中国参加世贸争议解决述评

一、中国加入WTO十年参与争端解决的概况

任何规则的有效性取决于是否能够得到遵守。WTO的“一揽子”协议(《建立世界贸易组织协定》及其4个附件)确定了多边贸易规则的主要内容，当WTO成员对其他成员执行WTO协议的情况感到不满且理由充分时，WTO提供了解决它们之间争议的有效途径———争端解决机制。中国自2001年底加入WTO之后，作为WTO的正式成员，拥有了在其他成员违反WTO协议对其利益造成损害时向争端解决机构提出申诉的权利，同时也可能因所采取的与贸易有关的措施被其他成员投诉而成为争端解决的被诉方。自1995年WTO成立以来，截至2011年10月，WTO成员共提起了427起争端解决案件。虽然从理论上说任何一个WTO成员都有资格成为争端解决案件的申诉方或被诉方，但实践中的当事方仍相对集中于少数几个WTO成员。其中，美国和欧盟是参与WTO争端解决机制最活跃的成员，它们参与了超过半数的案件，详见表1。由表1可知，中国作为申诉方提起争端解决案件8起，作为被诉方被提起争端解决案件23起，即共参与了31起争端解决案件，在所有WTO成员中排名第八。但考虑到中国自2001年底才加入WTO，如果以中国加入后的十年为统计期间，在此期间WTO争端解决案件共计185起，其中涉及美国的共86起(作为申诉方29起、被诉方57起)，居首位;涉及欧盟的共66起(作为申诉方29起、被诉方37起)，居第二位。中国参与的案件占该期间所有案件数的16.76%，排名紧随美、欧之后，位居第三，已经远远超过传统的主要参与方:加拿大(共20起)、墨西哥(共18起)和阿根廷(共16起)。因此，可以说中国已经成为WTO争端解决机制的最主要参与方之一。

二、中国参与WTO争端解决案件特点分析

中国加入WTO十年，在参与WTO争端解决方面表现出一些鲜明的特点，下面将分别就申诉案件的特点和被诉案件的特点进行剖析。

(一)申诉案件的特点

中国作为申诉方的8起案件，表现出以下特点:

1.申诉对象集中于美国和欧盟

中国作为申诉方的8起案件中，针对美国的共6起，针对欧盟的2起。究其原因，第一，美国和欧盟是中国最主要的贸易伙伴，其贸易政策及措施对中国的贸易利益影响最大;第二，美国和欧盟作为多边贸易政策制订最主要的参与方，其采取的贸易政策和措施对其他成员往往具有示范作用，通过争端解决机制处理相关贸易摩擦，将有利于阻止相关贸易政策措施在其他成员间的继续传导;第三，中国作为最大的发展中国家，为更好地维护发展中国家利益，在对发展中国家提起争端解决方面持比较谨慎的态度。此外，美欧作为中国申诉案件的主要对象，也是与其作为争端解决机制最主要参与方的总体情况相一致的。

2.提出申诉的时间集中于2007年后

中国作为申诉方的8起案件中，除2002年与其他7个成员一起对美国钢铁保障措施提起的申诉外，其他7起案件均是中国独自提出，并且均发生于2007年之后，其中，除2009年提起3起外，其他年份均提起1起。究其原因，第一，中国加入WTO的前五年处于“过渡期”，对WTO争端解决机制的运用还很陌生，基本上处于学习阶段，同时也缺乏相关的人才、知识、经验等，缺乏独自提起争端解决案件的“底气”，因而对提起申诉非常谨慎，除了在非常有把握的情况下与其他成员共同提起的美国钢铁保障措施案之外，没有独自提起一起申诉案件。第二，加入WTO五年之后，通过作为第三方参与多起争端解决案件，中国对WTO争端解决机制的了解进一步深化，并且储备了相关的人才、知识和经验，加之遭遇的贸易摩擦越来越多，提起争端解决的必要性和可能性均已具备，因而开始独自提起争端解决。第三，始于2008年的全球性金融危机对国际经济贸易的发展产生了严重的影响，各国纷纷出台了各种经济救援计划，相应地贸易摩擦也更加激化，对中国的对外贸易产生了直接影响，这种状况直接导致2009年提起的申诉案件有较大幅度的增长。

