金融政策论文范文

金融政策论文范文第1篇

全球金融危机使世界各国清醒地认识到,只有立足全球经济发展和金融稳定的大局、切实加强货币政策国际的协调、共同承担风险,才有可能度过难关,实现全球经济的复苏和恢复国际金融秩序的稳定,这是世界各国共同利益的根本所在。但全球金融危机爆发以来,世界各国在货币政策协调上存在着巨大的分歧,应对金融危机的协调与人们的期望值相差甚远,国际协调与国家利益独立的矛盾也进一步显现出来。在当前国际金融危机仍未缓解和全球经济形势变数增多的情况下,如何处理好国际协调与国家利益的关系、把握货币政策的导向和推动国际金融体系改革依然是世界各国面临的问题。

一、国际协调与国家利益的博弈

全球金融危机爆发以来,世界各国为应对金融危机的持续蔓延和深化,加大了经济、金融领域国际协调的力度,拓宽了协调与合作的范围。然而,在经济衰退和金融危机面前,国际协调与国家利益博弈相碰撞现象的存在,是客观现实的反映。

2008年11月和今年4月的G20伦敦峰会上,国际社会就加强国际协调共同应对金融危机、反对贸易保护主义、进一步提高中国等发展中国家在国际货币基金组织的投票权和发言权达成共识。同时,中国提出的各国共同承担责任应对金融危机,以及解决全球经济发展的失衡问题,保证发展中国家充分享受全球化带来的机遇得到普遍认同。因此,从世界各国共同利益层面看,在应对国际金融危机和推动国际金融体系改革过程中,各国利益与权益的平衡,需要通过国际协调来实现。然而,在现实国际经济与金融环境下,由于西方一些国家的国家利益被无限“放大”,各种关乎国家利益的重大分歧难以调和时,国际协调的难度进一步加大,在一定程度上限制了国际协调的有效性,形成了国际协调同国家利益博弈的碰撞。不可否认,全球金融危机的蔓延,在客观上给世界各国经济与金融带来了严重的冲击,每一个国家的国家利益都受到伤害。在金融危机加剧和经济衰退预期加重背景下,采取适度的措施和手段应对并不为“过”,也十分必要。但另一方面,如果是在国家利益对抗性竞争中运用转移危机的政策手段,在损害他国的前提下推行具有强烈保护主义色彩的金融货币政策,就另当别论了。

按照博弈论(GameTheory)理论的核心内容,在当前国际金融危机环境下各国货币政策的选择是各国不同利益的博弈,同时也是在国际协调与合作下参与国际事务中各国共同利益的博弈行为。国际协调与合作是为了实现世界各国共同利益,而国家利益的博弈反映的是国家核心利益不受到伤害。从当前不同货币政策取向和摩擦引发的国家间利益博弈现象看,如果不同货币政策博弈波动面扩大,只顾及国家利益至上而不考虑世界各国共同利益,国际协调的难度就会越来越大,国际社会非均衡局面也会进一步扩大。由此,当前有关国家货币政策的主流导向引发的一些问题值得认真思考。

当然,从博弈论的观点出发,在金融危机情形下的国际协调与国家利益博弈的碰撞,并非金融危机特定的产物,其发轫的内在根源在于世界各国在通过相互协调与合作过程中为国家利益的实现而产生的普遍现象,体现的是国家利益与世界各国共同利益的深层次关系。因此,在国际社会中国际协调与国家利益博弈的碰撞不仅由来已久,而且将永远存下去。

自2007年美国次贷危机全面爆发后,美联储便开始了直接购买商业票据的货币政策操作,并将其债权转给美国财政部,再由财政部以减免企业债务的形式,向这些企业和金融机构注资入股。由此可见,美国“救市”计划的部分是依靠货币和财政政策的联合行动,在很大程度上是以减免票据、券债等债务的形式推行“救市”计划。特别是继2009年3月18日美联储宣布购买3000亿美元的长期国债和1.25万亿美元的抵押贷款证券后,3月23日美国又推出银行“解毒”计划,以处理金融机构的“有毒资产”问题,其目的均是为了进一步释放流动性,货币政策的重心向“定量宽松”政策倾斜。美联储陆续出台回购国债和回购“有毒资产”的非常规货币政策的同时,欧洲央行、英国央行、日本央行等西方央行自行实施的购买公司债货币政策也已相继出台,由此美国等西方国家货币政策的重心向“定量宽松”政策倾斜更加明显。美国等西方国家“定量宽松”货币政策,是通过扩大货币的发行量大规模增加对资本市场货币的供应,以及维持金融业表面的稳定和流动性,是典型的“定量宽松”货币政策的体现。这一货币政策的核心——即为缓解货币市场流动性紧缩“有限度”地对货币的发行“松绑”,增加货币市场上的货币供应量,扩充资本市场规模,加大流动性;政策的导向是在金融与经济双重危机情况下,通过货币政策手段“激活”资本市场,并以此带动实体经济的恢复;政策的实质是所谓“定量宽松”,就是货币当局“开闸放水”,开动印钞机大量发行货币的一种借口,2009年以来美国等西方国家借用“定量宽松”货币政策的说辞来印钞票购买国债行为的实质,正是这一货币政策最核心内容的体现。因此,“定量宽松”货币政策被一些经济学家认为是货币当局采取的一种“保护主义”政策,与贸易保护主义的性质有相近之处,同属于经济领域的“保护主义”,体现的是国家核心利益,而不是世界经济与国际金融全局理念。

“定量宽松”货币政策,通常是在经济和金融状况恶化、降息空间没有余地的情况下,利率调节难以发挥显著作用时推行的一种政策。今年以来,西方各国通过购买各种债券,向货币市场注入大量流动性的干预方式与前期利率杠杆的“传统手段”不同,是货币政策的“非传统手段”。经济学界普遍认为,当前西方国家的“定量宽松”政策是在前期“传统手段”效果不显著,甚至“失灵”的特殊条件下“极端”的选择。全球金融危机爆发以来,美国、欧洲、日本等西方国家陷入了实质性的全面危机,连续降息的宏观经济调控“传统手段”一度被西方各国频繁使用,但不仅至今效果仍不显著,而且降息的空间已经微乎其微了,降息这一宏观经济调控“传统手段”已然使用殆尽。因此,利率杠杆的“传统手段”在用尽后,西方各国政策的选择余地越来越少,在极度困难的情况下西方推行的“定量宽松”货币政策自然浮出“水面”,被多数专家和学者定论为当前西方经济与金融环境的产物。由此,一方面表明不仅当前西方经济与金融恶化状况仍未改善,而且目前可选择的刺激经济和活跃市场的“良药”已经不多,一旦连“定量宽松”政策都难以奏效,达不到政策目标,西方国家经济与金融形势将何去何从令人担忧;另一方面表明当前西方国家经济与金融政策并非协调一致,“定量宽松”政策只是西方各国根据各自的现实经济与金融状况采取的中短期行为,一旦形势发生新的变化西方各国经济与金融政策上的“摇摆性”将进一步体现,经济与金融政策的导向将有可能“迷失方向”,西方国家将如何协调经济与金融政策,能否在政策上达成共识令人怀疑。

