我国建立长期照料社会保险制度的意义及基本构想

【前言】我国建立长期照料社会保险制度的意义及基本构想由文秘帮小编整理而成，但愿对你的学习工作带来帮助。本文采用文献研究方法，借鉴国内外学术界研究成果，在介绍长期照料社会保险的概念、特点、意义、基本做法和经验的基础上，对长期照料社会保险在我国实行的可能性、发展途径展开分析，以期对我国长期照料社会保险制度的构建提供对策和思路。 一、长期照料社会保险的含...

摘要：长期照料社会保险是国家帮助公民解决因年老、病残、伤害时遭遇生活障碍的社会保障措施，是当代社会保险发展到高级阶段的产物。我国在人口老龄化加剧以及家庭照料能力下降的形势下，长期照料社会保险的需求逐渐增加。长期照料社会保险不仅有利于解决人口老龄化问题、缓解家庭和个人养老负担，而且对于缓解医疗保险、养老保险资金不足以及拉动老年照料服务业发展都具有重要的意义。在我国，基于国情，建立长期照料社会保险制度还需要一个过程，需要渐进式推进、思想舆论准备、制度准备以及加强机构建设和专业人才的培养。

关键词：长期照料；社会保险；发展思路

中图分类号：C913.7文献标识码：A 文章编号：1003―0751(2011)06―0118―04

长期照料社会保险是高水平社会保险的组成部分，也是缓解公民在年老、病残、伤害时出现生活障碍的一个必要的保障措施。在20世纪八九十年代，欧美等发达国家普遍完成了长期照料社会保险制度的构建。到目前为止，日本、韩国等东亚国家的长期照料社会保险制度，也都取得了一定的成效。

就我国现阶段而言，伴随着快速的人口老龄化、高龄化趋势以及社会经济和家庭结构的快速转型，我国失能老年人的长期照料问题日益突出，长期照料社会保险的社会需求日益迫切，建立长期照料社会保险制度成为摆在政府面前的一项重要课题。

本文采用文献研究方法，借鉴国内外学术界研究成果，在介绍长期照料社会保险的概念、特点、意义、基本做法和经验的基础上，对长期照料社会保险在我国实行的可能性、发展途径展开分析，以期对我国长期照料社会保险制度的构建提供对策和思路。

一、长期照料社会保险的含义及特点

1.长期照料社会保险的含义

长期照料（Long Term Care，LTC）是指在一个较长的时期内，持续地为患有慢性疾病或处于伤残状态下即功能性损伤的人提供的护理服务。长期照料保险（Long Term Care Insurance，LTCI）也称之为长期照护保险或“介护保险”，是指对被保险人因为年老、严重或慢性疾病、意外伤害等原因导致身体功能全部或部分丧失，生活无法自理，需要接受长期的康复和护理，接受他人护理时支付的费用给予补偿的一种健康保险。①长期照料社会保险是由国家和政府依法建立的，对被保险者给予费用补偿的一种健康保险，属于社会保障的范畴，具体类别应归属于社会保险项目之中。

2.长期照料社会保险的特点

长期照料社会保险是社会保险的一部分，属于社会保障范畴。它既有社会保障的共性，又有其自身特点：第一，公共性和强制性。长期照料社会保险由国家强制实施，由国家立法、政府专门机构管理，和其他全民性社会保险项目一样，具有公共产品的性质和法律的强制性。第二，社会化和广覆盖。这主要表现在制度、筹资、服务和管理与监督的社会化，也就是说长期照料社会保险不是封闭运行的，而是按照社会化机制加以实施的。所有符合基本条件的公民都必须参加长期护理社会保险。第三，福利性。对于参加长期照料社会保险的参保人而言，支付的额度要小于其享受保险的收入额度，政府要承担必要的保险责任，为被保险人承担一定份额的投保费用。第四，具有多种形式的保险责任，以满足被保险人的各种护理服务需要。从保险范围的一般特点来看，长期照料保险分为医护人员看护、中级看护、照顾式看护和家中看护四个等级。在项目类型上，主要有日间津贴、费用补偿、服务提供等单一或相互交叉的形式，给付期限有一年、数年、终身等多种选择。②

