区域财税体制调研报告

2、进一步完善转移支付制度

上一轮体制中转移支付制度存在一定的不合理性，主要表现在没有能够起到很好的“鼓励先进、带动后进”的作用，过分强调了“均贫富”的原则。按照转移支付测算下来，人均财力落后的镇街每年从区本级转移的财力超过了税收增长最快的镇街，严重影响了镇街争当先进的积极性。新的一轮转移支付改革的基本思路是探索区与各镇街财政体制的多元化改革，将“属地征收、分税分成”的机制，与内容更为广泛、形式更为科学、运行更为合理、调控更为有力的转移支付制度紧密结合，使各镇街人均收入水平、支出标准能维持大体相近的格局，进一步实现均衡全区公共服务水平的目标。具体的转移支付办法还要借助于统一与规范的财政支出标准来进一步的研究。

（二）改革统一比例的方案（方案二）

改革的基本思路，彻底改革目前税收分成拿财力基数与税收增幅全额直接挂钩的做法，对各镇街实行“核定基数，超收分成，统一比例，转移支付”的财税分成办法，与市财政对区财政体制全面接轨。即保障各镇街20*年既得财力的基础上，核定各镇街收支基数，实现统一比例分成，分成数与20*年既得财力差额作为各镇街转移支付基数。

之所以采用统一比例法，是出于以下几个方面的考虑：

（1）可以在一定程度上解决税源迁移的问题。如果不同的镇街实行不同的分税办法，税源的迁移给各镇街财力带来了较大的不稳定性，同时可能给区本级带来财力流失。实行统一的税收分成比例可以保证区本级财力不受影响，有利于适当解决迁入、迁出镇街的财力均衡问题。

（2）统一比例的结果，可以使一些税收基数比较大，经济发展速度下降、财力增长相对缓慢、城市与社会负担又相对较重的老城区街道，能适当降低其辖区内税收区级分成比例；同时使产业结构调整成效显著、经济发展潜力巨大、财政收入增长强劲的镇街，区级分成比例相应提高，尤其是增量集中的效果将比较明显。因此，在加大增量调节力度和均衡全区财力方面，可以说具有一箭双雕的作用。

（3）市财政对各区与其他兄弟区的财政在实行税收的分成时，一般也采用统一比例法，改革有现成的经验可以借鉴。

本方案调整共享税分成办法的核心内容是：

（1）全区各镇街实行统一的分成比例。初步拟将区、各镇街税收进行“八二”分成，即区本级占80%，各镇街占20%。区本级的分成比例低于20*年的实际比例85%，大型项目或新招商项目的分成情况可另行考虑。

（2）转移支付基数的确定。分别确定区对镇街转移支付情况，具体计算过程如下表

（三）按公共财政方向设计和推进改革的方案（方案三）

按照公共财政方向设计财政体制的实质和核心，就是合理界定财政支出结构，而其前提又是合理划分政府间的职责权限。我们认为，在市场经济条件下，按照政府与市场合理分工的要求，并遵循中央赋予事权的规定，地方政府的职责权限主要包括三个方面：一是保证政权运转，二是管理与调控宏观经济；三是提供地方性公共产品和服务。与此相适应，政府财政则应以社会公共需要为标准参与社会资源的配置，政府公共支出预算的范围也必须以社会公共需要为标准来界定和规范。按照这一要求，结合市区的具体情况及政府职责分工的要求，我区公共财政框架下的财政支出范围主要包括：（1）公共安全和秩序，即公安安全、司法检察以及国家行政管理等；（2）公共服务，即科学、教育、文化、卫生、医疗、保健、社区服务、社会保障等；（3）公共工程即生态维护、环境保护等；（4）公共设施，即交通等基础设施和城市排污、道路、桥梁等公共设施。为此，我们首先将预算内财政支出分为四大类，并根据其与公共财政支出范围的密切程度分别给予不同的保障，在此基础上，计算出各镇街的标准支出水平，并以标准支出水平与其财力水平相对比，得出其新体制下的税收分成比例。具体方案为：