在当前全球经济衰退和金融危机尚未见底的情况下,西方国家经济刺激计划中的金融政策以及“定量宽松”货币政策的出台,内容和性质具有一定的针对性和较强的保护行为的操作性,最为核心和耐人寻味的是国家利益博弈的政策取向。另外,如果美国等西方国家不适度掌握货币的投放量,极有可能会“培育”出新的资产“泡沫”,并引发新的类似于通胀、货币和信贷危机。事实上,美国等西方国家金融危机的蔓延过程更像是不断“转嫁”危机的过程。相继出台的一系列救市方案和政策手段,既有“转嫁”危机的贸易保护主义色彩,又有货币政策上不负责任的放任货币贬值的嫌疑,是国家利益至上理念的充分体现,与世界各国不断开展的国际合作背道而驰。

从经济学的博弈论(也称为对策论)含义看,不同政策的出台是带有一定的对抗性,在现实经济生活不同政策的博弈无处不在。因此,在某种意义上,应对金融危机不同货币政策的博弈,在当前金融危机的环境下经济领域的博弈更为盛行,其中西方“定量宽松”货币政策倾向,就是经济学博弈论的典型理念,在国际社会引起强烈反响。由此可见,尽管全球性金融危机超越了国家范畴,国际协调的加强显得更加必要,但在共同应对金融危机的国际协调中,由于牵扯到各方利益问题以及错综复杂的国际关系,货币政策的国际协调与国家利益的博弈和碰撞在现实国际社会中表现得更为突出。货币政策的国际协调与国家利益的博弈和碰撞,在当前的国际环境下将如何演变和发展,在一定程度上取决于国际金融与经济形势的发展变化。如果国际金融与经济形势继续恶化,特别是如果西方国家迟迟不能从危机中摆脱出来,西方国家将有可能进一步扩大金融与货币政策保护主义的范畴,加大国家利益博弈的政策力度,由此在全球范围的国际协调与国家利益的博弈和碰撞将更加激烈,甚至有可能在国际金融危机进一步深化的情况下“升级”。

国际协调与国家利益的博弈和碰撞,是贯穿于国际社会各个领域的普遍性和综合性现象,是较为隐性和富有弹性的范畴,需要从国际协调与国家利益的各个角度去加以思考,对错综复杂的国际经济关系进行更深层次的揭示。因此,既要反对国家利益的无限“膨胀”和利益上的患得患失,实现世界各国共同利益,又要最大限度地维护本国利益,这是当下世界各国不可回避的重要选择。

二、不同货币政策下国家利益的博弈

与此同时,同样是应对金融危机和刺激经济的货币政策,却有着截然不同的性质,当前西方“定量宽松”货币政策与中国“适度宽松”货币政策,不仅在实质上有着本质的区别,而且也是国家利益博弈战略不同货币政策的选择和取向。

“定量宽松”货币政策与“适度宽松”货币政策最大的区别在于四个方面的不同。一是实质上的不同。“定量宽松”货币政策是货币当局针对市场流动性萎缩注入的一剂“强心剂”,是应对经济和金融危机过程中任何举措都难以发挥作用的无奈之举,所谓的“定量”是发行货币的“定量”,货币发行的变量是依据货币的发行能否缓解危机的恶化,而不考虑潜在通胀的风险;而“适度宽松”货币政策是从宏观调控的货币政策角度适度增加货币供应量,是扩大消费,为经济的复苏注入活力,力度的调整是可控的,货币供应的变量是依据市场的发展变化而定的,适时把握潜在通胀风险的因素。二是政策导向的不同。“定量宽松”政策是货币当局通过印钞票扩大市场投放量,政策的导向是加速货币贬值,货币的发行量如果大幅度高于商品流通所需要的数量,货币的贬值在一定的期间内将难以控制;而“适度宽松”货币政策的导向是,推动货币信贷的积极性和消除货币投放存在的障碍,从而促使加快货币投放的规模和速度,并从银行自有资金或财政收入中拿出适量的资金有计划地向市场注入资金。三是最终效果的不同。“定量宽松”政策最终效果的侧重点往往体现为经济的“虚拟”扩展,对实体经济的作用并不大,缺乏持久性;而“适度宽松”货币政策最终效果的侧重点是体现在实体经济,具有较强大长期性和稳定性。四是潜在风险程度的不同。“定量宽松”政策潜在的风险体现在货币市场货币供给大于货币实际需求,必然导致货币市值或购买力下降,风险的性质是社会总需求大于社会总供给的通胀风险,其潜在的风险有可能在全球范围扩散;而“适度宽松”货币政策虽然也存在着潜在的通胀风险,在财政方面通常表现为财政收入下降和财政支出上升同时出现,在银行方面通常表现为信贷投放增长过快,但在通胀下行趋势已经确立和财政积累充分的情况下,只要政策力度适当和灵活调控其通胀风险相对较小。因此,当前西方国家盛行的“定量宽松”政策是一种不负责任的短期行为,而现阶段,中国采取的“适度宽松”政策与“定量宽松”政策有着实质性的区别,这种不同性质货币政策的博弈将有可能延续一段时间。

由此可见,在全球金融危机和西方经济状况持续恶化的环境下,不同货币政策的博弈关,最大限度地维护国家利益和实现国家利益的最大化,是当前各国面临的、不可回避的新问题。因此,处理好国际协调与合作同国家利益的关系,维护本国利益的同时加强必要的国际协调,不仅是国际社会和世界各国利益的诉求,也各国利益的所在。从国际关系的角度看,国际协调与合作同国家利益存在着相同的利益对立与依存关系,国际社会中的每个国家利益主体与共同利益都离不开双方的存在与合作,共同利益是通过国际协调与合作实现的,也是通过博弈来完成的。特别是随着经济全球化的不断发展,各国之间的经济、金融相互依赖程度进一步深化的情况下,经济、金融领域相互协调、合作与日俱增。人们不得不接受这样一个事实,没有广泛的国际协调与合作就不可能创造出最大限度的价值,世界各国在追求和实现国家利益的同时,必须学会从全球整体角度审视国际协调与合作同国家利益的关系问题,维护国家与人类的共同利益。

三、国际金融体系改革的博弈

两次G20伦敦峰会提出,改革国际货币基金组织(IMF)等国际金融机构体制,使它们符合世界经济发展现状并加大新兴和发展中经济体的发言权。这一观点的提出,使改革当前国际金融机构体制的呼声再次高涨。而回顾以往的历史,每次重大的国际经济、金融危机的发生,必然酝酿着国际经济、金融的重大变革,导致国际经济、金融体系和格局发生重大变化,甚至是重组。

