现代市场经济社会中的行政

摘 要：2007年美国爆发了影响世界的次贷危机。危机得以产生的其中一个重要原因在于，美国政府部门放松了对证券业金融衍生制品的监管，这是一个经济行政法上的问题。从历史的进程中，我们可以看到，无论是在市场与政府之间，亦或是社会与国家之间，权利与权力都力求达致一种平衡。这种平衡我们同样可以在时下所发生的美国金融危机中找到答案。

关键词：次贷危机；经济行政；平衡

一、美国次贷危机——监管缺失所引发的金融危机

次贷危机中所谓的“次贷”，事实上是意指次级抵押贷款。美国为了刺激国民的消费，将某些商品购买以分期付款的抵押贷款方式予以实行。。从2001年至2006年，美国通过向次级信誉的消费者提供大量的抵押贷款的方式来拉动本国经济的增长。一时间，美国经济表现出繁荣的景象。

这种繁荣景象倘若仅仅依靠的是美国的次贷市场，或许还不至于有今日我们所见到的那种泡沫程度。因为除了次贷市场的次级抵押贷款外，华尔街的金融高手们在利益的诱惑下，又创新出了一系列的金融衍生工具。在经过他们的“巧夺天工”的“装饰”后，次级抵押贷款被转化成为了可交易的证券，而这便是资产获得了证券化的形式。

次贷危机最初源自于美国的房屋次贷。次级抵押借款人在向银行申请房屋抵押贷款后，银行便与各金融管理机构签订协议，将这一系列的抵押贷款集中起来，形成一个资产池。之后，通过对资产的信用评级与增级（提升信用度），将资产重新包装组合，出售给特殊目的机构（SPV），SPV以这些资产作为担保，通过证券承销商发行支持这些资产的证券最终出售给市场中的各投资者。在这一过程中，对次贷资产的重组，即评级与增级缺乏必要的政府监管，正是导致此次次贷危机得以发生的重要因素。

二、经济行政法

（一）市场监管与经济行政法

美国是最早对证券业实施监管的国家。其监管证券业的法律模式为集中立法监管模式。这一模式体系由四大方面组成，其中包括美国证券监督管理委员会（SEC）、各州证券监管机构、各证券自律组织以及联邦通过制定覆盖面甚广的独立法律规范来规制证券业务。随着90年代证券改革的实行，美国的证券监管机构对证券行业特别是对金融创新活动放弃了监管，在这种情形下，人类本性中的贪婪被无限制地扩张与释放，最终自食其果。

在现代的法治社会中，市场中的证券活动作为金融活动的重要组成部分，需要政府的金融监管部门对各类金融机构的业务活动进行监管，并由此形成金融行政行为。金融行政行为作为经济行政行为的具体内容之一，在法律上体现出金融行政法律关系及更为宏观上的经济行政法律关系，而这类法律关系则受到现代经济行政法的规范与调整。

经济行政法是“随着行政法研究的日益深入以及国家经济法制建设的发展而逐渐兴起的一个部门行政法”。①经济行政法作为行政法的一个部门分支，在总体上，是以国家干预经济活动中所生的社会关系——经济行政法律关系为调整对象的。美国证券监管机构对美国证券业所实施的监管，正体现了这一关系。

经济行政法作为行政法的具体部门法，具有一般意义上行政法的特性，其同样也反映出特殊的经济上的特点。由此，笔者将从这两个不同角度出发，对其进行法律上的方法分析。

（二）经济行政法之经济分析——市场与政府的平衡

在现代社会，市场经济作为社会化大生产资源配置的有效方式，其中的价值规律发挥着根本性的作用。但市场基于自身的特质，存在着固有的、无法回避的内在问题。人们给予了它一个专有名词：市场失灵。

市场失灵在自由经济条件下所产生的严重影响，最具典型表现意义的，就是周期性出现的经济衰退或者说经济危机。美国30年代的经济大萧条，引发了国家严重的经济与政治危机。在这种背景下，凯恩斯主义的出现，使得“西方经济理论与政府政策由经济自由主义占主流地位向现代国家干预主义占主导地位转变”。凯恩斯主义实践在美国的大地上，为罗斯福新政提供了强有力的理论支撑。

在美国所推行的凯恩斯主义为其带来经济上的恢复与调整时，各国也逐步地开始借鉴与采纳这一经济理论以应对本国的经济问题。但是，当各国推行了政府干预时，却犯了“政府不会犯错误”这种假定的认识错误，使得政府对经济的干预恶性膨胀，干预的过度又同样给西方经济造成了严重后果。在这种景况下，曾经一度暗淡的自由主义再次复苏，主张自由竞争，反对政府干预的呼声日渐高涨。“政府的过多干预异化且背离最初的干预目的，导致经济上的浪费与低效率；而不受约束的政府权力必然致使权力膨胀，意味着其他行为主体行为空间的萎缩，很可能造成专制的政治后果”。由此，新自由主义经济学出现了，其坚决反对凯恩斯主义式的过分干预，认为政府对经济的调节是必要的，但政府调节的范围应当减少，政府作用应当加以限制，社会经济活动主要应当由市场调节，国家只起监督、协调的作用。

