科学执政机制研究论文

[摘要]科学发展观作为我党的执政理念确立之后，面临的一个重大而迫切的问题是如何将这一理念转化为全党的统一意志，形成全党的统一实践。建立和完善科学的执政机制是树立和落实科学发展观的重要实践形式。要通过权力制衡、民主公开、规范程序、广泛监督，形成科学执政的机制，提高科学执政的水平。

[关键词]科学发展观；执政实践；执政机制

在2003年秋党的十六届三中全会上，提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观”。可以说，这是“科学发展观”形成和确立的重要标志。发展是历史的必然、时代的主题、人民的意志，也是我们党始终为之奋斗的根本任务。从邓小平“发展是硬道理”，到“发展是执政兴国的第一要务”，到“树立和落实科学发展观”，是我党正确认识社会发展规律、政党发展规律的最新成果，是我党执政历史、执政实践的科学总结，也是我党执政理念的一次新的飞跃。

执政理念是精神的范畴，精神只有转化为物质，理念只有转化为实践，才具有真正价值。科学发展观作为我党的执政理念确立之后，面临的一个重大而迫切的问题是如何将这一理念转化为全党的统一意志，形成全党的统一实践。就社会学而言，执政实践说到底是一种社会实践，而社会实践的一个永恒主题是“协调、秩序、进步”。也就是社会经济学所追求的“均衡”、社会法学所追求的“公正”、社会政治学所追求的“合作”。这些科学理念与科学发展观的基本原则是一致的。就执政党建设而言，科学的执政理念需要科学的执政实践来支撑和体现，建立完善科学的执政机制是执政实践的重要环节、重要内容。因此，围绕科学执政机制进行思考和研究，是树立和落实科学发展观的重大理论课题和实践探索。我以为，在科学发展观的指导下，建立完善科学的执政机制，需要关注和解决这样几个问题。

一、科学执政机制的本质——权力制衡

我们所说的“权力制衡”，并不是否定党的领导核心作用和削弱党的执政地位，而是设想在政治体制改革的进程中，逐步实现国家立法权、行政权、司法权和党内决策权、执行权、监督权的相对独立，形成权力相对制衡的结构体系，确立起科学的执政机制，使党的政治性权威发展为法理性权威，以法律的意志保证党的领导权威和执政地位。

（1）确立国家立法权、行政权、司法权相对独立、相对制衡的权力结构。我国的立法权归属全国人民代表大会。我们主张通过立法权相对独立而成为权力制衡的要素，其内涵是人民规定权力，即人民运用法律赋予的民主选举权推举出能够代表人民意志的代表行使立法权。同时，对国家管理权的合法性和执行过程中的正当性进行监督，也就是拥有对国家行政权、司法权实施监督限制的权力，其中包括对行政与司法权力个体人员的任用和罢免，即全国人民代表大会通过人民代表体现人民意志，运用检举、弹劾、罢免的法律程序，对不能承担权力职能和滥用权力的行政权、司法权的掌管者实行罢免，依法收回权力。我国的行政权归属各级政府。行政权在权力行为中是最大量、最经常的行为，也是腐败易发、高发区域。因此，行政权力运行受到法律的规范和制约，是现代法治社会的基本要求。从这个意义上说，我们主张权力制衡，重点是对行政权力的约束和限制。要将行政权力的执行机关和执行人员置于法律和立法机关的严格控制之下，通过行政立法，公平分配行政机关、行政人员以相对应的权利义务；强化执法中的民主和公正因素；弱化行政手段；强化行政合同和行政指导；注重行政诉讼的实现。[1]我国的司法权以检察院、法院为主体，其主要职能是以司法手段审判惩治社会违法行为，其中，包括党政干部的违法行为。我们主张司法权独立行使，保持权力结构的平衡，主旨是科学地处理党的领导权、国家的行政权与司法权的关系。因为，如若司法权不能独立，其捍卫法律公正、公平和正义的价值就无法体现，理性的法治秩序也就无法保障。因此，从体制改革着手，赋予司法机关独立行使司法权的职能势在必行。可以考虑司法机构财政经费独立运行；实行法官、检察官终身制或延长任职最高年龄的限制，其任免权归属人民代表大会或常务委员会；每一审级法院具有独立审判权，党委及政府无权例会终审或干预刑事审判。

