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新中国成立后，沪上第一座国宾馆就是锦江饭店。在半个多世纪里，这里曾迎来140多个国家，共计500多位元首和政府首脑，以及众多的商贾巨富。周到完善的服务，赢得了中外宾客的一致赞誉。举世瞩目的《中美联合公报》（又称《上海公报》）也是在这里签署。
锦江饭店北楼，原名“华懋公寓”。因为楼高13层，上海人俗称“十三层楼”。新中国成立前，华懋公寓所在的茂名南路长乐路的拐角处属于法租界，当初该地是寸土寸金。这块地皮几经炒作与转手，最后落入了新沙逊洋行的囊中。1928年，新沙逊洋行旗下的华懋地产公司，投资330万元，兴建了华懋公寓。其建筑平面呈双凸形，外观为仿英国城堡式风格，棕色面砖的外墙间以石料窗框和垂直线条，突出了高耸的效果。大楼高57米，一度曾是申城的制高点。这座当时上海的第一高楼，吸引了沪上众多洋大人，房子还未完工，便已销售一空。
锦江饭店的中楼，原名“峻岭公寓”，也用过“格林文纳公寓”“茂名公寓”两个名称，也就是现在的锦江饭店贵宾楼。上海大亨沙逊先生在锦江北楼，当年的华懋公寓，一炮打响之后，于1935年建造的。它比北楼更气派更雄伟，由中间18层、两边呈台阶式跌落至13层的对称建筑组成。有了“十八层楼”的别号。整幢大楼都是两梯两户居家式的超豪华大套房，每单元有大小房8间，分成两套，每套间数不同，都成独立体系。
锦江饭店的西楼，造型别致，建于1934年，是6幢4层炮台式公寓。它面向大街，连接中楼和北楼，从高处看，它像酒店的围墙与卫士，而底层是连通内外的商店，使锦江饭店更像是城中之城。
新中国成立后，锦江饭店转换角色，成为接待“政治任务”的国宾馆。1959年，和决定八届七中全会在上海锦江饭店举行。短短28天，在锦江北楼与中楼之间的大花园内，建起了一幢方形建筑，可容纳300人开会的锦江小礼堂。上世纪50年代末，中共中央八届七中全会在上海举行。
1972年2月27日是中美关系史上富有纪念意义的一天，也是锦江饭店历史上最值得骄傲的一天。举世瞩目的《中美联合公报》在两国的友好合作下，在锦江小礼堂签署，标志着一个时代结束了，另一个时代开始了。
党建立初期的党的全国代表大会年会制
中国共产党自1921年创建起，最初实行的是党的代表大会年会制，并在此后的8年间共举行了6次全国代表大会。所谓党代表大会年会制，就是由全体党员通过民主方式，选举从中央到地方的各级代表，每年召开一次各级党的代表大会，履行其机关的职责。之所以要采取年会制，这主要是源自马列主义的建党原则，希望以此来发展党内民主，避免权力过度集中。
1921年7月，中国共产党召开宣告成立的一大后，就于1922年7月定期召开了党的二大。二大通过的第一个也规定：“全国代表大会每年由中央执行委员会定期召集一次。”“中央执行委员会认为必要时，得召集全国代表临时会议；有过半数区之请求，中央执行委员会亦必须召集临时会议。”此后，一直到1928年党的六大，党的都规定党的全国代表大会每年举行一次。从实际情况来看，在党成立的最初几年，从一大到六大，也基本上是按期召开的，大致上做到了一年召开一次党代会。六次大会平均时间间隔为14个月，可谓是中共历史上全国代表大会时间间隔最短的时期。
这些代表大会中时间间隔最短的是党的二大与党的三大，只有11个月。党的四大本应在1924年举行，可是1924年是党成立后最繁忙的一年，国共正式合作，改组，黄埔军校建立，冯玉祥倒戈，中国工人与农民运动的高涨等，如期召开确有困难，不得不一再推迟，于1925年1月得以正式召开。这样，从党的三大到党的四大的时间间隔是19个月。
从党的四大到党的五大间隔时间最长，是两年零三个月，但这是在北伐战争期间，且又发生了发动的反革命。1927年4月28日，当党的创始人之一走向绞刑架的时候，正是党的五大召开的第二天。当时有82名代表出席了这次会议，党的四届中央委员会中有9名中央委员，只有一个人没有到会，他就是。在北京西交民巷京师看守所被奉系军阀杀害时，年仅38岁。
召开党的六大，最早是在1927年八七会议上决定的。3个月之后的11月中央政治局扩大会议，虽然决定党的六大于1928年3月初至3月中旬之间召开，但直到1928年1月地点还定不下来。后几经权衡，最终决定向共产国际提出1928年6月在莫斯科召开六大。当时，共产国际考虑到中国的实际情况，也考虑到便于中共参加即将在莫斯科召开的一系列国际共产主义运动的会议，最后同意1928年春夏之交在莫斯科召开中共六大。
党的全国代表大会召开期限的剧烈波动时期
