消费者公益诉讼制度的构建

摘 要：

近年来，随着商品经济的迅速发展，在商品流通领域，严重侵害消费者权益和危害公共利益的事件时有发生。而传统的原告适格理论，限制了对消费者权益司法救济的范围，迫切需要建立一套有利于消费者和社会公共利益的公益诉讼制度。法律应当规定有代表国家、维护国家公共利益的人民检察院向法院提起消费者维权的公益诉讼，并对公益诉讼的负担分配、判决效力、诉前调查程序和诉前、诉中和解程序进行规定。

关键词：消费维权；公益诉讼；公共利益

引言

近几年来，在商品经济领域发生了众多侵害消费者权益的案件。如三聚氰胺，瘦肉精，肯德基豆浆粉及麦当劳过期食品等。今年的3.15晚会又曝光一些小型三无企业用医疗垃圾制作儿童玩具，银行等机构擅自出售客户信息导致客户银行卡内存款被非法窃取等。从产品到服务，从婴幼儿食品、玩具到建筑、装潢材料，侵害消费者权益的事件时有发生。消费者作为弱势群体，在目前的司法制度下，受到侵害时很难凭借单一力量与相对强大的生产经营者进行抗衡来维护自己的合法权益。

一、我国传统消费者诉讼存在的问题

法律作为一种强制性的保护手段，在消费者维权领域扮演着终极的、最有效的保护角色。然而在目前的司法制度下，这种最有利的保护手段也存在明显弊端，在群体性遭受侵权越来越严重的社会背景下，难免显得力度不足。首先，根据民事诉讼法“谁主张，谁举证”的风险分配原则，消费者对自身受到的损失与所购买商品之间存在因果关系在某些情况下很难举证证明。比如一些危害人身安全的食品在使用之初就存在潜在的危险，但是在使用一定时间之后危险才会显现出来，消费者往往很难证明损害与问题食品之间存在因果关系，这就需要相关的专业检测机构介入来对该产品进行专业鉴定，以证实其早期的潜在危害和损害之间的因果联系。对消费者个人而言，证明这一问题可能存在较大难度。从法经学的角度来讲，也可能存在诉前成本过高的状况，不利于对消费者的受损权益进行保护。其次，代表人诉讼和共同诉讼制度不足以解决消费领域的侵权问题。目前消费领域的侵权客体不仅仅是单一消费主体的合法权益，而往往是某一消费群体的整体权益，而且这一群体的大小并不一定固定，还存在很多潜在的消费者。换句话说，这种消费领域的侵权行为所损害的利益已经上升到了公共利益的层面。在这种情况下，就需要有一个更有力的组织来代表该领域的消费群体提起公共利益之诉，而不是由受损害的单一消费者分别提起侵权或违约之诉。而根据我国现有的司法制度，消费者通过诉讼程序维权的方式只有两种，要么由消费者个人向商品的经营者提起违约之诉或侵权之诉，要么在符合一定条件下提起代表人诉讼，适用诉讼代表人制度。前者的判决结果只对消费者个人产生效力，后者的判决结果对判决生效之前进行权利登记的受害人有效，两种诉讼结果都没有权利扩张的效力，这种单一的或者小范围的民事赔偿不足以遏制民事侵权的继续发生和消费者权益的继续受损。

除了司法制度和司法理念的原因外，部分消费者缺乏运用法律手段保护自身权益的意识和认知，在权利受损时不敢理直气壮的和生产经营者进行正面交涉，抱着认倒霉的心态来对待受损的权益，这不仅侵害了自身的利益，还在客观上纵容了生产经营者的违法犯罪行为。另外，很多消费者不选择诉讼途径的原因还在于缺乏维权动力。例如，虽然根据《消费者权益保护法》的规定，消费者在生产经营者存在欺诈行为时可以提起双倍赔偿，但对于一些价格低廉的商品而言得到的双倍赔偿也许还比不上因与生产经营者交涉而花费的费用，这种情况难免无法调动消费者的积极性。

因此，建立代表广大消费者进行诉讼的公益诉讼制度，在目前我国市场经济运行状况下显得势在必行，一些经济发达国家如美国、日本、法国、德国早已建立起了适合本国国情的公益诉讼制度。

二、消费者公益诉讼的界定

目前对公益诉讼的定义学界还没有达成共识，但可以明确的是：

第一，公益诉讼代表的是社会公共利益，而不是某一单一消费者的个人利益。自从罗马法诞生公益诉讼以来，公益诉讼制度就是相对于私益诉讼设立的。在罗马法中，公益诉讼保护的是社会公共利益，其实质含义是原告代表社会集体利益而非个人利益起