（2）确立党内决策权、执行权、监督权的相对独立、相对制衡的权力结构。党的决策权归属党的各级代表大会；党的执行权归属党的各级委员会或常务委员会；党的监督权归属党的各级纪律检查委员会。党内决策权、执行权、监督权行使的最高裁决及监督归属党的全国代表大会。为了保证有效地行使，可以考虑党的各级代表大会由每届一次，改为每年一次，决策和决定党内重大事项和重大党内人事任免，充分体现决策职能；党的各级委员会除在每年一次的党员代表大会上报告工作外，还要负责对大会期间党员代表提交的质疑案给予解释答复；党的各级纪律检查委员会的机构设置、隶属关系也应本着“相对独立”的原则进行相应改革，可以考虑党的各级纪委隶属上一级党委、纪委领导，纪委主要领导不参加同级党的委员会和常务委员会，但要列席同级党委会和常务委员会，各级纪委办事机构人员的任免权归属上一级党委或纪委，纪委财政独立运行，办事经费由上一级纪委按年度预算划拨。

二、科学执政机制的核心——民主公开

民主是政治文明的重要标志，民主的重要表现形式是公开。由此可见，民主公开是科学执政机制的核心内容，也是科学执政机制的一条重要原则。民主公开是维护正义、消除邪恶的利剑。执政机制坚持民主公开是维护人民权益、制止执政权力蜕化变质的重要保证。列宁在阐述民主公开原则的意义及作用时曾有过精彩的论述，他指出：“每一个人大概都会同意‘广泛民主原则’要包含两个必要条件：第一，完全的公开；第二，一切职务经过选举。没有公开性而谈民主制是很可笑的。”[2]又说：“公开揭穿是一把利剑，它自己可以治疗它所带来的创伤。”[3]我们在科学执政机制中坚持民主公开，就是用公开体现民主，用民主保障公正。这就要求我们实行执政行为全过程的民主公开制度。一是决策过程公开。决策前的酝酿和决策后的结果都要采取一定的民主形式公开运行，保证公开后，能够迅速实现信息反馈，纠正决策出现的偏差和决策中隐含的谋私动机。二是执行过程公开。权力运行的执行操作阶段是最易出现非公正行为乃至腐败现象的环节，实现执行过程公开，能够有效消除公共权力非公共运行的不良现象和腐败行为，保证正确的决策得以公正执行。比如，人事任免方案公示制度，就是执行过程公开的最佳选择。方案公示于群众，能够增强任免执行过程的透明度，迅速获取群众意见的反馈，纠正或避免人事任免中的偏差和用人不公的问题。三是运行结果公开。不仅权力运行的最终结果要公开，而且执行过程中的阶段性结果也要公开。结果公开的目的是接受群众检验，曝光揭露权力运行中的违规越轨行为，其中包括对造成不良结果负有责任的人员进行公开惩处。四是应公开未公开的执行事项公开。权力运行机制明确规定必须公开执行的事项或程序，未予公开而擅自执行，一经发现，要公开事实真相，撤消执行结果，并公开处理有关责任人。

