交通建设征用地研究

交通建设项目在中国国民经济中历来居于特殊地位，截至2010年底，全国高速公路通车里程达到7.6万km，铁路营业里程达到9.1万km，两者分别均居世界第二［1］，仅次于美国，高铁投入运营里程达8358km，居世界第一［2］。伴随着我国交通建设项目的高速发展，路牌广告逐渐发展成为众多商家和广告业主相争的焦点(本文所指路牌广告仅指狭义上的路牌广告，包括广告牌、广告塔、宣传牌、电子显示箱、灯箱、张贴字画、招牌、标牌、实物造型和其他广告标牌设施等［3］)，它与电视、广播、报纸等广告媒体相比，具有灵活性，不受地区、时间的限制，因此被广泛地开发和运用，并成为一个新的经济增长点。目前，交通建设项目路牌广告的设置由投资企业或广告单位独立投资开发。交通建设项目在建设过程中必然会占用施工临时用地。

国土资发［2007］81号文规定，凡已经或可能因挖损、塌陷、压占、污染等原因对土地造成破坏的生产建设项目，土地复垦义务人均应编制土地复垦方案［4］。在实际复垦工作中，交通建设项目因其跨度大、分布广等建设特点，使得土地复垦难度大、效益低、监管难。目前对交通建设项目的复垦仍停留在传统的复垦模式上，这对保护土地资源造成了一定的困扰。如何有效地提高交通建设项目土地复垦的效率和效益，切实保护土地资源与生态环境，成为交通建设项目土地复垦工作的当务之急。交通建设项目的土地复垦与沿线广告投放历来独立运行，如何使两者有效结合，做到集约节约利用土地资源和节约投资成本显得尤为重要。此外，传统的复垦模式与其他产业发展规划脱节，本文探索新的土地复垦增效模式，促进土地复垦工作与其他产业规划相衔接，目前尚属首例。

1交通景观中的广告效益

交通建设的快速发展不仅提高了物流效率，降低了时间成本，也给广告提供了广阔的信息空间。在交通道路沿线设置广告具有一定现实意义，它既可以美化公路景观，传播商业信息，衬托经济繁荣面貌，还可以反映经济繁荣的文化内涵，体现出当地的经济文明气息。同时，合理设置公益性广告，发挥其宣传教育作用，对社会文化建设具有重要意义。在国外，公路沿线或公路附属设施上的广告牌也是进行商业或公益宣传的重要媒体之一［5］。路牌广告的载体一般包括交通道路范围内和范围外的广告牌、广告塔、宣传牌、电子显示箱、灯箱、张贴字画、招牌、标牌、实物造型和其他广告标牌设施等。部分交通道路范围外的路牌广告需要占用土地资源，势必增加社会投资和造成土地资源的浪费，不利于资源的节约集约利用。由此可见，交通景观中的广告有利有弊，既对经济发展和宣传教育具有积极的促进作用，同时也不可避免地会增加社会投资和压占土地资源。

2交通建设项目临时用地特点

交通运输是经济发展的基本需要和先决条件，具有重要的经济、社会、政治和国防意义，随着我国经济的高速增长，交通道路建设也在快速发展［6－7］。与其他生产建设项目有所不同，交通建设项目临时用地具有以下几个特点。1)临时用地分布广。临时用地是为主体工程建设服务的，一般交通建设项目临时用地均选择在接近主体工程建设的邻近地方以便于施工(除取土场和弃渣场选址具有一定制约性)，这使得临时用地少则跨越几个地级市，多则跨越几个省，分布广泛。2)临时用地分布有序，但不集中。交通建设项目临时用地的多沿工程线路布设，呈线状分布，有序但不集中。3)临时用地破坏类型多样。主要有取土场、弃土渣场、施工场地(拌和站、制梁场、铺轨基地、施工营地)和施工便道等。4)具有开发利用价值。交通运输承载着巨大的客流量，其沿线分布有序的临时用地具有潜在的开发利用价值，特别是适合于广告的投放。5)复垦难度大。由于交通建设项目临时用地分布的特殊性，使其土地复垦投资也相对较大，增加了建设单位的负担，同时，其复垦、监管、验收、维护等均存在一定难度。

3传统复垦模式及其在交通建设项目中的应用

近年来，我国土地复垦虽然取得了较大进展，但仍存在一些不容忽视的问题，特别是在交通建设工程中更为突出。根据“谁破坏，谁复垦”的原则，土地复垦由建设单位组织编制土地复垦方案报告书，编制预算资金，确定复垦目标并由相关行政管理部门组织开展复垦工作。根据《土地复垦条例》中关于土地复垦质量控制原则的规定，“土地复垦需符合土地利用总体规划及土地复垦规划”，体现“因地制宜”(宜农则农，宜林则林，宜牧则牧，宜渔则渔，宜建设则建设)的原则，“条件允许的地方，应优先复垦为耕地或农用地”。传统的土地复垦模式缺少与相关产业规划的衔接，并且在实际工作中，土地复垦责任人与复垦行政管理部门往往过于侧重对耕地的保护而缺乏“因地制宜”的理念。交通建设项目具有自身的集聚效应，交通景观中的路牌广告也具有重要的经济价值和宣传教育意义，现已成为国内外广告业发展的必争之地，但路牌广告的投放，势必压占一定的土地资源。综上所述，交通建设项目临时用地有其特殊性，应用传统的土地复垦模式进行复垦存在一定的局限，主要表现为:1)交通建设项目土地复垦工作难度大、周期长、投入与产出失衡，增加了建设单位的负担，也增加了土地复垦、监管、验收、维护的难度;2)传统的土地复垦模式与其他产业规划衔接不足，缺乏“因地制宜”的规划理念，致使出现一边在进行土地复垦，一边在新增压占土地的现象，社会资源重复投入，资源浪费严重。

