中国经济转型期的政策文化研究

摘要：本文重点分析我国经济转型期公共政策的现状与特点，探究政策文化对政策制定与执行产生的影响，从而提出我国公权主体如何实现公共政策的合法性、公平与公正性、有效性与绩效性的理论模型。

关键词：政策文化 公权主体 公共政策失灵 价值取向

公共政策是一门科学，公共政策的制定、评估、执行过程有其普遍适用的一般规律。在1978年前后两个时期，政府机构有规律变化的原因是不同的：此前是由计划经济体制运行内在逻辑决定的；此后则是由于从计划经济体制向市场经济体制过渡造成的。在旧经济体制解体而新经济体制没有成熟的转轨时期，我国经济转型期的政策文化具有自己的鲜明特征。

一、转型期我国政府机构存在的问题

1.政府机构设置不稳定。政府机构设置的不稳定性，基本上是在三个层面进行周期性循环的：第一个层面从政府职能上看，是在中央政府与地方政府、政府与企业经济管理权力之间的配置上进行权力下放与上收之间的循环；第二个层面是职能的变化直接导致在政府机构设置上进行分开与合并、撤销与增加之间的循环；第三个层面是在机构内部工作人员的数量上进行精简与膨胀之间的循环。

2.政府机构的法制规范化程度不高。法制化与规范化是一个问题的两个方面，它包含两个方面的含义：其一是有完备的可操作性的行政法规；其二是有对行政权力有效的监督制约机制。从行政的角度看，中国政府机构的规范化、法制化程度不高，变化的随意性很大，人治色彩浓厚。中国政府机构存在的问题之一就在于不按有关的法律和制度行使政府职能。表面上的行政法规约束不了现实中的官场逻辑，人们遵从领导个人的权威，人格权威大于机构权威和法律权威，领导者个人的言行、意志不受规章制度的限制。

3.政府职能长期不明确。政府职能问题是机构改革的核心问题，它决定着机构的设置和人员的编制。政府职能不明确是中国政府不断地进行机构改革而始终走不出循环怪圈的重要原因。一个国家不论采取何种政治体制和政府形式，政府权力和权威主要建立在能否有效地执行上述职能上。但我们长期以来对政府职能及政府的权力和权威基础的认识都是模糊的、有偏差的。1978年以后，党的工作重心实现历史性转折，开始以经济建设为中心，政府的职能也随之转向经济方面。

二、转型期公共政策的特点

政府作为公共政策的制定者与执行者，政府机构的行政特点影响并决定了政策文化，转型期的公共政策尤其是这样。

1.公共政策的实施缺乏延续性。从行政法规角度看，我国行政事业单位的监督制度不完善，致使许多部门和程序无法可依、主观性较强，这是造成公共政策缺乏延续性原因之一。中央政府有关部门首先提出政策性文件草案，然后与相关部门沟通协商达成共识，最后根据该项政策的重要程度和成熟程度，分别交人大会议通过颁布或由政府首长签发。总体上说，中央政府部门在现实政策决策中仍起关键性的作用。

2.试点是公共政策评估的重要形式。中国对政策效果进行全面考察和判断的方式多种多样，最具创造性的是开展试点。它将西方国家政策评估一般程序中的预评估环节后移，移至经过一段局部试验以后；把通常的事中评估或事后评估环节前置，经过局部试验发现偏差及时纠正，避免了未经试验就大面积铺开可能带来的损失。这符合现代政策决策理论中以最小的耗费取得最大收益的成本收益原则。试点这种在实践中对公共政策进行评估的方式有诸多优越性，但也有一定的局限性。

3.转型期我国公共政策的主要价值取向。经济体制类型与公共政策的选择，尤其是公共政策价值目标的选择，有着紧密的内在联系。从转型期经济条件下公共政策功能的重新定位中我们可以看出，公共政策的主要价值取向应是效率基础上的公平。随着公共政策对市场经济调节作用的发挥，作为现代公共政策的基本价值和理念的公平也随之表露出来。因此，在公共行政过程中，人们往往会自觉或不自觉地用公平理念来衡量某一公共政策，并根据这种公共要求的满足程度决定对公共政策行为的服从。

三、转型期公共政策制定模式

1.构建政策文化。第一，构建适度集团规模。人数少一方面意味着单个人的影响力将会相对提高，另一方面使人们之间的相互监督成为可能。这样使每个人的每个行为都成为在多次博弈中的计算对象，换句话说，在每个人都可以根据他人的行为调整自身行为的同时，也使每个人在行动之前必须考虑自身行为对他人行为进而最终对自身利益的影响。当然，随着现代技术的迅捷发展，这一可以实现相互监督、进而自动实现集体理性的小团体的规模也存在相应扩大的可能性。第二，选择适合的激励措施。组织要发展，管理者要激励成员都必须以拥有一定的激励资源为前提。从宏观上而言，公共管理与私人管理的区别主要表现在其追求的目标——社会公共利益最大化与本组织利益最大化、外部环境——垄断与竞争、及权力基础——国家强制力与经济诱导力等方面，那么从微观的管理者进行管理实践的角度而言，二者一个重要的区别则在于公共组织中的管理者所拥有的激励资源相对来说要少得多。如何充分利用有限的激励资源，即如何科学地设计、安排激励结构也是其重要工作之一。

2.规范公共政策制定和实施程序。我国政策制定无论是在理论研究上还是在实际应用方面都有长足进步，政策制定的科学化、民主化进程已经启动，并且在总体上取得了很大的成绩。尽管人们总是试图制定并实施最有效率、最能解决问题的政策，但无庸讳言，我国政策制定存在着诸多问题。为了保证公共政策的高效实施，首先必须规范公共政策的制定和实施程序。第一是建立科学评估政策实施效果的机制；第二是建立科学的政策制定和政策执行机制；第三是建立比较完善的法律规范审查机制。

3.政府行政模式的转换。在改革前政府垄断了公共事务的管理和公共服务的供给，政府直接面对社会公共事务和消费者公众。政府不再直接面对社会公共事务和公众，而是由企业主体、中介组织和经营者个人直接面对社会公共事务和公众：政府的责任是确定这些公共服务的供给者所提供服务的质量和价格标准，以保证他们无法利用提供公共服务的机会谋取不正当的利益，保障社会公平。在市场化管理模式下，不仅强调政府具有对企业主体、中介组织和经营者个人的监督、协调和管理的权力，而且也强调这种权力的行使要受到企业主体、中介组织和经营者个人本身独立自主的程度以及市场运行机制的制约。

渐进式的体制转轨作为一种贯穿社会变革过程的合理选择，依次经过三个阶段：即旧体制的解构阶段，这一阶段较为可行的是一种强制型的政策创新；新旧体制交替或者体制转轨阶段，最为可行的是选择回应型政策创新方式；新体制发展阶段，可以有限度地使用由公众主动创造的自治型的政策创新。在我国经济转型过程中，政策主体对政策文化的影响是两方面的。在此过程中，政策主体会通过政策的制定与执行维护和巩固制度，形成与之相适应的政策文化，使制度框架更加完善。

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