中共六大之后，党的全国代表大会在很长的历史时期内未能按时召开。1945年召开的党的七大与党的六大间隔了17年。其实，早在1931年1月7日，根据共产国际指示召开的中共六届四中全会，就作出了召开党的七大的决定。此后不久，军队连续对中央苏区发动“围剿”，战事连绵不断。党的最高领导机构中也连续出现顾顺章、向忠发被捕叛变事件，中共临时中央在上海无法立足，被迫转移到中央苏区。第五次反“围剿”失败后，红军被迫撤出中央苏区，进行战略转移。因此，召开党的七大之事便无法顾及了。
1935年10月中共中央到达陕北后，日渐安定，召开党的七大又被提上了议事日程。在1937年12月召开的中央政治局会议上，中央通过了召开党的七大的决议，并成立一个由25人组成的七大准备委员会，任主席，刚从莫斯科回来的王明任书记。
但是，王明回国后，以钦差大臣自居，自称代表国际路线，以为借此就可以号令一切。他否定了党中央从1937年8月中央政治局洛川会议以来在统一战线问题上的路线和方针，提出了一系列右倾的主张，并在一部分地区产生了较大的影响。1938年9月至11月间召开的中共六届六中全会传达了共产国际支持为主要领导人的意见，撤销了王明任书记的长江局，设立南方局和中原局，分别由和刘少奇领导。这次全会还继续讨论了召开七大的准备工作问题，并初步分配了各地的代表名额。1939年6月至7月间，中共中央书记处又先后两次发出选举七大代表的通知，决定再增加100名正式代表和150名候补代表，要求在9月1日前选举完毕。从1940年起，分散在各地的七大代表陆续来到延安。
后来，大会的准备工作改由党中央组织进行。1940年五六月间，任弼时被任命为七大筹委会的秘书长，具体负责七大的准备工作。准备工作的重要一环，是把思想统一到思想上来，并选出一个与此相一致的中央委员会。为此，七大代表都参加了学习运动，有一部分代表还参加了党的高级干部关于党的历史问题的讨论。在整风期间，关于召开七大的问题，就顺延了。但是，七大的筹备工作仍在进行。1943年8月1日，中共中央政治局作出《关于“七大”代表赴延出会指示》，七大的召开提上日程。1944年5月10日，中共中央书记处会议讨论了七大的准备工作。5月19日，中共中央书记处发出关于召开扩大的六届七中全会的通知。
党的六届七中全会从1944年5月21日开到1945年4月20日，历时11个月，是党的历史上中央全会开会时间最长的一次。这次全会为什么开这么久？主要是起草七大的各种文件，总结党的历史经验，形成关于党的若干历史问题的决议，以统一代表思想。1945年4月23日至6月11日，党的七大终于在延安召开。
党的七大制定的，是在1943年共产国际解散后由党独立自主制定的，它的第二十九条对党的全国代表大会的召开时间作了修改：“党的全国代表大会，由中央委员会决定并召集之。在通常情况下，每三年召集一次。在特殊情况下，由中央委员会决定延期或提前召集。”每三年召集一次的规定，是党的历史上第一次，也是唯一的一次。然而，党的并没有像七大所规定的那样，而是又间隔了11年，到1956年才召开。有鉴于此，党的通过的规定：“党的全国代表大会每届任期五年。”
党的制定的以及路线方针政策是经过全党认可的，也是正确的。但党的开后不久，这一正确路线还未及全面贯彻执行，党内就产生了重大分歧。在党的之后仅一年的八届三中全会上，在讲话中明确指出党的关于社会主要矛盾分析的“提法是不对的”。紧接着在1958年3月，他又在成都会议上提出了“多快好省地建设社会主义”的总路线，并于1958年5月的二次会议正式通过，取代了党的关于“既反保守又反冒进，即在综合平衡中稳步前进”的经济建设指导方针。
随着党的路线逐步被否定，“左”的思想指导下的“”和化运动也进入了高潮。同时，党内对指导思想也开始出现了严重分歧，公开表现在1959年7月庐山会议和1962年8月党的八届十中全会上。“”爆发前夕，已经断言在党内存在着“两个司令部”，三分之一的政权不在马克思主义者手里。党内指导思想上的严重分歧，以及党内民主制度遭受严重的破坏，在这种情况下，自然也就谈不上定期举行党的全国代表大会了。
1966年“”发动后，大中学校的学生率先起来“造修正主义的反”，一些党政机关受到冲击。很快运动从党内推向社会，社会动乱开始出现。中央和地方的许多领导干部受到批斗，机关工作普遍陷于瘫痪、半瘫痪状态。党的基层组织的活动和党员的组织生活也被迫中止。在国家陷入空前混乱之后的第二年，也就是1967年9月，认为，“运动的第一年已经过去了，第二年又过了三个月了，七、八、九，我看（明年）春节差不多了，可能有个眉目了”。他提出，要开九大，准备在1968年秋季，至少在1969年1月份召开。
