开发区转型之路的规划探讨和实践

【摘要】南京江宁滨江经济开发区始建于2003年，2006年经批准设立省级经济开发区，在新一轮南京市城市总体规划中提出依托开发区打造沿江综合性工业新城的要求。对于开发区而言，经历了十余年...

摘要：经历了三十余年的快速发展，开发区为我国经济腾飞和城市化发展起到了不可替代的作用，成为推进经济发展和城市化发展的重要空间载体。但随着全球经济结构调整和国内宏观形势的变化，传统单纯依赖规模集聚扩张的发展方式已经不能适应当前发展的需求，寻求开发区长久持续的发展成为了当前开发区面临的重要课题。本文以南京市江宁滨江经济开发区新一轮规划实践为例，主要从目标策略、产业发展、功能定位、空间布局等方面探讨如何通过的规划引导，有序推进开发区的全面转型。

关键词：开发区、转型、产城一体、创新驱动

中图分类号：TU984文献标识码： A

1 引言

1984年，国务院正式批准的大连经济技术开发区为我国第一个正式批准设立的开发区，同年了《关于经济技术开发区若干优惠政策和措施》等相关保障政策，自此，各地开发区如春笋般相继成立。截止2011年，全国有国家级开发区88家，省级以上开发区超过1500家。在土地使用、税收及外资合作等方面的优惠政策支持下，开发区迅速发展壮大，成为各地经济发展和城市建设的核心力量。

南京江宁滨江经济开发区始建于2003年，2006年经批准设立省级经济开发区，在新一轮南京市城市总体规划中提出依托开发区打造沿江综合性工业新城的要求。对于开发区而言，经历了十余年的外延式增长，目前正面临着城市发展目标、空间增长方式、产业发展等方面转型的要求和压力。

2 面临的主要问题和困境

开发区建设之初是以推动工业经济发展为主的功能区，在规划制定和建设管理更突出为工业化服务的方针，相比而言忽略了其应同时作为城市功能区的重要属性，这也是目前很多开发区必须谋求转型的根本原因。规划业内学者也对传统开发区发展模式和存在问题展开了热烈的探讨，普遍认为存在的问题大致有以下几个方面：

2.1粗放外延式增长难以为继，空间资源遭遇瓶颈

开发区发展初期，为增加对企业的吸引力，大部分土地采用协议方式以十分低廉的价格出让（王雄昌，2011）。土地成本低廉使得企业的入园门槛降低，加之园区管理机构对土地使用管理和审查机制不健全，使企业往往夸大自身的土地需求，致使工业用地的开发强度明显偏低，同时还出现了大量的闲置用地。当前土地供应指标下降，这种粗放式增长的方式显然已难以维系开发区的进一步发展。

2005至2011年间，滨江开发区年均工业用地增长约1.5平方公里，城市建设用地年均增长3.1平方公里，已批未建用地一直保持在8平方公里左右，若按此用地增长速度，8年之内整个滨江新城将面临着无地可用的局面，且受到国土部门年度供应计划缩减的影响，年度用地增长指标难以满足。从产出效率来看，2010年工业用地地均工业增加值1.7亿元/平方公里，低于所在江宁区全区5.08亿元/平方千米，更远低于南京全市的7.29亿元/平方千米，滨江开发区已经成为全市的效益洼地。

2.2产业路径依赖现象严重，主导产业竞争力弱

很多省级开发区均从乡镇工业园起步，初期投资环境有限、招商引资困难，设置产业进入门槛低，缺乏明确的产业定位方向，对入园企业缺乏产业的选择，大量效率低、环境影响大的企业落户园区，并逐步成为支撑地方财税的主要产业门类，从而使地区经济对部分传统落后产业形成强烈的路径依赖，产业结构转型面临这较大的压力。

从各产业门类占工业总增加值的比重来看，滨江开发区以智能电网及新能源为代表的新兴产业合计约在4.8%，仍低于金属制品（8.7%）和纺织服装（5.1%）等传统产业。从单位工业用地产出而言，智能电网及新能源约在24.1亿元/平方公里，远高于金属制品（17.3亿元/平方公里）和纺织服装（10.8亿元/平方公里）等传统产业，具有明显的效率优势。但由于金属制品、纺织服装等传统产业仍对地方经济仍然起着不可忽视的支撑作用，也致使对新型主导产业的培育和支撑不够，尤其是空间的支撑不够。

