中国巨灾保险及制度建设探索

巨灾风险是累积风险标的（如住宅、车辆、基础设施等以及与其相关的人）在一次严重自然灾害（地震、台风、洪涝等）发生时造成的集体损失，并且引发这些L险标的的经济关联方（如银行、供应商等）因此遭受的连锁损失，从而形成的系统风险。

巨灾风险体现在两个基本层面，即社会财务风险和政府财政风险。社会财务风险是居民和私营经济体因自然灾害发生而可能产生的财务困境，由此导致的个体利益主体无法承担的财物损失。政府财政风险是各级政府因严重自然灾害发生，依照法规履行应急响应、灾难救助、灾后公共设施修复重建等公共利益责任而发生巨额计划外公共财政支出，从而导致的公共财政收支失衡的困境。

国际巨灾保险案例

多数容易遭受自然灾害侵袭的发达国家或发展中国家，都根据本国的灾害特点和经济特点建立了自己的巨灾保险制度，以确保社会经济的平稳运行。

作为自然灾害多发的国度，墨西哥政府于1996年设立了“自然灾害基金（FONDEN）”，旨在为本国各级政府提供灾难救助和灾后重建等所需的财政资金。自2005年开始，墨西哥政府与世界银行合作，对FONDEN基金实施了改革，即将巨灾保险和巨灾债券纳入FONDEN基金体系，实现该基金规模的高度放大，并且引进灾害预防基金机制，旨在加强灾害风险管理。

FONDEN巨灾基金根据联邦预算法按年度联邦支出预算0.4%提取，逐年滚存。FONDEN巨灾基金由两个相辅相成的预算账户组成，即FONDEN重建基金账户，FOPREDEN防灾基金账户。其中，重建基金是主预算账户，通过FONDEN信托账户的各个分账户执行各项重建项目的损失评估、资金拨款、项目管理。防灾基金用于资助风险评估、风险控制等工作。

再看美国，美国国家洪水保险项目（NFIP）创建于1968年，美国联邦应急管理局是该项目的管理机构，商业保险公司负责承保工作，目前该项目为居民楼及商业地产提供超过510万份水灾保险，总保额达2.1万亿美元。由于近年来的数次重大损失，NFIP现在尚欠美国国库230亿美元的债务。卡特里娜飓风和桑迪飓风分别造成的163亿美元及83亿美元理赔是其中的重要组成部分。

鉴于此，NFIP在2016年首次与商业再保险公司合作，目的是为了建立一个更加可持续的融资框架。再保险架构每年为NFIP提供10亿美元的保险保障。NFIP的再保险结构还在进一步完善中。

巨灾保险制度建设

中国社会经济的结构和规模正在转型阶段，巨灾风险对经济社会的危害程度也从简单型累积发展成为复合型系统风险，同一强度的灾害重现在今天，较之历史损失会呈现几何倍数的增长。因此，完善的巨灾保险制度建设迫在眉睫。

巨灾保险制度的要素包括：巨灾风险损失主体的风险责任、保险利益、制度结构等基本要素，保险解决方案和产品的保障范围等条件，以及制度的执行等机制。

根据巨灾风险损失责任主体的归类和保险业风险管理的特点，巨灾保险制度应包括如下三个基本保险体系：以居民和经济领域商业主体为风险主体的社会财务风险保险体系，以各级政府为风险主体的政府财政风险保险体系，和以保险/再保险公司、资本市场为风险主体的专业累计风险保险体系。

对于社会财务风险保险体系，其风险责任是个体利益；保险利益是灾害引发的物质损失、人身伤害、营业中断等个体利益责任风险；其制度结构主要依靠商业保险市场主导的各类商业保险和政策性保险，这类保险需要政策支持、立法保障等体系化要素的介入。

政府财政风险保险体系的风险主体是各级政府，政府承担的公共利益责任则构成其风险责任，政府履行公共责任而需要的财政支出构成其保险利益，这一层面的制度结构应是政策支持和行政规划等体系化要素主导的，符合政府和公共财政应急应灾体系的财政风险巨灾指数保险。

保险公司、再保险公司、资本市场是专业累计风险保险体系的风险主体，它们需要承担因承保社会风险构成的巨额累积风险责任，此类保险体系的制度建设需要政策支持、立法保障、行政规划等体系化要素支持的巨灾再保险、巨灾基金、市场共保体、巨灾债券等。