3.长期照料社会保险与长期照料商业保险的主要区别

商业照料保险是由个人和家庭承担投保的主要责任，是由商业保险公司自愿开办营利型的保险项目，个人和家庭依据自身条件自愿参加，参保额水平高、覆盖人群较狭窄。长期照料商业保险是指对被保险人而言，由于其年老、疾病、意外伤残等原因导致身体机能部分或者完全丧失，需入住长期照料机构或者在家接受长期照料服务时对于所发生费用的一种补偿性的商业保险。其特点表现在：一是赢利性的供给主体；二是商业化的运作方式，政府在其中只起到监管作用；三是个人投保标准高；四是资金来源渠道单一；五是缴费与给付的相关性强等。

与长期照料商业保险相比较而言，长期照料社会保险具有全民性和公平性，有分担个人风险的作用。在长期照料社会保险中，政府居于主导地位。不管被保险人是否具有经济上的承受能力，政府要确保他们享受到基本的照料服务。长期照料社会保险覆盖人群是全体国民，作为供给方的政府没有任何盈利需求，它以保障公民的基本生活需要为目的而不是按照市场原则进行运作。

二、建立长期照料社会保险制度的重要意义

1.建立长期照料社会保险制度有利于解决人口老龄化问题

从20世纪中后期开始至今，人口老龄化浪潮席卷了世界全部发达国家和很多发展中国家。伴随社会保险制度的不断发展完善，作为解决人口老龄化和高龄化问题的一项重要措施，长期照料社会保险制度应运而生。相对于其他福利制度而言，长期照料社会保险制度出台较晚，到目前为止最早建立的国家只有几十年的历史，较晚建立的国家和地区也只有几年时间，但对于解决人口老龄化以及高龄化所带来的健康照料问题发挥了不可替代的作用。

中国虽然是发展中国家，但由于计划生育政策的作用导致生育水平快速下降，再加上人口寿命的不断延长，人口老龄化发展速度成为世界上最快的国家之一。庞大的失能老年人群体，伴随预期寿命的延长、需照料时间的不断增加、生活自理能力的丧失而带来的家庭和社会问题日益严峻。20世纪80年代以来，中国人口的平均预期寿命明显增高，2000年男女平均预期寿命分别比1981年增长3.4岁和4.7岁。③然而，新增寿命中的绝大部分时间处于不能自理状态④。在人口老龄化、高龄化进程不断加快的过程中，需要长期照料的群体将进一步增加。2006年底中国城镇失能老年人口规模已达到409万人，2008年底全国半失能老年人约为3500万人，其中完全失能老年人口约为1400万。⑤到2020年，中国失能老年人口将达到2185万人，比2008年增长56%，预计2055年达到峰值2366万人。⑥如何满足老年人日益增长的长期照料需求已经成为需要政府和社会关注的重要议题，建立长期照料社会保险制度将有利于缓解我国人口老龄化的压力。

2.建立长期照料社会保险制度有利于缓解家庭和个人的养老负担

在计划生育政策和人口老龄化的影响下，加之社会经济的快速转型，我国社会普遍存在个人养老准备缺乏、家庭养老资源严重不足的问题。一方面，高龄老人、失能老人增加，老年人所需长期照料时间增加，年老多病造成的经济负担、对日常生活照料长期大量的需求、对精神慰藉的渴望以及一些老年人对于专业护理的需求等都给子女和其他家庭成员的经济支出、时间安排、精力分配和心理承受带来难以适应的压力。另一方面，家庭照料者同时又经历着宏观社会经济发展变迁和微观个体家庭、就业等多方面发展变迁的压力，特别是当这种“家庭照料承担者”角色与其他社会角色或社会规范相冲突时，家庭长期照料的负担对一些家庭来说难以承受。因此，

“自给自足”的家庭护理模式必须向公共护理模式转变，制度创新是保证这种转变得以顺利实现的必要条件。借鉴国外经验，我国应逐步建立长期照料社会保险制度，用经济手段或制度手段替代传统的道德或家庭手段，这是实现个人、家庭和社会共同承担晚年照料责任的有效途径。

3.建立长期照料社会保险制度有利于缓解医疗保险和养老保险资金的不足

长期照料社会保险缘起于个体因年老体衰、重病或创伤需要较长时间护理照料，而个人因经济条件限制不能完全支付所有费用，医疗保险也无法满足其全部需求的情况。这时，需要政府来承担基本照料的责任，发挥保障的作用。虽然养老保险是用来保障老年人基本生活需要的重要措施，但对于晚年出现康复或长期照料的需求，则需要更多的资金支持，单靠养老保险资金很难解决晚年长期照料的问题。因此，长期照料社会保险制度的建立有利于填补社会保险体系的最后一个漏洞⑦，对其他社会保险项目起到重要的补充作用。

