美国农业法案取消农业直接补贴政策分析及其启示

【摘要】

世界各国普遍都对农业生产采取保护与支持政策，具体的保护方式主要包括直接补贴等。美国是世界上农业发达国家之一，农业生产与出口水平均处于优势地位。其农业补贴政策一直以来都发挥着极其重要的作用，但是美国2012年农业法案取消了农业的主要直接补贴政策，包括直接支付制度、反周期支付制度与平均作物收入选择方案。这一政策转变对美国农业政策的未来走向与影响成为关注的焦点。本文通过分析美国农业直接补贴政策的转变过程，分析了直接补贴政策的内容，比较了直接补贴政策的效果，尝试着解读美国农业直接补贴政策转变的背景原因，从而对我国的农业直接补贴政策的制定提出了相关的政策建议。

【关键词】

直接补贴政策；直接支付制度；反周期支付政策；平均作物收入选择方案

一、引言

目前，世界各国普遍都对农业生产采取保护与支持政策。实际中操作运用的保护方式主要分为：一般性保护、农产品价格支持、农民直接收入补贴等生产补贴，而最主要的方式为以直接收入补贴为核心的农产品生产直接补贴。许多国家青睐直接补贴的原因在于较高的补贴效率和较小的市场扭曲程度。

美国一直以来都是世界上农业发达国家，其农业保护政策经历多次演变发展。尽管为了应对国际国内的农业的不同形势，美国采取了农业补贴政策的灵活变迁，但是农业补贴政策变迁中农产品生产直接补贴政策扮演着重要的角色。

但是，随着2012年农业法案出台，美国政府宣布一并取消了直接支付制度（Direct Payments）、反周期支付制度（CounterCyclical Payments）、与平均作物收入选择方案（Average Crop Revenue Election Program，以下简称ACRE）。农业补贴政策方面的改革力度之大出乎意料。以上三项补贴政策的出台都是符合特定的历史与经济要求的，那么美国政府为何在2012年农业法案中放弃了2008年农业法案中青睐的补贴措施呢？我们需要从2008年农业法案下的直接补贴政策效果与取消直接支付等制度的政策背景两个方面做出分析比较。

二、美国2008年农业法案框架下粮食直接补贴政策的主要类型与理论评价

（一）粮食直接补贴政策的主要类型

美国2008年农业法案中粮食补贴政策的主要补贴类型分为：直接支付制度、差额补贴制度、耕地保护措施补贴、反周期支付制度、平均作物收入选择方案、农业保险和灾害补贴。而在2012年农业法案中取消掉的三个直接补贴类型，其主要情况如下：

1.直接支付制度

该制度的首次建立源于1996年农业法案，它属于为适应乌拉圭回合谈判农业协议的要求而减少财政支出的一种做法，政府从1996年开始的7年内每年对签订生产灵活性合同的农场给予固定补贴，具体计算方法是：

某农场某品种补贴的额度=补贴面积×该品种规定的补贴单产×该品种单位产量补贴额，

农场主拥有自助权利来决定种植哪种谷物，参与该政策的农场主可以种植除限制外所有的作物。其土地必须用于农业生产，农场主遵循某些环保与湿地保护条款。

2.反周期支付制度

反周期支付制度是为了应对市场价格变化给农民带来的影响而实行的补贴政策，它是按照事先确定的目标价格和实际的有效价格之间的差价作为反周期支付率对农民提供补贴支付。目标价格是按照规定事先确定的，而有效价格是指市场价格和贷款率的较高者再加上直接补贴。如果有效价格等于或大于目标价格时，政府不执行反周期支付，只有当有效价格低于目标价格时，政府才会对农民进行反周期补贴。

