农村公共产品供给的政府缺位与第三方介入:栖霞水利联合体案例

摘要：近年来，农田水利这一公共产品的供给陷入资金短缺与组织无序的双重困境，而栖霞市农民水利联合体克服了原有模式下“搭便车”现象，以多元化的组织形式降低了建设成本，提高了村民参与的积极性，实现了农村公共产品的“民建、民用、民管”，有效解决了农田水利工程供给不足的问题。本文基于对该模式的分析，以期为探索多元化主体解决农村公共产品供给问题提供借鉴。

关键词：公共产品 政府失灵 搭便车 水利联合体

Abstract：Recently，the supply of irrigation and drainage as public product has been in double trouble of disorder of capital and organization. However，the model of peasant drainage union in Qixia has overcome the difficulty of“free-rider”under the old model，reduced the building cost，enhanced the enthusiasm of participation，realized to the purpose of“peasants build，peasants use，peasants manage”，and solved the problem of shortage of supply in irrigation and drainage. This paper is to explore the diversified subject which can solve the problem of public product in countryside for reference，based on the analysis of the model.

Key Words：public product，government failure，free-rider，drainage union

中图分类号：G725 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2011）09-0064-04

一、问题的提出

农村公共产品供给特别是农田水利工程建设一直是制约农业增产和农村发展的瓶颈问题。2011年中央以1号文件了《中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定》，第一次将水利提升到了国家安全的高度，凸显了水利改革、加强水利建设的重要战略地位。农田水利基础设施属于农村准公共产品范畴，究竟以何种方式实现其充足有效的供给，一直是理论界和实物界探讨的热点。李彬（2005）认为，政府应创设良好的制度环境，培育第三部门供给公共产品，推动第三部门成为农村公共产品制度外供给的主体。贺雪峰、罗兴佐（2006）认为，可以通过市场化的办法和培育民间组织来提供农村公共产品。周晓平、刘秀红（2007）认为，如果水利基础设施能做到使用的排他性，那么设施所有者就可以利用收费来选择进入者，把没有付费的排除在外。这样的设施应该是排他性可行、可以向使用者收费来维持工程简单运营、产权属于集体的小型水利工程。它们适合于拍卖、承包或租赁给个人或多用户联合体，或者鼓励、资助农户自己修建。

本文结合栖霞市水利联合体案例，分析了公共产品由农民自发组织提供的可行性，并对农民自发组织建立的条件进行了总结，以期对进一步探索由多元化主体提供农村公共产品提供借鉴。

二、栖霞水利联合体发展过程

（一）栖霞水利联合体产生的背景

山东省栖霞市地处胶东半岛腹地，山地丘陵占总面积的90%，农业灌溉以提灌工程扬水上山方式为主。上个世纪80年代以前，栖霞市农村水利建设全由国家和集体投入，农田灌溉也是由村集体的集中提灌工程统一灌溉。自农村实行联产承包责任制以来，集体建设水利工程规模逐年减小，而且由于机制等原因，集体水利工程大都管理不善，除了部分大中型水利工程尚可使用外，提灌工程多数已报废。栖霞市是我国的主要苹果产地，集体所有制水利工程越来越难以满足农果业的灌溉需求。

因此，栖霞农民开始自己出资购买微型水利机具和输水管带，实行单户分散灌溉，并很快成为主要灌溉方式。但是农民利用微型水利机具实行单户分散灌溉有着明显缺陷：每次为灌溉两三亩农田，就要搬动机具并铺收几百米甚至上千米管带，有时还需要多台机泵梯级提灌，大量消耗人力、物力和财力。此外，由于软管带寿命较短，使用几年就需要更换，进一步提高了灌溉成本。