4土地复垦增效模式与效益分析

4.1土地复垦增效模式

1)公益投资复垦模式。公益投资复垦模式即文化宣传部等相关部门利用交通道路运输客流量大、临时用地分布有序等特点，充分利用公路铁路交通潜在的巨大受众体，采取对土地复垦进行投资的方式，增加对土地复垦的资金投入力度，在复垦区内增设广告牌、宣传画等公益文化宣传，达到加强文化传播建设的目的。广告在传承和传播社会主义先进文化方面所发挥的巨大作用，决定了广告业在社会主义先进文化建设中的独特地位。从信息传播的角度看，广告作为大众传播媒介的一部分。同新闻媒体一样，也在向社会、向受众、向广大消费者传递着一种文化观、道德观、价值观、世界观和人生观。从教育引导功能看，广告一是有道德教育功能(如公益广告)，那些创意新颖、形式活泼的公益广告所蕴含的社会文化价值观，对受众的道德观、价值观产生了潜移默化的影响;二是普及科学知识;三是行为方式的引导［8－9］。在国际上，公益广告的多少往往是衡量一个国家民族素质优劣、社会文明程度高低的标准之一。而我国的公益广告无论是从数量还是质量上来说，都与我国现今在全球的经济和社会地位极不相符。一些发达国家的城市街头公益广告密度高达25%，而我国的公益广告在广告总量中还不足5%。因此，在交通建设项目土地复垦中，可以采用公益投资复垦模式，这对于加强文化传播建设具有重要的现实意义。在方案编制过程中，可增加广告牌的布设与投入预算。除公益广告外，还可以布设路牌、风景名胜、地方特色等标志，增强人们对区域特色的感知与认识。

2)商业投资复垦模式。路牌广告具有受众体大、广告费用低、投放简便、直观有效、视野开阔和视觉冲击力强等特点，目前已成为国内外广告业关注的焦点并得以广泛应用。商业投资复垦模式即为了合理有效地利用高速公路现有资源优势，发掘其深层次的经济效益，结合路牌广告和交通建设项目临时用地的特点，吸引广告业主投资，遵循“谁投资、谁受益”的原则。在复垦编制过程中，在遵循相关法律法规的前提下，按照广告业主的要求，增设广告牌位，使用期限满后收归政府部门作为公益广告载体，或继续出租使用［10］。在土地复垦中应用商业投资复垦模式，不仅可以吸纳社会资金投入到复垦工作，降低建设单位的复垦成本，改变土地复垦的被动性，同时也可以在土地复垦中创造新的经济增长点，实现土地资源保护与开发利用有机结合。

4.2效益分析通过对传统土地复垦模式在交通建设项目土地复垦中的应用分析，本文提出了公益投资复垦模式和商业投资复垦模式以突破传统土地复垦模式的局限，但新的土地复垦模式应合理调节广告的双重性，兼顾文化价值和商业利益，既为大众喜闻乐见，又有健康向上的文化品位，既能影响消费者的现实行为，又符合社会文明的长远利益。新的土地复垦模式具有以下显著效益［11－12］。1)提高土地复垦效率。在公益投资复垦模式和商业投资复垦模式中，政府相关部门和广告业主通过增加对复垦的短期投入达到长期受益的目的，减轻了建设单位复垦的负担，有效保证了复垦的实施，客观上提高了土地复垦的效率。

2)增强广告文化宣传。公益广告是旨在弘扬和倡导公共利益，宣传社会良好风尚，倡导社会良好道德，促进社会主义精神文明建设的一种非商业性的广告，同时也是新形势下传播先进文化的一种重要方式和渠道。通过临时用地复垦中增加公益性广告，对促进社会精神文明建设起到了积极的推动作用。

3)促进新的经济增长点。由于交通建设项目临时用地独特的区位优势和便利的交通条件，吸引了大量的广告投资项目，商业投资复垦模式必将成为交通建设项目土地复垦中一个新的经济增长点。

4)节约集约利用资源。利用交通建设项目临时用地分布的特点投放广告，加强复垦工作与相关产业规划的衔接，可以有效避免一边进行土地复垦，一边新增压占土地的现象，减少了资源重复投入造成的浪费，有利于资源的节约集约利用和经济社会的可持续发展。

5总结

自1988年《土地复垦规定》实施以来，中国建设生产项目损毁土地的现状得到了有效遏制，损毁的土地得到了有效复垦，但与发达国家相比，还相差甚远，特别是在交通建设项目土地复垦中，更加凸显出传统土地复垦模式的不足。土地复垦作为一种单纯的行政行为，复垦工作具有强制性与被动型，这直接影响了复垦效果，与此同时，中国的广告业已发展成为极具潜力的新兴产业，从户外广告来看，中国交通建设项目迅猛发展以及国内外企业自身广告宣传的不断深化，户外广告也必将呈现出更高更强的发展前景。通过对土地复垦增效新模式的探索，政府与广告业主在复垦中扮演了重要角色。土地复垦新模式对土地复垦工作而言，减轻了建设单位的负担、提高了土地复垦效率，实现了土地资源保护与开发利用的双重目的;就广告产业而言，增加公益广告与商业广告的投放，兼顾了文化价值与商业利润，不仅对社会主义文化建设起到积极的促进作用，而且在土地复垦中形成了新的经济增长点，这为土地复垦工作注入了新鲜血液，同时，也为政府部门制定和实施土地复垦政策提供了参考。