2009年4月初召开的G20伦敦峰会上,各国承诺向国际货币基金组织IMF增加5000亿美元的“可贷资金”,这一方面是为共同应对金融危机采取的举措,另一方面是为今后推动IMF特别提款权(SDR)构成进行改造的重要步骤。G20伦敦峰会前夕,中国人民银行行长周小川提出的在IMF现有的SDR基础上构建“超国际储备货币”的建议,一方面是针对西方“定量宽松”货币政策的回应,另一方面也包括了对IMF现有SDR改造的构想。与此同时,G20伦敦峰会上中国承诺向IMF增资,这是中国为实现与国际金融机构建立良性互动的体现,也是国际金融体系改革博弈的体现。

当前,国际经济、金融正经历着全面危机,对于国际金融体系的改革,国际社会普遍给予了极大的关注,而提高新兴与发展中经济体在国际金融体系中的发言权和地位成为改革的焦点。但美国、欧元区与新兴市场国家也必将在救市的风险和成本分担,刺激经济增长的货币政策,以及国际金融机构体制变革等方面展开激烈的博弈。

国际金融体系的改革,必然要涉及各方利益,并触动美国等西方发达国家在国际金融领域的主导地位。因此,国际金融体系改革的争论也逐渐演化成国际间的博弈。另外,从当代国际金融体系的建立及其演变过程看,国际金融体系改革的内容和方向在很大程度上仍然依赖经济和金融的实力,换句话说,谁拥有强大的经济和金融实力,谁就拥有更多的发言权,甚至左右改革的方向,并主宰国际金融体系。正是基于上述的现实情况,当前国际金融体系改革的博弈主要体现在三种力量和三个方面的较量:一是长期主导国际金融体系的美欧发达国家内部的权利和利益分配的博弈;二是已经崛起的新兴和发展中经济体国家与发达国家之间,要求改变现状和维持原有秩序不变的博弈;三是在国际协调中各种力量平分秋色的博弈。事实上,由于各国国情有所不同,金融危机带来冲击也各不相同,因此,对国际金融体系改革的关注点也不尽相同。如美国就对现行国际金融体系的改革相对“冷漠”,美国最关注的是如何推动各国进一步联手扩大市场资金投入以刺激经济复苏,而并非金融体系的改革;德、法等欧洲各国与美国不同的是,他们较为热心于国际金融体系和全球经济结构的改革,强调加强金融监管,对国际金融体系中美国方式的自由资本主义模式进行全面改革;中国、巴西、印度、俄罗斯等新兴和发展中经济体国家,则对提高新兴与发展中经济体在国际金融体系中的发言权和地位、改善国际金融和经济环境、反对贸易保护主义、刺激经济恢复等现实问题更为关注。

国际金融体制改革取决于主要大国相对实力的变化。而在现有国际经济、金融格局没有发生根本性变化的前提下,特别是美国经济及其对金融市场的影响力没有失去的情况下,国际金融体系的改革仍将面临重重困难。回顾历史,自二战后“布雷顿森林体系”建立以来,国际金融领域也曾有过多次改革,但都是修修补补或是改良,并未触动体系的根基。与此同时,国际金融领域不止一次因各种原因爆发金融危机,令世界各国都深受其害——西方国家并没有因资本主义优越性而摆脱繁荣与衰退轮回的“宿命”,也没有因主导国际金融体系而避免金融动荡,相反,金融领域却问题成堆,甚至到了难以维持的境地。而新兴经济体和发展中国家也没有因西方体制下的金融秩序而置身度外免于冲击,相反却一次次受到伤害。其实,国际金融体系中的问题很早就曾引起了国际社会的关注,尤其是1998年亚洲金融危机爆发后,更是引起了有关国家和地区以及国际金融机构的重视,并多次呼吁对现有国际金融体系进行全面的改革,但西方国家却反应冷漠,直到此次全球金融危机,西方国家受到重创,才真正感受到现有国际金融体系弊端的严重性和改革的迫切性,改革也终于被提上议事日程。但是,要进行国际金融体系的改革,就离不开对国际金融权利机构——国际货币基金组织和世界银行中发言权和地位的调整和整合,就必然要改变维持了半个多世纪的不合理与不协调状况,这无疑会触及到各方的实际利益,困难可想而知。正因如此,尽管目前有关国际金融会议和有关国家对国际货币基金组织和世界银行的发言权和地位需要进行调整已达成共识,但可以预见,未来一旦改革进入实际性的操作阶段,各种力量在权利和利益分配上的博弈将会更加激烈。

目前,国际金融体系改革遇到的难点依然是解决失衡问题,其中包括两个重要方面。

一是全球经济、金融失衡。全球经济、金融失衡是一种常态,这种失衡的主要表现就是各国国际收支出现不平衡。一个有效的国际金融体系必须解决的问题就是,当国际收支出现根本性不平衡时,调整责任的认定及调整责任的分配。在“布雷顿森林体系”乃至“牙买加体系”之下,调整责任都是由不平衡的双方国家共同承担的。不同之处在于,在“布雷顿森林体系”下,美国作为不平衡的一方,经常实质性地承担了部分调整责任,到了“牙买加体系”时,美国就从来没有承担过这种责任。

二是国际金融体系中发言权与地位分配失衡。在现有的全球经济、金融管理机构中,特别是作为国际金融体系重要管理机构的国际货币基金组织和世界银行里,新兴与发展中经济体的意见始终得不到尊重,利益也未能得到公平的体现,导致新兴与发展中经济体在历次金融危机中处于极为被动的境地,甚至不得不任由发达国家“摆布”,或者在国际金融机构“援助”条款中接受苛刻的附加条件。因此,目前国际金融体系改革中,新兴与发展中经济体希望建立一个以民主原则为基础的金融体系,通过增加发展中国家在国际金融体系中的分量,改善国际金融体系中发言权与地位分配长期失衡状况。

另外,还需要注意的是,由于当前金融自由化和金融产品过度创新增大了金融风险,使金融体系出现了更多新的不稳定因素。各国政府在进一步完善本国金融管制、维持金融秩序稳定的同时,也必须加强国际合作与协调调整,推动国际金融体系的改革。因此,国际金融体系的改革应该是一个循序渐进的过程,各国的协调与合作需要找到一个各国利益的平衡点,使国际金融体系的重新构成相对合理,而不是一味强调谁来主宰国际金融体系。

四、我国货币政策的导向与责任

在国际经济与金融关系领域中,国家利益博弈战略的选择成为当前国际经济关系的重要特征之一,需要有清醒的认识和积极应对的能力,否则就有可能成为国家利益博弈竞争中的牺牲品。当前金融危机的不断蔓延和对实体经济的冲击,既有全球性危机的性质也有国家安全与利益范畴的现实,应对金融危机政策选择上的国家利益博弈在国际间已然浮出“水面”。