时至1968年9月，经过20个月的社会大动乱和错综复杂的夺权斗争，全国（除台湾省外）29个省、市、自治区先后建立了革命委员会，当时称为“全国山河一片红”。这在心目中是一件有着标志性意义的大事。按照他的设想，由“天下大乱”达到“天下大治”，就要在肯定“”的格局下，重建党的组织机构。在他的指示下整个“”在全国范围内进入了斗（争）、批（判）、改（革）阶段，并且他再次提出：全国一片红了，中央什么时候开九大？
1968年10月，为召开党的九大作准备的八届十二中全会在北京召开。大会正式决定召开党的九大，通过了九大代表产生的办法和《中国共产程（草案）》。会议公报宣布：“全会认为，经过无产阶级的风暴，已经从思想上、政治上、组织上为召开党的第九次全国代表大会，准备了充分的条件。全会决定在适当的时候召开中国共产党的第九次全国代表大会。”
党的九大的具体准备工作，是从1969年2月开始的。当时初步商定在3月15日开幕。但由于会议报告准备过程中出现了矛盾和迟滞，结果4月1日至24日，党的第九次全国代表大会才得以正式举行。这时召开党的九大，又与党的相隔了13年，创下了执政后党的全国代表大会时间间隔最长的纪录。但是，党的九大制定的仍规定：“党的全国代表大会，每五年举行一次。在特殊情况下，可以提前或延期举行。”
此后，同党的六大以后，党的七大、、九大都是延期召开的情况相反，党的十大和十一大却是分别比规定的时间几乎提前了一年召开。并且，这其中有许多情况是相同或相似的。
第一，这两次大会都是在粉碎“集团”之后召开的。1971年“九一三”事件发生后，中央决定在全国开展“批林整风”运动，同时九大中是“同志的亲密战友和接班人”的语句也急需处理，和中央决定提前召开党的十大。此外，“九一三”事件后，意识到自己来日无多，而怀疑、抵制“”的人却日益增多，这是他所不愿意看到的，这个矛盾也是党的十大提前召开的一个重要原因。1973年8月20日，中共中央批准了中央专案组《关于集团反革命罪行的审查报告》，决定永远开除及其集团主要成员的党籍，撤销他们党内外一切职务。4天之后，党的十大召开。大会政治报告突出地强调：“九大政治报告是亲自主持起草的”，“九大的政治路线和组织路线都是正确的”；并提出要抓紧时机，“巩固和发展无产阶级的成果”。这就使“”一整套方针政策不但没有因集团被粉碎而得到纠正，相反却延续下来。党的十一大则是在揭批“”后， 1977年7月党的十届三中全会对“”作出组织处理的22天后召开的。因此，在代表中央委员会作的政治报告中就指出：这次代表大会，“是在粉碎、、、集团的斗争取得伟大胜利的情况下，提前召开的。今年七月召开的党的十届三中全会，是一次团结的会议，胜利的会议。全会通过了在我们党的历史上具有重大意义的四项决议，巩固和发展了粉碎‘’的伟大胜利成果，从政治上、思想上和组织上为召开我们这次代表大会作好了充分的准备”。
第二，这两次大会的提前召开是健全充实中央领导机构的需要。在对集团的问题基本处理后，党的九届中央政治局委员出现了1/3的缺位，政治局常委出现了2/5的缺位。这就需要召开党的全国代表大会对一些重大组织问题加以解决，以产生新的中央领导机构。党的十一大召开前也遇到了类似情况。、、等领导人的逝世和“”被处理后，党的十大后组成的中央领导层也出现了严重空缺。在22名十届中央政治局委员中，有5人逝世，4人被撤职，空缺约2/5，中央政治局常委缺位近4/5。在这种情况下，提前举行党的全国代表大会，健全充实中央领导机构势所必然。
五年一次定期召开党的全国代表大会制度走上规范的轨道
党的十一届三中全会后，党内政治生活正常化，党的全国代表大会终于得以按照的规定按期举行，定期召开党的代表大会制度走上了规范的轨道。
1982年9月召开的党的十二大通过的新规定：“党的全国代表大会每五年举行一次，由中央委员会召集。中央委员会认为有必要，或者有三分之一以上的省一级组织提出要求，全国代表大会可以提前举行。”并且这个还明确规定：“如无非常情况，不得延期举行。”此后，党于1987年10月召开了党的十三大，1992年10月召开了党的十四大，1997年9月召开了党的十五大，2002年11月召开了党的十六大，2007年10月召开了党的十七大，2012年11月召开了党的十，这基本上都是定期举行的，没有出现提前或延期召开的非常情况。并且这几次党的全国代表大会修改通过的都规定党的全国代表大会每五年举行一次。
此外，在党的全国代表大会的会期方面：党的七大会期最长（共50天），党的十大会期最短（只有5天），党的十四大以后会期逐步走向规范，都是7天。党的一大是1921年7月23日召开的，但会议到底是哪天结束的，对此，学界至今没有定论。现在主要有五种说法：7月30日、7月31日、8月1日、8月2日、8月5日。按照第一种说法，一大会期是8天；按照第五种说法，一大会期是14天。
