公民社会背景下的政府转型研究

摘要：中国处于转型时期，改革开放以来的中国变革实质上遵循了一个从统治型社会秩序向管理型社会秩序再到治理型社会秩序演进的路线。以治理理论为研究视角，以适应与培育公民社会为契机，以政府失灵与市场失灵作为理论切入点，通过实现政府向法治化、效能化与网络化的方向转变，最终建立起以公民为中心的治理秩序。

关键词：公民社会；社会秩序构建；政府转型

中图分类号：D64文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）09-0211-02

绪论

在考察了美国民众通过对公共事务的积极参与所发挥出来的巨大作用后，托克维尔曾经说出这样的话：“世界上没有一个国家能够使它的人民最终对社会福利作出如此大的贡献。我还不知道哪个民族设立的学校有如此之多和如此生效，其建筑的教堂如此适合于居民的需要，其修筑的乡间公路又保养得如此完好。”[1] 托克维尔早在二百多年前就认识到了公民自主解决公共事务与建立公民社会对形成一个良好的社会秩序所具有的重要性。

一、公民社会的概念及其对治理型社会秩序的意义

（一）公民社会的概念

早在古希腊、罗马时期，就出现了将社会从国家领域中分离的概念，近代公民社会理论是伴随着资产阶级革命兴起的，现代公民社会理论在20世纪90年挥着巨大的影响力。按照戈登・怀特的说法，“当代使用这个术语的大多数人所公认的公民社会的主要思想是：它是国家和家庭之间的一个中介性的社团领域，这一领域由同国家相分离的组织占据，这些组织在同国家的关系上享有自并由社会成员自愿组合而成，以保护或增进他们的利益或价值。”[2]

（二）公民社会对中国构建治理型社会秩序的意义

现代化的发展带来了社会结构的急剧变化，面对着复杂的社会与大量的公共事务以及由此带来的社会危机与文化危机，行政权力得以快速地扩张，在经济领域与社会领域都确立了权威性的地位，然而国家通过科层制的控制却带来了大量的问题，不断扩张的政府也带给公民巨大的负担，公共政策也不能有效地应对新的社会需求。而市场在参与公共领域治理中也会出现失灵，没有足够的动力参与到公共事务中来，并且会因为交易成本的约束而限制了交易的愿望，市场治理的范围也受到影响，并且由于市场体制运行所具有的天生的负外部性危害社会秩序[3]。“政府、市场一样也是社会问题的根源。一个强大的市民社会对有效的民主政府和良性运转的市场体系都是必要的。” [4]公民社会在参与治理型社会秩序的构建中具有其独特的优势，相对于政府结构，它在组织体制和运行方式上都具有很大的弹性与适应性，可以更加灵敏地反应公民的需求并且减少了政府权力寻租的机会与成本。

考察现代中国，可以看到改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的确立，独立于国家领域之外的市场领域逐步形成，中国正在经历着由统治性社会秩序向管理型社会秩序转变的过程。当代中国所面临的医疗、教育和环境等大量公共问题均与政府改革滞后、公民社会发展不成熟密切相关，这也给中国转向治理型社会秩序提出了更加紧迫的要求。在这一转变过程中，最突出的表现就是公民权利的凸显与公民社会力量的崛起。为了推动治理型社会秩序的构建，需要建立与发挥具有独立性与参与合作性的公民社会，而这些都需要积极地进行政府的改革。

二、治理理论指导下的政府转型

（一）治理理论对新型社会秩序构建的意义

治理理论为我们分析政府失灵与市场失灵，通过政府再造创造公民社会发展的制度环境提供了良好的视角。治理不仅仅是：“要在政府与市场之间进行不同组合间的选择，以及资源配置的各种方式的不同程度的选择，更要寻求对公共问题的社会治理之道。”[5] 现代社会必须形成一个政府、市场与公民社会互相合作的治理型秩序，单纯依靠政府来承担提供良好社会秩序的愿望是不现实的的，市场单纯追求利润的特性则会造成很多的负外部性，给社会造成危害，公民社会具有独特而天然的监督与制约权力特性，并且可以承担起不适合由政府承担的社会管理职能，发挥其对公共领域的治理优势。“治理指的是公共权威为实现公共利益而进行的管理活动和管理过程。” [6] 治理的实质就是建立在公共利益基础上的政府、市场与社会的网络式合作，以公民权利为基础的公民社会在治理中发挥基础性的作用。

（二）积极推进政府转型

1．政府行为要严格坚持法治原则。公民社会存在的基础就是公民权利的存在，在统治型社会秩序下，政府可以随意运用权力去控制甚至侵犯客体的权利，社会被牢牢地控制在政府权力之下，根本没有独立存在的可能。而法治的首要目的就是约束政府权力，通过合理地确认政府权力的边界以及当政府行为违法时，依法追究其责任等方式，来达到保障公民权利的目的。政府法治化程度越高，公民通过制度化方式参与到政治中的动力就越强，因此一个坚持法治原则行事的政府对于良好社会秩序的建立是必不可少的。政府行为法治的第二个方面在于对社会团体的立法理念上由限制向引导和扶持的方向转变，比如在政府的登记职能方面由准入制与条件制向备案制转变，降低社会团体成立的门槛。