2.3城市化严重滞后工业化，城市服务功能孱弱

早期的开发区的规划和建设均是按照功能单一的“工业区”乃至“加工区”的定位进行，普遍不重视如居住、商业服务等城市型服务功能的建设，规模较大企业不得已选择在企业内部进行配套，形成独立的“企业社会”。加之开发区一般选择在城市郊区，随着开发区规模的扩大，表现出各种“产城分离”的弊端，如开发区与中心城区通勤交通压力大、面貌和活力差等问题。这种“工业区”乃至“加工区”的规划建设方式，难以发挥工业化和城市化相互带动和支撑的作用，使地区城市化发展严重滞后，城市服务功能孱弱。

滨江开发区目前工业产业就业人口约1.3万人，其中外来务工人员有0.9万人，大量就业人口仍然以外来暂住人口为主，难以形成对外来人口落户的吸引力。从用地结构上看，工业用地约占城市建设总用地的50.8%，近五年用地增加了约200%。 且新增居住用地均以拆迁安置房为主，暂无较大规模商品住宅开发，甚至近五年基本无新的公共设施建设。

2.4统筹联动缺乏机制保障，多元主体利益难以协调

为支撑开发区的建设发展，各地普遍采用的是园区与所在地镇（或街道等）联合的方式，园区使用街道的土地，以推进产业发展为主；街道负责社会管理和服务工作，在财税上从园区获得一定补偿，这种“园街联动”的方式对开发区的建设起到了良好的推动和保障作用，为开发区的发展提供了空间的保障。但由于行政主体未进行实质整合、考核机制不对应以及财政转移支付的不确定性，也为这种长期合作蒙上了一层阴影。

在滨江新城规划范围内，开发区远划定了约2平方公里作为街道工业发展的空间，但其无法满足街道发展的需求，因此街道结合村庄建设了约12个社区型工业集中区，这显然背离了集中集约和“园街联动”发展的初衷。

2.5地域空间特色迷失，生态环境面临威胁

由于传统制造业对场地的要求往往是大面积、地势较平坦的场地，因而园区在进行“七通一平”的基础设施建设的时候，往往对地形进行大手笔的平整，开山填壑，原有起伏的地形、自然的河道均被人工化改造，从而形成了道路方格网、河道笔直而缺乏趣味的城市空间，加之大多数工业厂房本身缺乏景观效果，因而在当提出按照综合性工业新城标准建设时，缺乏城市空间特色成为转型中面临的重大问题。同时由于早期园区面对招商引资的压力，环境准入门槛不高，既有工业企业对生态环境的压力日益明显。

3 产业新城转型的规划方法探讨

经济结构调整、土地供应趋紧、环保要求提高使开发区丧失进一步单纯向规模要效益的发展途径，突出创新科技能力、综合服务能力成为培育新动力的必然选择。规划也必须跳出空间的视野，更加关注产业转型、空间效率，更加关注发展模式、实施路径等，以期提出更加综合、更加切实可行的发展对策。具体策略可从以下几方面入手：

3.1以发展模式转型为目标

开发区建设之初是以经济发展或产业集聚为初衷和最终目的的，因而在规划和建设手法上往往会忽视了一些城市发展的客观规律。国内学者在对国内开发区成长历程进行回顾的基础上，结合国际经验和部分率先转型成功的开发区的实例，总结出开发区的生命周期规律。普遍认为可将开发区的生命周期分为成型期、成长期、成熟期和后成熟期四个阶段，认为开发区最终要向城市转型，从而完成从诞生到羽化的整个过程（王雄昌，2011）。也就是说，通过引导开发区向综合新城区发展模式的模式转变，能改变传统产业创新能力不足、服务功能欠缺等问题。开发区向综合新城转型具有必然性，我国开发区的最终成熟形态将演变为充满活力的新兴城市或功能强大的现代化新城区（王慧，2003）。

3.2以产业优化提升为引领

开发区早期的产业集聚过程表现出明显的“供给导向”型特征，特殊优惠的政策、廉价充足的土地供应发挥了超常的吸引力，使得产业在一定程度上违背了产业链规模集聚、关联集聚的客观规律，形成了大量的产业规模小、产业体系雷同的产业园区，开发区形成不了产业核心竞争力。由于受益于“供给导向”带来的强大动力，开发区在建设规划方式上也无需理会产业发展的内生规律和特点，只需解决物质空间载体的问题。但从实际发展来看，产业发展具有决定物质空间的作用，当今开发区发展各项优惠政策相对减弱，要引导其发展模式的转型，应该更加关注产业发展的内生规律和特点，从产业发展这个发展源动力入手，发挥产业优化提升对其发展转型的引领作用。