纵观党的全国代表大会召开的历史，值得深思的是，为什么在建党初期，能够坚持按期召开党的代表大会？以后在党逐步走向成熟和壮大，甚至在全国执政后，反倒不能坚持了呢？一般的解释是，战争环境的影响和党内的严重斗争。
在党的初创时期，党员数量不多，出席会议的代表数量也少，容易召集会议。如党的一大时党员数量只有50多人，出会代表13人。党的二大时出会的代表12人，代表全国195名党员。党的三大时出会的代表30多人，代表党员420名。党的五大时党员57967人，出会代表80多人。在苏联莫斯科召开的党的六大，出会的代表142人，其中有表决权的84人，代表全国党员4万多人。
到党的七大时则情况就完全不同了，出会的正式代表达547人之多，候补代表也有208人。由于战争的影响，交通困难，一线高级领导干部难以集中起来。此外，七大的延期召开还由于中央对于党内一些重大历史是非问题，特别是对于党的六届四中全会后王明、博古主持党中央工作时期的功过问题还没有形成一致的看法，急于召开大会对于统一全党思想、争取抗战胜利和此后夺取全国政权，弊大于利。
但是，不能由此而得出这样的结论，在环境形势不利和党内存在着严重矛盾和斗争时，可以不按期召开代表大会。因为在建党初期，党也处于非常艰难的环境，党的六大在1927年大革命失败后的白色恐怖中还干脆开到了国外。因此，问题的关键在于是否真正做到严格而又灵活地执行党的法规制度。
可能也有人会认为，规定党的代表大会在特殊情况下可以提前或延期举行，因而没有按期召开代表大会是所允许的。应当看到，的这一规定是从实际出发的，它对于党的建设是有利的。问题在于什么是特殊情况，有些情况是不是特殊到使执政党不能按期召开党的代表大会的程度。
对于这一点，其实我们党在全国执政之初就已经有了充分而清醒的认识。1956年邓小平在党的上作《关于修改党的章程的报告》时就曾指出：“党的民主集中制的基本要求之一，是党的各级代表大会的定期召开和充分发挥作用。党的第八次大会同第七次大会隔了11年多，当然是迟了。地方各级代表大会和代表会议，除了一部分单位已经严格执行了的规定以外，多数的单位还是比规定的开得少。这是我们党的民主生活中的一个重要的缺点。”接着，他解释道：“党内民主没有因为党的代表大会和代表会议开得不经常而受到严重的影响，这是因为，从第七次大会以来的这些年份里，无论党的中央组织和地方组织，都召集了大量的干部会议，这些会议按照充分民主的精神，讨论了党的政策和工作中的各种问题，在很大的程度上起了党的代表会议以至代表大会的作用。例如，党中央从1949年以来，就召集过多次全国范围的会议”，“这些会议，实际上都起了全国代表会议的作用”。“当然，无论如何，召集这些会议在法律上究竟不能代替召集代表大会，不能弥补不经常召集代表大会的缺憾。”
关键词：底线思维；执政意识；行动哲学；深化改革
一、“底线思维”及其主要特征
1.何为“底线思维”
“底线”原指“长方形比赛场地中短边的边线”，引申后指一定的限度、事情在能力范围前的临界值。底线一旦被突破，就会出现让人难以接受的结果，甚至导致彻底失败。“底线思维”是一种以底线为导向的精细的思维方法和心态。它要求行为主体计算风险，估算可能出现的最坏情况，并为此设置一系列有效的防御措施和争取行动，追求最好的结果。
2.“底线思维”的特征
“底线思维”是一种典型的后顾性思维取向。其主要表现在对于事物的矛盾双方会在一定条件下相互转换的关注，对事物发展给予正确的认识，对可能产生的负面后果采取了有效防御体系，并且对矛盾双方在一定条件下会相互转换中的“一定条件下”倍加关注，以及对好的结果发展的积极追求。有了防御机制和进取措施在决策过程中，往往可以得到最好的结果。退而言之，即使达不到最好的结果，也能够保证在事情发展过程中“保住底线”“守住底线。”
二、底线思维的哲学基点
“底线思维”是在中国全面深化改革这一新的历史时期对马克思哲学方法论的进一步深化和创新，是马克思主义哲学方法论的一种新的思维范式和文化范式。
1.“底线思维”体现了辩证唯物主义的内在要求
“底线思维”方法是坚持一切从实际出发、实事求是的具体表现。首先，“底线思维”的提出是基于我国处于社会主义初级阶段的基本国情。提出：“认清中国的国情，乃是认清一切革命问题的基本的根据。”从具体国情出发，是革命和改革进程中最重要的立足点，是解决和思考问题、制定党的路线、方针和政策的“底”，是“底线思维”产生的依据和源泉。其次，“底线思维”的提出是基于改革开放进入攻坚克难时期的实际情况。随着经济的快速发展，各种社会矛盾凸显，改革迈入了实实在在的“深水区”。这亟需我们运用“底线思维”去正确界定和防范风险，在认识其长期性和复杂性的基础上挖掘深层次的矛盾和问题，把握底线，不断推进改革。
2.“底线思维”蕴含着丰富的辩证法思想
