我国农民工社会保障存在的主要问题及完善对策研究

【摘要】

随着工业化与城市化的加速发展，农民工成为城市建设的主体力量。目前，我国农民工的社会保障问题日益突出，完善农民工的社会保障具有重要的政治意义、经济意义和社会意义。我国农民工的社会保障问题主要表现为各种制度的不完善，通过分析我国农民工社会保障中的现存主要问题的及产生原因，并对国外解决此类问题的相应对策进行总结，为我国完善农民工社会保障制度提出了立法建设、制度建设、农民工培训等三方面的建设意见。

【关键词】

农民工；社会保障；对策

一、农民工社会保障的基本内涵

社会保障是指国家通过立法，积极动员社会各方面资源，保证无收入、低收入以及遭受各种意外灾害的公民能够维持生存，保障劳动者在年老、失业、患病、工伤、生育时的基本生活不受影响，主要包括社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚和社会互助等内容。

我国宪法明确规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”就公民的权利与义务而言，参加社会保险是公民的义务，获得社会保障并享受社会经济发展成果是公民的权利；就政府职能上而言，对公民实行社会保障是政府义不容辞的一项基本责任。

农民工是指具有农村户口身份却在城镇务工的劳动者，目前遍布全国各个地区和各个行业。对于农民工来说，其社会保障内容主要包括：农民工的社会保险、农民工的社会救助以及农民工的社会福利等。在我国社会主义和谐社会建设和发展的大背景下，完善农民工的社会保障具有重要的政治意义，经济意义和社会意义。从政治意义上看，完善农民工的社会保障彰显了党和政府“立党为公、执政为民”理念，也是我国政府着眼长远、全面建设小康社会和构建和谐社会的必然选择；从经济意义上看，完善农民工社会保障有利于优化我国农业产业结构，发展农村经济，促进城乡统一，加快中国的城市化和工业化进程，保障国民收入的增长；从社会意义上看，完善农民工社会保障有利于社会稳定，有利于保障农民工共享国民待遇，体现公平正义原则，有利于应对农村人口老龄化，落实计划生育基本国策，提高农民工生活质量，同时农民工社会保障的完善也有利于社会保障体系自身的完善。

二、我国农民工社会保障的现状及原因分析

农民工的社会保障内容主要包括：农民工的社会保险、农民工的社会救助以及农民工的社会福利。目前我国农民工社会保障尚存在诸多不完善之处，主要体现在以下三个方面。

1、农民工社会保险的不完善：社会保险是社会保障体系的核心，主要包括工伤保险、失业保险、医疗保险、养老保险和生育保险。从目前的情况看，农民工社会保险的参保率较低，以养老保险为例，见表1，2006年至2010年，由于农民工社会保险政策的不断完善，社会保障扩面力度逐渐加大，农民工养老保险总体参保人数、参保比例均逐年上升，但参保比例仍然较低。

农民工养老保险除了参保率低以外，退保问题也日益严重，广东有的地区的农民工退保率达到95%以上，珠江三角洲每年退保的农民工在百万人以上。农民工大量退保彰显了养老保险制度缺失，还存在较大的政策漏洞。

2、农民工社会救助的不完善：我国的社会救助制度主要包括贫困救助、自然灾害救助、特殊对象救助、救助及扶贫工作。在社会救助方面，很多城市已为城市居民建立了“最低生活保障”制度。由于农民工的户籍在农村，因此，农民工不能成为城市的低保对象，在生活遇到困难时无法申请城市最低生活保障，得不到社会的救助。另一方面，随着我国农村居民最低生活保障制度的建立，农村的贫困人口可以得到相应的救助，但农民工却又在城市工作、生活，几乎无法与其户籍所在地的生活标准进行对比，实地操作性很差。因此，在目前的制度下，农民工成为了制度边缘化的特殊人群。

3、农民工社会福利的不完善：社会福利是社会保障的重要组成部分，它是国家和社会为保障和维护社会成员一定的生活质量，满足其物质和精神的基本需要而采取的社会保障政策以及所提供的设施和相应的服务。我国的城镇福利也存在典型的身份化色彩，这就决定了农民工在享受城镇福利方面由于社会排斥而处于边缘地位，农民工成为由经济和社会双重造就的一个底层群体，在享受教育的机会和权利、城市经济适用房、工伤康复待遇等方面处于被歧视的地位。

我国农民工社会保障制度存在诸多不完善之处，主要原因在于我国体制上的不完善。我国计划经济时代形成的城乡二元经济结构是我国农民工社会保障权缺失的根本原因。改革开放前，我国在计划经济时代，一直未能建立城乡之间均衡增长的良性关系，从而导致二元经济结构的凝固化。改革开放以来，城乡联系显著增强，但原计划经济体制下形成的城乡二元经济结构体制尚未从根本上发生改变，城乡经济仍未步入良性循环的轨道。正因为该种状况的存在，使得我国社会保障制度也呈现出二元性。这种二元性的社会保障制度更多的着眼点还是城镇职工，按目前国家养老保险制度设计，对农民工设计了过高的欺负标准和积累年限，农民工由于工资偏低一级相当部分农民工无法坚持15年以上的缴费年限，这使进城农民工无法进入城镇社会保障体系，同时城乡二元化社会保障使城乡之间社会保障关系无法有效对接。这些结构性的制度安排使农民工处于城市社会的底层而成为边缘群体，从而使其难以享受社会保障权益。另一方面，我国城镇职工养老、医疗保险的相关法律趋于完善，但对于农民工的社会保障，目前只是在法律中笼统地将农民工纳入其适用范围的规定，并没有就农民工社会保障的问题作出特殊规定，更没有一部关于农民工社会保险的全国性的专门法规，因此，使得从根本上保障农民工的权益还存在一定的难度。