（二）自建自用式合作水利形式初露端倪

前柳家村拥有果园面积1200亩，果品销售收入是该村村民的主要经济来源。1999年至2001年，栖霞遭遇3年持续特大干旱，河道断流，水库干涸。苹果因得不到及时灌溉而大量减产，果品质量下降，农民收入较常年减少50%左右。为解决干旱缺水问题，2001年春节刚过，村支部书记召集了12户村民代表探讨共同出资在村东河道内建设水利工程、拦蓄河水的事宜。经协商，有10户村民愿意联合投资建设地下截流工程，该村第一个农民水利联合体的雏形由此形成。在10户村民的共同努力下，到3月中旬，一座长12米、宽5米、深6米、容积为360立方米、出水量为15立方米／小时的小型地下截流工程建成了。工程建成后，参加联合体工程建设的10户村民当年灌溉使用次数为6―7次，基本保证了用水需要，缓解了旱情，受益范围内农田、果园里的粮食和苹果产量与常年基本持平，有的甚至超过了正常年份。

（三）合作制水利联合体模式快速发展

前柳家村这种农民自主、自愿、自发组成，共同出资，共同受益的小型水利工程联合建管组织形式，可以大大减少灌溉的人力物力消耗，缩短灌溉时间，提高灌溉效率。这引起了栖霞市水务局的高度关注，将之命名为“水利联合体”，并决定对这一模式进行深入研究，选择区域进行试点，以期总结经验在全市推广。根据栖霞市农业灌溉水源的特点，该局选择了以小型水库为水源的庙后镇五林庄村和以河道为水源的寺口镇花园泊村两个村作为水利联合体模式村进行试点。

五林庄村共有农户426户、1546人，现有耕地面积1800亩，其中果园面积400亩，该村主要经济来源是果品生产。2003年农民人均纯收入3600元。多年来，该村农业灌溉主要靠农户微型机具配以软管带灌溉，山顶果园需要2―3台机泵串联提灌，最长的需管带1000多米，灌溉十分麻烦，而且灌溉成本高，农民生产负担重。栖霞市水务局通过村委了解到以上基本情况后，帮助村委做有关农户的工作，在群众自愿的基础上，帮助该村建立了20个水利联合体。

水利联合体建设主要涉及三方面的工作：技术、资金和劳动力。工程建设的测量设计主要由水务局完成；建设资金主要由农户出资，水务局给予适当补助；建设工作则由联合体选出的代表组织本联合体成员完成。联合体铺设的固定管路经过每个联合体成员的地块时都留一个出水口，各成员只需在水源处把提水机具接到管路进口，打开出水口即可进行灌溉。20个联合体共120户农户，铺设管带6260米，控制灌溉面积457亩，投资11.5万元，户均投入959元。

在寺口镇花园泊村，栖霞市水务局以同样的方法组建了12个水利联合体，共66户，打井12眼，铺管路3710米，控制灌溉面积224亩，投资77400元，户均投资1172元。

为防止内部产生矛盾影响联合体的正常运作，栖霞市水务局研究制定了《水利联合体章程》，明确了联合体的性质，规定联合体对所有集体水利工程拥有使用权和管路维护义务，并对新开发建设的水利工程拥有所有权；还详细规定了其组织成立方式、运作方式，联合体成员的职责、义务、权力，民主制度，罢免程序，罚则，退出联合体的条件和程序等；并规定了工程建设、管路维护的程序和制度以及联合体工作组志愿工作制度和加合体承诺制度。

水利联合体模式的成功，引起了栖霞市政府的高度重视，市政府决定在全市范围内大力推广水利联合体。截至目前，全市已发展水利联合体8650个，投入8289万元，控制灌溉面积87万亩。

（四）个人提供水利设施服务形式崭露头角

在合作制水利联合体的带动下，具有市场化运作特征的个人提供水利设施服务形式也崭露头角，并显现出了极强的生命力。栖霞市亭口镇前炉房村三面环山，是个缺水村。村民们浇地只能在村西河沟沿岸的4个小水塘中利用自备的小型水利机具和管带抽水。2007年，村里将原来的几个小水塘挖掘成小型水库，但如何把水引到田间地头，成了全村人迫切需要解决的难题。此时有人提出了效仿其他村水利联合体的形式铺设管道，但因大部分水源离果园地较远，成本太高。此时，村民刘吉东想到自筹资金建设、市场化运作的模式。他首先聘请专业技术人员进行了设计规划，并筹措40多万元资金购置了电灌设备等在全村统一铺设灌溉管道。仅几个月的时间，就在全村铺设地下输水管道4000多米，并在800余亩果树周边安装出水口22个。农民在用水后只需按用水量付费即可，灌溉费用较原来微型机具灌溉节约了50%左右。在为农民提供方便的同时，运作者也获得了可观的收益，真正实现了双赢。现在这种市场化运作模式已经发展到了周边9个村，覆盖果园面积达7000多亩。