首先，“底线思维”蕴含着联系的观点。马克思主义认为，任何事物都处在联系之中。事物普遍联系的原理，要求人们在运动中把握事物的普遍联系。“底线思维”要求遇事从坏处着手准备，力求获得最好的结果，做到“未焚徙薪”，将主动权牢牢攥紧，强调从全局的高度出发，揆情度理，把风险降到最低，从这些“坏处”的外在联系看到争取“最好”结果的内在联系。其次，“底线思维”蕴含着充分发挥主观能动性的观点。马克思主义认为，主观能动性是指人们能动地认识和改造客观世界的能力。主观能动性的发挥要求我们在认识和改造世界的过程中，遇到任何事情都要看到它的“突出问题和矛盾”和“成绩”在一定条件下有可能相互转化。在这种情况下，我们要在认识并遵循客观规律的基础上，充分发挥主观能动性的做事--未雨绸缪、率先策划，绝不逃避问题和矛盾，避免后者向前者的转化，稳固掌握事物变化的正确方向，积极促成前者向后者的转化。
三、“底线思维”在社会问题中的广泛运用
共产党人运用“底线思维”旨在通过管理创新，正视现实中的棘手问题，及时化解矛盾，防患于未然。作为积极的方法论，底线思维在经济、政治、社会、生态文明等诸多领域都发挥了巨大作用。
1.“方向底线”决定不能犯颠覆性错误
近年来，西方一些政治势力多次“预言”，中国在一些“根本性问题”上会发生他们预测的“变化”。甚至在国内，也有人曲解中国特色社会主义的制度和道路，将发展中出现的矛盾、困难和问题与走回封闭僵化的老路挂钩。指出，中国的改革是中国特色社会主义制度的自我完善和发展，在方向问题上，我们的头脑必须十分清醒，不走封闭僵化的老路，不走改旗易帜的邪路，坚定走中国特色社会主义道路。在改革的过程中要始终坚持和改善党的领导，始终坚持社会主义方向。十八届三中全会公报更是明确指出，改革的根本方向是“完善和发展中国特色社会主义制度”。对于“根本性问题”的强调与说明，更加清晰地凸显了我们的改革必须在方向底线的指导下推进。方向底线可以分为方向和底线来理解。在全面发展中守住方向，就是要统筹推进经济、政治、文化等多个领域的改革，破解发展过程中出现的体制机制障碍，完善和发展中国特色社会主义制度。在改革实践中守住底线，就是要坚持中国特色社会主义道路。坚持马克思主义基本原理同中国的具体国情相结合，从中国实际出发，把握根本性问题不动摇。
2.经济增长的合理区间
中国经济的发展正处在一个新阶段，运用“底线思维”来看待经济增长速度，既是对中国自身负责，又是对世界负责。总理在政府工作报告中也指出：“保持经济运行处在合理区间。完善宏观调控政策框架，守住稳增长、保就业的下限和防通胀的上限。”现阶段中国经济发展的特点是总体平稳、稳中有进。“稳”是指经济增长处在合理区间，“进”是指经济发展方式转变步伐加快。政府对经济放缓的容忍度在提高，宏观调控也将放眼长远，不再纠缠于一城一池的得失。只要就业水平等不滑出“下限”，在社会所能容忍的较低的失业率范围内；物价涨幅不超出“上限”，能够保障人民的生活水平。经济增长率在7.0%~7.5%这个合理区间内稳定波动，高一点或低一点都是正常的。说到底，“底线思维”就是政府在经济改革中，用保障就业和物价来制定的红线。既是出于对经济的考虑，又是出于对大局稳定的考虑。
3.改革的边界底线习
总书记指出农村土地制度改革必须坚守“坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线，分别是我国进行土地制度改革的政治底线、用途底线和价值底线。首先，坚持土地公有制性质不改变的政治底线，明确了农村土地制度创新的底线与界限。有利于在坚持正确方向的基础上充分解放思想、大胆改革创新。其次，坚持耕地红线不突破的用途底线。18亿亩耕地红线是中央从国家粮食安全战略的高度结合我国土地资源禀赋情况，为了粮食安全、生态环境、农民权益等多重利益受到保障而做出的布局。土地用途管制作为确保耕地红线的最基本最可靠的手段，坚守耕地红线同时也意味着要坚持土地用途管制原则不动摇，这是农村土地制度改革的前提。最后，坚持农民利益不受损的价值底线。即便在城镇化快速发展的今天，土地仍然是农民的命根子，影响着他们的生产生活方式甚至基本的生存保障。只有充分保障农民利益，改革才能够稳步推进。坚持农民利益不受损这条底线决定了它的优先地位。土地问题历来是国家的重大敏感问题，农村土地制度改革需要大胆创新，也需要谨慎。处理好二者关系的关键，就是要牢牢把握这三条底线。
四、“底线思维”是哲学改革方法论
虽然“底线思维”在全党引起了广泛重视。事实上，我们对“底线思维”的认识还有待深化，需要克服一些误区。
1.“底线思维”是一种思想方法