1、财政支出的分类。

（1）一类支出包括行政性支出（行政管理费、综合治理支出）、社会事业支出（卫生事业费、社区经费）与社会保障支出（抚恤和社会福利救济费、行政事业单位离退休经费、社会保障补助支出）。其中行政性支出是政权建设、社会运转的物质基础和必然前提，特别是增加政法经费投入、强化社会治安管理是各镇街政府要重点保证的对象；各区卫生事业费支出大部分为社区卫生服务中心支出；社区经费是基层运转的重要保证；加大社会保障力度是公共财政建设的基本要求。一类支出为必保支出，在考虑20*年的实际支出、均量推断支出和回归支出的基础上，按100%的保障系数计入各镇街标准支出。

（2）二类支出包括市容环境管理费、支援农村生产支出、农业综合开发支出、政策性补贴支出。其中市容环境管理费是公共服务支出的必要组成部分是需各镇街财政加大投入的项目；支农支出与农业综合开发支出具有“少数产业”的特征，需作相应保护，故加大对农业的投入仍具有十分重要的意义；政策性补贴支出是政策性较强的支出项目。因此，在均量与因素法调节的基础上，亦按100%的保障系数计入各镇街标准支出。

（3）三类支出主要是一些部门的事业费与卫生经费，其中有的是有补偿收入的支出，有的是非必保的支出，有的是要视财力情况予以安排的支出。在计算平均值并考虑20*年实际支出数的基础上，按90%的保障系数计算各镇街标准支出。

（4）四类支出包括企业补助支出等。根据建立公共财政框架的要求，此类支出属财政逐步退出的范围，故按20*年实际发生数，以50%的保障系数计算各镇街标准支出。

2、以标准支出决定税收分成比例。

按照公共财政的要求设计改革方案的基本思路，一是充分利用第一阶段改革在属地征地、分税分成、金库划解等方面所取得的成果，努力形成奖先罚后、共同增长的机制。二是在市场经济体制下政府应履行的职能（事权）范围已经界定，财政支出新的分类方法已经明确，不同支出类别的保障程度已经确定的前提下，以20*年为基期年，相应计算各镇街的标准财政支出水平，以此再计算出各镇街的总的支出水平，在此基础上倒推各镇街的新财政体制下税收的分税比例。即以事权的划分决定财权的划分。依此思路，*区新一轮镇街财政体制改革的具体计算过程是：

（1）计算一类支出的标准支出。

第一，均量推断支出。计算公式为：

某区均量推断支出=全区人均一类支出×该镇街测算人数

第二，回归支出

建立回归模型的主要目的是将各镇街的标准支出建立在财政收入与财政供养人口两个因素之上。具体则是以一般预算支出为因变量，以预算内财政收入和财政供养人口（测算人数）为自变量，建立二元线性回归模型。

建立回归模型的方法，是采用2004-20*年各镇街的5组数据，即：将每一年某镇街的财政支出都与该年该镇街的财政收入、财政供养人口（测算数）相结合建立一组数据，通过回归分析，建立财政支出相对于财政收入与财政供养人口（测算人口）的函数关系。经测算，回归模型为：一般预算支出=0.01×预算内经常性收入+8.8519×财政供养人口+65.12（相关系数为0.7909）

第三，汇总计算一类支出的标准支出。

计算公式为：一类支出的标准支出=均量推断支出权数×均量推断支出+实际支出权数×实际支出+回归支出权数×回归支出

在一类支出的测算中，为尽可能剔除不可比因素，测算人数采用年度平均和双口径加权的计算办法，计算公式为：测算人数=50%×（2006年和20*年的平均财政在编人数）+50%×（20*年和20*年的平均财政供养人数）

另外，由于一类支出是重点确保与调整对象，且考虑到将来体制调整的需要，在计算标准支出的过程中，我们也曾对其中的行政、社会事业与社保支出等标准支出的计算作进一步的细化处理，具体做法是：