三、栖霞水利联合体效益分析

（一）水利联合体为农民带来了可观的经济效益

1. 可以有效节约基础投入成本。以单户配备500米软管带为例，需投入2500元，平均使用期为4年，每年摊销600元左右。参加一个水利联合体，铺设固定管路平均每户需投入千元左右，能够使用20年以上，每年仅50元左右，每户每年可节省管路投入约550元。

2. 可以有效节约单次灌溉的时间和成本。以前炉房村某村民为例，其有1.6亩果园，加入水利联合体之前，每次灌溉需要半天时间，机具运行所耗柴油成本为110元；加合体之后，每次灌溉只需一个多小时，缴费45元，而且省却了铺设软管等大量体力劳动。

3. 可以有效提高灌溉效率，实现作物增产。使用软管灌溉耗时较长，往往错过了作物最佳灌溉期，严重影响作物的生长，造成减产。组成联合体铺设固定管路后，灌溉时间明显缩短，保证了农作物各生长期的适时灌溉。

（二）水利联合体的发展具有良好的社会效益

1. 能够调动农民投资水利建设的积极性。发展水利联合体，由农民自主合作兴建水利工程，实现“民办、民管、民受益”的建管机制，适应了农村生产力发展要求，能够充分调动农民兴修水利工程的积极性和主动性，有利于农村水利建设的可持续发展。

2. 能够提高工程利用效率。采取水利联合体模式，因地制宜建设小型水利工程可以最大限度地利用现有水资源，使灌溉方式与水源工程相协调。水利联合体建设的水源工程、管路输水工程，可以在联合体成员以外的农户之间按平等协商、互惠互利的原则调配使用，有利于提高工程和水资源的利用效率。

3. 能够加快新技术推广应用步伐，并有利于水资源的节约。农业生产效率的提高离不开科技进步和新技术的应用。水利联合体的产生把分散的农民联合起来，为水利新技术推广应用提供了有效载体。目前栖霞采取的铺设固定管路水资源综合利用系数可达0.85以上，而原有的软管灌溉利用系数平均为0.75，以每年每亩果园平均需灌溉5次、每次灌溉水量为40方计算，每亩果园每年节水31.5方。另外，在调查中发现，已有部分农民依托水利联合体应用了风力扬水、重力式滴灌、高杆喷灌等投资大、科技含量高的新技术，更加有利于成本的降低和资源的节约。

四、以联合体和个人形式实现农田水利工程供给的可行性分析

（一）政府供给不足是水利联合体产生的动因

在上世纪九十年代以前，农村水利基础设施基本依靠乡镇政府和农村集体提供，所需人力基本靠农民义务工和积累工实现。在实行分税制后，一些乡镇政府负债严重，农田水利的有效供给根本无从谈起。而另一方面，随着农业耕种方式从粗犷式向精耕细作式转换，对水资源的依赖越来越强，农田水利建设的重要性愈发突出。在政府与集体对公共产品供给不足的时候，受利益的驱动，势必会有其他的供给方式内生出来解决这一问题。

以栖霞市为例，农民经济收入的80%来自于果业，如果苹果处于生长期时降水量不足，产量将大受影响，而且口感、色泽等方面也要差很多。随着经济的发展和科技的进步，果农已经改变一味的靠天吃饭的观念，对人工灌溉需求越来越强烈，由此导致水利工程出现了供需不匹配的矛盾，特别是在1998―2001年出现严重干旱后，水利工程供给不足的问题更加突出，这是推动水利联合体出现的根本原因。

