浅谈农村公共产品供给中的公共财政思路

论文关键词：公共财政　农村公共产品供给　 X-效率

论文摘要：现阶段我国农村公共产品供给不足，引发了一系列社会问题的出现。政府作为农村公共产品的主要供给者，以公共财政手段实现农村公共产品供给的“X-效率”是缩小城乡差距的现实选择。但是，种种因素导致了公共财政存在“X-无效率”，政府在农村公共产品供给方面未实现最大产出。必须进行农村公共产品供给制度创新，充分、高效发挥公共财政的作用，实现城乡协调发展。

2006年，我国全面免征农业税，解决了对农民“少取”的问题。另一方面，为了实现对农民的“多予”，我国应在农村公共产品供给领域发展公共财政。我国正步入公共产品需求的扩张时期，尤其是9.4亿农民正在由对满足温饱需求开始转为对教育、医疗、卫生等社会的需求。但目前农村公共产品的供给却远远不能满足其需求。缩小城乡收入差距、构建和谐社会是中国改革的关键，以发展公共财政解决农村公共产品供给不足问题从而对农民“多予”，是构建和谐社会的现实选择。从农村公共产品对农村社会的贡献的角度，可以将农村公共产品划分为两类：一类是以生产建设为主的生产性公共产品，如水利设施、农业防护林等；另一类是不以生产建设为主的非生产性公共产品，主要包括农村社会保障体系和农村教育。鉴于现阶段我国城乡收入水平差距很大，低收入群体主要集中在农村，农民对于农村公共产品资金的自我筹集能力非常弱，所以农村公共产品的供给者主要是政府，政府须完善公共财政的支农政策，加大各级财政对农村公共品的供给力度。

一、 我国发展农村公共财政的必要性

(一) 农村公共产品供给的现状

1. 农村医疗保障短缺。农村医疗保障享有率低，“有病难就医”是农民最为忧虑的问题。据2004年中国卫生网公布的一项关于中国卫生资源现状的调查显示，在农村，100个人中只有12个人不同程度地享有商业或社会统筹医疗保险，而在大中城市，这个数字为54人。自1999年开始正式实行的社会保障改革，至今已使10895万人受益，其中近65%都是城镇的企业职工和退休人员。作为各种商业和社会性保险中覆盖面最大的社会统筹大病医疗保险的覆盖率不足20%，任何一种单一类别的保险在农村的覆盖率都低于8%，有高达73.5%的农村居民表示没有享受过任何种类的保险，而这一比例在小城镇为44.5%，在大中城市仅为27%。

2. 农村卫生资源匮乏。中国人口占世界的22%，但医疗卫生资源仅占世界的2%。在医疗资源短缺的基础上又存在医疗资源分布不均的问题，80%医疗资源在城市，20%在农村，与城乡人口分布状况正好形成鲜明对比。

3. 农村养老保险短缺。据劳动和社会保障部网站统计公报栏目公布的农村养老保险有关统计数据，1998年，全国有2133个县(市)和65%的乡(镇)开展了农村社会养老保险工作，参加社会养老保险的农村人口只有8025万人，仅仅是8亿农村人口的十分之一。从1999年开始，农村社会养老保险的参加人数一直在减少，1999年为8000万人，2000年末为6172万人，到2002年底只有5462万人，1999-2000年的农村养老保险统计栏中显示的是“农村社会养老保险改革规范工作稳妥进行”，2001-2003年的统计资料则注明“农村社会养老保险整顿规范工作继续进行”，这说明农村社会养老保险制度推行的收效并不理想，农村养老保险依然是政府投入不足、参保率低、覆盖面窄、处于严重短缺状态。

4. 政府对农村教育的投入不足。义务教育是一种强制性教育，在消费上具有非对抗性和非排他性，属于公共产品。“九五”期间，我国预算内教育经费在三级教育中的分配不合理，在高等教育中的分配比例逐年增长，从2001年的19.48%增长到2004年的24.18%，增长了4.7个百分点。但是预算内教育经费在义务教育尤其是在农村义务教育中的分配比例却呈逐年下降的趋势，如初级中学由2001年的20.75%降至2004年的19.41%，下降了1.34个百分点，其中农村初中的预算内教育经费下降了1.66个百分点，普通小学从2001年的32.87%下降至2004年的32.2%，下降了0.67个百分点，其中农村小学下降了1.06个百分点。

