开发区“一区多园”规划管理体系探讨

【摘要】科学发展观提出了以人为本，全面、协调、可持续的发展理念，并指出实现科学发展的根本方法是统筹兼顾，即“五个统筹”。而统筹区域发展在“五个统筹”中具有十分重要的地位。实施开发区“一区多园”规划管理体制，对某一特定区域范围内的各园区的科学发展具有重要的指导意义。

【关键词】 开发区 规划 管理体系 探讨

开发区作为一个地方经济发展的试验区，项目建设的平台，招商引资的窗口，是我国城市化和城市发展的重要动力和主要载体。多年来区域一体化进程，为产业发展的分工、合作以及竞争创造了更为广阔的空间，成为当今经济体系调整的大趋势，也成为开发区发展进步的重要推手，在很多开发区形成了“一区多园”管理模式，由此推动了开发区的规划管理体系不断调整和完善。

一、实施开发区“一区多园”规划管理体系的必要性

从经济发展的角度看，相关产业围绕某一主导产业，在产、供、销各个环节进行分工协作，从而形成较为紧密的上中下游各产业间的协作和配套，使各种生产要素在一定地域大量集聚和有效集中，一定的产业集聚形成“产业园”。但一个地区单靠某一产业支撑会形成一定的依赖性，经济基础会比较脆弱，万一有外界经济大气候影响，对这一地区的经济打击将是致命的，为此在当前经济发展的背景下必须多业并举，形成多个“产业园”，依托开发区这一母体全面发展，从而形成“一区多园”的发展格局。

一切为了发展，一切围绕发展。在规划管理上也必须跟上发展的需要，整合资源，统一配套，统一规划、统一建设、统一经营，实现各园区的科学统一规划、统筹同步发展，成本节约与资源共享，对打造增长集聚核、发展当地经济显然具有重要的意义。

二、开发区“一区多园”规划管理的实施依据

以1984年第一批经济技术开发区的设立为起点，国家、省相继出台了一系列的有关于开发区的规划管理办法。以山东省为例，影响较大的有以下几个：《开发区规划管理办法》（1995年6月1日建设部令第43号，自1995年7月1日起施行）、《山东省开发区规划管理办法》 （１９９６年８月１日鲁政发〔1996〕77号施行，2010年11月29日山东省人民政府令第228号修改后公布施行）、《工业项目建设用地控制指标》（2004年试行稿，2008年1月31日国土资源部国土资发〔2008〕24号正式文件实施）、《关于全面提升经济开发区发展水平的意见》（2011年1月20日鲁办发〔2011〕1号）。

这些文件明确规定了开发区必须依法编制开发区规划，开发区是所在城市、镇的有机组成部分，开发区规划应当纳入城市、镇总体规划，实施统一的规划管理，从而为开发区的规划管理工作指明了方向。特别是鲁办发〔2011〕1号《关于全面提升经济开发区发展水平的意见》，更是提出了“支持经济开发区积极探索跨区域合作开发模式，采取合作共建、整合托管、一区多园等灵活方式，拓展发展空间。”

三、理顺开发区“一区多园”规划管理的体制机制

要实现开发区“一区多园”规划的高效管理，必须理顺开发区“一区多园”规划管理的体制机制。应成立由当地党委政府领导及有关部门负责人组成的开发区规划建设管理领导小组，开发区管委会的行政级别要高，开发区主要负责人应由政府分管领导兼任，能够对各园区进行直接、有效控制和管理。同时，要整合现有职能和人员，采用“一套人马、多块牌子”的管理模式，产业园所在地党委书记可兼任开发区党工委副书记，产业园所在地政府主要负责人可兼任开发区管委会副主任，从而营造“小机构、大服务、大网络”的管理格局，上级政府城乡规划行政主管部门在开发区设立派出机构，派出机构接受开发区管委会和派出机关的双重领导，负责开发区“一区多园”规划的实施管理工作。