3.申诉事项集中于贸易救济措施

在中国提起申诉的8起案件中，有7起是关于贸易救济措施的。这一特点与中国作为全球贸易救济措施的主要制裁对象密不可分。中国自1995年至今，每年均是全球遭受反倾销调查最多的国家，1995—2010年，中国遭受的反倾销调查案件共804起，占同期全球反倾销调查总数(共3853起)的约21%。而中国自2004年开始遭受反补贴调查以来，至2010年底，已经遭受了43起反补贴调查，占同期全球反补贴调查总数(共86起)的一半。针对中国产品发起的如此大规模的贸易救济调查对中国的对外贸易产生了严重的影响，而这些贸易救济调查中的某些具体做法又与WTO相关规则的要求及中国加入时的约定不相一致。在这种情况下，针对外国的贸易救济调查提起争端解决，澄清双方存在争议的规定，以尽可能地减少贸易救济措施对中国产品出口造成的不利影响，成为一种必然的选择。

(二)被诉案件的特点

1.美欧是主要的申诉方

中国作为被诉方的23起案件中，美国作为申诉方的共11起，欧盟作为申诉方的5起，合计约占70%。其他的申诉方分别是:墨西哥3起、加拿大2起、危地马拉1起。美欧成为主要的申诉方，与其作为WTO争端解决机制最主要参与方的地位相一致。作为世界上最重要的经济体，与其他国家(地区)间的密切经贸关系使他们必然特别关注其他国家(地区)的贸易政策和具体做法;而作为多边国际规则的主要制定者，他们对于国际规则的运用和维护又拥有娴熟的技巧和丰富的经验。其他几个国家如墨西哥、加拿大也是WTO成员中较多利用争端解决机制的成员。

2.被诉案件集中发生于2006年之后

在中国加入WTO的最初几年，既属于中国加入的“过渡期”，需要时间逐渐适应WTO的多边规则，同时也是其他成员对中国履行加入承诺的观察期，因而在此期间发生的被诉案件较少，仅在2004年才提起了第一起争端解决案件。而在2006年之后，随着过渡期的结束，美欧等成员开始选择自己最关注的问题频繁提起争端解决，之后几年的案件数均超过1起，分别是2006年3起、2007年4起、2008年6起、2009年3起、2010年4起、2011年2起。

3.被诉事项涉及广泛领域

与申诉事项主要集中于贸易救济措施不同，在被诉的案件中，涉案事项涉及广泛的领域，具体包括:最惠国待遇和国民待遇、进出口限制措施、补贴、知识产权、服务贸易、与贸易有关的投资措施及贸易救济措施等。其矛头直接指向国内法律、法规和政府各项措施，并且多涉及敏感领域。其中许多涉案事项还是WTO争端解决机制以往未涉足的新领域，如知识产权保护的实施、服务市场的开放、出口限制措施等。这些案件的审理结果对我国的经贸政策、法律体系产生了较大的影响。

4.被诉案件中和解结案占较大比例

截至2011年10月31日，中国被诉的23起案件中，还有9件未结案，目前分别处于磋商中、专家组程序或上诉程序中。在14起已经结束的案件中，有9起以和解结案，占比约64%，5起争端解决机构做出裁决，结果为中方败诉或部分败诉。与WTO争端解决案件的总体情况相比，中国被诉案件以和解结案的比例明显偏高。根据WTO统计，1995—2008年，WTO争端解决机构共受理390起案件，其中在磋商阶段通过协商达成和解结案的共61起，占比15.6%，即使加上专家组阶段经过协商达成和解的案件(共计75起)，也仅占案件总数的19%。