反周期支付的计算公式为：

反周期支付总额=反周期支付率×反周期支付单产×基期面积×85%

其中，支付面积与支付单产是根据基期情况确定的，与当前的面积和产量没有关系，而支付率与当期的市场价格有关，因此属于部分脱钩补贴模式。

3.平均作物收入选择方案（ACRE）

ACRE美国2008年农业法案中新增的商品补贴项目。农场主由此获得选择权，即可以选择接受ACRE，也可以选择继续接受原来的商品补贴。它的推出使的美国农民能够在价格下降或者产量减少的情况下都能够得到补贴，从而增强了农户收入安全网。ACRE不直接对农场主的收入水平提供支持。ACRE支付补贴通过作物一个生长年度根据州的收益水平计算的。当一个农场的实际收益低于农场的目标收益时，则认为出现农场亏损，农场主即可接受ACRE补贴，农场的目标收益等于农场预期收益（ACRE产量×ACRE价格）加上生产者向保险公司支付的作物保险费。即接受该项补贴，需满足以下两个条件：

第一，农户所属州的实际收益低于ACRE目标收益。ACRE目标收益的公式为：

目标收益=0.9×ACRE产量×ACRE价格

实际收益=州的实际平均产量×州的实际平均市场价格

其中：ACRE产量是过去5年产量中去掉最高值和最低值以后的3年平均值即奥林匹克平均值。

第二，农户实际收入低于ACRE农户目标收益。ACRE农户目标收益公式为：

农户目标收益=（ACRE产量×ACRE价格）+生产者支付的作物保险费

其中：ACRE产量、ACRE价格计算同上，农户实际收入计算类似于州的实际收益

（二）粮食直接补贴政策的效果理论分析

关于粮食直接补贴政策效果，我们可以通过不确定风险分析的方法进行论证分析。我们目前得出结论为：现行的直接补贴政策在长期来看存在弊端。直接补贴政策与政府的初衷相悖，且不适合抵御农业风险。

具体的论证分析如下：

假设一：正常年份农民收入为M，概率为P，非正常年份农民收入为α（αM），概率为1-P，即可能在某个突然因素的影响下（例如自然灾害、或者市场供求突然剧烈变动等）农民收入大减。

假设二：政府的目的是尽量稳定农民收入。因此考虑两种方法：一是增加农民正常年份的收入（目前的直接补贴措施）；二是采取措施避免非正常情况的出现。

直接补贴的作用是主动增加农民在非风险情况下的收入，它不能改变风险情况出现的概率，不具备防范风险的能力；间接补贴的作用是从防范风险的角度出发尽量降低风险情况出现的概率，但是它不主动改变两种情况下的农民收入状况。

三、美国2012新农业法案中的取消直接补贴政策的背景原因分析

美国的农业直接补贴政策虽然维护了美国农产品市场的稳定，保证了美国农场主的收入水平，但是仍然会产生一些负面影响，主要体现在以下几个方面。

首先，加重了美国政府的财政负担。政府执行农业计划所需要的资金由财政预算进行支付，随着美国《农场法案》的历次修订，美国政府在农业支持方面的支出也持续上升，从1999年开始，美国政府用于农业计划支付的财政支出水平每年平均达到182亿美元以上，即便是在1999年至2002年农产品价格下降时期的支付，财政支出都超过了200亿美元。

其次，美国政府的保护政策使低效率的农场得以继续生存，不利于美国农业结构调整，导致农业生产效率长期无法得到显著提高。美国农业政策制定者希望农业，长期来看，能够成为具有较强竞争力的部门。这样即便在没有政府支持和补贴的情况下，美国农产品依然可以在世界市场上保持竞争力。但是要达到这个长期目标，就必须将生产缺乏效率和需要政府补贴的中小农场逐步淘汰出农业部门，使得农场经营发生重组与整合，进而提高农产品竞争力。但农业补贴政策改变了优胜劣汰的经济法则，放缓了美国农业结构调整的速度，阻碍了长期内美国农业生产效率的提高，不利于美国农业的可持续发展。

再次，美国农产品直接补贴保护政策会引起世界其他国家的不满，并导致农产品贸易争端。由于美国2002年《农场法案》增加了农业补贴水平，实施了农产品贸易保护政策，该法案刚通过不久，就引起了其他国家的强烈反应。各国均对美国的保护政策表示了不满或者失望。