由市场向政府转变过程中可以看到，市场与政府之间达成了某种平衡状态。

（三）经济行政法之行政分析——社会与国家（政府）的平衡

17、18世纪，在古典自然法的启蒙思想家们的被我们今天所归结为的“社会契约”的理论当中，还没有对“市民社会”与“国家”这两个概念作出原则性的区分。但他们所持的出发点是：国家的契约起源论。根据这一理论，市民社会是先于国家而存在的，国家只是处于社会中的个人为达到某种目的而形成契约的结果。在此之后，黑格尔则进一步将市民社会作为与政治国家相对的概念，进而将此二者加以区别。在黑格尔眼中，其所理解的市民，是一个以满足自己欲望为目的的自利主义者。单个市民外部性与工具性的联合便形成了市民社会。市民社会作为一个独立的领域，“是各个成员作为独立的单个人的联合”，②这时，市民社会与国家的界限被划分出来，这使得市民社会保有着免受国家任意干预的自治。

19世纪以后，在生产力不断提高、社会资源分配总量急剧增长、社会管理事务不断扩张的总趋势下，国家承担着现代化进程中的大量社会事务的管理。相对于此时的国家，市民社会的独立与自治正走向衰退。在19世纪与20世纪之交及至20世纪中叶的“国家主义”的盛行，表明了在现实世界中，国家正在以不同的形式与角度对市民社会进行着渗透或侵蚀。但是，在日渐强大的政治国家面前，其所暴露出来的各种弊端又促使人们开始对市民社会理念产生了新的诉求。人们试图通过对现状的认识与检讨来重新捍卫市民社会理论，并且重构国家与社会间所应有的良性关系。这时，市民社会又在全球中得到复兴。

事实上，在市民社会与国家的关系上，其二者处于相对不稳定的、变化的过程中。市民社会本身会对政治国家施行一种控制并且对国家权力的运用予以限定，而这种限定与控制的手段，则应当为必要且配套的法律。只有在法制层面上对政治国家的干预权力予以有效制约，那么市民社会与政治国家之间才能保有一种相对稳定的平衡关系。

（四）在经济行政法中实现权利与权力的平衡

事实上，市场与政府的区分也好，社会与国家的二元也罢，这二者最终所内涵的实质在于，对于公民权利与国家权力的关系处理问题，而这一问题也恰恰是行政法当中最为核心的问题之一。

从市场与政府、社会与国家关系的历史转变中，我们可以发现，公民的权利与国家的权力之间，在某一特定时期内会呈现出一种此消彼长的态势。那么，时至今日，这一态势的发展所展示给我们的结果是，市场与社会的基础性地位以及政府国家的适当干预地位。而这种状况反映在权利与权力的关系上，亦是如此。权力的产生是已权利为基础的，在权利之上所生直权力应当有必要的约束，而这种约束需要法律对其进行构建与规范。只有这样，才有可能在权利与权力之间形成平衡。

三、再谈美国次贷危机——在权利与权力之间找寻平衡

2007年美国投资银行之一的贝尔斯登公司被摩根银行实施了接管，而摩根银行背后的靠山，则是美国的联邦储备银行。在此之后，作为美国最大的住房抵押贷款公司——房利美与房地美由于大批次贷借款人无能力偿还房屋抵押贷款而使其即将走向坍塌。正在此时，美国政府对其双双国有化。近日，美国国会的众议院又通过了7000亿美元的金融救援方案，并且经布什总统签署后已正式生效。

美国政府的积极救市，在许多人看来似乎显得理所当然。但政府的这一经济干预行为，在事实上，又多少是在“市场与政府、社会与国家——权利与权力”之间博弈后所得到的平衡结果。

在美国对“双美”——房利美与房地美进行政府干预而实施救助措施的问题上，对自由市场持坚定信念的美联储前主席格林斯潘曾在接受记者采访时，抨击了美国对“双美”所预计实施的救助方案，其理由是这一方案会让政府长期介入抵押贷款业务。而这种政府的介入则很有可能导致政府方面对市场中某些经济领域实行干预的强化与过度。因此，格林斯潘“对政府过度监管总是心怀警惕”。格氏在“双美”的问题上向美国政府建议先将其国有化后再分拆出售。这一建议似乎最终被美国政府所采纳，所以才会有前述的“双美”被美政府国有化的事实。我们有理由相信，美国的这一国有化方案是其在对自由市场经济作出充分考量及利弊权衡之后所作出的一项具体干预经济的措施。

美国的7000亿救市计划总共已作出了三次变动。这种变化间接地反映出了当前金融危机的发展方向以及“自由经济思想与政府干预相互博弈”③的转变过程。因为，政府所实施的救市计划中所动用的是美国民众的钱，而美国政府为华尔街的损失买单所制定的救市计划必须是在保证作为纳税人的民众的利益的前提下。只有这样，政府干预经济的行政权力才能够有效地予以实现。

尽管美国政府的经济救市方案获得了国会的通过，而这也表明了美国公民对政府干预市场的肯定。但是，事情并未就此结束。在具体实施这一计划的过程中，怀抱有自由经济思想的美国公众们依然不愿就此松动其所享有的权利并行使之。在救市计划的执行过程中，三大监督体系（政府问责局、特别监察长、国会监督小组）力图将政府权力制约在一定的范围内。

注 释：

①吴建依：《经济行政法理论与制度》，中国检察出版社2006年版，第8页.

②参见黑格尔：《法哲学原理》，商务印书馆，第174页.

③于鹏：《美7000亿美元救市计划为何一变再变》，载于《中国经济时报》，2008年11月20日.