2.政府行为实现制度化。政府行为的制度化是指政府要正确地行使权力，为公民社会发育提供良好的制度环境。由于中国的改革开放进程是由政府主导的，公民社会缺少自发形成的经济与政治基础。这就要求行政权的合理运用来培育公民社会，通过政府、市场与社会的合作来实现公共治理秩序。建设自治的公民社会绝不是要放弃行政权，在时代条件尚不成熟的今天，无政府主义必然带来社会秩序的混乱，更谈不上公民社会的治理。具体到中国政府主导的国情，政府更不可能退出治理领域，而是要在保证公民社会发展的同时发挥其规范公民社会健康运行的作用，只有这样才能形成良好的治理秩序[7]。

3.政府的组织结构要实现由层级制向网络化的转变。传统的层级制结构是适应工业社会的需要建立的，它缺少对社会的回应，以政府的统治作为出发点，而新公共管理理论虽然增加了对社会的回应性，却将公民视为顾客，不能有效地保证公民权利，同时也容易造成政府失灵与市场失灵的出现。政府采取科层制结构有利于专业分工从而提高行政效率，然而理性与科学化的特征与严格依靠规则办事的作风很容易导致公共行政人员的非人格化，无法回应现代社会中以公民需求为中心的要求。只有治理理论指导下的政府组织结构向网络化方向转变才能适应公民社会的需要。

（三）公民社会的积极培育

公民社会要抓住历史与时代的机遇不断壮大，形成有别于政府与市场的第三种治理力量。

1．公民社会要坚持其独立性。“自治与合作治理是多中心治理的灵魂，而自治的主要形式和基本标志则是公民社团的存在。”[8] 转型期的公民社会虽然需要政府的引导与培育，但是公民社会存在的灵魂在于其具有的独立性。行政权具有天然的扩张欲望，这就要求公民社会坚持其非盈利性的非政府组织特性，摆脱政府与市场主体的控制。相对于国家权力之外的独立性与自是公民社会存在的最本质特征，这有坚持这一特性，公民社会才有存在的可能。然而这种独立并不是要反对国家权力的存在，而是与国家形成一种互补合作的状态，积极推进治理型社会秩序的创建。

2．公民社会要利用中国走向民主化与市场化的历史机遇积极发展。政治民主为公民社会参与到治理秩序中来创造了基本的政治条件，而市场经济体制的确立则为公民社会的发展打下了良好的经济基础。公民社会的产生需要市场经济的发展催生出可以摆脱政府权力束缚的独立个人与群体，而在公民社会内部，则是以自愿、自治与契约的形态组织起来的。市场经济所带来的产权多元化和经济市场化给社会组织独立地提供各种资源与机会创造了条件，公民组织以其独有的组织与管理体制使得自己在政治上、财政上与管理上独立于政府领域，公民社会要积极地承担起对社会领域进行管理的责任，壮大自己的实力。

3.公民社会要积极发展合作与参与意识，发挥其教育公民的独特作用。公民社会存在的实质就在于教育公民以合作的积极的姿态参与到政治生活中去，公民的合作意识与参与意识可以推进政治决策的民主化进程，也可以提高政府的行政效率，从而创造出稳定而均衡的治理秩序 [9]。公民要通过积极地参与公共治理与民主政治实践来培育参与意识、权利意识与行动能力。

结语

运行良好的社会秩序应该是政府、市场与公民社会协作的治理型社会秩序。本文是在中国从管理型社会向治理型社会转型的背景下，以公民社会的培育为目的，以政府转型为手段积极实现治理型社会秩序的构建，并提出了政府转型所遵循的基本路径和培育公民社会的方式。只有在治理型社会秩序下，公民具有充分的参与政治生活的自信、意识与能力，只有充分激发了公民意识与公民权利的社会秩序，才可以真正地实现政治上的善。

参考文献：

[1][法]托克维尔.论美国的民主[M].北京:商务印书馆，1997.

[2][英]戈登・怀特.公民社会、民主化和发展“廓清分析范围[J].英国:民主化，1994，(秋季号).

[3]王家峰，孔繁斌.政府与社会的双重建构――公共治理的实践命题[J].南京社会科学，2010，(4).

[4][英]安东尼・吉登斯.第三条道路及其批评[M].孙相东，译.北京:中央党校出版社，2002.

[5][美]沃尔夫.政府或市场:权衡两种不完善的选择[M].北京:中国发展出版社，1994.

[6]俞可平.走向善治:三十年来中国的治理变迁及其未来趋势[M].北京:社会科学出版社，2009.

[7]何增科.公民社会与第三部门研究引论[J].马克思主义与现实，2000，(1).

[8][美]吉尔伯特・罗兹曼.中国的现代化[M].南京:江苏人民出版社，2003.

[9]张勤.中国公民社会组织发展研究[M].北京:人民出版社，2008.[责任编辑 郭伟]