按照行政性支出、社会事业支出与社保支出各自占一类支出的比重，将一类支出均量推断数分解为行政性支出均量推断数、科教支出均量堆断数与社保支出均量推断数，将一类支出回归支出（即20*年的模型值）分解为行政性支出回归支出、社会事业支出回归支出与社保支出回归支出。在分别计算行政性支出回归支出、社会事业支出标准支出的基础上求和，即得到一类支出标准支出。三个细项支出标准支出计算公式为：

一类（行政、社会事业或社保）标准支出基数=均量推断支出权数×均量推断支出+实际支出权数×实际支出+回归支出权数×回归支出

一类（行政、社会事业或社保）标准支出=一类（行政、社会事业或社保）标准支出基数×细项支出各自的确保系数

（2）计算二类支出的标准支出

第一，按综合因素法测算20*年各镇街市容管理费标准支出。

计算公式为：市容管理费标准支出=按城市功能系数分配的支出+按人口分配的支出+按土地面积分配的支出。

其中：

按城市功能系数分配的支出=十个镇街市容管理费支出之和×城市功能方面的支出对标准支出的贡献份额×各镇街城市功能系数相对比重（某镇街城市功能系数相对比重=该镇街城市功能系数÷十个区城市功能系数之和）

按土地面积分配的支出=十个镇街市容管理费支出之和×土地面积方面的支出对标准支出的贡献份额×各镇街土地面积相对比重（某镇街土地面积相对比重=该镇街土地面积÷十个镇街土地面积之和）

按人口数量分配的支出=十个镇街市容管理费支出之和×人口数量方面的支出对标准支出的贡献份额×各镇街折算人口相对比重（某镇街折算人口相对比重=该镇街折算人口÷十个镇街折算人口之和，折算人口=户籍人口+常住人口×50%）

公式中城市功能系数根据人口密度来设定，即人口密度超过2000人/平方公里的镇街，城市功能系数为1；人口密度低于2000人/平方公里的镇街，城市功能系数为0.5。

第二，按20*年实际发生数计算其他各项二类支出的标准支出。

第三，汇总计算二类支出的标准支出。

计算公式为：二类支出的标准支出=按综合因素法测算的城市容管理费标准支出+按20*年实际发生数计算的其他各项二类支出的标准支出。

（3）计算三类支出的标准支出。计算公式为：

三类支出的标准支出=[三类支出实际支出+（均量推断支出-三类支出实际支出）×50%]×90%

（4）计算四类支出的标准支出。

四类支出的标准支出=20*年实际支出×50%

（6）计算各镇街标准支出总额。计算公式为：

某镇街标准支出总额=该镇街一至四类支出的标准支出之和

（7）重新确定区与各镇街税收的分成比例。计算公式为：

某镇街税收分成比例=某镇街财力缺口÷该镇街辖区属地税收

其中：某镇街财力缺口=某镇街标准支出总额—该镇街上级补助收入—该镇街专享税—该镇街非税收入—该镇街应纳入预算进行综合管理的预算外收入

四、*区镇街财政体制改革各方案之间的比较与分析

上述三个方案在调动区与镇街两级的积极性、增强区政府宏观调控能力、改革的难易程度、与原体制的衔接、方便征收与操作以及改革方案的科学性、先进性方面，互有差别，各有特点。

（一）调动两级政府的积极性方面

由于三个方案均将全区的主体收入作为区与镇街共享税收，故无论采用哪一方案均能调动两级政府的积极性，但由于共享税调整的方向与幅度不同，全区尤其是各镇街发展经济、培植财源的积极性所受的影响亦不一样。具体情况是：

方案一沿袭了原体制最后一年的共享税收分成状况，分成比例未予调减，各镇街积极性较高。

方案二表面上是无差别地采用统一的分税比例，实际上它给各镇街所带来的影响完全不同，其中实际观音山镇财力分成占比税收比例为32.7个百分点，统一按照20%的比例测算，实际上转移支付基数已经接近了分成财力。而和平桥、虹桥、新城桥街道实际分成比例为5%左右，因此按20%的比例测算，转移支付基数同样比较大，一些镇街的积极性无疑将受到明显的打击。