三、中国参与WTO争端解决取得的成就与存在的问题

(一)取得的成就

1.通过WTO争端解决机制迫使违反规则的成员修改或取消其法律和措施

中国提起申诉的案件大多以胜诉结案，对于案件中提起的其他成员的国内法律规定或其采取的具体措施，一旦被争端解决机构裁定为违反WTO规则，该成员有义务修改其国内法律或取消其采取的具体措施。例如，美国对中国禽肉采取的进口限制措施经争端解决机构裁定为违反WTO规则后，美国最终修改了国内法律的相关条文，取消了针对中国产品的歧视性规定。又如，欧盟对中国紧固件产品的反倾销调查，经争端解决机构裁定，欧盟的反倾销法律规定及其反倾销调查中的具体做法均存在与WTO规则不符之处，欧盟将被迫修改其立法并在今后对中国产品的反倾销调查中采取分别税率的做法。通过上述案件，中国较好地利用争端解决机制解决其与其他WTO成员之间的贸易争端，为维护公平合理的贸易环境、保障中国企业的正当权益作出了贡献。

2.WTO争端解决为中外贸易争端的解决提供了有利的机制

WTO成立以来，其特有的争端解决机制为维护公平合理的多边贸易环境起到了积极的作用，虽然该机制仍然存在着诸多需要进一步改进的弊端，但其地位在可预见的未来还没有替代者。该机制所特有的专家组制度、上诉程序制度、法定时限原则、反向协商一致原则等，保证了争端解决中的基本公正、公平和效率，使得广大发展中国家无论实力大小，都可以在该机制下与实力强大的发达国家一争高下。中国作为一个发展中国家，通过该多边机制处理与其他成员的贸易争端可以避免双边途径解决贸易争端中由于实力不均导致显失公平的状况发生。

3.在政府层面建立了参与WTO争端解决的组织机构

由于参与WTO争端解决的主体是各国政府，因此必须在政府层面建立起参与争端解决的机构和机制。中国加入WTO后，很快就将参与争端解决作为一项主要工作进行部署。首先将参与争端解决事项的机构确定为商务部条法司而非加入后新设立的世贸司，正是基于争端解决事务的法律专业性的考虑。此后，又在商务部内部建立跨部门的联合应对机制，并进一步在商务部外建立了跨部委的联合应对机制，这都是适应了参与争端解决不仅需要法律专业知识和专门人才，而且可能涉及其他广泛的专门领域(如质量监督检验、服务贸易、知识产权等)的需要。在政府层面的上述工作保证了中国参与争端解决的专业性、高效性和政府权威性。

4.对国外频繁采取贸易救济措施产生一定限制作用

中国是世界上遭受贸易救济措施制裁最多的国家，虽然WTO“一揽子”协议中已经建立了相对完备的贸易救济措施的多边规则，虽然《中国加入议定书》中有某些对我国不利的条款，但严格地审视其他成员采取的各项贸易救济措施，其中仍不乏违反相关规则的做法。针对这些存在一定瑕疵的做法，我国通过争端解决机制将其提交到多边场合，通过争端解决机构的裁决，对于违反规则的滥用行为产生了一定的限制作用。以反倾销为例，2010年，中国遭受国外反倾销调查共43起案件，占当年全球反倾销案件总数的25.3%，与之前几年相比有较大幅度下降:2007—2009年，中国遭受反倾销调查数分别为62起、76起、77起，占全球总数的37.6%、35.7%和36.8%。就反补贴而言，2010年中国产品遭受反补贴调查共6起，与之前三年相比有较大幅度下降:2007—2009年中国遭遇的反补贴案件分别为8起、11起、13起。

5.合理利用争端解决机制为国内政策调整争取时间和空间

WTO争端解决机制有其特有的较完备的一套程序规则，所有提到争端解决机构的案件，只要争端当事方不主动放弃，该争端将完整地经历磋商、专家组、上诉机构、执行等程序过程。一般情况下，完整地走完这个过程将耗时两年左右，而在争议事项处于争端解决过程中时，该争议事项并不需立即调整，只有在争端解决机构做出争议事项与WTO规则不符的裁决后，当事方才有义务根据裁决内容调整国内法律、政策或政府机关的具体措施。这个期间为被诉方调整国内法律、政策提供了空间和时间，因此有些案件即使最终的裁决结果败诉，但由于争取了调整时间和空间，对被诉方而言仍取得了一定的社会效益，即所谓“虽败犹胜”。例如，我国汽车零部件进口措施案，该案于2006年3月提出，至2008年12月上诉机构报告公布，历经两年多时间，虽然最终上诉机构裁决中国的措施与国民待遇原则不符，但也为国内政策调整和产业调整争取了较充裕的时间。在此期间，一方面争议措施仍有效，对国内产业起到保护作用;另一方面大量合资汽车企业在此期间大力提高其国产化率，以应对政策调整后可能造成的冲击。