我国农民工社会保障制度不完善的原因还包括我国社会保障制度本身的不完善。社会保障制度是指国家和社会对生活困难的社会成员予以物质帮助、保障其基本生活的制度和措施，但目前我国社会保障制度存在覆盖范围窄、保障水平低、法律不够健全、监察执法不严等一系列问题。另外，我国的社保缴费基数和比例相对农民工收入而言过高也使得农民工个人及用人企业选择不缴纳社保费用。

除了国家体制和社会制度上的不完善，农民工自身也存在不利于社会保障制度完善的因素。首先，农民工自身对社会保障的认识不足，参与社会保障的意识较差，维权观念不强。第二，部分农民工认为缴纳保险费减少了现金收入，同时怕失去工作机会而不敢向用人单位争取社会保障权利等方面观念的影响，对与社会保障相关的政策法规热情不高。第三，农民工的流动性强，使得参保农民工个人账户在不同地区的转移对接出现问题。这些都是造成我国农民工社会保障制度不完善的主要原因。

三、国外解决“农民工”社会保障问题的经验

“农民工”是世界经济社会发展和城镇化推进进程中的一个普遍现象，对于这一社会群体的社会保障，很多国家已经探索出比较成熟的应对政策和机制，主要形成以下三种解决思路。

1、立法建设。资本主义工业革命之后，资本主义国家的社会经济结构发生了深刻变化，面对农民工进入城市所带来的种种问题，资本主义国家通过立法来保护城市里的包括外来农民在内的贫困人口。如德国1855年了《穷人权利法规》，1883年通过《疾病保险法》，1903年，通过《童工法》，英国在1897年通过《工人赔偿法》等。

2、制度建设。许多国家就社会保障体系而言，并无户籍制度限制，如日本建立了亚洲最健全的劳动保障体系，企业均同等对待来自城市或农村的工人，提供全面的社会保险。另一方面，西方诸多国家开展了社会保障基金的社会化管理，将社会保障基金交由私营机构而非政府机构经营管理，政府主要从事制定和颁布社会保险政策、研究问题和进行宏观调控。

3、农民工的培训。目前，不少国家都已开展失业人口的职业培训。如瑞典等国对失业人口开展免费培训，美国要求全社会重视并支持职业培训，德国、英国、法国也建立了完整的失业人口再就业培训体制，使其能够增强技能，提高竞争力。

四、完善我国农民工社会保障的基本对策

完善我国农民工的社会保障制度对于我国政治、经济、社会都具有重要意义。完善农民工社会保障制度应坚持社会公正的理念和原则，统筹城乡、区域良性循环发展，以完善法律保障和制度建设为原则，循序渐进，逐步完成。

首先，国家应尽快建立健全相关农民工社会保障的法律法规，形成完整的社会保障法律体系；对各地的相关立法给予具体指导，减少差异性，增加共同点，以确保社会保障的有序运行，以及为进一步促进各地区社会保障制度的有效合理对接提供基础。

其次，应在体制上改革现行的户籍制度，尊重农民工的迁徙自由，逐步放宽大中城市户口迁移限制，逐步取消农民工进城落户的限制，逐步取消户籍与各种社会保障挂钩等不合理制度。建立适应农村劳动力流动，逐步定居城镇的公共服务管理机制，切实保障农民工的权利。另一方面，政府应从政策上保证农民工社会保障制度的顺利实施。取消就业限制，扩大农民工的就业范围，创造平等的就业环境；废除不合理政策，根除乱收费的行为；提高企业为农民工投保的积极性，给企业以税收优惠等政策支持。在国家财政支出上，解决中央和地方政府在公共物品供给的责任分担问题，中央转移支付政策及时到位。根据城乡、地域差异实行国家统筹发展，逐步减少贫困、偏远、落后地区的农民工社会保障的财政负担。另一方面，加快开展政府职能的转变，创建公共服务型政府，加你为农民工服务的绩效考核指标和行政问责制度，同时实现政企分开。

最后，应加强农民工的职业技能培训和社会保障意识。国家、社会、企业应加强对农民工的职业技能培训，提高农民工的劳动能力。各级财政要把农村劳动力转移培训经费纳入财政经常性预算科目，对相关培训机构和职业中介机构提供多种优惠政策。整合社会各类教育资源，形成农村劳动力转移培训体系；同时加强社会保障的宣传，使农民工对社会保障制度、体系、内容等方面有一定的认识和了解，增强他们的参与意愿，并做好对农民工的法律服务和援助工作，健全农民工维权举报制度，严查侵犯农民工权益的违法行为，使农民工对社会保障制度、体系、内容信任感增加。我国社会保障法制起步较晚且不健全，多数社会保障法律没有与侵权行为相应的法律救助程序，由于农民工特殊的身份和地位，属于最大的受职业伤害的人群，针对农民工流动性大的特点，工伤保险法律制度的构建更需要为农民工提供法律援助。

五、结语

改革开放以来，特别是进入新世纪以来，政府坚持以人为本的原则，从我国的国情出发，不断创新，逐步建立和完善有中国特色的农民工的社会保障制度。我们应不断地从法律保障、制度建设和农民工自身培养方面努力工作，完善农民工的社会保障制度，切实保障我国劳动人民的根本利益，促进和谐社会的发展和进步。

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