4.建立长期照料社会保险制度有利于拉动老年照料服务业的发展

长期以来，老年照料服务产业一直滞后于其他产业的发展，其发展受到资金、专业人才等多方面因素的限制，特别是资金不足成为发展的瓶颈。借鉴发达国家的经验，建立长期照料社会保险制度，有助于提供新的资金来源，缓解老年照料服务产业资金来源不足的问题，这对这一产业的长期、可持续发展起到支持作用。

三、长期照料社会保险制度――荷兰长期照护

保险计划分析

1.荷兰长期照护保险制度建立实施过程

实行长期照料社会保险制度最早且很有代表性的国家当属荷兰。1962年，荷兰政府健康部开始提出长期照护保险计划，国会于1967年通过特殊医疗费用支出法（The Exceptional Medical Expenses Act, EMEA or AWBZ，也称之为特殊医疗费用支出法案），并于1968年开始实施，从而成为全世界最早对长期照护采用社会保险方式的国家。⑧

除了人口老化与长期住院所导致的医疗费用高涨之外，大量的慢性病患以及照顾身心障碍者及精神疾病患者所需的高额医疗费用，也是荷兰推动长期照护保险的主要原因。荷兰政府于2003年开始逐渐引进市场机制来进行AWBZ的现代化改革，并于2005年底通过AWBZ修正案，2006年开始实施。⑨

2.荷兰长期照护保险制度特征及实施内容

（1）保险对象和保险人。

荷兰的长期照护保险法规定，所有荷兰居民及在荷兰工作缴税的外国人强制参加，必须缴纳保费。如果是年龄在15岁以下的不需要课税者，保费由国家负担，对弱势民众提供一定的保障。

荷兰的长期照料保险虽然是作为政府主办的社会保险项目，但保险人（承保人）和主办者是分离的。保险人是私人保险公司，每个保险公司都必须向健康保险局（CVZ, Health insurance Board）注册。2006年荷兰约有19家保险公司承保这一项目。每个民众都必须向任何一家保险公司登记签约。⑩

表1荷兰AWBZ三大目标人群

注：资料来源于柯木兴、林建成《从荷兰的经验看我国未来长照保险的推动》，《社会（研）》（台湾），098―008号，July 10，2009.

（2）资金筹集。

荷兰长期照护社会保险采取现收现付（Pay-as-you-go）的财务管理办法，没有资金提存准备，主要通过保费收入及政府税收补贴的方式运作。根据2008年统计数据显示，2008年荷兰长期照护社会保险的保险费率为12.15%，低于老人年金费率。与医疗保险的收费方式不同，荷兰的雇主并不需要分担受雇者长期照护社会保险的费用。服务机构或服务提供者收取的服务费用来自保费收入（个人缴费和政府投入）、服务使用者承担的部分费用以及政府的税收补贴等。

（3）给付方式。

由照护评估中心负责评估每个被保险人可以得到多少照护以及什么形式的照护，等到被保险人的权利确定后，被保险人可以选择实物给付(care in kind)（含医疗给付）、现金给付（personal care budgets or cash benefit），或混合给付（combination）。实物给付是指由健康照护者直接提供服务，现金给付则是允许被保险人用现金购买服务。现金给付是比较受被保险人欢迎的给付方式（见表2）。

（4）服务项目。

AWBZ最初仅补助长期照护机构的费用，1980年开始涵盖家庭照护的费用，1989年开始提供家庭照顾的服务。2003年荷兰政府进行AWBZ的现代化改革，从供给取向转变成需求取向，赋予被保险人自由选择提供者的权利。目前的照护功能为六项：个人照护、护理、支持性陪同指导、积极主动性陪同指导、治疗及入住机构等。除以上基本服务项目外，荷兰照护社会保险还支持一种特别服务，即由家庭主妇所提供的居家照顾服务，费用不高，但每周的时间最多不能超过16小时，虽并未规定给付上限，但居家护理除了特殊情况外，规定每天最多不超过3小时的服务上限。

表2三大目标人群选择给付方式的统计（人）

资料来源：同表1。

3.经验和启示

总结上述荷兰长期照料保险制度出台过程和内容设计，可以得出以下启示。

（1）通过社会保险方式来筹措长期照护保险的财源、鼓励民间参与提供照顾服务、加快发展照护服务产业，以及推动、倡导长期照护保险自助互助的社会责任精神，是解决人口老龄化、家庭照料负担过重的有效措施。

