出推行房产税改革。2011年1月27日，上海、重庆两地宣布次日开始试点房产税。截至目前，改革试点已逾两年。改革效果如何，是否实现预期目标，新的政策又该如何合理制定与颁布？这些都是政府与学界需要研究和思考的问题。基于此，笔者以房产税改革对财产性收入分配的影响为切入点，结合此次改革的具体情况对房产税改革的未来之路作一探究。

一、以完善财产税体系促进收入公平分配的必要性

审视我国改革开放的30余年，由于收入分配不公的累积效应，不同人群财富积累程度的差异已然造成，这种个人存量财富差距的扩大，已逐渐成为未来收入差距产生的核心。单纯调节收入分配，对流量征税已经很难达到理想效果，必须将调节财富分布作为下一阶段税制改革的导向。

目前我国公民主要的财富存在形式为房产，房产多、档次高，代表经济实力强。房产税作为财产税中的一个重要税种，属于直接税，征税对象为房产，由于其税负难以转嫁，纳税人缴纳房产税直接减少其税后收入，房产税征收过程实际上就是收入再分配过程。因此，充分认识并有效利用以房产税为代表的财产税的收入再分配功能，有助于实现社会公平，使社会收入和财富分布符合社会所期望的公平标准，以形成尽可能合理的分布状态。房产税的征收不该成为一种房地产调节方式，而应站在社会收入分配公平的财产税的视角上来看待。

二、房产税改革对财产性收入分配影响的作用机理

房产税制度的改革对居民财产性收入分配的影响并不是一种直接作用关系，而是一种间接影响，其中笔者认为最重要的一个中间变量即为房地产价格，并有以下几种影响路径值得研究与说明。

由于房产税制度的变化，房产价格发生相应波动。这种资产价格的变动，从三方面对居民财产性收入分配造成影响：首先，由于初始财富禀赋的存在与差异，房地产价格波动造成居民直接的财产性收入发生变动，这是一种不利于分配格局合理化的马太效应；其次，房产价格波动影响居民的房产购置计划，进而对不同收入群体的财产拥有格局及财产结构作出调整，导致居民财产性收入差距的扩大；再次，从居民收入预期的角度看，房地产价格的变动必然对其构成影响，产生财富效应，并具体表现为耐用消费品（特别是房产）消费增加的居民消费结构调整。

三、我国房产税改革试点成效研究

房产税试点以来，沪渝两地对于征收情况均作出相关统计。2011年4-5月，试点征收已进行3月有余，但从上海和重庆的征收情况来看并不乐观。根据上海的官方统计，截至2011年4月27日，上海市税务机关认定的应征税住房共计2306 套，从3月份上海首笔个人住房房产税缴纳算起，约20笔应征房产税已经缴纳。即使按照每套住房平均交纳5万元计算，上海房产税试点3个月的入库税款只有百万元左右，全市范围3个月的税款甚至远远不到上海市的一套房款。根据官方公布的数据，试点前3个月，20笔已缴税款相对于2306 套应税房源，个人住宅房产税的缴纳比只有应缴房源的不到1%。重庆的情况同样惨淡，2011年5月5日，重庆市财政局有关人士表示，截至当时，重庆市入库的房产税试点征收税款只有几十万元。

2011年全年的统计数据表明：房产税改革效果低于预期。以重庆市为例，数据显示，2011年重庆市地方财政收入超过2900亿元，增幅超过40%，其中，房产税收入仅有1亿元。

尽管如此，专家仍然建议，未来可扩大房产税征收范围，逐步覆盖到存量房产，“拥有的住房套数”或许会成为未来房产税征税标准之一。同时，业内人士对房产税在未来的推广表示乐观。据财政部财政科学研究所所长贾康的调研，上海房产税试点收到部分预期效果，可以说是一个利好的开端，正面效应初显。

由于房产税改革尚处于起步阶段，且改革试点实施时间尚短，其成效究竟如何，还有待时间检验。试点以来喜忧参半，值得肯定的是将普通居民基本居住权纳入考虑范畴，着力打击投资、投机性需求，如重庆市增加了从富人处借钱资助穷人的均贫富功能，使税收的宏观调控功能不断增强，是财税制度的一大改革和进步；需要完善的方面是，沪渝两套方案都未能解决地方政府的“土地财政依赖症”。具体到改革方案的设计上，表现为征税范围不宽、计税依据不尽合理、免税面积的选择是否符合实际、税率是否恰当有待观察等诸多需要完善之处。站在本文的研究视角上，这一改革举措是值得肯定并鼓励的，此次房产税改革对于居民财产性收入分配还是产生了一定的推动作用。

四、我国房产税改革的路径优化建议

（一）我国房产税改革路径设计的基本原则

通过其他国家有关住房房产税的了解与综合比较，其中有诸多方面在我国房产税改革路径的选择过程中值得借鉴，结合本文研究视角，现归纳如下。

1.税种权属划分

我国地域辽阔，发展不平衡，地域差异显著，因此由中央统一制定税收政策效率不高，针对性不强，将限制税收政策作用的发挥。而由地方政府根据本地区的特点制定相关制度则能更好地促进地区房地产市场经济的稳定发展。但是在地方政府行使房产税税收管辖权的同时，中央政府应该对房产税的收入分配功能进行宏观调控，这是地方政府治税中无法实现的。为此，中央政府税务征管部门在对地方呈交的房产税征收办法予以审核时，要从全国范围内加以考虑，有全局意识，将平衡地区间收入分配差异，尤其是财产性收入分配差异，作为房产税政策制定的一把重要标尺，在可能的范围内尽量缩小地区差异。