对拥有超过2万亿美元外汇储备的中国来说,由于外汇资产储备几乎都是西方主要货币为单位的债券和资金,甚至还在继续增加,风险自然大于其他经济体。目前,中国仅持有美国证券类资产金额就已然超过1.2万亿美元,其他西方国家的证券类资产金额也有一定的规模。中国庞大的外汇储备是客观现实,但并不等于没有回旋的余地,中国将如何应对西方风险“转嫁”带来的冲击,适时选择中国长远国际金融战略,无疑是最现实的挑战。鉴于当前西方“定量宽松”货币政策的推行与西方货币的泛滥,中国货币当局正处于安全与收益之间权衡的两难选择。如何从外汇储备的存量、流量管理和构成三个层面摆脱困境,既保证外汇资产储备的安全,又可通过购买西方国家债券获得较好的收益,需要从存量、流量管理和构成三个方面入手。其一,在外汇资产的存量上采取灵活的调整,保持存量的合理与适度;其二,由于我国金融市场的投机性“热钱”具有一定的隐蔽性,“热钱“的载体既多样化又很难监测,其规模和走向不明难以判断,增大了我国资本市场的不确定性,因此对外汇资产流量管理的力度亟待加强;其三,外汇资产储备构成的多样性、稳定性与灵活性之间的权衡选择需要多方论证。同时,我国的外汇储备战略应当与现实的国际经济与金融环境相适应,政策导向应主要体现在国家经济与金融安全领域,加强对西方国家经济与金融政策变化的评估和论证,最大限度地保障国家现实和长远利益。受西方“定量宽松”货币政策带来的输入性货币扩张和通胀的影响,以及我国现行的“适度宽松”货币政策和积极财政政策已在国内货币市场发挥作用,在目前国内市场上货币供应量相对充足的情况下,需要加强对输入性货币扩张和通胀以及自身潜在货币扩张和通胀风险的防范。因此,在现阶段需要适时调整“适度宽松”货币政策和积极财政政策的力度。

8月5日,中国人民银行的《中国货币政策执行报告(2009年第二季度)》表示,中国人民银行在继续贯彻“适度宽松”货币政策的基础上,适情进行货币政策动态的微调。同时报告指出,目前中国人民银行的首要任务是:要把握好适度宽松货币政策的重点、力度和节奏,及时发现和解决苗头性问题,妥善处理支持经济发展与防范化解金融风险的关系,进一步增强调控的针对性、有效性和可持续性,维护金融体系的稳定,巩固企稳向好的经济形势。此前,2009年6月中国人民银行行长周小川曾经表示:根据中国经济发展的实际需要,货币政策可以进行动态微调。近期中国货币政策发生微妙变化,在继续坚持“适度宽松”货币政策不变的前提下进行微调,力图把握好“适度宽松”货币政策的力度和节奏,从“合理”过渡到“适度”。据中国人民银行最新统计数据显示,去年9月以来新增人民币贷款金额历史新高一次又一次被改写,到2009年3月份创下历史天量,达到1.89万亿人民币,2009年上半年超过7.3万亿人民币,意味着在流动性充裕的情况下中国信贷增长规模开始逐渐向理性回归。虽然这并不意味着中国经济与金融政策的导向已经出现“拐点”,政策导向开始向防范通胀预期风险倾斜,但也不能否认,中国“适度宽松”的货币政策和“积极财政政策”的力度出现了减弱的迹象,说明目前中国国内流动性不足问题已经解决或基本解决,已经在考虑如何防范潜在的通胀预期风险。近期中国人民银行货币政策进行动态微调的表态,防范潜在通胀风险的意图十分明确。在继续坚持“适度宽松”货币政策不变的前提下进行微调,力图把握好“适度宽松”货币政策的力度和节奏,从“合理”过渡到“适度”。虽然,这并不意味着中国经济与金融政策的导向已经出现“拐点”,但政策导向开始向防范通胀预期风险倾斜,中国适时微调“适度宽松”货币政策的力度,是从防范国际“输入型”通胀风险和国内流动性不断扩展等因素综合考虑的结果。其出发点可以概括为两个方面:一是放缓国内市场上货币投放量的增速,逐渐回归货币投放的常态,防止经济复苏过程中再度陷入流动性过剩的陷阱;二是对西方“定量宽松”货币政策带来的输入性货币扩张和通胀风险的防范,其中包括西方货币进一步贬值,以及国际市场能源等大宗资源类商品价格上涨的影响,对通胀预期的判断,及时调整政策的导向。

金融政策论文范文第2篇

全球金融危机使世界各国清醒地认识到,只有立足全球经济发展和金融稳定的大局、切实加强货币政策国际的协调、共同承担风险,才有可能度过难关,实现全球经济的复苏和恢复国际金融秩序的稳定,这是世界各国共同利益的根本所在。但全球金融危机爆发以来,世界各国在货币政策协调上存在着巨大的分歧,应对金融危机的协调与人们的期望值相差甚远,国际协调与国家利益独立的矛盾也进一步显现出来。在当前国际金融危机仍未缓解和全球经济形势变数增多的情况下,如何处理好国际协调与国家利益的关系、把握货币政策的导向和推动国际金融体系改革依然是世界各国面临的问题。

一、国际协调与国家利益的博弈

全球金融危机爆发以来,世界各国为应对金融危机的持续蔓延和深化,加大了经济、金融领域国际协调的力度,拓宽了协调与合作的范围。然而,在经济衰退和金融危机面前,国际协调与国家利益博弈相碰撞现象的存在,是客观现实的反映。

2008年11月和今年4月的G20伦敦峰会上,国际社会就加强国际协调共同应对金融危机、反对贸易保护主义、进一步提高中国等发展中国家在国际货币基金组织的投票权和发言权达成共识。同时,中国提出的各国共同承担责任应对金融危机,以及解决全球经济发展的失衡问题,保证发展中国家充分享受全球化带来的机遇得到普遍认同。因此,从世界各国共同利益层面看,在应对国际金融危机和推动国际金融体系改革过程中,各国利益与权益的平衡,需要通过国际协调来实现。然而,在现实国际经济与金融环境下,由于西方一些国家的国家利益被无限“放大”,各种关乎国家利益的重大分歧难以调和时,国际协调的难度进一步加大,在一定程度上限制了国际协调的有效性,形成了国际协调同国家利益博弈的碰撞。不可否认,全球金融危机的蔓延,在客观上给世界各国经济与金融带来了严重的冲击,每一个国家的国家利益都受到伤害。在金融危机加剧和经济衰退预期加重背景下,采取适度的措施和手段应对并不为“过”,也十分必要。但另一方面,如果是在国家利益对抗性竞争中运用转移危机的政策手段,在损害他国的前提下推行具有强烈保护主义色彩的金融货币政策,就另当别论了。