诉；[1]

第二，消费者受到的损害既可以是因购买、使用商品引起的，也可以是经营者的服务行为造成的；

第三，提起公益诉讼的主体是除了消费者个人和诉讼代表人之外的与损害没有直接联系的第三方主体，且该第三方主体要有一定的资质和实力代表消费者维权。

综上所述，消费者公益诉讼是指：因购买商品或者接受服务造成不特定多数消费者的权益受损，特定主体基于维护社会公共利益目的向法院提讼的制度。

三、消费者公益诉讼制度的构建

（一）提起公益诉讼的原告

民事诉讼法仅规定机关、社会团体、企事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受害的单位或者个人向人民法院，而没有赋予这些组织直接以自己的名义的权利，这缘于我国没有公益诉讼制度的相关规定。因此，对公益诉讼原告的身份讨论仅仅停留在学术领域。有的学者认为：对公益诉讼的原告不应做过多限制，要打破我国司法理念中原告“必须与案件有直接利害关系”这一原则，确立“间接利害关系”原则，只要有间接利害关系就可以提讼，但同时认为国家公权力不应该对私权利进行过多干预，因此认为消费者组织应该作为公益诉讼的原告。[2]也有观点认为检察机关最适合充当公益诉讼原告的角色。[3]事实上，由谁来作原告取决于各国国情，例如在德国，联邦消费者团体非常活跃，有消费者协会、消费者保护协会、消费者研究所等，消费者权益保护领域团体诉讼的专门立法也非常健全，其中的消费者保护协会的主要任务就是负责在厂商损害消费者普遍利益时，向法院提起团体诉讼。[4]在巴西，从二十世纪八十年代初到九十年代初这十年间，先后出台的《国家环境政策法》、《民事公益诉讼法》、《宪法》、《消费者保护法》等都明确了检察机关的公益诉讼主体地位，经过三十年的发展，检察机关的公益诉讼主体地位已相当牢固。尽管政府机构和民间组织也有提起民事公益诉讼的权利，但在实践中，私人团体和政府机构通常选择向检察院投诉或者通知的方式由检察机关提讼，这一法制传统使得巴西近90%的民事公益诉讼案件由检察机关

提起。[5]

在我国，消协是一种非盈利性的社会团体，具有公益法人的性质，由于本身不具有营利性，其资金来源有很大一部分来自商业捐赠和商业测试费用，其与一些商业集团之间关系微妙，弱化了消协在公益诉讼中的独立性，高额的律师费用对消协来说也是一笔不小的开支。

我国检察机关作为国家的专门法律监督机关，有权对一切国家机关、人民团体、企事业单位以及公民是否遵守法律进行监督，维护公共利益是检察机关义不容辞的责任。法国的检察理论认为检察机关的职责就是维护公益。在日本，检察机关不仅可以代表个人提起公诉，还可以参与民事诉讼。[6]作为专门的法律监督机关，在我国，检察机关超然于双方当事人，经济上独立于任何商业团体，具有专业的、独立的诉讼能力，本身就承担着代表国家打击犯罪、保护社会公共利益的神圣职责。作为国家公权力的代表，对证据的调取、收集相对容易，与消协相比，更适合担当消费者权利公益诉讼的原告。同时，检察机关有提起公诉的丰富经验和熟悉民事行政业务的检察官队伍，和消协相比人力资源更丰富，且由检察机关提起公益诉讼更能彰显社会公共利益的不可侵犯性，形成良好的社会效果和政治效果。消费者协会由于和消费者联系密切，应当为检察机关提起公益诉讼提供帮助，对消费者投诉的案件，及时协助消费者做好证据的收集和固定，并协助检察机关开展对相关企业的调查。

（二）公益诉讼的程序设计

对消费者公益诉讼而言，由于受侵害的对象不仅仅是各个独立的消费者自己，还包括社会公共利益。诉讼标的额高、涉及范围广，为了节约司法成本和尽可能化解社会矛盾，可以设立诉前民事调查程序，收集提起民事诉讼所必须的事实证据。该民事调查程序的权限应属于检察院，受权利侵害的消费者或者消费者协会可以向检察院提起启动诉前调查的请求，检察院也可以不依赖外部提供的信息而主动启动调查程序。经调查发现证据不足以认定损害的发生和问题产品或服务有关联的，应终止调查程序；根据调查所收集的信息能够证实损害和产品或者服务有关的提起民事公益诉讼。