(二)存在的问题

1.申诉率较低

首先，与美欧等WTO争端解决的主要参与方相比，中国的申诉/被诉比明显偏低，仅1∶2.88，即每提起一起申诉案件，同时就遭受2.88起被诉案件。而美国和欧盟的相应数字(1995—2011年)是1∶1.15和1∶0.82，即美国的申诉案件与被诉案件基本持平，被诉案件稍多，而欧盟申诉的案件数甚至超过了被诉案件数。其他位于前十位的WTO成员的情况也大致如此，即达到基本持平:加拿大、印度、巴西、墨西哥、阿根廷、日本和韩国的相应数字分别是1∶0.52、1∶1.05、1∶0.56、1∶0.67、1∶1.13、1∶1.07、1∶0.93。其次，中国的年均申诉案件数低于平均水平。中国加入WTO十年，共提起8起申诉案件，年均0.8起，而美国、欧盟的年均申诉案件数分别达到5.8起和5起。甚至其他几个争端解决机制主要参与方的年均申诉案件数也都超过了中国，如加拿大是1.9，巴西是1.5，墨西哥是1.2，印度是1.1，韩国、阿根廷是0.9。申诉率低表明中国参与WTO争端解决的态度是相对被动的。

2.申诉事项高度集中，被诉事项涉及面广泛

如前所述，中国提起申诉的争端解决案件主要争议事项高度集中于贸易救济措施，而被诉案件涉及的争议事项则范围非常广泛，包括补贴、进出口限制措施、投资措施、服务贸易、知识产权等。两者相比，贸易救济措施是针对某一产品采取的贸易限制措施，其制裁对象较具体，影响面有限;而中国被诉的事项不仅范围广泛，而且许多都是针对法律、法规规定等基本问题，一旦败诉将涉及法律制度的调整，其影响面较大。

3.申诉案涉及的成员过度集中

中国提出的申诉案件针对的成员只有两个———美国和欧盟，虽然美欧是WTO争端解决机制最主要的参与方，也是中国最主要的贸易伙伴，但是申诉对象的高度集中仍非正常现象。一方面，中国的主要贸易伙伴除美欧外还有很多，另一方面，中国遭遇的主要贸易摩擦对象也不仅限于美欧。以中国申诉最多的贸易救济措施为例，对中国发起反倾销调查最多的国家并非美欧，而是印度，并且从严格地执行多边规则的角度看，后者的反倾销调查中甚至存在更多与WTO规则不一致之处。

4.被诉案件较依赖和解结案

如前所述，中国被诉案中以和解结案的比例较高，这并不利于充分利用争端解决机制保护国家和企业的利益。虽然以和解结案有其有利的一面，如不伤和气、利于执行等，但也存在其不利的一面，如争端的焦点问题没有得到权威的解释和判断、过多地依赖和解结案令其他成员产生中国“惧讼”的印象并进而导致更多的被诉案件。此外，我国被诉案件中以和解结案的比例已经远远高于WTO平均水平，这种现象有待于得到纠正。

5.国内法律、政策与WTO规则仍存在差异

加入WTO后，中国对国内法律、政策进行了大规模的调整，对照WTO规则对原有法律、政策进行了修订、补充，或重新制定了相关规则。虽然如此，这个调整的过程并未完结，认真审视现行的与贸易有关的法律、政策以及新出台的法律、政策，仍难免存在与WTO规则不一致之处，如我国多部门出台的国内产业补贴政策就多次被提起争端解决。这一方面与中国仍处于转型阶段有关，相关的法律体系还很不完备，另一方面也与制定者缺乏国际规则意识有关，导致加入后新出台的某些法律、政策明显与WTO规则不符。这种现状直接导致被诉案件的不断增加，为其他成员提供了攻击的目标。