按照博弈论(GameTheory)理论的核心内容,在当前国际金融危机环境下各国货币政策的选择是各国不同利益的博弈,同时也是在国际协调与合作下参与国际事务中各国共同利益的博弈行为。国际协调与合作是为了实现世界各国共同利益,而国家利益的博弈反映的是国家核心利益不受到伤害。从当前不同货币政策取向和摩擦引发的国家间利益博弈现象看,如果不同货币政策博弈波动面扩大,只顾及国家利益至上而不考虑世界各国共同利益,国际协调的难度就会越来越大,国际社会非均衡局面也会进一步扩大。由此,当前有关国家货币政策的主流导向引发的一些问题值得认真思考。

当然,从博弈论的观点出发,在金融危机情形下的国际协调与国家利益博弈的碰撞,并非金融危机特定的产物,其发轫的内在根源在于世界各国在通过相互协调与合作过程中为国家利益的实现而产生的普遍现象,体现的是国家利益与世界各国共同利益的深层次关系。因此,在国际社会中国际协调与国家利益博弈的碰撞不仅由来已久,而且将永远存下去。

自2007年美国次贷危机全面爆发后,美联储便开始了直接购买商业票据的货币政策操作,并将其债权转给美国财政部,再由财政部以减免企业债务的形式,向这些企业和金融机构注资入股。由此可见,美国“救市”计划的部分是依靠货币和财政政策的联合行动,在很大程度上是以减免票据、券债等债务的形式推行“救市”计划。特别是继2009年3月18日美联储宣布购买3000亿美元的长期国债和1.25万亿美元的抵押贷款证券后,3月23日美国又推出银行“解毒”计划,以处理金融机构的“有毒资产”问题,其目的均是为了进一步释放流动性,货币政策的重心向“定量宽松”政策倾斜。美联储陆续出台回购国债和回购“有毒资产”的非常规货币政策的同时,欧洲央行、英国央行、日本央行等西方央行自行实施的购买公司债货币政策也已相继出台,由此美国等西方国家货币政策的重心向“定量宽松”政策倾斜更加明显。美国等西方国家“定量宽松”货币政策,是通过扩大货币的发行量大规模增加对资本市场货币的供应,以及维持金融业表面的稳定和流动性,是典型的“定量宽松”货币政策的体现。这一货币政策的核心——即为缓解货币市场流动性紧缩“有限度”地对货币的发行“松绑”,增加货币市场上的货币供应量,扩充资本市场规模,加大流动性;政策的导向是在金融与经济双重危机情况下,通过货币政策手段“激活”资本市场,并以此带动实体经济的恢复;政策的实质是所谓“定量宽松”,就是货币当局“开闸放水”,开动印钞机大量发行货币的一种借口,2009年以来美国等西方国家借用“定量宽松”货币政策的说辞来印钞票购买国债行为的实质,正是这一货币政策最核心内容的体现。因此,“定量宽松”货币政策被一些经济学家认为是货币当局采取的一种“保护主义”政策,与贸易保护主义的性质有相近之处,同属于经济领域的“保护主义”,体现的是国家核心利益,而不是世界经济与国际金融全局理念。

“定量宽松”货币政策,通常是在经济和金融状况恶化、降息空间没有余地的情况下,利率调节难以发挥显著作用时推行的一种政策。今年以来,西方各国通过购买各种债券,向货币市场注入大量流动性的干预方式与前期利率杠杆的“传统手段”不同,是货币政策的“非传统手段”。经济学界普遍认为,当前西方国家的“定量宽松”政策是在前期“传统手段”效果不显著,甚至“失灵”的特殊条件下“极端”的选择。全球金融危机爆发以来,美国、欧洲、日本等西方国家陷入了实质性的全面危机,连续降息的宏观经济调控“传统手段”一度被西方各国频繁使用,但不仅至今效果仍不显著,而且降息的空间已经微乎其微了,降息这一宏观经济调控“传统手段”已然使用殆尽。因此,利率杠杆的“传统手段”在用尽后,西方各国政策的选择余地越来越少,在极度困难的情况下西方推行的“定量宽松”货币政策自然浮出“水面”,被多数专家和学者定论为当前西方经济与金融环境的产物。由此,一方面表明不仅当前西方经济与金融恶化状况仍未改善,而且目前可选择的刺激经济和活跃市场的“良药”已经不多,一旦连“定量宽松”政策都难以奏效,达不到政策目标,西方国家经济与金融形势将何去何从令人担忧;另一方面表明当前西方国家经济与金融政策并非协调一致,“定量宽松”政策只是西方各国根据各自的现实经济与金融状况采取的中短期行为,一旦形势发生新的变化西方各国经济与金融政策上的“摇摆性”将进一步体现,经济与金融政策的导向将有可能“迷失方向”,西方国家将如何协调经济与金融政策,能否在政策上达成共识令人怀疑。

在当前全球经济衰退和金融危机尚未见底的情况下,西方国家经济刺激计划中的金融政策以及“定量宽松”货币政策的出台,内容和性质具有一定的针对性和较强的保护行为的操作性,最为核心和耐人寻味的是国家利益博弈的政策取向。另外,如果美国等西方国家不适度掌握货币的投放量,极有可能会“培育”出新的资产“泡沫”,并引发新的类似于通胀、货币和信贷危机。事实上,美国等西方国家金融危机的蔓延过程更像是不断“转嫁”危机的过程。相继出台的一系列救市方案和政策手段,既有“转嫁”危机的贸易保护主义色彩,又有货币政策上不负责任的放任货币贬值的嫌疑,是国家利益至上理念的充分体现,与世界各国不断开展的国际合作背道而驰。从经济学的博弈论(也称为对策论)含义看,不同政策的出台是带有一定的对抗性,在现实经济生活不同政策的博弈无处不在。因此,在某种意义上,应对金融危机不同货币政策的博弈,在当前金融危机的环境下经济领域的博弈更为盛行,其中西方“定量宽松”货币政策倾向,就是经济学博弈论的典型理念,在国际社会引起强烈反响。由此可见,尽管全球性金融危机超越了国家范畴,国际协调的加强显得更加必要,但在共同应对金融危机的国际协调中,由于牵扯到各方利益问题以及错综复杂的国际关系,货币政策的国际协调与国家利益的博弈和碰撞在现实国际社会中表现得更为突出。货币政策的国际协调与国家利益的博弈和碰撞,在当前的国际环境下将如何演变和发展,在一定程度上取决于国际金融与经济形势的发展变化。如果国际金融与经济形势继续恶化,特别是如果西方国家迟迟不能从危机中摆脱出来,西方国家将有可能进一步扩大金融与货币政策保护主义的范畴,加大国家利益博弈的政策力度,由此在全球范围的国际协调与国家利益的博弈和碰撞将更加激烈,甚至有可能在国际金融危机进一步深化的情况下“升级”。