2.征收环节

我国现行税制中，包含房产税在内的财产税体系不完善，急需优化重构，难以实现对财产存量的调节。就目前来看，除试点城市外，我国房产税征收仅限于交易环节，而对保有环节的税收征管存在缺位现象。只有将保有环节纳入到房产税的征收环节中，才能从根本上发挥税收对个人财富存量的调节作用，使财产性收入的马太效应从源头上得到遏制。

3.征税范围

房屋价值来源于公共投入，并与其周边公共配套设施的建设等存在密不可分的关系，房屋所有人因公共环境的改善获得了级差收益，从成本收益匹配原则出发，房屋所有人应按房屋的市场价值缴纳房屋保有税费。故而，房产税征税范围应扩大至所有的存量住宅，而不仅仅只是新建住宅。政府可以通过使用房产税收入帮助穷人建造廉价住房或加大不同地区公共设施建设投入等手段，调节不同收入层次和不同地区的居民财产性收入差距。

4.计税依据

以往我国房产税计税依据一直是房产原值，即以历史成本为计税依据，但在房地产增值效应日益明显的大环境下，这一标准显然已不合时宜。举例来说，老房的建设成本低于后建成的房产，以其房产原值为计税依据，势必将先建成的房产税负转嫁给后建成的房产，出现老房的房产税税负轻、新房的房产税税负重的现象，有违公平原则。因此，在后续改革中，计税依据应得到科学调整，笔者建议选择房地产评估价值的一定比例作为计税依据。之所以在房地产评估价值的基础上附加一定比例，是出于对我国地区差异的考虑，希望将可控比例作为平衡差异的一个有效杠杆。对于评估的周期，鉴于我国房地产市场房价变化快的特点，现阶段以1～2年作为一个评估周期为宜。

5.税率

房产税要实现财富的再分配功能，可以选择实行累进税率，即根据数额将征税对象进行等级划分，征税对象数额等级越大，税率越高。采用累进税率时，表现为税额增长速度大于征税对象数量的增长速度。因此，在房产税改革中，应以房屋价值作为参照，逐级提高税率。税率所分等级，要体现出房屋价值越大，房产税相应越高的特点，以调节纳税人的收入和财富。

6.税收优惠及税收惩罚

对居民自用房地产有必要设定房产税免征面积和标准，本着照顾低收入群体的原则，以家庭为单位征收，对于低收入者应给予恰当的税收减免，引导居民对房地产的合理消费，调控个人财富分配。

而针对我国投机性住宅较为普遍并对房地产市场价格造成波动的现象，应对投资性住宅给予惩罚性的税收以从一定程度上遏制房地产市场的不稳定因素。在此可以借鉴法国关于空置住宅的经验，法国对2年内每次连续居住时间小于30天的住宅所有人从空置第3年起开始征收累进的住宅空置税，税率根据空置年限不同而不同，空置第3年税率为10%，第4年为12.5%，第5年为15%。此外，还要加税额9%的管理费。住宅空置税的纳税人主要是收入高、房产多又无暇居住，造成资源浪费的人，税收的全部纯收入将由国家改善住宅委员会用于居民住宅建设。因此我国同样可以根据房产物业的水电使用量来判断房屋是否为空置物业，并最终对其采取惩罚性的税收，以增加投机性购房者的持有成本减缓房产投机性购买导致房地产市场不稳定的现象。

（二）房产税改革相关配套措施的跟进

除了从房产税制的各个要素完善政策措施外，健全相关配套措施的步伐也要同步跟进，以下笔者将从两个方面加以阐述。

一方面，完善用税监督体制。要真正发挥房地产税调节收入分配，尤其是财产性收入分配的作用，关键在于把房产税收入纳入公共财政管理体制，用于居民社区内的公共事务，并定期公开使用明细账目。只有这样，房产税才能通过税款的征收与使用来增进社会利益。因此，对于用税的监督尤为重要，完善监督审计机制势在必行，可以借鉴美、日以及其他一些国家纳税人监督用税的立法规定和具体制度，改革我国不成熟的诉讼机制，建立适合我国国情的纳税人诉讼制度，形成对地方政府用税的监督机制，以制约政府滥用税款的权力。

另一方面，建立统一的财产登记与清查制度。房产是房产税的基本征税对象，要对其征税，掌握房产的准确信息是前提，这就必须改革我国的房产登记制度，改变目前不动产登记多头管理、分级登记的现状，建立统一的财产登记与清查制度，为财产税后续征收奠定基础。为此，应做好以下工作：一是完善税务部门与土地管理、房产管理、城市规划、财产评估等部门或机构的协调机制，建立联动的信息及管理体系；二是开展房源登记普查，实行房产登记实名制，以准确掌握房源状况，特别是个人或家庭在多地拥有多套房产的情况。

参考文献：

1.白彦锋 吴哲方.房产税改革过程中的相关利益主体博弈分析.中央财经大学学报.2011.5

2.邓子基 王到树.经济转轨时期我国个人收入的分配及其税收政策.财贸经济.1997.8

3.谷成.房产税改革再思考.财经问题研究.2011.4

4.贾康.房产税改革：美国模式和中国选择.人民论坛.2011.1

注：本文系2012年中南财经政法大学“研究生创新教育计划”硕士研究生实践与科研创新课题：房产税改革对财产性收入分配影响的实证分析——兼论沪渝试点方案成效（项目编号：2012S0305）部分研究成果。