首先，它要求“思”。“底线思维”实际上是一种积极主动的思维，要求人们主动思考什么是底线、底线在哪里，做到心中有谱。其次，它要求“行”。在确保最小战略利益的前提下，努力争取顶线，收获更大的利益。第三，“底线思维”的积极意义主要在于它令人勇于面对事实并接受出现的最差情况。第四，“底线思维”立足全局、突出重点，进行取舍，对下一步的行动心中有数，以实际行动化解风险。
2.底线思维是一种工作方法
具有哲学方法论意蕴的“底线思维”首先是认识事物的方法。当把“底线思维”方法用于指导、处理、解决工作实践和全面深化改革中的“突出问题和矛盾”，实现向“好”的方面转化，其实也就成了一种工作方法。现阶段，我国正处于经济社会转型期和改革攻坚期，进行重大决策，积极稳妥处理矛盾冲突，稳定社会秩序，推进改革开放等，迫切需要树立底线思维的方法。底线思维的方法，有助于指导我们正确认识和解决当前我国经济社会存在的“突出问题和矛盾”、实现其向“成绩”方面转化，有助于更加能动地推动各项工作，实现经济的健康发展和社会稳定和谐的进步——更加坚定对改革发展的自信，是新时期提升国家治理能力现代化的必要观念准备和实践要求。
3.“底线思维”是一种行动哲学
当前我们对底线思维的认识仍有偏差。只是简单地将它看成是一种忧患意识，或是经济发展、民生问题的处理方法。没有看到虽然“底线思维”是由忧患意识孕育而生的。但底线思维并不等同于忧患意识。忧患意识是文化传承，是执政思维，是生活的智慧。而底线思维强调的是基于忧患意识产生的认识问题、解决问题、掌握主动权的方法，即是“底线思维的方法”。底线思维是对矛盾方法在一定条件下相互转换规律的深刻把握，是蕴含了辩证法、方法论的系统性思维模式。同志曾在党的八届七中全会上指出，所谓方法，无非就是思想方法和工作方法，二者相互结合。思想方法是认识世界的方法，工作方法是改造世界的方法；前者决定后者，后者是前者在实践中的表现。把“底线思维”又称作“‘底线思维’的方法”也就是这个道理。
综上所述，对于“底线思维”的认知应当看到它包括并超越了忧患意识，成为了一种改革方法论、实践方法论，甚至可以称为行动哲学，其体现了认识与实践、理论与实际的高度统一。
参考文献
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【关键词】 公共产品视角 医疗卫生支出绩效 经济性
公平与效率 对策研究
十八届五中、七中全会指出，要深化医疗卫生体制改革，推进健康中国建设。要求以“人人享有基本医疗卫生服务”为根本出发点和落脚点，从改革方案设计、卫生制度建立到服务体系建设都要遵循公益性的原则，“把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供”。然而，随着政策的落实，我国的综合医疗卫生水平得到了提升，但通过绩效评估分析，仍有部分省市的医疗卫生支出的状况不容乐观，尤其是作为农业大省的河南省（如周口市）。因此本文以周口市为例，基于公共经济学中公共产品的理论视角，分别从经济、公平、效率三个方面对绩效进行分析，以期提升公共医疗卫生支出资源优化配置，提升全民的福利水平。
一、河南省公共医疗卫生支出的的状况――以周口市为例
长期以来，对医疗卫生支出的统计口径各有不同，就实践而言医疗卫生支出应该包括医院、医疗中心、牙医中心，以及以医疗为主的门诊所的公共开支，国家医疗卫生事业和医疗保险事业的开支，以及用于计划生育方面和预防疾病方面的开支。本文分别从周口市公共医疗卫生支出占全省财政支出的情况和周口市财政收入占全省财政收入的情况来分析周口市公共医疗卫生支出的状况，进而分析其公共医疗卫生支出存在的问题。
（一）河南省公共医疗卫生支出的现状――以周口市为例。首先，对周口市公共医疗卫生支出占全省财政支出的情况进行数据的分析。周口市财政支出占河南省财政支出的比例从2007的6.53%下降到了2012年的6.46%，下降比例不多，相对比较稳定，其中的各个支出项目变化也不是很强烈，相对稳定，说明周口市的财政支出水平与河南省的支出相适应。其中，文化教育与传媒支出比重从2007年的4.62%增长到2012年6.45%，增长较为明显；医疗卫生支出比重从2007年的7.27%增长到2012年9.60%；农林水事业支出比重从2007年的6.52%增长到2012年的7.50%。2012年周口市医疗卫生支出比重为9.60%，在其他支出项目中比重中最高，说明周口市在医疗卫生支出中投入较多。2012年周口科学技术支出比重为3.78%，在其他支出项目比重中最低，说明周口市在科学技术支出中投入较少。其次，对周口市财政收入占全省财政收入的情况来进行数据的分析。从表二中可以看出，周口市公共财政收入绝对数不断增加，相对数呈现稳定增长的态势。2009--2014年周口市财政收入占河南省财政收入的比重从2007年的2.28%增长到2012年的2.95%，步入稳定增长阶段。