国际协调与国家利益的博弈和碰撞,是贯穿于国际社会各个领域的普遍性和综合性现象,是较为隐性和富有弹性的范畴,需要从国际协调与国家利益的各个角度去加以思考,对错综复杂的国际经济关系进行更深层次的揭示。因此,既要反对国家利益的无限“膨胀”和利益上的患得患失,实现世界各国共同利益,又要最大限度地维护本国利益,这是当下世界各国不可回避的重要选择。

二、不同货币政策下国家利益的博弈

与此同时,同样是应对金融危机和刺激经济的货币政策,却有着截然不同的性质,当前西方“定量宽松”货币政策与中国“适度宽松”货币政策,不仅在实质上有着本质的区别,而且也是国家利益博弈战略不同货币政策的选择和取向。

“定量宽松”货币政策与“适度宽松”货币政策最大的区别在于四个方面的不同。一是实质上的不同。“定量宽松”货币政策是货币当局针对市场流动性萎缩注入的一剂“强心剂”,是应对经济和金融危机过程中任何举措都难以发挥作用的无奈之举,所谓的“定量”是发行货币的“定量”,货币发行的变量是依据货币的发行能否缓解危机的恶化,而不考虑潜在通胀的风险;而“适度宽松”货币政策是从宏观调控的货币政策角度适度增加货币供应量,是扩大消费,为经济的复苏注入活力,力度的调整是可控的,货币供应的变量是依据市场的发展变化而定的,适时把握潜在通胀风险的因素。二是政策导向的不同。“定量宽松”政策是货币当局通过印钞票扩大市场投放量,政策的导向是加速货币贬值,货币的发行量如果大幅度高于商品流通所需要的数量,货币的贬值在一定的期间内将难以控制;而“适度宽松”货币政策的导向是,推动货币信贷的积极性和消除货币投放存在的障碍,从而促使加快货币投放的规模和速度,并从银行自有资金或财政收入中拿出适量的资金有计划地向市场注入资金。三是最终效果的不同。“定量宽松”政策最终效果的侧重点往往体现为经济的“虚拟”扩展,对实体经济的作用并不大,缺乏持久性;而“适度宽松”货币政策最终效果的侧重点是体现在实体经济,具有较强大长期性和稳定性。四是潜在风险程度的不同。“定量宽松”政策潜在的风险体现在货币市场货币供给大于货币实际需求,必然导致货币市值或购买力下降,风险的性质是社会总需求大于社会总供给的通胀风险,其潜在的风险有可能在全球范围扩散;而“适度宽松”货币政策虽然也存在着潜在的通胀风险,在财政方面通常表现为财政收入下降和财政支出上升同时出现,在银行方面通常表现为信贷投放增长过快,但在通胀下行趋势已经确立和财政积累充分的情况下,只要政策力度适当和灵活调控其通胀风险相对较小。因此,当前西方国家盛行的“定量宽松”政策是一种不负责任的短期行为,而现阶段,中国采取的“适度宽松”政策与“定量宽松”政策有着实质性的区别,这种不同性质货币政策的博弈将有可能延续一段时间。

由此可见,在全球金融危机和西方经济状况持续恶化的环境下,不同货币政策的博弈关,最大限度地维护国家利益和实现国家利益的最大化,是当前各国面临的、不可回避的新问题。因此,处理好国际协调与合作同国家利益的关系,维护本国利益的同时加强必要的国际协调,不仅是国际社会和世界各国利益的诉求,也各国利益的所在。从国际关系的角度看,国际协调与合作同国家利益存在着相同的利益对立与依存关系,国际社会中的每个国家利益主体与共同利益都离不开双方的存在与合作,共同利益是通过国际协调与合作实现的,也是通过博弈来完成的。特别是随着经济全球化的不断发展,各国之间的经济、金融相互依赖程度进一步深化的情况下,经济、金融领域相互协调、合作与日俱增。人们不得不接受这样一个事实,没有广泛的国际协调与合作就不可能创造出最大限度的价值,世界各国在追求和实现国家利益的同时,必须学会从全球整体角度审视国际协调与合作同国家利益的关系问题,维护国家与人类的共同利益。

三、国际金融体系改革的博弈

两次G20伦敦峰会提出,改革国际货币基金组织(IMF)等国际金融机构体制,使它们符合世界经济发展现状并加大新兴和发展中经济体的发言权。这一观点的提出,使改革当前国际金融机构体制的呼声再次高涨。而回顾以往的历史,每次重大的国际经济、金融危机的发生,必然酝酿着国际经济、金融的重大变革,导致国际经济、金融体系和格局发生重大变化,甚至是重组。

2009年4月初召开的G20伦敦峰会上,各国承诺向国际货币基金组织IMF增加5000亿美元的“可贷资金”,这一方面是为共同应对金融危机采取的举措,另一方面是为今后推动IMF特别提款权(SDR)构成进行改造的重要步骤。G20伦敦峰会前夕,中国人民银行行长周小川提出的在IMF现有的SDR基础上构建“超国际储备货币”的建议,一方面是针对西方“定量宽松”货币政策的回应,另一方面也包括了对IMF现有SDR改造的构想。与此同时,G20伦敦峰会上中国承诺向IMF增资,这是中国为实现与国际金融机构建立良性互动的体现,也是国际金融体系改革博弈的体现。

当前,国际经济、金融正经历着全面危机,对于国际金融体系的改革,国际社会普遍给予了极大的关注,而提高新兴与发展中经济体在国际金融体系中的发言权和地位成为改革的焦点。但美国、欧元区与新兴市场国家也必将在救市的风险和成本分担,刺激经济增长的货币政策,以及国际金融机构体制变革等方面展开激烈的博弈。

国际金融体系的改革,必然要涉及各方利益,并触动美国等西方发达国家在国际金融领域的主导地位。因此,国际金融体系改革的争论也逐渐演化成国际间的博弈。另外,从当代国际金融体系的建立及其演变过程看,国际金融体系改革的内容和方向在很大程度上仍然依赖经济和金融的实力,换句话说,谁拥有强大的经济和金融实力,谁就拥有更多的发言权,甚至左右改革的方向,并主宰国际金融体系。正是基于上述的现实情况,当前国际金融体系改革的博弈主要体现在三种力量和三个方面的较量:一是长期主导国际金融体系的美欧发达国家内部的权利和利益分配的博弈;二是已经崛起的新兴和发展中经济体国家与发达国家之间,要求改变现状和维持原有秩序不变的博弈;三是在国际协调中各种力量平分秋色的博弈。事实上,由于各国国情有所不同,金融危机带来冲击也各不相同,因此,对国际金融体系改革的关注点也不尽相同。如美国就对现行国际金融体系的改革相对“冷漠”,美国最关注的是如何推动各国进一步联手扩大市场资金投入以刺激经济复苏,而并非金融体系的改革;德、法等欧洲各国与美国不同的是,他们较为热心于国际金融体系和全球经济结构的改革,强调加强金融监管,对国际金融体系中美国方式的自由资本主义模式进行全面改革;中国、巴西、印度、俄罗斯等新兴和发展中经济体国家,则对提高新兴与发展中经济体在国际金融体系中的发言权和地位、改善国际金融和经济环境、反对贸易保护主义、刺激经济恢复等现实问题更为关注。