方案三调动积极性的方式体现在三个方面：一是保留了原体制的优点与合理之处，有利于建立水涨船高和奖先罚后的激励机制，充分调动区与镇街积极性，进一步改善环境、吸引投资、做大蛋糕。二是共享税分成比例的确定考虑了基期年的既得利益与支出需求，且按标准支出来确定收入分成比例，使各镇街所受影响的方向相同。三是财力集中遵循了“保存量、调增量”的方式。

（二）宏观调控方面

1、关于集中财力。

集中财力包括存量集中与增量集中两个方面：

方案一对财力集中基本上还是维持现状，仅仅是适当增加了对薄弱镇街的转移支付补助。

方案二就存量集中而言，主要是通过调整上解来减轻区本级的支出负担；就增量而言，该方案对将来的增量没有集中，而且鉴于*区的收入结构现状和变化趋势，区本级分成比例高的镇街未来几年增幅较为有限；区本级分成比例低的镇街未来几年增长潜力较大，因此，若实行方案一，区本级在全区增量分成中的比重实际上将进一步提高，不符合财力适当下移的体制制定原则。

方案三有一定规模的存量集中，就增量集中而言，该方案财力对基层有一定的倾斜。

2、关于税源迁移

在税收属地征收的情况下，税源迁移对各镇街财力的影响客观存在，为适当兼顾区及税源迁出镇街的利益，需对此采取相应的办法。

方案一主要依靠所集中的财力，通过进一步完善转移支付制度来予以解决。

方案二由于实行统一的比例，故能从根本上解决迁移对区本级财力影响的问题，同时，区本级也能依靠所集中的财力来加大转移支付力度，适当解决税源迁出镇街的困难。

方案三除了继续实行区对镇街的转移支付制度以外，还就税源迁移问题制度了特定的解决办法，即：从20*年年终结算开始，对于20*年以来500万元以上纳税大户的迁移，迁入镇街所实现的属地税收按照三年过渡的办法来进行调节，即：第一年原迁出镇街与迁入镇街各按50%的比例进行分税分成；第二年则按迁出镇街25%，迁入镇街75%进行分税分成；第三年则全部在迁入镇街进行分税分成。这一办法可在一定程度上缓解税源迁移对迁出镇街的影响。

3、关于均衡公共服务水平。

方案一主要通过调整转移支付来实现一定程度的均衡。

方案二的分配，在形式上是一致的，但由于在增量分配上存在巨大的波动，且未能综合考虑各镇街国民经济与社会各项事业发展的需要，因此，将不可避免地带来新的不均衡。

方案三则完全按照公共财政的方向和原则来测算各镇街的支出需求，并以此确定分税比例。依此进行改革后，我区各级政府基本运行经费得到切实保障，按公共财政体制框架要求，各级政府能提供大体相当的公共服务水平，公共服务类支出均等化程度有所提高。如，改革后各镇街一类支出（指为确保政府运作、维护法律秩序、提供社会保障及基本公共服务而必需的行政性支出、社会事业支出和社会保障支出，其均等化程度是衡量公共服务水平均等化程度的重要尺度），水平最高的镇街比最低的镇街同改革前相比，差距缩小了51%。另外，为了加大财力均衡的力度，在按照公共财政的要求重新调整区与镇街税收分配格局之一，又对原有的转移支付办法进一步予以完善，建立了新的特定性转移支付，即对经调整计算后标准支出水平仍明显低于全区各镇街平均标准支出水平的镇街实行专项补助，计算公式为：某镇街所应获得的专项补助数额=某镇街人均标准支出低于全区各镇街平均标准支出的数额×某镇街测算人数×调节系数。其中：（1）人均标准支出水平实行动态测算；（2）某镇街测算人数=（某镇街上两年平均在编人数+某镇街上两年平均财政供养人数）×50%；（3）调节系数根据区本级财力状况确定。因此，这一方案较好地解决了均衡公共服务水平的问题。