1、公益诉讼的负担分配

由检察院提起民事公益诉讼可以适用普通民事诉讼程序，但是对于举证期限、审理期限可以做不同于普通民事诉讼的特殊规定，以给双方更充分的准备时间。另外，由于消费行为具有非正式和口头交易的特点，在没有第三者在场的情况下，消费者难以提出相关人证和物证，检察机关提起公益诉讼时对这种既定的过往消费也没有足够举证能力，“让较少有条件获取信息的当事人提供信息既不经济又不公平。”[7]因此，公益诉讼适宜采取举证责任倒置原则，由被告对是否发生了侵害消费者公共利益的行为及侵害行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。就诉讼费用而言，由于检察机关提起公益诉讼代表的是公共利益，因此，在制度设计时可以考虑适当减轻相关诉讼费用的支付甚至由国家或地方来承担诉讼费，当然也可以借鉴其他国家的做法，设立公益诉讼基金会接受社会捐助或者从每件胜诉的公益诉讼案件中提取一定的罚金作为公益诉讼基金。

2、公益诉讼判决效力

对于判决的效力，当原告获得胜诉时，由于检察院并非直接的受害人，法院的判决仅仅是认定被告赋有赔偿责任，因此，该判决仅仅具有宣告性，向社会宣告被告赋有赔偿的责任。为了使利益直接受损的消费者依此宣告性的判决可以取得赔偿，法院应该在判决生效之后向社会公告该判决的内容和消费者请求赔偿的期限，权利受到侵害的消费者在法定期限内能够提出初步证据证实自己属于受损害的群体成员之一，便可依据法院的宣告性判决获得赔偿。当然，对于消费者如何向法院提出初步证据，是各自独立提出还是在群体庞大时设置类似于代表人提出或共同提出其合法权益已遭受或即将遭受损害的初步证据制度、初步证据达到何种证明程度即可等等一些问题还应当有更具体的规定，损害事实的发生和损害结果的大小应属于原告提出初步证据的范围。当判决败诉的情况下，作为整个利益团体的群体性利益无法受到法律保护，但是应该为受损害的单一消费者保留单独提讼的机会以维护其个人权利，不能因为群体败诉而致使个人诉权得到剥夺。

3、建立诉前和诉中和解制度

检察机关在民事调查程序阶段或者在提起公益诉讼过程中，可以参照国外经验，建立诉前或诉中和解程序，通过与被调查者或者被告达成书面和解协议使问题得以解决。如果协议不被履行，检察机关可以依据协议向法院请求强制执行，这样不但节约了司法资源，缩短了诉讼时间，还能使受害方尽快得到赔偿。在巴西90%—95%的公益诉讼案件都是通过达成和解协议解决的。[8]达成和解协议之后协议的效力范围可以比照判决的既判力之适用情形，适用于通过向法院提出初步证据的受害消费者，如果消费者不同意和解协议的内容，也可以依据普通的民事诉讼程序独立提起侵权或者违约之诉。

注释：

[1]周枏：《罗马法原论》（下册），商务印书馆2001年版，第958页。

[2]参见于亮：《在消费者权益保护领域建立公益诉讼制度》，《法制与经济》2009年第7期。

[3]梁红：《履行检察机关质量追诉职能以公益诉讼保护消费者权益》，《社会广角》。

[4]范愉：《集团诉讼问题研究》，北京大学出版社2005年版，第232页。

[5]参见刘学在：《巴西检察机关提起民事公益诉讼制度初探》，《人民检察》2010年第21期。

[6]梁红：《履行检察机关质量追诉职能以公益诉讼保护消费者权益》，《社会广角》2007年第20期。

[7]秦晓辉：《论我国消费者公益诉讼的构建》，广西政法干部管理学院学报第24卷第4期。

[8]刘学在：《巴西检察机关提起民事公益诉讼制度初探》，《人民检察》2010年第21期。

参考文献：

[1]周枏：《罗马法原论》，北京：商务印书管2001年版。

[2]范愉：《集团诉讼问题研究》，北京：北京大学出版社2005年版。

[3]荣晓红：《检察机关提起民事公益诉讼的可行性及实现》，《山东科技大学学报（社会科学版）》2009年第4期。

[4]于亮：《在消费者权益保护领域建立公益诉讼制度》，《法制与经济》2009年第7期。

[5]刘学在：《巴西检察机关提起民事公益诉讼制度初探》，《人民检察》2010年第21期。

[6]梁红：《履行检察机关质量追诉职能以公益诉讼保护消费者权益》，《社会广角》2007年第20期。

[7]沈杰峰、冯辉：《消费者公益诉讼制度的法律经济学分析》，《法制与社会》2009年第2期。

（作者通讯地址：天津市和平区人民检察院，天津市 300042）