（二）河南省公共医疗卫生支出存在的问题（以周口市为例）。第一，用于周口市公共医疗卫生方面的整体财力不足。随着河南省经济实力的不断增强， 卫生总费用虽持续增长，但是总量仍然显得不足。2014年周口市医疗卫生总支出占全省0.28%（由表一、表二计算可得）， 这比世界卫生组织规定的最低限为5%要低很多。而该比例一般西方国家为8%～9%。而目前河南省医疗卫生总支出只占世界卫生总支出比重的0.29%，我们要用全省大约0.29%的卫生资源，去解决世界上6.86%人口的健康问题，这无疑是个很大的负担，自然也会影响医疗卫生项目的效率的提高。第二，河南省（周口市）医疗卫生支出的增长的较快，而财政收入增长的较慢。我国目前卫生总费用的投入主体是由政府、社会和个人共同构成，问题在于三者之间负担比例不协调，存在明显失衡，即政府、社会投入小，个人投入过多。而且河南省居民个人卫生支出比重上升很快，从2009年占卫生总费用的7.27%到2014年增加到9.6%，增加了近两个百分点，同一时期政府预算卫生收入仅从2.28%增加到2.95%，周口市医疗卫生支出增长的速度大于本市财政收入增加的速度，而且呈现出凸性变化的趋势。
这说明，除政府负担公共医疗支出相应的比例之外的部分由个人投入，而个人投入过多必然会加大个人的负担，尤其是贫困人群的负担，导致社会不公平性。虽然中央提出“ 中央和地方政府对卫生事业的投入，要随着经济的发展逐年增加， 增加幅度不低于财政支出的增长幅度” ， 但实际上财政卫生支出不仅长期低于财政总支出的增长， 也低于GDP 的增长，财政投入总量的不足和投入主体结构的失衡是导致我国公共医疗卫生支出绩效低下的重要原因，也带来城乡医疗水平悬殊，医疗卫生资源浪费等诸多问题。
二、周口市公共医疗卫生支出绩效分析
借鉴世界卫生组织对各国的公共医疗卫生绩效的分析方法，本文将从经济（节约）、公平和效率（包括社会效益）几个方面来考量周口市的公共医疗卫生支出的绩效状况。
（一）经济（节约性）分析 。从微观层面上考察我市医疗卫生支出是否经济，我们可以借助医疗设备和病床使用率，药品使用状况以及检查状况等来分析其经济性。据周口市卫生部统计，2009--2014年，在门诊和住院病人医疗费用中，周口市人均检查治疗费用所占比重都在逐年增加，在2009年分别达到19.3%和25.7%，到2014年分别上升为29.8%和36.6%。药品滥用、重复检查等现象是过度医疗服务的两种主要表现形式，它不仅导致有限资源的浪费，而且还会造成对消费者健康的损害。在过去十几年里，周口市卫生系统的大型医疗仪器设备更新换代很快，医疗设备明显改善。现在几乎所有部属医院都拥有数百万元以上X 光机、CT、肾透析仪等医疗设备。随着医疗仪器的普遍改善，医院提高了对疑难病症的诊断水平，降低了误诊率。但是大量宝贵的卫生资源流向耗资巨大的先进医疗设备，从而减少了用于卫生其它方面的资金。一些地区，大型医疗设备超过了实际需求，致使相当一部分设备开机时间不足，造成医疗卫生资源的浪费。在过去近2年里，反映医院微观运行效率的病床使用率下降了近2个百分点，病床存在严重的闲置现象。经过分析，可以看出周口市医疗卫生资源浪费的原因之一是政府卫生投入不足，导致公立医疗卫生机构失去了稳定的经费来源。根据河南卫生统计数据显示，2014年周口卫生部门综合医院的收入中，政府补助仅占6%，药品收入占了46.2%。由于政府补助水平过低，医疗卫生机构为了获取自己的利益，利用信息不对称诱导亦或强制患者进行不必要的消费。患者要负担医药成本， 还要负担医务人员的工资、补贴。这必然损害社会和患者的利益，引起医疗卫生资源的大量浪费。另外，卫生系统为了更多获取政府的资金，盲目扩大规模，重复引进设备，也导致了医疗卫生资源的大量浪费。
（二）公平性分析。由公共经济学理论可知，财政的三大职能之一就是公平分配，政府有责任为所有公民提供大致相同的基本公共服务，包括卫生保健，但我国用于医疗卫生的公共支出却表现出极其严重的城市偏好和地区偏好，存在严重的不公平现象。周口市卫生部卫生统计信息统计公报显示，2014年底，在农村6%的儿童没有进行健康体检，5%的孕产妇没有进行产前检查，在家中分娩的产妇还有相当的比重。2014年，城市每千人口病床数为342张，大约是县城的2.5倍，是农村4.5倍。从资金投入的角度看，2009年年至2014年间，在农村卫生总费用中，政府和社会卫生投入所占的比重下降，而农民个人直接支出费用所占的比重上升。2009年农村卫生费用351.39亿元，占全国卫生总费用的47%。到2014年，农村卫生费用为2433.78亿元，仅占全国卫生总费用的37%。与此同时，城市卫生费用从农村卫生费用的1.13倍扩大到1.71倍。目前周口市基层医院获得的财政补助越少，在基层医院就医的每个患者得到的财政补助也就越少。城市大医院对弱势群体的不可及性，使得对这些医疗机构的财政补贴，实际上已偏离了在治疗服务中公共支出公平的目标，凸显了这种财政补助制度的缺陷。
