土地征用中政府自利分析

一、关于政府自利性

(一)政府自利性及其表现

从政府的起源来看,阶级性(政治性)是政府的本质属性。但从政府产生之日起,社会性(公利性))就构成政府必不可少的属性之一,政府是社会公共事务的管理者、社会公共产品的提供者。管理社会公共事务、提供公共产品是政府的基本职能之一,它体现了公利性这一现代民主政府的本质属性。它要求政府以寻求社会公正、促进经济发展、保障民主和个人自由、实现社会公共福利最大化和社会公共利益为根本目标。然而,在现实社会里,政府不仅仅单纯地追求公共利益,它还有自身的利益追求,在一些情况下,政府甚至把自身利益放在公共利益之上。所谓政府的自利性是指政府从服务于公共福利的目标或者是从扩大自身(包括政府中的个体)利益的目的出发,对财富、权力和机会等利益追求的属性。

政府的自利性表现在两个层面:政府官员的自利性;政府组织的自利性。政府公职人员是公共权力实际拥有者和实施者,作为公职人员应该坚持公共利益最大化。但在现实生活中,作为社会生活的人,每个社会成员都有自己的利益需求。人不仅为生存而斗争,而且为享受而斗争准备为取得高级享受而放弃低级的享受。当两者角色发生冲突的时候,他们就有可能用公权谋私利,腐败问题由此产生。政府组织同样拥有自身的特殊利益,它在对社会公共事务进行管理时,具有强制性和执行性。政府组织以国家权力的强制力作为后盾,执行国家的法律、法规和政策等,因而具有用权上的方便性和既得的特殊待遇,如特殊的政治地位和经济待遇,社会产品的垄断经营等。

(二)政府自利性的特征

第一,政府自利性具有双面效应。对政府的自利性不能一概否定,可以将其分为合理的自利性和不合理的自利性。政府合理的自利性是指政府在追求公共利益的过程中对社会资源的必要占有和有效使用。“它表现为政府为保证自身运作所要的成本,包括行政经费、执行公务所需的物资和职权、行政人员的薪酬福利等”。不合理的政府自利性是指政府及其工作人员以或不以公共利益的名义,以追求自身利益为目的,实现对社会资源的占有和使用。“负面影响”表现在“机构扩张、利益独立、行为示范”等方面,主要表现有:寻求地方、部门、行业的权力扩张和机构膨胀;通过行政作为或不作为的方式来设租和寻租,从社会中吸取资源。

第二,政府自利性具有从属性。我们应将其视为与政府的阶级性、社会性并存的一般属性。但是这种并存并不意味着它与政府的其他两个属性居于同等的地位。政府的阶级性总居于内在核心地位,社会性属于政府属性外在的主要表现,自利性通常处于隐蔽状态,居于从属地位。也就是说,政府的自利性与其阶级性和社会性是存在一定矛盾的。但是,它与政府的阶级性和社会性并不总是具有绝对的对抗关系,三者在一定的制度条件下可以协调一致,甚至政府的自利性有时可以为实现政府的阶级性目标和社会性目标提供内在的激励动力。国家可以创建一系列有效的制度约束,使政府的自利于政府的阶级性和社会性需求,让其在实现阶级性与社会性的条件下给予政府及其官僚以合理性的利益满足,从而调动他们的积极性。

第三,政府的自利性具有扩张性。政府的自利虽然是从属性的,应受到合理的控制,“而由于自主性的逻辑,各级权力的行使者又常常产生扩大权力的本能冲动,这就使行政权力具有一种无限延伸的能力。”政府是拥有行政权力的组织,一旦权力失去了制衡,权力就会走向正确行使的反面。由于权力的制衡是一个复杂的体系,一旦制约行政权力的体制不健全或是体制中有一点点缺陷,都可能使行政权力失去制约,此时,政府的自利就具有了膨胀的实现条件。我国现阶段市场经济体制还很不完善,政府转变职能与机构改革未有本质性的突破,政府自利的扩张存在着相当大的空间,加上政府的活动具有不以直接盈利为目的的公共性。

二、政府在土地征用中的角色定位

政府角色是指政府在管理社会过程中所起的作用和发挥的职能。当政府行为不合乎其应有的功能时,就会发生政府角色的缺位、错位和越位。在市场经济条件下,政府始终承担着至关重要的社会公共职能,就算在较为自由的市场经济下,社会也不是完全听任市场自发作用的,政府的公共职能与其互为补充的。当市场反应失灵或者有较大缺陷时,政府会作出积极的干预,作为对市场的外部性、盲目性、自发性进行纠正和补充的最主要的手段。通过这种政府干预可以维护公平竞争和交易,优化产业结构和资源配置,保护生态环境,化解社会矛盾,维护社会稳定和治安秩序,促进经济与政治、社会文化的协调健康发展,这就是政府的角色定位。