农村公共产品供给不足，一方面造成农民生活质量下降，使城乡差别进一步扩大；另一方面，医疗、教育、养老由农民自己负担，造成农民负担加重，也从需求方面制约了农村消费品市场的发育。就农村公共产品供给主体而言，由于收入相对比较低的农民自我筹集资金的能力不足，由社会筹集也存在一些问题，因而在今后的很长一段时间里，政府仍旧是农村公共产品的主要供给者。

(二) 发展农村公共财政的必要性

公共财政是指在市场经济体制下，政府根据社会公众的集体意愿提供市场机制无法有效提供的公共物品，以满足社会公共需要的经济活动或分配活动。在社会主义市场经济体制下，政府须建立公共财政制度，确保按照社会公众的集体意愿提供公共物品。

1. 市场失灵导致农村公共产品供给领域中公共财政的存在。在完全竞争市场条件下，市场经济能够依靠自身的力量进行调节，达到社会资源有效配置的状态。但是，对于具有消费上的非排他性的公共产品和服务来说，难以通过市场机制得到有效供给，这就需要由非市场的力量、通过非私人经济的活动来提供。在农村公共产品供给领域，医疗卫生、乡村规划与基础设施、养老与救济等公共产品的特性决定了市场机制本身并不能得到有效发挥，从而无法达到符合整个社会要求的资源配置结果为了解决公共产品供给领域的市场失灵问题，政府有必要利用公共财政手段进行干预。

2. 公共财政的作用对象决定了在农村公共产品领域发展公共财政的必要性。公共财政活动的对象是为市场经济中的家庭和企业提供公共服务，即广义上的公共产品。从我国农村公共产品供给现状来看，分税制改革使中央政府放弃了对农村公共产品供给的职能，并将此功能转嫁给地方政府，相对于中央政府而言，地方政府的财力不足，所以地方政府将有限的公共资源转向工业和城市。农民出于生产和生活的需要，不得不填补中央政府、地方政府在公共产品供给中的缺位，形成公共产品供给的“个体化”。这与公共财政本义上的作用对象是相违背的，所以，应发展公共财政、使其活动对象“回归”。

3. 公共财政本身的目的决定了在农村公共产品领域发展公共财政的必要性。公共财政的目的是满足社会公众对公共产品和服务的需要，所以，最大程度、最优地满足社会公众的需要是公共财政的出发点和归宿。农业技术服务、畜牧防疫、农田水利、财政金融、医疗卫生等生产性和生活性公共产品对于农民生存和农业发展具有决定性意义，在农村公共产品领域实现公共财政的目的的“回归”亦具有重大意义。

二、 我国公共财政“X-无效率”的原因

在市场经济体制下，社会成员福利水平最大化的前提是：政府运用财政机制所提供的公共物品必须按社会成员的集体偏好大多数人的意志进行，由社会成员对政府的财政活动进行约束和规范。也就是说，公共产品的有效供应是建立在社会公众个人效用和偏好基础之上的，经过选民公决或议会投票程序，社会公众可将他们各自对于公共产品的欲望和偏好反映出来，从而为政府提供公共产品的预算决策分析提供依据。所以，在农村公共产品供给过程中，公共财政的核心是效率，具体而言，从农村公共产品供给方面来考虑，公共财政要实现生产效率，即“X-效率”，要采用最好的方法和最有效的技术、以最低成本提供农村公共物品。从我国农村公共物品供给现状来看，公共财政存在“X-无效率”，政府在农村公共产品供给方面未实现最大产出。

(一) 政府的公共财政支出目标具有多重性，存在冲突与交替

公共财政开支包括：维持国家运行的必要耗费支出，基础性、战略性、调控性的经济支出，社会保障支出，义务教育、公共卫生、环境保护等公共事业性支出。由于历史的积淀，我国公共财政的职能主要体现为建设性财政，财政指出的主要方向是经济建设费支出、行政管理费支出，从而导致公共产品方面的支出缺失。所以，我国公共财政在实际运行过程中定位不明确，“越位”和“缺位”并存，一方面财政支出范围过大，超出了市场经济条件下政府财政支出职能的范围；另一方面，本应由政府承担的一些社会公共需要却无力得到保障，尤其是弱势群体比较集中的农村。因此，在财政收入“蛋糕”有限的前提下，财政的应有功能得不到恰当的发挥。如果各级政府在如何实现财政支出目标上感到无所适从，就会产生政府各部门之间的不合作，导致X-无效率。