国际金融体制改革取决于主要大国相对实力的变化。而在现有国际经济、金融格局没有发生根本性变化的前提下,特别是美国经济及其对金融市场的影响力没有失去的情况下,国际金融体系的改革仍将面临重重困难。回顾历史,自二战后“布雷顿森林体系”建立以来,国际金融领域也曾有过多次改革,但都是修修补补或是改良,并未触动体系的根基。与此同时,国际金融领域不止一次因各种原因爆发金融危机,令世界各国都深受其害——西方国家并没有因资本主义优越性而摆脱繁荣与衰退轮回的“宿命”,也没有因主导国际金融体系而避免金融动荡,相反,金融领域却问题成堆,甚至到了难以维持的境地。而新兴经济体和发展中国家也没有因西方体制下的金融秩序而置身度外免于冲击,相反却一次次受到伤害。其实,国际金融体系中的问题很早就曾引起了国际社会的关注,尤其是1998年亚洲金融危机爆发后,更是引起了有关国家和地区以及国际金融机构的重视,并多次呼吁对现有国际金融体系进行全面的改革,但西方国家却反应冷漠,直到此次全球金融危机,西方国家受到重创,才真正感受到现有国际金融体系弊端的严重性和改革的迫切性,改革也终于被提上议事日程。但是,要进行国际金融体系的改革,就离不开对国际金融权利机构——国际货币基金组织和世界银行中发言权和地位的调整和整合,就必然要改变维持了半个多世纪的不合理与不协调状况,这无疑会触及到各方的实际利益,困难可想而知。正因如此,尽管目前有关国际金融会议和有关国家对国际货币基金组织和世界银行的发言权和地位需要进行调整已达成共识,但可以预见,未来一旦改革进入实际性的操作阶段,各种力量在权利和利益分配上的博弈将会更加激烈。

目前,国际金融体系改革遇到的难点依然是解决失衡问题,其中包括两个重要方面。

一是全球经济、金融失衡。全球经济、金融失衡是一种常态,这种失衡的主要表现就是各国国际收支出现不平衡。一个有效的国际金融体系必须解决的问题就是,当国际收支出现根本性不平衡时,调整责任的认定及调整责任的分配。在“布雷顿森林体系”乃至“牙买加体系”之下,调整责任都是由不平衡的双方国家共同承担的。不同之处在于,在“布雷顿森林体系”下,美国作为不平衡的一方,经常实质性地承担了部分调整责任,到了“牙买加体系”时,美国就从来没有承担过这种责任。

二是国际金融体系中发言权与地位分配失衡。在现有的全球经济、金融管理机构中,特别是作为国际金融体系重要管理机构的国际货币基金组织和世界银行里,新兴与发展中经济体的意见始终得不到尊重,利益也未能得到公平的体现,导致新兴与发展中经济体在历次金融危机中处于极为被动的境地,甚至不得不任由发达国家“摆布”,或者在国际金融机构“援助”条款中接受苛刻的附加条件。因此,目前国际金融体系改革中,新兴与发展中经济体希望建立一个以民主原则为基础的金融体系,通过增加发展中国家在国际金融体系中的分量,改善国际金融体系中发言权与地位分配长期失衡状况。

另外,还需要注意的是,由于当前金融自由化和金融产品过度创新增大了金融风险,使金融体系出现了更多新的不稳定因素。各国政府在进一步完善本国金融管制、维持金融秩序稳定的同时,也必须加强国际合作与协调调整,推动国际金融体系的改革。因此,国际金融体系的改革应该是一个循序渐进的过程,各国的协调与合作需要找到一个各国利益的平衡点,使国际金融体系的重新构成相对合理,而不是一味强调谁来主宰国际金融体系。

四、我国货币政策的导向与责任

在国际经济与金融关系领域中,国家利益博弈战略的选择成为当前国际经济关系的重要特征之一,需要有清醒的认识和积极应对的能力,否则就有可能成为国家利益博弈竞争中的牺牲品。当前金融危机的不断蔓延和对实体经济的冲击,既有全球性危机的性质也有国家安全与利益范畴的现实,应对金融危机政策选择上的国家利益博弈在国际间已然浮出“水面”。

对拥有超过2万亿美元外汇储备的中国来说,由于外汇资产储备几乎都是西方主要货币为单位的债券和资金,甚至还在继续增加,风险自然大于其他经济体。目前,中国仅持有美国证券类资产金额就已然超过1.2万亿美元,其他西方国家的证券类资产金额也有一定的规模。中国庞大的外汇储备是客观现实,但并不等于没有回旋的余地,中国将如何应对西方风险“转嫁”带来的冲击,适时选择中国长远国际金融战略,无疑是最现实的挑战。鉴于当前西方“定量宽松”货币政策的推行与西方货币的泛滥,中国货币当局正处于安全与收益之间权衡的两难选择。如何从外汇储备的存量、流量管理和构成三个层面摆脱困境,既保证外汇资产储备的安全,又可通过购买西方国家债券获得较好的收益,需要从存量、流量管理和构成三个方面入手。其一,在外汇资产的存量上采取灵活的调整,保持存量的合理与适度;其二,由于我国金融市场的投机性“热钱”具有一定的隐蔽性,“热钱“的载体既多样化又很难监测,其规模和走向不明难以判断,增大了我国资本市场的不确定性,因此对外汇资产流量管理的力度亟待加强;其三,外汇资产储备构成的多样性、稳定性与灵活性之间的权衡选择需要多方论证。同时,我国的外汇储备战略应当与现实的国际经济与金融环境相适应,政策导向应主要体现在国家经济与金融安全领域,加强对西方国家经济与金融政策变化的评估和论证,最大限度地保障国家现实和长远利益。受西方“定量宽松”货币政策带来的输入性货币扩张和通胀的影响,以及我国现行的“适度宽松”货币政策和积极财政政策已在国内货币市场发挥作用,在目前国内市场上货币供应量相对充足的情况下,需要加强对输入性货币扩张和通胀以及自身潜在货币扩张和通胀风险的防范。因此,在现阶段需要适时调整“适度宽松”货币政策和积极财政政策的力度。

