我国政策性银行法律制度研究

摘要：本文通过对我国政策性银行的立法现状以及我国政策性银行的立法缺陷进行研究和阐述，提出关于我国政策性银行立法的几点建议。通过分析国外政策性银行立法的历史沿革，总结国外的政策性银行的立法特点，给我国政策性银行正确定位。

关键词：政策性银行；政策性银行立法；监管

中图分类号：D912.28 文献标识码：A 文章编号：1003-949X（2008）-03-0015- 02

一、我国政策性银行的立法现状

（一）我国现行的主要政策性银行立法。目前，我国主要的政策性银行法律文件主要有：1、法律：只有《中国人民银行法》有相关规定，其第35条规定，中国人民银行对国家政策性银行对金融业务进行指导和监督。2、行政法规：主要包括国务院《关于金融体制改革的决定》、《关于组建国家开发银行的通知》、《关于组建中国进出口银行的通知》、《关于组建中国农业发展银行的通知》，经国务院批准的《国家开发银行章程》、《国家开发银行组建和运行方案》、《中国进出口银行章程》等。3、部门规章：主要是中国人民银行制定的涉及政策性银行组织机构、业务运行、人事任职资格等方面的有关规定。以及国务院及其有关部门的涉及政策性银行设立与运行问题的有关文件。

（二）我国政策性银行立法存在的缺陷。第一，关于我国政策性银行设立的法律依据。我国不同类型的政策性银行已经运行多年，但相应的专门性立法尚未出台。这些政策性银行设立和运作时仅仅依据国务院的决定、行政命令等，这些过犯我国政策性银行的决定、通知、方案，不见法律效力层次低，缺乏权威性，内容上也存在着相互矛盾冲突的地方，缺乏系统性；第二，关于政策性银行的定位。政策性银行的定位不准，业务划分缺乏明确的标准和统一界定。主要表现在以下几个方面：（1）政策性贷款与指令性贷款相混淆，继续担当计划经济“第二财政”的角色。（2）政策性金融业务与商业性金融业务相混淆。政策性银行抱怨只有经济效益差的项目才由其操作；而商业银行也抱怨政策性银行的低利率和行政摊派方式金融债的发行实际上是与商业银行展开竞争。另一方面，我国商业银行也面临着政府干预过多的问题，相当程度上存在着金融业务“政策化”现象。可见，缺乏明确的定位使得政策性银行难以在实际工作中明确与政府、商业银行和企业的关系；第三，关于政策性银行的融资渠道。我国政策性银行融资结构不合理，资金来源单一。政策性银行的资金来源主要有两方面，即，发行金融债券和从人民银行再贷款。这两条渠道都存在融资成本过高的问题；第四，关于我国政策性银行监管的法律规定。《中国人民银行法》第35条规定，中国人民银行对国家政策性银行的金融业务进行指导和监督。较之国外政策性银行运行经验来看，其业务管理几乎均归属于财政部而非中央银行。中央银行既要担当政策性银行“最后贷款人”的角色，又要独立执行货币政策，当这二者集于一身时，往往不可兼顾。倘若中央银行要完全独立地执行货币政策，便应置身于这种业务管理体制之外，否则既不利于自身职能的发挥，也不利于法总论。

政策性银行利益补偿机制的建立。不仅如此，当前中国人民银行制定的涉及政策性银行的组织机构、业务运行、人事任职资格等方面的规定，它操作性不强，权威性不够。

二、国外政策性银行的立法沿革及立法特点

政策性银行是在商业银行高度发达的基础上发展起来的。建立政策性银行的原始思想可以追溯到17世纪的英国，当时有人建议用公共土地做抵押开办国家银行，统辖所有国家的经营事业。政策性银行真正出现在19世纪后半期，首先开始在农业领域。1894年，法国建立的农业信贷互助地方金库，是政策性银行的雏形。但到20世纪初，政策性银行的设立并不是很普遍，相应的政策性银行立法也处于一种萌芽状态。20世纪30年代则是政策性银行普遍设立的时期，各国的政策性银行立法开始产生。以美国为例，美国1916年根据《联邦农业信贷法》建立了联邦土地银行，1923年建立了联邦中期信贷银行，1933年建立合作银行，1935年建立农民家计局为办理农业信贷的主要机构等，基本上形成了政策性金融体系。特别是20世纪30年代世界经济危机的发生，各国政府都纷纷加强对经济的干预，尤其对农业的政策扶持和干预更为突出。因此，这一时期各国农业政策性银行的设立最为普遍。第二次世界大战结束到20世纪50年代是政策性银行进一步发展的时期，各国政策性银行立法也日益成熟，其中以日本最为典型。20世纪60年代以后，广大发展中国家的政策性银行得到了迅猛发展，供各国的政策性银行立法日臻完善。

从以上各国政策性银行立法来看，国外的政策性银行立法有以下特点：

（一）先制定政策性银行法，然后成立政策性银行。各国在根据需要建立某一政策性银行之前，毫无例外都是先制定相应的政策性银行法，对政策性银行设立宗旨与目标，设立程序、业务范围、组织机构、业务规则等内容做出具体规定。然后再根据法律的固定，建立政策性银行的组织机构，并根据法律的规定，依法进行业务运营活动