(二) 农村公共产品的产出难以度量，导致公共财政支出操作上的困难

农村公共产品中包含大量公共服务，由农村社会全体成员共同享用，具有消费上的非排他性和非竞争性特征，所以，在度量方面形成了以下特性：(1)难以从物质形态上度量；(2)不经过市场交换就直接进入消费过程，缺乏价值度量。由此，政府在提供公共产品时，只能够计算其投入的经济价值，但是产出的经济价值难以计算。从X-效率的角度而言，就是农村公共产品的供给者只能看见“投入”，却看不到“产出”。所以，供给者为了追求X-效率，更多地把注意力放在“最低成本”上，却忽视了“最优产出”。从公共财政的角度看，政府也是“理性人”，其行为建立在成本收益分析的基础上，只有在权衡公共产品供给方案利弊的基础上，政府才能做出供给决策。农村公共产品(特别是大型基础设施)投入的收益周期长、效果慢，从而影响政府的投入决策。从建国后的情况来看，国家提供农村公共产品的意愿确实不足，表现在多年来农业基建投资的数额偏低、对农业科技的投入不足、农业基本建设支出增长缓慢，等等。对X-效率的追求最终演变成了X-无效率。

(三) 农村公共产品供给的交易成本高，影响供给效率

政府在提供农村公共产品和服务时需要支付各种费用。通过公共财政渠道提供农村公共产品的交易成本包括：获取农村公共产品需求信息的成本、供给方案的设计成本、执行方案的成本、对各级机构进行协调的成本。交易成本过高，容易导致X-无效率的保持。以获取农村公共产品需求信息的成本为例，我国农民对提高农民素质、实现农村可持续发展、基本公共设施等公共产品有着巨大需求，但是由于信息不畅通和政治目标最大化、经济利益最大化的激励，农民具有较少需求的公共产品的财政供给过剩，反之，农民迫切需要的公共产品的财政供给往往不足，从而造成农村公共产品供需的结构性矛盾。另一方面，我国缺乏农民实际需求的有效表达机制，农村公共产品大多由各级政府部门自上而下由决策提供的，几乎没有农民参与，这就使农民的真正需求缺乏有效的表达途径。基于此，搜寻农民对公共产品需求的真实信息、实现公共财政资源最优配置的目标难以实现。

三、 高效提供农村公共产品的政策措施

发展公共财政是解决农村公共产品供给不足问题的重要思路，鉴于在市场经济体制下公共财政存在“X-无效率”，所以，必须进行农村公共产品供给制度创新，充分、高效发挥公共财政的作用，实现城乡协调发展。

(一) 构建以农民需求为导向的农村公共产品供给制度，降低交易成本

要建立农村公共产品供给主体即公共财政框架中的政府对农民需求的敏感反应机制，使农民的需求表达成为公共产品供给中的关键环节。例如，在以信息化促进县域经济发展的同时，充分利用各种传统的和现代的信息传播渠道，及时、准确地搜集农民的需求信息，并且结合农村基层民主制度建设，改革农村公共产品供给决策程序。

(二) 加强财政支出管理制度改革，建立适应市场经济要求的公共财政框架

坚持广泛覆盖原则和绩效原则，在做大国内生产总值“蛋糕”、增加财政收入的前提下，要加快建立适合我国国情的公共财政框架，分两个层次调整和优化财政收支结构：第一个层次是实现城市与农村的财政收支的协调发展，第二个层次是在农村公共产品的财政支出层面上逐步减少对盈利性、经营性领域的财政投资，压缩行政事业经费，将财力主要用于农村社会公共需要和社会保障方面。

(三) 选取农村公共产品供给的突破口，实施公共财政的不平衡投入战略

农村公共产品涵义广泛，在社会主义初级阶段财政投入有限的情况下，如果实施“大推进”战略，必然是“撒胡椒面”，收效甚微。所以，可实施不平衡投入战略，选取某种公共产品作为试点。选取的突破口应满足以下条件：关系国计民生、有利于夯实农村发展的基础、能充分体现和谐社会的内涵，例如优先选择农村义务教育作为公共财政支出体制改革的对象。鉴于农民是新农村建设的主体，进行农村义务教育经费保障机制改革是解决制约农村义务教育发展投入问题的一项重大举措，对最终将农村义务教育全部纳入公共财政保障范围、推动对其他公共产品的投入具有重要的现实意义。

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