三、科学执政机制的方式——规范程序

“程序”的词义是事情进行的先后次序。引申于社会领域是指国家事务按时间先后依次安排的规范化的工作步骤。在现代法治社会，程序是醒目的标志，没有程序，也就没有法治。从这个意义上说，法治就是“程序治”。但是，我们所要求的执政权力运行中的程序，应该是科学的、民主的，而且是符合实际的简便可行的程序。如果程序失去了这些基本条件而导致非科学的、非民主的、脱离实际的程序设计，那么，越是坚持这个程序运行过程，就越背离原本程序设计目标。因此，科学的执政机制应是运行程序与效果的统一。为了进一步说明问题，我们特举一例。2001年1月4日，《报》刊载了一条消息：1998年，联勤某分部出台了一项财务“联审会签”制度，即“对一定时期的经费开支计划和已完成的经费支出项目，由行政主官牵头，组织军政主官、部门领导、财务人员和有关经办人员参加，定期以会议的形式，集体研究，联合审查”。该分部实行“联审会签”制度的两年时间里，共节省经费1200多万元，无一名领导干部和财务人员因经济问题受到党纪政纪处分。目前，在党政机关和企事业单位，多数实行按权限、分数额的行政领导“一支笔”审批经费制度。这种制度在程序上存在明显的缺陷，一些经济腐败案件多数是在这一审批权力运行过程中发生的。这个分部实行的“联审会签”制度与分工行政主官“一支笔”签字审批经费的制度比较，在程序上的区别是：前者财务审批权力的运行过程民主监督的成份高、经费审批权失误、异化的可能性低；后者运行过程民主监督的成份低、利用经办或审批过程侵财贪占的可能性高。二者权力运行程序不同，效果也就明显不同。由此可见，坚持程序与效果统一的原则是建立科学执政机制，提高科学执政水平的重要途径。

严格地说，程序就是法律，坚持程序就是维护法律，违背程序就是违犯法律。我们要把执政程序上升为遵守法律，使科学执政机制建立在执政行为程序化的基础之上。以各级政府权力运行为例。政府机构在明确职能任务与职责分工的前提下，其权力运行要经过决策、执行、信息反馈、执行结果奖惩等工作过程。基本运行程序为：决策阶段——行政首长（决策者）根据工作机构提供的信息与动态，参谋机构提供的决策建议，咨询机构提供的决策论证，经过决策集体进行充分研究，按民主集中制原则作出决策。执行阶段——执行机构根据行政首长的决策，指令各职能部门分别制定本部门执行决策的计划、方案，业务部门制定实施细则和执行措施，并组织执行。信息反馈阶段——在实施与执行过程中，由信息与监督机构检验实施与执行的偏差情况和实际效果，适时反馈执行信息，并向决策机构提供修正决策建议，提出纠正执行偏差的措施。由于大量的信息反馈是由监督机构完成的，所以，这一阶段实际上是决策执行的跟踪监督。结果奖惩阶段——以行政首长和决策机构为主，对决策执行结果进行直接或间接的考查验收，依据执行结果的质量高低、效果好差，指令职能部门提出奖惩意见与方案，按奖惩权限规定实施奖惩。政府机构还应围绕运行程序，根据各自的职能与业务性质，制定相关的工作规则。工作规则要细化到相关机构的每个基层单元，使进入权力运行过程的每一位公务人员，均能按照工作职责、任务、程序和规则，顺利地进入工作角色。

四、科学执政机制的保障——广泛监督

采取多种方式、多种渠道对执政行为实施监督，是科学执政机制的重要保障。一种科学的执政机制，应具有多方式、多渠道的监督保障。因此，除加强司法监督外，我们还必须拓宽各种监督渠道和监督方式。

（1）加强政协监督。人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，“实行以协商讨论和批评建议为主要形式的民主监督”。人民政协的监督，是人民监督的一个重要方面，在我国政治生活中具有不可替代的作用。人民政协包括了各党派、各团体、各界别的代表人士，能够充分反映社会各个方面的看法；人民政协人才荟萃、智力密集，能够提出切实的、深刻的意见；人民政协是国家政治体制的组成部分，其监督活动既有规范的形式，又有制度的保障。[4]拓宽政协监督渠道，有利于决策的民主化、科学化，也有利于防止和现象。必须看到，政协履行监督职能还比较薄弱，监督力度还比较小，这就要求在构建权力监督机制中，注重以法保证人民政协监督渠道的畅通，要落实政协章程和有关规定，制定配套措施，规范监督程序。特别是注重依法保护政协委员的监督权利，扩大委员的知情范围和参与程度。

