城镇上山:中国城镇化的新趋势

我国人多地少，耕地资源稀缺，当前又正处于工业化、城镇化快速发展时期，建设用地供需矛盾十分突出。切實保护耕地，大力促进节约集约用地，走出一条建设占地少、利用效率高的符合我国国情的土地利用新路子，是关系民族生存根基和国家长远利益的大计，是必须长期坚持的一条根本方针。

土地是经济社会发展的物质基础和社会关系的重要载体。土地节约集约问题是中国社会经济增长中的一个极为重大的问题。1986年6月25日，第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过并颁布我国第一部专门调整土地关系的大法——《中华人民共和国土地管理法》。为纪念这一天，1991年5月24日国务院第83次常务会议决定，从1991年起，把每年的6月25日，即《土地管理法》颁布的日期确定为全国土地日。

“土地日”是国务院确定的第一个全国纪念宣传日。中国是世界上第一个为保护土地而设立专门纪念日的国家。确定“土地日”的目的，是告诉人们中国人口多，人均土地少，耕地资源不足的国情，以唤起全民的土地意识。每年“土地日”都有宣传的主题，2010年6月25日是第20个全国“土地日”，宣传主题是：“土地与转变发展方式——依法管地集约用地”。2011年6月25日是第21个全国“土地日”，宣传主题是：“土地与转变发展方式——促节约守红线惠民生”。2012年6月25日是第22个全国“土地日”，宣传主题是：“建设高标准基本农田，保障国家粮食安全”。

土地管理涉及各行各业，关系国家和民族的生存发展。在国家的发展战略中，土地问题始终具有全局性、战略性和根本性。近年来，中央领导同志多次就国土资源工作发表重要讲话，对节约集约利用国土资源提出了新要求。总书记强调，要落實节约优先战略，不断提高土地利用效率，以较少的土地资源消耗支撑更大规模的经济增长。总理提出，要大力推进资源节约集约利用，注重资源保护和合理开发。坚持开源与节流并重，把节约放在首位。

应当看到，中国土地制度具有明显的城乡二元性。当前，资本、技术和劳动力要素市场已相当发育，但土地要素市场发展还很不完善。城乡土地市场分割造成土地要素缺乏流动，土地收益分配不合理，国有、集体建设用地“同地不同价”等城乡差异。城乡土地市场的二元结构体制严重制约和影响了城乡生产要素的有序流动与城乡社会经济的协调发展，限制了城乡土地的统筹开发和高效利用。如何在城乡统筹发展的大主题下协调城乡土地管理制度与模式上的差异，促使城乡土地资源、资产、资本有序流动，在保障城乡经济与建设统一发展的同时，使农民获得相应的土地收益，这是我们必须面对和迫切需要解决的大问题。依目前情况看，统筹城乡土地资源的有效整合与合理配置，提高土地利用效率，促进城乡土地节约集约利用，是實现城乡共同发展的路径选择。

土地节约集约利用国内外研究进展

国内外城市土地集约利用研究

西方学者城市土地集约利用研究

城市土地利用的重要性很早就被西方学者所认识，如何集约利用城市土地资源也是西方学术界一直较为关注的问题。西方国家在工业化和城市化的发展过程中，城市土地利用随时间推移日益复杂化和多样化，这导致了西方社会对于城市土地利用追求的目标和研究问题的转变，相应地城市土地集约利用也被不断地赋予新的内涵和评价标准，新理论和方法的不断提出也推动了西方国家城市土地集约利用研究的逐步深入——早期城市土地利用相关理论奠定了城市土地集约利用研究的理论基础，中期土地评价研究的深入为城市土地集约利用研究提供了重要的技术支撑，近年来与可持续发展思想相结合促进了城市土地集约利用研究的深入。

19世纪和20世纪初的早期城市土地利用理论主要关注城市土地作为生产要素在经济活动中所体现出的特征和规律。地租理论、边际收益递减理论、区位理论分别提出土地作为生产要素参与经济活动的经济规律和土地利用数量和空间配置的经济效益最大化规律，这些理论成果为城市土地集约利用研究奠定了基本的理论基础。

随着社会经济发展，西方国家土地利用类型与布局趋向复杂化，与土地利用相关的生态、经济和社会问题也日益突出。在此背景下，土地经济特征以外的资源和生态特征得到西方学术界的重视，土地经济学创始人伊利认为：“成功的土地利用是以对土地的特性认识为基础的。”为了查明区域土地利用的现状特点、问题及开发利用方向，以土地资源属性与利用功能相结合的调查、分类和评价工作迅速展开。国外土地评价在发展过程中，逐步从单纯的农用地评价走向城市建设用地评价，从适宜性评价走向潜力评价等多种评价思路，并在此过程中逐步和RS、GIS等现代信息技术手段相结合，推动城市土地利用逐步从简单评价走向模型、动态，为城市土地集约利用研究提供了重要的技术支撑。

20世纪末，可持续发展思想得到了全球普遍认可，西方社会在对原有城市蔓延发展进行深入反思的基础上，提出了城市可持续发展的目标，开始了控制城市蔓延的研究和讨论，并在城市土地利用规划中引入了“城市增长边界”概念，划定了城市空间扩张的范围，学术界称之为“增长管理”或“精明增长”。城市土地集约利用成为一种促进城市可持续发展的重要途径而得到西方国家学者更多的重视。1995年汉城“可持续消费政策手段研讨会”提出：土地使用是一种重要的消费形式，一个能够平衡个人和社会的兴趣的、有效率和责任感的土地使用计划系统，对于可持续发展十分重要。在设计城市规划和发展政策时，应当意识到，城市经济与人口的可持续正越来越多地依赖于良好的土地资源管理。

国内学者城市土地集约利用研究

国内城市土地集约利用研究自20世纪90年代迅速展开，围绕“节约集约利用土地”目标，针对我国城市土地利用效率低下的现實问题，相关研究主要从城市土地集约利用的内涵，城市土地集约利用的定量评价研究，城市土地集约利用的管理方式和手段三个方面展开。中国科学院朱天明等人曾就这一问题在2009年6月《经济地理》第29卷第6期撰出过系统阐述。

在系统借鉴国外相关理论的基础上，国内学者对“城市土地集约利用”的认识也经历了一个过程。早期，以毕宝德等为代表的国内学者从西方早期农业土地集约利用的概念出发，认为“城市土地集约利用”就是增加在土地上的投入，以获得更多产出的土地开发经营方式，与城市土地粗放利用形成对比。但与农业用地相比，城市土地利用更加复杂和特殊，国内学者在實践的过程中从系统角度对城市土地的集约利用内涵进行了扩展，部分学者在研究城市土地集约利用的时候，需要充分考虑到城市土地利用结构和布局的优化问题。也有部分研究者尝试将可持续发展的思想和城市土地集约利用的内涵相结合，强调城市土地集约利用不仅要关注经济效益，而且应该包括环境效益和社会效益等综合效益最大化。从土地投入强度角度理解城市土地集约利用的观点抓住了城市土地作为生产要素利用问题的本质，但忽略了城市土地集约利用问题的复杂性。把城市布局、用地结构等纳入城市土地集约利用内涵的系统观点，充分考虑了城市土地作为资源在利用过程中受到的多方面因素的影响，但无法突出城市土地集约利用研究的核心问题和重点。从可持续发展角度把握城市土地集约利用代表了未来的研究方向，但经济效益、环境效益和社会效益等综合效益最大化理念使研究过程中面临着较多的数据和定量方法的挑战。总体上看，当前国内学者对城市土地集约利用研究内涵的认识以系统观点、可持续的综合性观点为主流。