四、中国参与WTO争端解决的策略建议

针对加入WTO十年参与争端解决反映出的上述特点和存在的问题，中国未来参与WTO争端解决应特别注意做到以下几点:

1.积极申诉，提高申诉/被诉比率

与美欧等WTO争端解决的主要参与方相比，中国的申诉/被诉比明显偏低。究其原因，主要有二:一是中国作为一个新成员，在加入后最初十年更多地处于一种学习状态，参与争端解决的人才、经验等缺乏;二是不可避免地受“和为贵”传统儒家思想的束缚。十年之后，经过规则的学习、思想观念的更新，储备了更多的人才和经验，作为世界上第二大贸易国、第一大出口国，中国应当持更积极的态度作为申诉方参与WTO的争端解决。

2.适度拓宽申诉领域和申诉对象

中国已提起的申诉案件中，涉案事由以贸易救济措施为主，这虽与中国作为世界上遭受贸易救济措施制裁最多国家的现状有关，但这种状况应当有所改变。一方面，贸易救济措施影响面有限，直接限制了提起此类案件的现实意义。虽然中国是世界上遭受贸易救济调查最多的国家，但其对贸易的影响毕竟只限于少数企业和较小比例的贸易金额。例如，据笔者根据“中国贸易救济信息网”公布数据计算，2009年，美国对华反倾销、反补贴调查涉案金额73.84亿美元，2010年涉案金额8.28亿美元，2011年为2.22亿美元，分别仅占同期中国外贸进出口总额的0.34%、0.03%和0.01%。另一方面，贸易救济措施针对的是企业的个体行为，而中国被诉的案件涉案事项则大多针对政府制订的法律、法规或具有普遍意义的具体贸易措施，其对贸易的影响是根本性的。因此，我们有必要适度拓宽申诉领域，更多地针对其他成员影响中国对外贸易的制度性安排在WTO框架下提起申诉。就申诉对象而言，十年内8个申诉案件对象高度集中于美国和欧盟，除了美欧涉及的贸易利益较大外，难免有政治因素的考虑。在今后参与争端解决的过程中，应当坚持规则导向，将争端解决仅视为以多边规则解决贸易争议的法律平台，实现去政治化，适度扩大申诉对象的范围。

3.适度减少和解结案的比例

据WTO争端解决机构的统计，WTO争端解决所有案件中以和解结案的平均比例约为15%，而中国的此项指标(64%)则大大高于WTO平均水平。选择以和解结案，固然有其特有的优势，如在和解协议中双方均会有所让步、不伤害双方感情而和平解决争端等，但也有其弊端，如:作为被诉方较早做出让步而无法实施拖延战术，不利于给国内政策调整预留时间和空间;以和解结案比例较高易对其他潜在申诉方产生示范效应;和解导致某些案件结果欠公平，并且易导致某些争议点缺乏孰是孰非的明确判断，对后来发生类似争议留下隐患。因此，我国在未来的争端解决中应当争取适度减少和解结案的比例。

4.尽量争取走完WTO争端解决程序全过程

根据WTO统计，1995年1月1日至2010年10月31日，WTO争端解决机构应当事方请求共对217个案件设立了专家组，占DSB受理的所有418个案件的51.9%，即超过一半的案件进入了专家组程序。在专家组散发报告的128起案件中，共有83起当事方提出了上诉，占所有专家组报告的64.8%。由此可见，提起磋商的案件中大多数案件进入了专家组程序;专家组公布裁决报告后，其中又有绝大多数案件当事方提起了上诉。由于WTO争端解决机制是目前为止相对公平、公正的多边监督机制，并且其裁决具有一定的强制执行效力，因此将双方争议事项提交该机制审理并尽可能地完整经历其全部审理过程是明智的选择。我国参与的争端解决案件中就有几个属于专家组裁决败诉而通过上诉程序修改其裁决，最终获得了支持自身主张的裁决。例如，中国对美国对某些产品采取最终反倾销反补贴措施案，在美国做法是否构成“双重救济”的问题上，专家组支持了美国的主张，而上诉机构最终了专家组的裁决，认定美国的做法与WTO规则不符。