（2）加强群众监督。群众监督，即公民监督，是我国宪法赋予公民的基本权利。群众监督的实质是人民群众对公职人员的监督，遵纪守法者对违法乱纪者的监督，是人民当家作主的一种具体体现。邓小平指出：“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分。”[5]群众监督的主要形式包括举报监督、监督、控申监督等。党和国家对群众监督的主要形式均有相关的法规制度予以保障，公民对公职人员进行监督的方式、手段基本上是能够实现的。现实的需要是依法建立健全群众监督的有效机制，提高实际效果，增大监督力度。一方面，要实现群众监督法治化、规范化。可以考虑通过立法程序出台《公民监督细则》，明确公民监督的性质、职权、义务及程序，明确举报、上访、控申人的权利、义务及应负的法律责任，明确举报、上访、控申受理中的保密原则、办理期限等。另一方面，要建立维护公民检举、上访、控申等监督实践活动的权益。建立严格的监督工作保密制度，科学设置举报电话、信箱及相关设施。对因故延期办理的举报事项，要及时向举报人说明原由；对有意拖延，甚至阻止举报事项受理的人员和问题，要追究涉嫌人的责任并给予司法或党政纪律处分；对打击报复举报、上访、控申人的行为，要依法追究刑事责任。

（3）加强舆论监督。舆论监督包括新闻监督，是群众监督的重要形式，主要是以大众传播媒介为载体，以反映群众呼声、提供舆论信息为手段，对社会政治活动、权力机关及人员的行为实施监督。就现阶段舆论监督的现状而言，主要应解决舆论监督的立法问题。可以考虑出台《舆论监督法》或《新闻法》，确立具有法律效力的舆论监督公开的范围；放宽新闻稿件审批的规格，减免繁杂的审批程序；维护传播媒介消息来源的秘匿权利；保护舆论监督直接参与人的人身安全；规范对破坏、阻止舆论监督的违法行为的处罚尺度、方式及程序。

（4）加强特殊方式监督。针对权力非公正、非正常运行引发的腐败问题及严重危害，可以考虑我国的国情和现阶段腐败现象的特点，采取一些特殊方式实施有效监督。一是实行政府公开采购制度。政府在采购商品和服务时发生大量腐败行为，这已经是认定的事实。目前，一些地区已经实行政府公开采购制度。但从全局而言，政府公开采购的比例低、范围小，不仅增加了财政支出，而且为不良执政行为提供了活动空间。应在全国范围内，普遍实行政府公开采购制度，政府机关的所有办公用品、办公设施、公共设施建设和相关的服务项目，均实行公开采购的办法，做到采购物品、采购渠道、价格标准、招标程序公开透明，并逐步将采购范围由国内扩大到国外。军队后勤供给和物资采购实行社会化的项目，也应采取招标式的公开采购渠道。二是严格个人财产公开申报制度。由各级纪检、监察机关对同级国家机关公务员、国有企事业单位工作人员的家庭财产进行普遍登记，包括存款、股票、债券和金器、古董、字画、家具、电器等贵重物品，登记后逐人建立家庭财产档案。并以制度的形式，在相应的范围，定期申报、核查、公布各级各类公务员的家庭财产收入情况。对财产来源不明不符的收入予以没收，并给予相应的惩处。对在登记、申报和审核中隐瞒不报的，查实后，隐瞒部分按非法所得认定，并追究个人责任。个人财产公开申报制度应自上而下逐步展开实施。三是试行退休金赏罚制度。实行这一制度的目的是增加公务员是否公正用权的即期成本和利益风险，形成不良执政行为“高风险、低收益”的价值定位。具体设想是，建立公务员公积金制度，把公务员每人月工资的一部分和国家按公务员每人月工资比例给予的补贴作为公积金储存起来，职务越高，工龄越长，公积金数额越多。一旦发生腐败或不良执政行为，在刑事处罚的同时，没收或削减其公积金。退休后未发现有不良执政行为的公务员，按个人公积金的一定比例给予奖励。用奖廉惩贪的政策导向，保证执政机制运行的公正性。

注释：

[1]洪威雷.论我国规范行政责任的机制建设[J].湖北大学学报，2000（2）：9.

[2]列宁选集[C].北京：人民出版社，1972（1）：347.

[3]列宁全集[C].北京：人民出版社，1972（19）：215.

[4]李瑞环在全国政协九届四次会议闭幕会上的讲话[N].人民日报，2001-3-13.

[5]邓小平文选[C].北京：人民出版社，1994（2）：332.