基层政府在乡镇企业环境监管中的地位及其能力提升对策分析

【摘要】本文在了解乡镇企业的经济效应、社会效应的同时着重阐述其带来的环境问题及原因，突显基层环境监管的必要性。基于现有乡镇企业环境监管的困境分析提出切实提升基层政府在企业环境监管能力的有效措施，为我国乡镇企业的可持续发展、乡镇居民的和谐生活工作环境提供必要的保障。

【关键词】基层政府 环境监管 对策分析

20世纪80年代以来，乡镇企业充分利用当地的自然经济资源，大量吸收了农村剩余劳动力，迅猛发展成为国民经济的重要支柱之一。以浙江为例，乡镇企业吸收了近40%的农村劳动力，其创造的工业增加值占全省的88%。农民收入50%来自乡镇企业，可以说，乡镇企业已成为中国农民脱贫致富的必由之路。乡镇企企业进一步促进了人民物质文化生活水平，逐步缩小了城乡差距，对构建新型的城乡关系具有重要意义。

一、乡镇企业快速发展引发的环境问题及原因解析

随着城镇化进程的加快，乡镇企业迅速发展，带来了明显的经济效益、社会效益，也引发了日益严重的环境问题。2004年全国因环境污染造成的经济损失为5118亿元，其中乡镇工业污染损失值超过50%，乡镇工业已经成为中国环境污染的重要主体。

乡镇企业的环境问题主要表现为以下2点：环境污染。乡镇企业大多为劳动密集型的企业，企业规模小，数量多，分布较为分散，技术水平不高，企业管理层对环保方面重视程度较为薄弱及硬件上较难实现集中式三废处理系统，致使乡镇企业的环境问题较为突出。废水方面，据统计，在21世纪初乡镇企业的废水排放量占全国污水排放总量的1/2左右，以目前的废水污水排放看来，如果不对其进行控制，每隔5年乡镇企业的废水排放量就上升1倍；生态破坏。大多数的乡镇企业都是在农村产生和发展，而农村的生态环境是较低层次的自然生态循环系统，表现出极大的脆弱性，这种脆弱性使得农村地区对乡镇企业的三废等污染物的容纳能力极弱，这些三废等污染物对耕地、森林、水等的破坏是非常明显的。据测算，由于植被、森林的破坏和乡镇工业 “三废”排放的日益加剧，中国水土流失面积每年正以58.19万公顷的速度扩大。流失的土壤带走了大量生态植物生长所必需的氮、磷、钾等养分。

二、基层环境监管的困境分析

我国环境管理机制的最基层组织是县一级的环境保护局以及相关组织机构，面临着政府部门对基层面源污染的管理鞭长莫及等弊病。

（1）乡镇企业布局分散与环境监管整体力量薄弱的双重困境。县区环保部门受编制和经费制约，面临污染企业多、县域范围大、执法成本高、监管范围宽、程序要求严的现状，存在顾不全、跑不动、查不到、测不了、联系不上的乡镇企业环境监管难题。同时，基层环境监管专职人员配备比例严重不足，专职人员中“科班”出身占比低，甚至有些地方环境监管人员都是非专业技术人员，即处于“不会查”的状态。

（2）严峻的环境监管形式和软弱的基层环境执法的尴尬。我国现有24部环境与资源保护法律、50项行政法规，但普遍存在着规定软、权力小、手段弱等问题。目前基层环境执法部门对污染企业的监管仅有行政处罚和行政命令两条途径。而这两条途经对于严峻的监管形势来说不够有力。若不联合其他政府只能部门，单单环境执法部门并不能真正对污染的乡镇企业实施强制措施。

三、提升基层政府环境监管力度，有效控制乡镇企业环境污染

（1）完善环境监管法律法规及标准，做到基层执法有法可依、执法必严。新环保法的实施、不断健全的环境执法程序、不断修正的完善的环境标准支撑起基层政府环境监管体系。新环保法的实施是环境监管的法律依据；健全的环境执法程序是规范环境执法的纪律性和目的性，可避免实践中因一些技术性问题处理不当引起的争议进而影响环境执法效果，可遏制执法过程中存在的随意性和盲目性。完善的环境标准是环境监管的技术基础和准则，是环境行政执法的尺度，在环境监管中起着重要的作用。

最为重要的是环境保护法等法律法规中要明确乡政府环境监管职能并规定相应职责，让基层政府对乡镇的环境负责。

（2）提高基层环境监管人员整体能力，强化环境保护的软件建设。一方面，基层环境执法部门应当加强执法队伍的标准化、规范化管理。执法人员务必认真领会法律精神，把各项规定具体化为日常管理中可具体操作的规范，切实提升自己政策业务素质和执法操作能力，严格依法办事。同时，国家及地方政府应当加大对基层环保部门的投入力度，确保其拥有先进的设备和仪器。只有加强执法装备建设，才能提高环境执法的效率和能力。

另一方面，加大经费投入，强化软硬件建设。各级人民政府切实加强地方环境保护机构的软硬件建设，使其能有效地独立行使职权，使机构设置和人员编制与所负担的任务相适应。强化硬件建设，对重点污染源安装主要污染物在线监控装置，实现在线远程定量化监控，确保污源治理设施正常运转和长期稳定达标排放。同时建立乡镇企业的环境污染预警机制和突发事件应急机制，化被动的环保工作为主动，充分发挥基层政府在环境突发事件处理中的优势。

（3）建立环保目标责任考核制度。把乡镇企业环境监管、执法能力建设及环保工作开展纳入地方政府年度预算，列入年度环保目标考核，将有效快速提升乡镇环境监管能力。

乡镇企业环境监管是一项系统工程，我们只有充分了解乡镇污染企业的实际情况，运用法律等手段，凭借强有力的基层政府环境监管和执法能力，才能有效缓减、遏制乡镇污染企业的环境问题，倒逼乡镇企业良性转型，切实打开乡镇企业健康发展、人民安居乐业和谐共存的新局面。

参考文献：

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