（三）改革的难易程度方面

方案一属于微调，除个别镇街有调整转移支付的要求以外，改革的阻力较小。

方案二对于分税比例大幅下调的镇街将在增量分成方面带来致命的损失，改革将因此而遇到强烈的反对。

方案三采用统一的口径，方工、方法透明、公开，全区各镇街一视同仁；方案的测算与设计强调客观性，避免掺入人为因素，但是另一方面由于重新计算了各镇街财力基数，对原来发展较快、财力基数较高的镇街有点“鞭打快牛”，改革也会遇到一些阻力。

（四）与原体制衔接方面

方案一是在原体制运行期满后的新旧体制的完全对接。

方案二与原体制相比变化十分明显。

方案三从全新的角度来调整体制，同时又对原体制的收入格局和支出需求给予了充分的考虑。

（五）方便征收与操作方面

在方便征收方面，三个方案均实行税收属地征收、金库集中划解、全区统一分成，故在税收征管环节都较为可行。

在财政体制管理的操作方面：

方案一调整幅度不大，可以平稳过渡。

方案二对各镇街的增量分配影响深远，各镇街与区财政的结算规模大，资金调度问题较为突出，区与各镇街中长期预算的安排需相应进行调整。

方案三尊重了各镇街的实际情况，改革的方向与办法相同，同时尽管改革引入了全新的观念和理念，但改革的最终结果并没有出现大起大落、畸高畸低的情况，并且方案又进一步简化了区与各镇街的体制结算关系，故具有较强的可操作性。

（六）改革方案的科学性、先进性方面

在改革的科学性与先进性方面，方案三的相对优势十分明显。

1、按公共财政框架建立新的区与各镇街财政体制模式是我区的必然选择。

一是方案一与方案二无法从整体上调整全区利益格局并调整全区财政预算管理的方向。由于全区（包括区与各镇街、镇街之间）利益格局的形成有其历史沿袭性，完全围绕区与镇街财政收入格局实行体制微调，或仅仅借助于税收返还进行保存量、调增量的改革，均难以从根本上改变公共服务水平与可支配财力相脱节的情况，难以找到财权与事权的结合点，也难以使产业结构各不相同、发展潜力有大有小、分税比例相差悬殊、社会负担有轻有重的全区各镇街找到和认同调整体制的共同标准与方法。

二是从我区经济和社会发展的趋势来看，目前个别镇街呈现的经济发展“成长期——高速增长期——平稳增长期”的态势（与此相适应，税收收入由超经济高速增长转变为适度增长），从而导致辖区税源与事权负担之间出现不相匹配的现象，在一定程度上代表了今后其他镇街的可能发展趋势。为此只有按照公共财政方向调整现行分税格局，才能使财政体制适应社会经济发展变化的要求。

2、方案三的先进性与科学性主要体现在该方案较好地解决了公共支出体系的划分问题。

在收入体系的基本框架已建立的基础上，推进收入体制一个非常重要的前提就是要解决公共支出体系的划分问题，为此，需要首先解决的问题是合理地定位市场经济体制下的政府职能和财政支出的范围。方案三在结合公共财政研究的成果和借鉴其他兄弟县市的公共支出范围方面的经验，对整个支出体系进行了较为科学的分类，并按照与政府的核心活动范围人密切程度分别给予不同的保障，这一做法既符合公共财政的基本方向，又兼顾了我区现阶段的具体实际，具有可操作性。

3、在具体的改革方案设计方面，方案三按照新的支出分类方式，综合使用均值法、回归法、因素法、滚动测算等方法，有利于建立一套动态的调控机制，确保在科学、合理、客观地测算标准支出的基础上，使将来的区与各镇街财政体制改革能够更加符合公共财政的要求。

4、在体制改革对财政管理的导向方面，由于方案三在标准支出的测定与计算过程中，公共支出得到确保、企业投入受到压缩，目前全区特别是各镇街政府切实按照公共财政的要求制定和执行年度预算已成为共识，按照公共财政的方向改革预算管理、调整支出结构、加快财政一般性竞争领域退出的速度等观念已普遍被人们接受