（2）长期照料保险制度在初期应实行低水平、社会化的发展模式。发达国家在实行长期照料社会保险时，社会经济已经发展到很高的水平，但随着高龄化水平的不断发展，需要不同形式长期护理的老人占老年人口的比例快速提高，随之而来的政府财政负担以及个人的缴费负担都会加重。对此，我们在借鉴国外经验时需要注意这方面问题。

（3）发展灵活多样的照料方式，满足不同层次的照料需求。荷兰等发达国家在发展正式照料制度的同时，采取了多种方式，通过照护社会保险支持非正式照料行为，支持家庭照料、社区邻里照料，有利于降低照料成本，为被照料者提供方便。这对于有着悠久家庭照料传统的中国有更突出的借鉴意义。

四、我国建立长期照料社会保险制度的基本构想

就我国目前情况而言，建立长期照料社会保险制度需要一个过程。一方面人们对长期照料保险知之甚少，接受和参与此类社会保险需要一定时间，另一方面长期照料社会保险受我国社会经济发展水平的限制。综合多方面因素，本文提出以下基本构想。

1.立足国情，渐进式推进

以长期照料商业保险作为先行办法，在条件具备的地区由商业公司开展这一保险项目，采取非强制的办法，探索向社会保险过渡的途径和办法。在现阶段，应鼓励商业护理保险的发展，政府给予相应的政策支持，如保费在税前列支，减免保险公司的税费等。

与此同时，应选择适当时机，从照料商业保险逐步过渡到商业保险和社会保险并行的方式。可以考虑在经济发达地区首先建立长期照料社会保险制度，待到我国经济社会条件具备时再扩展到全国各地，建立起覆盖全民的长期护理社会保险制度。

根据我国国情和经济发展不平衡的状况，现阶段我国应分地区、分人群采取两种长期护理保险模式：

第一，在东部经济较发达地区和高收入行业以及高收入人群中，可采用商业性的长期护理保险模式，并试点建立长期照料社会保险。

第二，在中西部地区和中低收入群体中，采用政府负担的救助型长期护理保险模式。考虑到我国国力有限，为节约费用，这部分人的长期护理问题可首先考虑建立互助之家，由政府出少量费用，动员志愿者群体参与照料工作，或者由低龄健康老年人向高龄有需求的老年人提供服务，实现照料目标。

2.思想舆论准备

我国素有“养儿防老”的传统观念，大多数老年人受传统思想影响，更希望接受子女的照料，而不愿接受社会保险的照料方式，或不愿接受机构的护理服务。这种思想的长期存在成为长期照料社会保险发展的障碍。因此，要转变观念，就应努力做好宣传工作，为实施长期照料保险创造思想舆论环境，让人们意识到借助于社会保险的力量安度晚年是社会发展的必然趋势，是减轻家庭负担的理性选择。

3.制度准备

建立长期照料社会保险制度，首先要进行法律法规建设，在修改完善社会保障法规时增加长期照料保险内容。其次是进行制度机制建设，政府部门应开展专题研究，积累和完善长期照料社会保险的具体制度文献，逐步过渡到操作层面的制度体系。

4.机构建设和专业人才的培养

相对于养老保险和医疗保险而言，长期护理社会保险具有特殊性，专业性更强，涉及保险人、被保险人、医院、护理机构等各个方面。这就要求高素质的管理机构、核保核赔人员和精算人员。因此，应加强对长期护理保险相关人员的专业培训，为长期护理社会保险创造组织、技术和人员队伍条件。

注释

①荆涛：《长期护理保险的概念界定》，《保险研究》2005年第5期。

②段昆：《长期护理保险在美国》，《中国保险》2001年第2期。

③任强等：《20世纪80年代以来中国死亡的水平、模式及区域差异》，《中国人口科学》2004年第3期。

④杜鹏、李强：《1994―2004年中国老年人的生活自理预期寿命及其变化》，《人口研究》2006年第5期。

⑤⑦党俊武：《长期照护服务体系是应对未来失能老年人危机的根本出路》，《人口与发展》2009年第4期。

⑥党俊武：《中国城镇长期照料服务体系研究》，南开大学博士论文，2007年。

⑧周世珍：《荷兰健康照护法制新趋势》，《长期照护杂志》（台湾）年2006年第2期。

⑨⑩柯木兴、林建成：《从荷兰的经验看我国未来长照保险的推动》，《社会（研）》（台湾）2009年098―008号。