3.3以空间布局调整为手段

传统开发区在经历快速的“外延增长”之后，往往遭遇到土地资源的瓶颈，以往通过行政管理调整、城市规划修编等方式采用简单的“扩园”方式来解决，这种方式往往难以真正解决产出效率低、后备土地资源不足等问题，因为土地的利用方式没有得到根本性的转变，因而走入了“扩园―低效利用―再扩园”的死循环。

园区空间是产业发展的载体，推进空间布局方式的调整是推进园区转型的重要手段，如何积极适应这一趋势并通过积极主动的空间规划，实现开发区发展的空间转型，是当前中国开发区普遍面临的问题（2011年，张京祥）。空间转型必须坚持“外延增长”和“内涵提升”的方式，一方面做好增量空间，提高产业准入门槛，充分发挥地方产业基础和资源条件，新增产业空间向高技术、高产出的产业倾斜；另一方面，研究存量用地的更新利用，结合城市功能建设和产业发展引导既有空间的增值、增效。

3.4以城市功能建设为保证

传统开发区往往采用工业区、生活区相对独立的明确功能分区方式，忽略了工业化与城市化的内在关联，随着园区产业规模的不断扩大，逐渐显现出园区服务配套支撑缺乏等问题。因此，现代园区规划中必须树立园区功能综合性理念，以产业新城的概念规划产业园区，以适应园区复杂化的功能需求（2011年，温峰华）。运用“产城一体”的方式重新构建园区功能，在优化产业发展和空间布局的同时，一方面完善生产功能，结合园区产业发展方向，加强公共创新平台建设、公共金融平台等建设，推进和保障园区产业结构调整；完善城市生活配套设施，按照功能更加完善、服务更加人性的要求构建城市化的公共配套体系，提供引导园区实现城市化的保障。

3.5以重大利好事件为契机

罗马不是一天建成的，实现开发区型向新兴城市或现代化新城区的转变也不是一蹴而就的，但重大设施建设、重点开发项目开发往往会对其的发展走向起到强烈的引导和推动作用。重大事件是特定城市发展过程中的关键性事件，能给城市发展带来经济结构或空间结构的战略性调整和转变。因此，把握好重大利好事件的契机，抓住能对园区建设发展起到重要影响的因素，并在规划中予以充分的利用，形成引导城市建设发展的抓手就显得尤为关键。

4 产业新城转型的规划实践

4.1目标定位转变：由“近郊工业区”到“综合新城”

目标定位是指导城市长远发展的总体纲领，规划在开发区“生态型工业园区”目标基础之上，提出实施“创新驱动、内生增长、绿色发展”的策略，积极推进开发区“二次创业”，实现发展目标由“近郊工业区”向“综合性新城”的转变，确立建设“苏皖沿江城镇节点，滨江生态工业新城，江宁西部片区中心”的目标。围绕建设“综合性新城”，积极实施“转型提升、协调发展、交通引领、低碳生态”的发展战略，将“转型提升”作为滨江新城新一轮发展的主题战略。重点提升综合服务功能，建设功能完善、布局合理的城市公共服务体系；提升优化产业结构，逐步调整更新产出效率低、环境影响大的产业用地，围绕优势产业，“加粗加长”产业链，提升产业集聚水平；提升产业创新能力，推进科技创新载体建设，提升产业发展内生动力。

4.2产业发展优化：由“规模集聚”到“创新驱动”

以产业转型推动新城全面转型，构建以先进制造业为基础，现代服务业为支撑的“4+6”产业体系。进一步突出区域产业分工和协作，强化自身在装备制造业方面的优势，突出与沿江钢铁产业带的合作。充分发挥港口、铁路货运和便利的公路交通优势对产业发展的引领作用，推进优势产业集聚。发挥生态型产业园区建设基础，进一步优化调整产业结构，实施严格的环境准入制度，走低碳生态的产业发展之路。积极推进开发区“二次创业”，逐步推进低效用地的调整和提升，推进存量用地的更新提效。

表 产业体系规划引导（4+6）

突出创新载体建设对于培育新城内生发展动力的重要意义，结合区域科教创新资源的分布和已有载体基础，采用创新动力的“双向导入”的方式，依托城际铁路和城市三环，丽水大街和景明路（轨道8#线），承接长三角地区、主城和东山创新经济扩散。以科创中心、科创园区和科创社区为基础，依托盛安大道，扩大创新载体建设。