（二）地理条件、产业需求及农户经济实力的提高是水利联合体形成的有效基础

栖霞的山区丘陵地形以及山多、沟多、小水源多的自然条件为主，这决定了特别适合建设投资少、见效快、易管理的小型水利工程。另外，土地延包政策的实施、大面积果品种植结构的形成、果品生产相对较高的投资回报成为现实之后，农民要保持较高的经济收入，首先就要保证果树的稳产高产，这就要求有充足的水源和较为完善的水利工程体系作保障，新的形势提高了农民投资水利工程建设的积极性。

水利工程具有成本聚集性特征，通常需要较大资本投入，但这些投入除了一部分在较长时期内得到回收外，另有相当一部分成本将被集聚沉淀下来，这就需要水利建设者具有较强的经济能力。国家富民政策的实施、农民负担的减轻和收入的增加，使农民具备了投资搞水利的经济实力。

（三）实现排他性使水利工程私人供给成为可能

原有渠道灌溉的模式下，使用者需要面对正的外部性。往渠道提水需要成本，但是水流最终到达自己田地过程中必须经过其他农田，而水流经过的农田则自然的享受了“搭便车”的好处。而且提灌这种技术在水资源的利用率方面较低，久而久之，愿意使用这种方式灌溉的人越来越少。

而克服非排他性问题后，合作则变得简单很多。水利联合体建设的水利工程是管道方式，这种灌溉方式下不存在正外部性，自建的小型水源也具有明显的地域界限，能够有效控制外部人的使用，水源和管道的排他性排除了“搭便车”的可能。建水源及取水、供水设施的排他性形成了水资源的排他性，使水资源拥有了私人物品的特征。这样，由政府外的部门提供水资源便成为了可能。

（四）帕累托改进是水利联合体形成的诱因

埃里诺奥斯特罗姆从博弈的角度探索了在理论上可能的政府与市场之外的自主治理准公共产品的可能性。她提出了“自筹资金的合约实施博弈”，认为没有彻底的私有化，没有完全的政府权力的控制，准公共产品的使用者可以通过自筹资金来制定并实施有效使用准公共产品的合约。这一学说为水利联合体的产生提供了理论上的支撑。

而且，地缘基础上形成的差序格局网络（费孝通，1947）可以减少交易费用，促进协调合作，增进交往，增加互惠行动，促进集体行动等。地缘上的相近将水利联合体各成员捆绑在一起，为了实现自身利益最大化，联合体成员自觉地形成了一种非正式合约，这种诱致性制度变迁实现了参与者的帕累托改进。

（五）政府支持是水利联合体的重要外部激励

农村私人部门往往存在着技术落后、对制度创新不敏感的特点。政府部门利用自身的技术和知识优势为农村部门提供帮助，起到外部激励作用。水利联合体案例中，栖霞市水务局及时将模式进行总结并推广，重要的是提供了资金支持和技术指导，而且为水利联合体设计了规章，这些激励充分调动了水利联合体参与者的积极性。

（六）个人提供公共服务的市场化运作进一步提高了水利联合体的效率

由微型水利机具灌溉到小型水利联合体实现了帕累托改进的第一步跨越，而市场化运作的整村式联合体则实现了帕累托改进的第二次跨域。从传统成本理论观点看，随着企业规模的扩大，在规模经济规律的作用下，企业生产成本将不断降低，直到实现适度生产规模。水利联合体这种集中方式产生了分散状态下所没有的经济效率，产生了成员聚集而成的整体系统功能不低于分散状态下各成员所能实现的功能之和，而且降低了成本。

五、结论与启示

在栖霞市农田水利建设出现“政府失灵”的情况下，根据地域集点组建的水利联合体，通过管道灌溉克服了原有提灌模式下的排他性难题，成功实现了由私人部门提供农村公共产品的实践。水利联合体的成功是在政府部门所提供公共产品难以满足农村需要的情况下，结合自然条件，发挥社会声望及政府支持激励作用实行的一次自下而上的制度变迁。

水利联合体的成功说明自治组织或市场可以作为政府在农村公共产品方面的重要补充。政府也应为培育一个不同主体共同参与的、相机选择的农村公共产品供给市场提供支持。

参考文献：

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