公共管理者视角下的公民参与

摘 要：现代民主政治发展的过程，同时也是公民政治参与不断扩大的过程。改革开放之后，随着公民政治素质的积累及其政治诉求的增加，我国公共管理者开始认识到公民参与的重要性，并在政治发展过程中，将公民参与逐渐应用到政治实践中去。公民通过各种合法途径表达其利益诉求，使政府政策贴合民意。虽然公民参与具有重要的作用，但其作用的发挥却受很多因素的制约。因此，公共管理者只有对公民参与的作用进行辩证分析、理解，在引导其发挥建设性作用的同时，从不同的角度规避其避端，使公民参与充分的挥其最大效用。

关键词：公共管理者；公民参与；政策制定过程

中图分类号：D61 文献标识码：A 文章编号：1673-0992（2010）08-0025-01

20世纪 60-70年代掀起的新公民参与运动，与传统公民参与存在着两个主要的区别：“第一，有关公民参与的作用和角色被限定在政策制定或决策上，而新的公民参与运动则更加强调公民对政策执行的参与，即公民不仅参与政策制定，而且一旦政策被采纳，公民也参与政策的实际操作。第二，新做对民参与运动一反传统公民参与中具有的精英主义倾向。”然而，随着公民参与的广泛应用，其局限性也在不断地暴露，对于公共管理者而言，如何平衡公民参与的建设性和局限性，是公共管理过程中的一个关键思考点。

一、 公民参与的研究视角

缪尔・E・亨廷顿曾经强调指出：“公众参与是影响政治发展的重要变量，公众参与的程度和规模是衡量一个社会政治现代化的一个重要尺度。”政治参与主要是指一个国家的普通公民，依法通过一定的程序和方式参与政治生活，表达个人或集体的意愿，从而影响国家政权系统的活动，尤其是影响政治决策过程的政治行为。政治参与的内涵主要体现在三个重要因素之中：政治参与的主体、政治参与的目标、政治参与的形式与手段。公民参与的主体不仅是公民或公民团体，还包括行政主体。对于公众而言，公民参与是其参与政治、表达其利益诉求的一种途径。而在公共管理者眼中，公民参与则是完善公共政策制定、满足民众政治需求的一种方式。

二、 公共管理者视角下公民参与的作用

在公共管理者视角下，公民参与的影响可以从两个不同的方面来分析。其积极作用是已经引起广大公共管理者的重视，并应用到政治实践中，而在公民参与的实际应用中却存在着很多限制性因素。作为公共管理者，平衡公民参与的优势与不足，引导其正确、健康的发展才是关键。

（一） 公民参与对公共管理者的积极作用

戴维・H・罗森布洛姆认为，公民参与可以提高政治体系的代表能力和回应能力，尤其是对于公共管理者而言，公民参与有利于公众对公共管理者工作的理解和支持，增强公众对政府的认同和信任，加强政府的合法性。

1.促进政府决策信息的公开化

随着新公民参与运动的大规模应用，大大加快了政务公开的步伐。公民参与在一方面为政府进行政务公开提供了便利和渠道，另一方面也从客观上打破了政府垄断决策信息的局面。《改革政府》里提到“我们生活在一个信息社会里，普通老百姓取得信息的速度几乎同他们的领导者一样快。”同时，公民作为社会成员，也会通过网络及其他方式不同程度的向政府表达对政务信息的知情需求，或者以监督的方式督促政府公开决策信息。

2.提高政策制定的质量

公民参与为决策带来了更多的有效信息，这就为科学决策奠定了基础。全面质量管理运动就把更好的信息基础和信息来源当作质量治理的前提。为了避免公共政策制定在源头上的失误，就必须避免信息掌握不全面，不准确的问题。政府可以通过信息传输渠道掌握相关的决策信息，而专业化的信息机构和信息队伍则对这些一手资料进行整理、筛选、过滤，为政府制定政策提供参考信息，设计决策方案，并帮助政府进行方案选择，以达到决策的科学性，提高决策质量。