四、实现开发区“一区多园”高效规划管理的途径

1、高起点规划，优化产业布局

在确定开发区“一区多园”管理体制后，一定要聘请知名规划设计院的高水平专家对“一区多园”进行科学规划，在规划中坚持“四个原则”：一是集约用地原则，二是环境保护原则，三是功能分区原则，四是持续发展原则。以高品位规划引领产业集聚发展，根据土地资源现状、工业结构调整方向和园区定位，打破行政区域界线，统筹协调开发区与各产业园区之间关系，形成一个有机的开发区整体，编制成科学合理、统分结合、配套协作的“一区多园”的规划体系。明确规定“一区多园”产业导向、环保要求、入园企业单位土地投资密度、投入产出率和收益率等，提高有限土地资源的产出率。

在开发区规划编制的过程中，经常会要求编制产业布局分布图，但在《城市用地分类与规划建设用地标准(GB50137-2011)》中对于工业用地划分较为粗泛，以对于居住和公共环境影响以及环保安全角度考虑划分为三类，未对产业布局进行具体的区分。这就要求开发区规划工作者高点布局，统筹考虑，对产业进行合理的安排，形成区域一体化、产业一体化、发展一体化的格局。

2、高标准建设，完善设施配套

坚持规划超前、布局合理、基础先行、滚动开发原则，量力而行，多措并举筹集资金，提前投入建设“一区多园”的水、电、路、通信及公共绿地等基础设施。同时加大同“一区多园”配套的现代物流、职业教育、中介服务、科研开发、产品检测、会议展览、文化娱乐、形象标志等公共设施建设力度，进一步完善配套设施，改善“一区多园”的投资环境，各个园区形成路网结构完善，电力设施配套，污水处理厂、中水回用、雨污分流管网、热力中心等配套工程齐备，增强“一区多园”的载体功能。在一些空间上毗邻的园区要统筹考虑基础设施的共同使用，从而提高基础设施的使用效率。

3、高效能服务，实现科学管理

一是开发区与规划行政主管部门通力配合。开发区管委会加强对园区规划工作的指导，协调解决开发区“一区五园”规划与建设中的重大问题；政府规划行政主管部门邀请从事开发区规划设计、规划管理方面的专家，组成咨询专家组，为园区规划、配套设施建设、产业选择等方面提供咨询服务。二是切实实现资源共享。对规划建设的“多园”，打破原有行政管理局限，由开发区统一管理，统筹规划产业布局、统筹制定优惠政策、统筹开展招商引资，切实做到了各类资源共享、园区功能互补、产业集聚发展。三是整合“一区多园”土地资源。在盘活存量和拓展增量两个方面做文章，清理已批不建、多批少建圈地项目，处理擅自改变用地功能的项目；建立企业新批土地项目要同老厂房置换挂钩制度，置换不符合园区规划的老厂房用地，适当提高容积率、鼓励企业建多层车间，将地价、配套费和容积率挂钩，提高单位土地利用率；引导产业价值链低端的生产环节、环境污染严重的配套产业向周边地区转移，开展土地增加挂钩试点工作。四是加大规划执法监督检查力度，实现对“一区多园”统筹管理。开发区规划管理部门在“一区多园”内形式统一规划管理权，对于违反“一区五园”规划的建设行为进行查处，同时对土地开发强度、投资强度等指标进行监控，加大开发区土地利用效率和开发强度，确保规划管理工作的顺利实施。通过高效能的服务实现对开发区“一区多园”规划建设的科学管理。

开发区作为改革开放的实验区，对于开发区发展模式的探讨自成立第一批开发区以来一直未间断的进行着，“一区多园”作为开发区的一种发展模式，其规划实施管理尤为关键，在管理中要注意宽严相济，避免因管理机制过于教条而阻碍发展或者形成产业单一化发展局面，也应避免因管理过于松散而形成的“村村点火、处处冒烟”等无序发展。历史给予我们的经验很多，教训也很多，“一区多园”规划管理体制有待于在实践中不断地开拓充实，逐步完善。