综上所述，尽管美国农产品直接补贴政策对美国农业和农场主具有重要意义，但是该政策的制定和执行都意味着较高的社会成本付出，且不利于美国长期倡导的自由经济主义思想，因此美国才会在2012年农业法案中取消掉直接补贴政策。

四、研究结论与政策启示

美国作为世界农业强国，其农业政策的制定与转变都为我国的农业政策提供了有益的借鉴和启示：

首先，美国的农产品补贴方式为中国的农业政策提供了启示。自从2004年取消农业税和支付粮食直接补贴开始，我国已经进入到对农业进行支持和补贴的阶段。一方面，中国应该逐步增加农业支持和补贴。另一方面，我国应在WTO设定的政策限制之内实施补贴措施。但是，由于扭曲农产品贸易的政策在长期内不利于国内农业生产的发展和农产品竞争力的提高，也可能同时会引起他国针对我国农业补贴政策的贸易争端，因此政府在考虑补贴政策时应该慎重小心。

其次，我国应在进行农业支持和补贴的同时，注重对农业结构的调整。美国政府通过补贴维持了大量效率低下的农场滞留在农业部门中，这样造成了农业结构调整缓慢与艰难。我国的农业正处于转型期，表现为从小规模的农户经营向大规模的农场经营转变，从分散的农户运作向集中的农场转变。一方面，我国农业现状为：人均耕种规模与机械化水平较低，生产率低下，农业部门总体欠发达，尽管我国政府已经逐步开始执行农业补贴，由于政府财力有限的约束，目前我国对农业的支持和保护力度仍远远不足，故需要政府继续支持与补贴；另一方面，农业补贴在提高农民收入的同时，会带来农业人口转移出农业的步伐减缓，将不利于农业结构调整的发展趋势。因此，我国政府对农业的补贴和贸易保护政策必须把握好尺度，做到长远目标与短期目标相结合，切不可忽视农村剩余劳动力的转移、提高农业生产率以及增强农产品国际竞争力等农业发展的长远目标。

再次，我国应借鉴国外成功的经验，尽快建立符合我国国情的科学合理的农业保险制度，同时组建农业政策性保险机构，为粮农提供政策性保险，主要是对农业保险实行财政补贴政策。应首先在粮食主产区和农业生产自然条件恶劣的地区进行试点，待取得成功经验以后，逐步扩大农业保险范围，增加保险险种，在全国全面推行，并参照美国等成功的做法对农业灾害自然风险同时兼顾市场风险、政策风险等进行保险立法，以降低农民生产经营的风险，保障农民的最低收人水平。这是与粮食直补相辅相成的政策措施，应尽快施行。

最后，我国农业政策的制定应该为多边和区域以及双边农产品贸易谈判服务。美国在WTO农产品贸易谈判过程中，其农业补贴政策受到来自其他国家最多的批评，这也是WTO农产品贸易谈判进展缓慢的主要原因之一。由于“入世”之后，中美农产品贸易逐渐增加，美国农业补贴政策也对我国农业生产带来越来越明显的负面影响，我国应制定相应的政策（包括农业政策）加以应对。一方面，我国应该积极参与农产品贸易政策改革的谈判，要求美国削减扭曲贸易的农业补贴。另一方面，我国在参与多边农产品贸易谈判的同时，应该重视农业利益，降低农产品出口壁垒，同时保护国内农业市场不受到外国农产品的过度冲击。因此，我国在制定农业政策的时候，应积极参加区域与双边自由贸易作协定谈判，降低农产品出口的贸易壁垒，为我国农产品贸易发展创造良好的外部环境。

参考文献：

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[4]张海森，杨军等.美国取消棉花补贴对世界及我国棉业经济的影响.农业经济问题，2006，1

作者简介：

孙钋，中南财经政法大学经济学博士生，研究方向：农业政策。