政府在土地征用中的角色定位及利益关系处置直接影响到政府行为合法性问题以及土地资源的合理有效利用。作者认为政府在土地征用过程中主要扮演三种角色。一是政府作为土地征用的决策者的角色,主要是宏观调控,制定政策,优化土地资源配置。完善政府土地宏观调控机制,履行好政府在征地过程中的决策者角色和职能,是实现土地资源市场化配置,保护土地资源合理开发的基本要求。二是政府作为土地征用的执行者的角色,主要是确定政府在土地征用过程中的主体性地位。在执行土地征用的过程中,政府必须明确自身作为执行者的角色,充分尊重农民市场主体的地位,确保其合法利益。三是政府作为土地征用的监督者的角色,主要是监督土地资源利用的合理性、有效性以及利益关系配置的公平性,这是政府在土地征用过程最为关键和最需要强化的角色。政府在土地征用中的这三种政府角色定位不仅是由政府的法律地位所决定,同时也是由农村土地所有者的实际虚位所决定的。

三、湘乡市土地征用中政府自利分析

(一)湘乡市概况

湘乡隶属于湖南湘潭市。位于湖南省中部偏东,涟水中游。湘乡市地处东经111°59′4″至112°38′55″,北纬27°29′2″至28°30′45″,东临韶山市和湘潭县,南接双峰县,西接娄底、涟源市,北靠宁乡县。全市土地面积2003.64平方公里,总人口数为88.95万,辖4个街道办事处、13个镇、5个乡。截至2009年初,湘乡市城区建成区面积约15平方公里,市区人口为14.5万,国民生产总值120.08亿元。近年来在湘乡市工业园和东山新区的开发建设的带动下,城市空间结构发生了重大的变化。同时,湘乡市城区扩张呈现加速态势,由此城郊土地征用引起的相关问题日益严重。

(二)湘乡市土地价格构成分析

土地价格根据其内涵的不同有各种分类,本文所讲的土地价格是指与土地征用相关的价格,即土地征补费用和土地市场价格(这里用代表土地出让价格平均水平的城市基准地价表示)。需要特别说明的是,由于基准地价成果资料的保密要求,下列所有数据已做技术处理,但不会扭曲本文的分析结果。

1、城郊土地价格现状

根据《2008年湘乡市城区基准地价成果》,湘乡市基准地价如表1所示。由图1可以看出,各类用地的五级地均分布在城市边缘地带,因此湘乡市各类用地城市边缘区土地价格相应的五级地基准地价,分别为272元/M2、211元/M2和182元/M2。

依据湘乡市城区基准地价成果,2007年湘乡市土地开发成本,“三通一平”为70元/M2,“五通一平”费用95元/M2。

2、城郊土地征用相关费用现状

根据〈湘潭市人民政府关于印发《湘潭市征地拆迁补偿安置办法》的通知〉(谭政发[2005]27号),湘乡市目前土地征不各项费用,如表2所示。

按照相关法规,征地过程中的其他税费按照土地补偿费、安置补助费和青苗补偿费总和的10%计算。

土地征用成本=土地补偿费+安置补助费+青苗补偿费+其他税费

利用上述公式,计算得土地征用成本价格,稻田(一级):59.4元/M2,稻田(二级):52.8元/M2,取中值56.1元/M2。

3、城郊土地征用价格结构分析

以上分析为基础,湘乡市土地价格组成及其对比分析情况,如表3所示。

我们知道,土地补偿费发放对象是村集体,安置补助费发放对象是农民,青苗补偿费发放对象是青苗所有者(通常是农民),土地开发费发放对象是土地开发公司,价格差异属政府获取(或者支付)。

下面我们按照土地收益的归属对土地征用价格结构进行分析。以商业用地为例,分析结果如图2所示。

(三)湘乡市政府自利分析

图3表明,湘乡市政府在商业用地出让中的经济利益分别为120.9元/M2、59.9元/M2和55.9元/M2,其中,在商业用地出让中政府获取的利益占地价总额的44.4%,而农民仅仅获得地价总额14.1%。上述分析以湘乡市为例,从经济的角度,对该市城郊土地出让价格构成进行分析,计算政府在征用至出让整个过程之中所获取的收益。结果表明,政府是土地出让中的“最大赢家”。

四、结束语

湘乡市是长株潭城市群的二级城市,是我国中部地区一座具有代表性的中小型城市。因此,该市在土地征用中的政府自利可以较好地反应我国土地管理工作的现状。

参考文献:

1、戴维・赫德.民主的模式[M].中央编译出版社,1998.

2、林子英.政府利益论[J].广东社会利学,1999(4).

3、马克思,恩格斯.马克思恩格斯全集[M].人民出版社,1964.

4、刘丽君.土地征用中政府自利分析及其对策探讨[D].湖北大学,2008.

(作者单位:广州康大职业技术学院)