社会财务风险保险体系是巨灾保险制度化建设的基础，标志着一个地区经济发展和金融业发达成熟的水平。财政风险保险体系是社会自然灾害救助体系和国家巨灾保险制度的支柱，标志着一个地区公共财政和公共服务水平。专业风险保险体系是巨灾保险制度的保障，标志着一个地区保险和再保险发展、创新、成熟的水平。

中国社会经济正在从发展阶段向发达阶段转型，其发展中累积的问题迫使我国的经济结构必须转型和升级。其间，最大挑战之一是风险的制度化管理。保险作为制度化管理风险的资金工具在此经济转型期发挥不可或缺的作用。因此，巨灾保险制度构成中国社会制度化风险管理的重要体系。

我国巨灾保险制度建设现状及思考

我国中央政府近年来不断强调在政府公共管理中运用金融工具，其中，巨灾保险得到越来越多的重视。巨灾保险制度建设是党的十八届三中全会提出的政府服务及财政制度化改革的重要任务之一。国务院于2014年的《国务院加快发展现代保险服务业的若干意见》中，明确提出“完善保险经济补偿机制，提高灾害救助参与度”。2017年1月印发的《国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》提出，“要充分发挥市场机制作用……不断扩大保险覆盖面，完善应对灾害的金融支持体系”，“鼓励各地结合灾害风险特点，探索巨灾风险有效保障模式”。

在这样的政策支持下，我国各地陆续开展了多种形式的巨灾保险的尝试，各有特色和侧重。2014年启动的深圳市巨灾保险侧重对居民个体的保障，由市财政出资，针对台风等15种灾害以及由此引发的核事故风险，提供每人最高10万元的保险保障。2016年启动的中国城乡居民住宅地震保险，共有45家保险公司参与并成立共保体，从基本救灾和生活保障出发，城镇居民住宅保额为每户5万元，农村每户2万元。按照地区风险高低、建筑结构等不同拟定差异化的保费费率。2016年广东巨灾保险项目试点启动，这是我国首次使用商业保险为地方财政提供保险保障。该项目采用指数保险的形式，以风速、降雨量等参数作为理赔的依据，保险赔付支付给地方财政，用于政府在公共领域的救助和重建等工作，为广东十个试点城市提供超过20亿元的保险保障。除此之外，宁波、云南等地也都开展了具有本地特色的巨灾保险试点。值得一提的是，黑龙江省在2016年开展了农业巨灾保险，专门保障农业领域的抗巨灾能力，为精准扶贫贡献保险业的力量。

随着近年来巨灾保险理论和实践的快速发展，有些现象值得进一步思考。例如，当巨灾严重影响社会的正常运转时，巨灾保险是补偿个人的财务损失，还是补偿政府财政以重建社会基本功能，哪个更有效率？很多试点项目提出从巨灾保险所收保费中提取一定比例作为巨灾保证金逐年滚存，在大灾之年巨灾保险无法偿付时发挥作用。目前对于巨灾保证金缺乏明确的管理条例，因此难以针对保证金进行投资或再保险安排，高通胀环境下累积的保证金实际上处于贬值的状态，在未来能否满足巨灾所需要的资金额度？很多地方在巨灾保险试点中要求保险公司“保本微利”，没有发生巨灾时希望保险公司返还一定“利润”，巨灾风险不同于普通灾害风险，更加需要时间纬度上的累积，如果在没有巨灾的平常年景不断挤压赢利空间，保险公司如何能在发生巨灾时发挥应有的作用？

综合我国市场现状可以看出，我国目前的巨灾保险设计侧重考虑社会财务风险主体以及个体的保险体系建设，这类项目在推广过程中面临受众理解能力和接受度等方面的挑战，需要大量基础的宣传教育工作。同时，目前的巨灾保险制度相对忽略财政风险保险体系建设，由于政府财政最终对巨灾造成的社会风险的剩余责任负有全责，因此巨灾对财政风险的影响更为严重，而这一领域的理论建设和实践在我国还相对缺乏。以上这些都揭示了我国巨灾保险制度设计中面临的挑战。