3.提高了政府政策的执行有效性

由于公民现实地参与了公共政策的的制定过程使公民对公共政策的接受性大大增加，政策往往可以得到有效的实施。一方面，公共政策能够反映最大多数人的意志，能更好地协调社会各种利益关系，从而增加社会公众的认同感；另一方面，从社会心理方面来说，公众参与决策满足了社会公众参政议政的心理需要，可以使公共政策更易于被社会公众接受和认同。这种认同感进而增进公众对政府的信任感，减少政府推进政策执行的成本投入，从而以积极、正面的态度支持、帮助、推动政府政策的执行，大大提高了政策的执行效力。

(二）在公共管理者视角下公民参与的限制性因素

托马斯提出公民参与的难题主要有：一、公共管理者必须决定在多大程度上与公众分享影响力。二、公共管理者必须决定由公众中的谁去参与公共决策过程。三、公共管理者必须选择选定的公民参与形式，并充分了把握如何与公众互动。公民参与涉及到公共管理者与公民的互动关系，据此可以把公民参与的限制性因素分为以下几种。

1.公共治理成本的增加和效率的降低

在公共政策过程中，公民参与的广泛度越高，期望发挥作用的人就更多。公共决策的公民参与者的增加必将迫使相关项目的运作成本增加。同时，公民参与也会在无形中增加许多公共政策制定的时间，导致行政效率的降低。低度的或者根本没有公民参与对于有些政策问题的讨论或许是最有好处的，如对专业性、技术性要求比较高的政策问题，或者对相关政策问题的时限性要求较高，公共部门需要立刻作出决策的问题，如抗震救灾工作的布署等。

2.公民代表性缺失

任何一项决策都会对利益相关者产生影响。在利益冲突不相等的背景下，让利益相关者参与决策过程，表达其利益诉求，会对政策的最终结果产生影响。由于公民在受教育程度、财富、文化等方面的差异就造成了参与的程度、深度不同，对社会问题的看法和诉求更是不同，相对而言，会使部分人的利益处于弱势，政治诉求得不到表达，利益更是得不到保障。

3.容易造成参与的无序和非制度行为的泛滥

目前，我国正处于社会转型期，民主政治体制尤其是政治参与机制还存在很多不完善的地方。而在公民参与的过程中，由于自身的无序性和自由性，如不加以正确引导，势必会造成参与无序和一些非制度化的参与方式。非制度化的参与方式容易滋生“灰色交易”和“设租寻租”行为，在这种情形下，制度、规范等都变得可以讨价还价，有利益时执行，没有利益时就可以不执行。

三、 公民参与留给公共管理者的若干思考

公民参与是公民意图影响公共政策和公共生活的活动，是现代民主政治的一种具体表现。公共管理者与公民关系的深刻变化，使得公民参与成为当代政府管理中不可环节。从抽象的意义上讲，公民参与并没有好坏之分。它可能发展民主的价值，能够创造对公共管理有益的实践行动。但是，如果引导不当，公民参与也会对政府政策带来负面影响。有时，低度的或者根本没有公民参与对于有些政策问题的讨论或许是最有好处的。面对公民参与可能出现的消极影响，应该结合我国的具体国情创造性的解决。积极地创造条件，吸引公民参与到公共决策的制定，充分发挥其积极效应，克服可能出现的消极影响，并采取适应的补救措施，构建一个有序的、高效的公民参与模式。此外，公民参与只是政治民主化过程中的一种方式，政府在制定政策的过程中，要慎重选择参与方式组合，通过有效的参与，保证政策制定的有效性。お

参考文献：

［1］［美］约翰・克莱顿・托马斯论.公共决策中的公民参与［M］.孙柏瑛译.中国人民大学出版社.2005.

［2］［美］戴维・奥斯本，特德・盖布勒.改革政府［M］.周敦仁.上海译文出版社.2006.

［3］谢明.政策分析概论［M］.中国人民大学出版社.2004.