5.提高立法水平以降低被诉率

中国在加入WTO后十年内快速成为争端解决第三大参与方，并且被诉的案件数在近年有加速增长的趋势。中国被诉案件中涉案事由往往指向国内某项法律、法规、规章和措施，这一方面说明中国作为WTO的一个新成员必然被其他成员特别关注，另一方面也从一个侧面说明我们的立法水平还有待提高。虽然在加入WTO之初，中国进行了大规模的普及WTO知识的活动，并且对有关的法律、法规进行了清理，但是相关政府部门特别是有权制定法规、规章和出台与贸易有关措施的政府部门并没有切实做到在出台新法规、措施之前进行WTO规则的合规审查。因此，在中国加入WTO十年之后，对国内法律、法规、规章和措施的审查与调整工作不应当停止，并且审查的对象不仅应当包括已经实施的法律、法规、规章和措施，而且应当重点进行新法规、新措施出台前的预先审查，以期尽可能减少不必要的争端。

6.建立可申诉事项的储备机制

WTO协议涉及面广泛，WTO成员实施的众多与贸易有关的法律、政策和措施均可能成为申诉的对象。美国和欧盟能够在短时期内对中国提起多起争端解决案件，与其长期关注和评估中国相关法律、政策的制度安排有关。借鉴其经验，我国也有必要建立争端解决可申诉事项的储备机制，以便在需要时及时提起申诉。这一机制需要各方的参与，包括政府部门、行业协会、学术研究机构、企业等，均可在其熟悉的领域对其他成员贸易政策法规进行研究和分析，提供可申诉事项的储备资源。

7.积极参与对现有争端解决机制的改革

现行争端解决机制在运行中已经暴露出以下不足:审案和执行期限过长，令违规行动不能得到及时纠正;报复机制存在缺陷，实力弱小的成员难以实施有效的报复;对发展中国家的保护和优惠待遇力度不够;等等。2001年开始的“多哈回合”谈判，对争端解决机制的改革是其主要谈判议题之一。中国作为WTO争端解决机制的主要参与方，应当积极参与对现有规则的改革谈判，在谈判中提出有利于我国的主张，如提高争端解决的效率、保障发展中国家成员的利益等，争取在对规则的修改中加进有利于我国的条款。

8.充分有效利用第三方制度

WTO争端解决机制特有的第三方制度允许与争端有关的第三方加入争端解决程序，了解当事方成员的主张，发表自己的意见，以期争端解决机构作出更加合理的判断。中国加入WTO后，积极利用该制度，截至2011年10月，已经作为第三方参与了78起争端解决案件。从以下两个方面考虑，今后仍有必要继续充分有效地利用第三方制度:一是中国加入WTO的时间有限，虽然十年过去了，仍还是一个“新成员”，有必要利用一切学习机会，了解WTO的运行机制，学习利用该机制的途径和方法;二是中国已经成为世界上最大的出口国，在国际贸易中拥有巨大的利益关系，其他成员之间的贸易争端往往对我国贸易利益存在一定影响，作为第三方积极参与，可以有效地保护国家利益、产业利益。

9.积极构建WTO争端解决机制的人事布局

以日本的经验为例，日本参与WTO争端解决的案件并不是很多，截至2011年10月，共提出申诉14件，被诉15件。但是，日本早在WTO成立之初就成功布局了争端解决机制的人事安排。1995年1月WTO第一次组建上诉机构，日本推荐松下满雄任上诉机构成员并成功当选。1999年松下满雄任期届满，日本又推荐谷口安平进入上诉机构，并在第一任到期后成功连任。2007年底谷口安平任期届满，日本又推荐大岛正太郎进入上诉机构。因此，在WTO争端解决机构运行至今的17年内，日本人始终在7名常任上诉机构成员中占有一席之地。虽然按照WTO规则，上诉机构成员以国际组织工作人员身份开展工作，不代表任何国家，但不可否认其国籍出身实际上在一定程度上发挥着重要的作用。借鉴日本的经验，中国也应当尽力争取在WTO争端解决机制中加入中国元素。2008年中国已经成功推荐张月娇进入上诉机构，并成功推荐多人进入专家组名册。今后这项工作有必要继续加大力度，以利于中国更好地利用争端解决机制，维护国家利益。