（二）对政策性银行进行独立立法，不同的政策性银行，有各自不同的宗旨、目标、业务领域与范围，业务规则各异，其云总方式也各有特色，因而不宜由一部政策性银行法对其进行调整。针对这种情况，各国分别对不同的政策性银行进行单独立法，作为其设立和运作的法律依据。

（三）一国所有的政策性银行形成政策性银行法律体系。一国根据其经济发展的需要，在不同时期和不同领域中分别建立有不同的政策性银行，而对不同的政策性银行一般又是单独进行立法。因此，一国有几家政策性银行，就制定几部政策性银行法，这些政策性银行法与其他相关的法律规定，构成该国具有内在统一、协调特性的政策性银行法律体系。比较典型的是日本，其政策性银行法律体系主要包括：《日本开发银行法》、《日本输入银行法》、《国民金融金库法》、《住宅金融金库法》、《中小企业信用保险公库法》等。

（四）政策性银行法既是政策性银行机构组织法，又是政策性银行业务法，是对二者的有机结合与统一。政策性银行法首先是政策性银行机构组织法，它对政策性银行的有关机构组织问题做出规定。其次，它还是政策性银行业务法，是政策性银行开展业务活动，实现其既定目的与宗旨，发挥其职能的法律依据，也是国家对政策性银行进行监督、管理的法律依据。

三、关于我国政策性银行立法的几点建议

（一）尽快制定政策性银行法，构建政策性银行法律体系。

政策性银行一般都建立在其专门法律基础之上，以保证其地位的独立性。我国立法的滞后既不利于政策性银行经营机制的完善，也不利于为政策性银行的运作创造良好的外部环境，在很大程度上制约了政策性银行的发挥。因此，我国应该尽快出台相关的法律法规。在今年年初，银监会工作会议明确提出把“加快政策性银行改革作为今年金融机构改革的主要内容”，这将对三大政策性银行的资本金来源、经营方针以及政策性业务一旦亏损的责任追究等方面做出具体的规定。

（二）给我国政策习惯银行进行正确定位。

我国建立政策性银行的目的是实现政策性金融和商业性金融分离，以解决国有商业银行身兼二职的问题，割断政策性贷款与基础货币的直接联系。因此，应正确处理政策性银行与政府、商业银行之间的关系，应注意以下几个方面：第一，政策性银行是金融机构，尽管政策性银行是由政府出资设立，但是不能把政策性银行等同于政府的行政职能部门，否则政府将会直接、微观地干预经济生活，无法实现宏观调控的目标；第二，政策性银行应当以贯彻国家产业政策和区域发展战略为宗旨，配合国家完成对整个国民经济的调控。我国设立政策性银行的直接目的一是实现政策性金融与商业性金融的分离，二是确保人民银行调控基础货币的主动权；第三，政策性银行的政策性属性决定了其业务具有风险小、优惠多、保本经营、不参与商业银行的竞争等特征，对于政策性在世纪经营中面临的困难，职能由政府出面通过增加财政资金的拨付等方式加以解决，决不能允许政策性银行扩大业务范围参与商业银行的竞争。

（三）合理规范政策性银行的资金来源、运用与业务范围。

我国金融市场刚刚起步，没有成熟发达的金融市场可以让政策性金融业务获得较好的市场资金来源，政策性银行难以从市场上筹措足够的资金。另一方面，比较紧张的财政也难以为政策性银行注入充分的资金。根据这样一种现状，我国今后的有关立法应当注意处理好相关问题：一方面，应当依法确保政策性银行的资金来源，另一方面又要注意避免对资金来源作出不合理规定。在作出这方面规定时，应妥善处理好各方面关系并注意相关原则，如资金运用的公共性、政策性、保本低利性等等。除此之外，法律还应对政策性银行的业务作出合理安排，既不让其范围过窄，使政策性银行功能缺失，作用得不到发挥；又要防止其与商业性金融机构业务的互相混淆引发各方面的利益茶瓯国土，妨碍各方的正常业务与各自的发展。

（四）加强监管法制建设。

如何对政策性银行进行监管，这对我们来说是一个全新的课题。目前，我国主要是由中央银行直接监管，但事实上，由于政策性银行本身的性质和业务特点，由央行直接监管很难很好的发挥监管作用并起到相应的监管效应。就世界各国对政策性金融机构监管的现状来开，一般是在央行之外，另设独立的监管机构。基于此，我国对政策性银行的监管宜由财政部门负主要责任，当然在监管过程中应当协调好各方关系，使财政部门以及其他各部门组成一个强有力的监管机构，分工合作。政策性银行本身就是一个财政、金融、产业的相互融合的产物。建立一个合理、高效的政策性银行的监管机构，并且从政策性银行的组织结构、资金运用、资本结构与效率、业务经营等各个方面进行有效合理的监管，将是政策性银行得以健康发展、顺利实现其既定功能与作用的关键。

参考文献：

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