4.3空间布局调整：由“功能隔离”到“有机组合”

按照产城一体的发展思路，结合新城各个单元不同发展现状基础，联动生产、生活和城市服务功能，改变各个功能组团相对独立、功能单一的发展状态。优化用地结构，完善城市功能，从城市总体层面，增加公共设施、绿化和居住用地，完善城市功能；在产业用地的布局上，提升洁净高效产业用地比例，提高产业发展水平，优化工业用地内部构成。引导交通减量，促进低碳发展，发挥轨道8号线、城际铁路站等客运交通对城市中心建设引导作用，运用TOD的模式引领城市布局优化；适度设置混合用地和混合功能性城市组团，减小通勤出行距离。利用优势资源，突出发展特色，发挥港口优势，集约使用后方产业发展空间；有序使用滨江空间，突出滨江城市特色，提升滨江城市活力。

4.4 把握重大契机：由“边界门户”到“综合枢纽”

随着区域通基础设施的布局调整和建设工作的推进，滨江新城内将有一大批区域性基础设施布局和建设。滨江快速路、轨道8#线将进一步改善与主城的联系，成为联系主城、麒麟科技创新园区，承接城市创新力的新通道；江宁货场是南京市4大综合性货场，使滨江将成为主城南部重要的大宗货物集散地；南京港整体建设速度的加快和铜井港区地位的提升，将进一步提升铜井在长江水运方面的优势。这一系列重大基础设施的建设均是滨江新城发展的重要利好消息，即将成为一个集聚了长江水运、铁路货运和城际轨道、城市轨道以及高快速路的综合通枢纽，在全市货运交通和客运交通体系中的地位大大提升。规划一方面处理好各种交通方式的衔接，包括货物的联运、客运交通的换乘，打造南京新型综合枢纽，同时关注交通条件对城市发展的影响，发挥各类交通线路和站点对城市功能布局和优化的作用。

4.5 突出城市特色：由“传统园区”到“滨江新城”

充分利用周边资源，有效组织空间景观要素，充分彰显“枕山面水，水网交织”的特色空间格局，构建特色明显的新城空间认知系统，打造生态工业新城、滨江活力新城。规划构建“两带、三轴、四廊、多点”的景观系统结构。以生态保护为前提，注重区域生态环境的协调和区域总体生态格局的控制，完善城市生态空间与公共空间的融合互动，塑造生态而又具活力的城市公共空间系统。推进滨江地区的适度复合利用，融入公共服务功能，增加公共活动空间，在保持滨江生态空间主要特征的基础上提升活力。结合城市开敞空间，控制新城至长江的公共视线通道，将滨江景观引入城市，充分彰显滨江特色。

5 结语

当前宏观政策背景下，传统开发区的转型升级已经成为经济产业和规划建设等各个领域的共识，通过产城融合，引导传统工业园区向综合型产业新城转变，已经成为各地寻找新型增长机制，谋求新一轮发展的重要举措。从规划探索实践层面，树立转型发展的目标是前提，必须放弃短视的经济为先的传统思路，寻找支撑城市（园区）长久发展的持续动力；把握转型的关键是重点，不同地区有不同的现实发展特征，对于当前大多数地区而言，土地资源短缺已经成为倒逼转型重要因素，新生功能的培育则是转型的重要突破点，都是转型发展的关键；空间的落实则是落脚点，也是城市规划的重点，一方面要关注新增空间的有效布局，更要关注存量空间资源的有效利用，为长远的发展匹配适宜的发展空间。另外，还需为地区建设发展主体寻找近期切实可行的抓手，对重点功能区、近期建设区及重要设施建设有详细周密的安排，为整个规划目标的实现打开局面。

［参考文献］

［1］王雄昌.我国远郊工业开发区的空间结构转型研究［J］.规划师，2011，（3）：93-98

［2］买静，张京祥，陈浩.开发区向综合新城区转型的空间路径研究―以无锡新区为例[A]，规划师.2011，（9）：20-25

［3］王慧.开发区与城市相互关系的内在肌理及空间效应［J］.城市规划，2003（3）：20―25

［4］温峰华，沈体雁.园区系统规划：转型时期的产业园区智慧发展之道［A］.规划师，2011，（9）：15-19

作者简介

郭辉，南京市规划设计研究院有限责任公司，副总规划师