财政分权与农村公共产品供给

内容提要：农村公共产品供给关系到农村经济的发展、社会的稳定与和谐。在城乡差距逐步拉大的情况下应努力探寻农村公共产品的供给机制。适度的财政分权将有助于农村公共产品的供给，财政分权的关键是明确各级政府的职责。为保证农村公共产品供给更有效，应着力从明确政府与市场的关系、合理定位各级政府在农村公共产品供给中的职责范围与财力分配、遵循事权与财权相匹配的原则、建立科学的转移支付制度、提高地方政府收入五个方面入手。

关键词：农村公共产品 财政分权 政府职责

一、引言

能否解决好“三农”问题，是社会主义制度成熟的一个显著标志。其中，农村公共产品的供给对于农村经济及社会的发展具有至关重要的意义。因为完善的农村公共产品供给体系可以加速农村经济发展的步伐，推动社会的进步，助推城乡的和谐发展。当前我国社会出现的居民收入差距已经成为社会上普遍关注的热点问题，在居民收入差距中表现的最明显的即城乡居民收入差距。导致城乡居民收入差距的原因很多，但其中最关键的是城乡基本公共产品供给水平的差异。尽管总理一再强调要努力缩小城乡差距，促进基本公共服务均等化，但实际上城乡居民在医疗卫生、基础设施、社会保障、环境保护等公共产品的供给上仍然存在着巨大的差距。在城乡收入差距拉大、城乡基本公共产品供给水平参差不齐逐步侵蚀我国社会和谐稳定的情况下，提高农村公共产品的供给无疑具有十分重要的意义与价值。

财政分权是一个经济学与政治学相结合的问题。改革开放30多年来，我国的各项事业取得了举世瞩目的成就，这虽然源于我国政府倡导改革开放的观念打破了传统思维的界限，但在很多外国学者看来，中央政府成功地帮助了地方政府完成了向“增长型政府”转变（Weingast，1995；Mckinnon，1997；Qian and Roland，1998；Jin，Qian，and Weingast，2005）。与我国改革开放30多年经济高速增长形成鲜明对比的是地方政府在地方公共服务与公共产品供给上严重不足与过度的市场化带来的严重不公，特别是在广大农村地区一些农民紧急需要的公共产品供给严重不足，将会在社会上产生一系列的问题。

如何更好的满足广大农民对公共产品的需要，目前各个国家所普遍采用的一种做法即财政分权。国外学者无论从理论上还是从实践上都做出了大量的阐述。Hayek从“信息优势”的角度认为地方政府更能有效的了解当地居民的需求，因此能更有效的提供公共产品与公共服务。斯蒂格利茨从“地区间竞争”的角度认为地方政府更接近于本辖区的公众，不同地区的居民也有权选择自己的公共产品的服务种类与数量，因此地方政府在为当地居民提供公共产品与公共服务上更有效。蒂波特在1956年构筑了一个地方政府模型，他认为，人口的流动会引导政府提供公共产品与公共服务的行为。公民选择居住地的行为是表达公共产品偏好“用脚投票”的行为，不同政府之间的竞争，使地方政府在供给公共产品上更有效。有关财分权能够促进公共产品供给的证据来自玻利维亚（Faguet，2004）。玻利维亚一直是拉美地区高度集权的国家之一，在1994年分权之后，公共投资由原来的73%上升到79%，而且所有项目没有重复，这表明分权强化了政府对居民公共产品需求的反应，改善人力资本与社会公共服务的投资。在国内，如何提高农村公共产品的供给是很多学者关心的一个热点问题，但是我国学者在探讨财政分权问题时，更多的是依赖于西方的财政分权理论，而脱离的现实的土壤，缺乏对我国特殊国情的考量，这为本文的写作留有空间。

二、理论依据

第一代财政分权理论主要起源于主流的公共产品理论和古典财政理论，是从经济学的视角，建立在新古典经济学的规范理论分析框架下，考虑政府职能如何在不同层级之间进行合理的分配问题。所谓公共产品是指“将该商品的效用扩展于他人的成本为零；无法排除他人参与共享。”[1]公共产品不同于私人产品，它具有“非竞争性”（non-rivalness）与“非排他性”（non-exclutability）。在经济学上，纯粹的私人产品可用公式表示为

,即商品总量 相当于每个消费者i所消费或获得的该商品（ ）的总和，这意味着私人产品在消费者之间具有分割性。公共产品则不同，纯粹的公共产品可表示为 = ，对任何一个消费者i而言，因消费而可以支配的公共产品 数量就是公共产品的总量 ，即任何一个人消费公共产品都不会导致别人对该公共产品的减少，因此公共产品在消费者中是不可分割的。[2]供给公共产品是政府的职能之所在，为更好的使公民受益，需要按照受益范围的不同分别由不同层级的政府进行供给。如中央政府应供应国防、外交、行政等全国性的公共产品，地方性政府应供应地方性的学校与医院、地方性的公路等公共产品，如下图所示：

图1：地方公共产品集中提供和分级提供的效率

在图1中，A与B分别表示两组不同的对公共产品需求的曲线，纵轴P表示该公共产品的供给价格。如果由A、B曲线来确定两组不同人口各自的公共产品需求量，那么分别为 与 。但是由于中间投票者定理的原则，通常公共产品的供给量是 ，这样对A的供给量 而言则会造成过剩，而对B的供给量 而言又会出现不足。因此，应该按照各地方政府自身对公共产品的需求来确定公共产品的供给，这样才不会造成效率的损失。[3]

由于农村公共产品受益范围具有很强的地域性，只是针对本地区的人才会产生受益，对其他地区的人具有排他性。因此，由当地政府进行农村公共产品的供给是最适宜的，也是效率最高的。同时，农民由于自身上的弱势也必然会依赖于地方政府公共产品的供给。正是由于以上特性，所以适度的财政分权是保证地方政府提供公共产品的重要条件。尽管各个国家在保障地方政府财政能力的方式不尽相同，但是用财政分权的方式保障农村共公共产品的供给是一个共同的方向。

三、问题与原因

财政分权是指“中央政府将税收权与指出权下放，赋予地方政府一定的税收管理和预算执行的自，同时允许地方政府自主决定预算支出的结构与规模。”[4]财政分权是目前世界各国普遍存在的一种现象。尽管有学者认为“在人口自由流动下，税收和居民的转移限制了公共部门提供公共产品的能力”[5]，而且地方政府间税收的竞争会造成资源配置效率的扭曲[6]，或者拉大城乡之间经济发展的差距[7]。但是大多数学者认为财政分权会促进经济的发展，尤其是能有效帮助地区公共产品供给的效率。从世界的发展来看，“实行财政分权是一个基本趋势，而且财政分权度也在不断提高。从1975年的世界平均的1.03上升到1995年的1.94，绝大多数实证研究结论表明财政分权有利于经济的发展”[8]。而且发达国家经济增长与财政分权具有正效应，发展中国家存在负效应[9]。既然财政分权是世界范围内各个国家普遍采取的一种促进公共产品提供的方式，但是其效率却大相径庭，其关键在于政府职责的划分。