（三）效率改善程度分析。周口市近年来一直处于“重治轻防”的状态中，导致在传染病和地方病的防治方面也有退步迹象，对危机处理显得过于被动。由河南省卫生部显示，卫生防疫等公共卫生经费支出占卫生事业费的比重，从2009年的27%，下降到2014年的2%以下，预防支出中只注重常见疾病的控制，而缺乏完善的疾病预防体系和应对流行病突发的能力。据中国卫生部报告显示，河南每年的医学科研经费大约占卫生总费用的.5%～1%，而许多OECD国家高达3%～4%。科学研究体系的外部性影响是很大的，忽略对这一领域的资金支持必定会影响我国医疗卫生支出效率的提高。
三、基于公共产品理论下提出提高河南省公共医疗卫生支出绩效的若干建议
一般认为公共医疗卫生是外溢性较强的纯公共产品，包括安全的饮用水、环境卫生、传染病与寄生病防治、学校卫生等，政府全面介入这些项目不会造成对私人供给的替代，因此，提供公共卫生服务是政府公共卫生支出的主要项目。另外，有一些医疗卫生项目，消费者在使用时利益具有一定的外溢性，完全由私人提供会引起消费不足，而消费不足会导致人群健康水平的下降。包括计划免疫和预防接种、妇幼保健和计划生育、重大疾病控制与预防等。政府对这些项目的供给方应给予必要的补贴，使消费者只负担少量费用，增加其消费。而类似治疗服务项目，一般被认为是针对个人的具有较小外部性的医疗服务，从保护消费者利益角度，政府应对治疗服务市场进行干预。政府介入治疗服务应遵循既不能对私人医疗服务产生替代效应，又要保证政府介入必须有利于公平，能够增进全民健康水平的提高。应按照公共财政的要求，对公共医疗卫生领域的投入机制进行合理有效的设计。
（一）加大政府在医疗卫生领域的支出。对于关系到国计民生和劳动力素质的公共医疗卫生产品，政府财政应成为最为主要的投入者。为此，要加大财政公共医疗卫生支出的比例，增加公共医疗卫生支出规模。争取在每年的公共预算中，公共卫生支出有所增长，同时在今后的财政预算支出中，政府应该在近年来财政收入增长较快的情况下，用好税收等各项财政收入的增长部分，建立良好的监督机制。尤其要加大药品价格管理机制，引导医生根据患者病情合理用药，从源头上抑制医药费用过快增长，减轻群众医药费用负担。需要注意的是，医疗卫生供给水平的提高要与经济发展水平和人均GDP的增长相适应，其适度的标准是既保证人们基本的医疗卫生需求又不致过度消费有限的资源。
（二）提高农村和不发达地区医疗卫生服务质量。由于各地经济发展水平不同，群众的医疗卫生需求也会存在差异，但从根本上来说是要建立和完善农村医疗卫生专项转移支付制度，改变地区间公共医疗卫生资源配置的非均衡现象，进一步缩小城乡间公共医疗卫生支出的差别。充分补给那些能够满足基本医疗服务需求项目，把治疗服务方面的财政支出重点用在对初级的、基层医疗机构的补贴上。加强乡镇卫生院、部分县医院和妇幼保健院建设，把重大传染病防治和基本医疗服务作为重点，为低收入群体提供医疗的实物补贴帮助。目前农村严重缺乏高素质的卫生技术人员，是影响农村卫生事业发展的突出问题。要适当提高农村和不发达地区卫生技术人员待遇，吸引医科大学的毕业生到农村服务；要加强农村现有卫生人员的培训，提高他们的业务素质，改善农村医疗卫生服务质量。
（三）将有限资金投入成本收益较高的项目。根据世界银行的《世界发展报告――投资于健康》（ 1993） ， 在世界范围内， 政府可实施的效益成本比高（ high cost- effectiveness） 的卫生公共干预领域包括： 幼儿疾病免疫、学生卫生服务、家庭计划生育、削减烟草和酒精消费计划、环境卫生、健康教育、艾滋病预防； 而最有效的医疗服务则包括： 母婴保健、计划生育、肺结核化疗、性传播疾病控制、对幼儿期疾病病例的管理等等，其中所涵盖的内容在不同的国家可能有所差异， 取决于各国疾病情况和卫生系统的状况。在周口口市现阶段经济和技术条件下，公共医疗卫生要优先解决公共卫生服务和最基本的常见病与多发病诊疗，随着今后经济和财政能力的提高再逐步扩大保障内容。另外，应合理分配突发性医疗事件事前投入和事后投入的比例，加大财政事前防范支出的比例，从而提高这部分公共资源的配置效率和提高危机管理的应急能力。
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