8月5日,中国人民银行的《中国货币政策执行报告(2009年第二季度)》表示,中国人民银行在继续贯彻“适度宽松”货币政策的基础上,适情进行货币政策动态的微调。同时报告指出,目前中国人民银行的首要任务是:要把握好适度宽松货币政策的重点、力度和节奏,及时发现和解决苗头性问题,妥善处理支持经济发展与防范化解金融风险的关系,进一步增强调控的针对性、有效性和可持续性,维护金融体系的稳定,巩固企稳向好的经济形势。此前,2009年6月中国人民银行行长周小川曾经表示:根据中国经济发展的实际需要,货币政策可以进行动态微调。近期中国货币政策发生微妙变化,在继续坚持“适度宽松”货币政策不变的前提下进行微调,力图把握好“适度宽松”货币政策的力度和节奏,从“合理”过渡到“适度”。据中国人民银行最新统计数据显示,去年9月以来新增人民币贷款金额历史新高一次又一次被改写,到2009年3月份创下历史天量,达到1.89万亿人民币,2009年上半年超过7.3万亿人民币,意味着在流动性充裕的情况下中国信贷增长规模开始逐渐向理性回归。虽然这并不意味着中国经济与金融政策的导向已经出现“拐点”,政策导向开始向防范通胀预期风险倾斜,但也不能否认,中国“适度宽松”的货币政策和“积极财政政策”的力度出现了减弱的迹象,说明目前中国国内流动性不足问题已经解决或基本解决,已经在考虑如何防范潜在的通胀预期风险。近期中国人民银行货币政策进行动态微调的表态,防范潜在通胀风险的意图十分明确。在继续坚持“适度宽松”货币政策不变的前提下进行微调,力图把握好“适度宽松”货币政策的力度和节奏,从“合理”过渡到“适度”。虽然,这并不意味着中国经济与金融政策的导向已经出现“拐点”,但政策导向开始向防范通胀预期风险倾斜,中国适时微调“适度宽松”货币政策的力度,是从防范国际“输入型”通胀风险和国内流动性不断扩展等因素综合考虑的结果。其出发点可以概括为两个方面:一是放缓国内市场上货币投放量的增速,逐渐回归货币投放的常态,防止经济复苏过程中再度陷入流动性过剩的陷阱;二是对西方“定量宽松”货币政策带来的输入性货币扩张和通胀风险的防范,其中包括西方货币进一步贬值,以及国际市场能源等大宗资源类商品价格上涨的影响,对通胀预期的判断,及时调整政策的导向。

金融政策论文范文第3篇

关键词:民国财政思想;财政制度变迁;经济思想史

中图分类号:F129.6 文献标识码:A 文章编号:1003-4161(2010)03-0125-05

民国初年,随着南京国民政府的成立,财政理论研究也获得了较快的发展,研究体系逐渐完善。鉴于对民国财政思想的研究业已成为中国经济思想史研究的重要组成部分,本文试图在对民国时期财政研究的概况进行梳理的基础上,从“公共财政”与国家财政的关系、财政制度改革、财政收入来源、财政与金融的关系、地方财政研究等五个方面对民国财政思想展开全方位的透视。

一、民国财政研究概况

据民国经济学家唐庆增先生的统计,从1928年到1936年,商务印书馆出版的中国经济学社丛书共19种31册,在中国经济学社丛书19种中,财政类书籍居第一①,财政类7种,金融类5种,劳工与人口2种,其他5种。

胡寄窗在《中国近代经济思想史大纲》中,对1901至1949年间自撰和翻译的经济著作刊行总数进行了多角度的统计分析,按照学科分类,财政学、经济原理、货币学位列前三。已有的研究表明,“五四”以后,由于自西方留学返国的经济学家增多,逐渐支配高等学校经济科学的讲坛,加之20世纪最初20年译自日本的经济著作多是由西方引入,于是,西方尤其是英美经济原著的译本数量在这一时期一直占据压倒优势。但是,通过对经济学不同分支学科的细分可以发现,财政学著述中以日文译本为多,而经济学原理和货币银行方面则以西文译本为多。以下依据北京图书馆编《民国时期总书目1911―1949》对民国时期的财政学著作出版情况进行统计分析。这一时期的著作主要分为三类,一是财政学理论,二是中国财政问题研究,三是外国财政问题研究。

(一)财政学理论

对民国时期总书目的整理发现(见表1),这一时期中国的财政学体系已经比较完善,财政学著作包含财政学、比较财政学、财政政策论、国家财政制度、国家预决算、政府会计、税收、国债、地方财政、战时财政等领域,国人的财政学专著已经超过译著数量,但对于国外财政学著作的翻译仍占据很大部分,译自日本的财政学著作在整个财政学译著中仍然占主要部分,租税理论和市政研究著作则主要译自美国。

(二)中国财政问题研究

由表2中的中国财政问题研究著作构成可以看出,民国时期的税收制度研究是财政问题研究的重点,而在税收研究中田赋以及所得税问题的研究又是重点中的重点。其次关于财政制度与管理体制的研究在民国时期财政制度现代化改革中处于显要地位,关于财政制度的研究专著有《中国财政制度与财政实况》(杨汝梅著,中华书局,1935),《公库制析述》(秦汉平著,公利出版社,1941),《公库制度》(阮有秋著,新建设出版社,1941),《中国现行公库制度》(杨骥著,正中书局,1941),《中国公库制度》(杨承厚编著,中央银行经济研究处,1944),《中国预算制度刍议》(吴贯因编著,内务部编译处,1918),《中国之预算与财务行政及监督》(吴贯因著,建华书局,1932),《中国预算制度与财政实况》(杨汝梅著,中国计政学会,1934),《五权宪法的预算制度》(王延超著,博文书局,1944),《国地财政划分问题》(李权时著,世界书局,1929),《中国财政收支系统论》(马大英著,中国财政学会丛书,1944)。

对中国财政宏观问题的研究突破就财政论财政的研究视角,将财政制度改革与中国经济发展过程中的问题紧密结合,著作有《中国财政论》(金国珍著,商务印书馆,1931),《中国经济建设中之财政》(贾士毅著,中国太平洋国际学会丛书,1932),《中国财政问题》(罗介夫著,太平洋书店,1933),《中国财政问题》(朱契著,国立编译馆,1934),《怎样检讨财政问题》(崔敬伯著,国立北平研究院经济研究会,1936),《中国财政的经济基础》(崔敬伯著,国立北平研究院经济研究会,1936),《中国财政中的金融统制》(崔敬伯著,国立北平研究院经济研究会,1937),《中国财政之病态及其批判》(孙怀仁著,生活书店,1937),《中国财政问题》(叶云龙著,商务印书馆,1937),《中国战时财政论》(闵天培编著,正中书局,1937),《战时的财政和金融》(符灿炎著,商务印书馆,1938),《中国的战时财政》(金天赐著,中山文化教育馆,1938),《财政学与中国财政――理论与现实》(马寅初著,商务印书馆,1948)。

公债作为政府筹资手段不断在国家财政中扮演重要角色,因此关于公债问题研究的专著逐渐增多,如《公债论》(晏才杰著,新华学社,1921),《国债与金融》(贾士毅著,商务印书馆,1930),《中国战时公债》(尹文敬著,财政评论社,1943),《公债市场》(投资周刊社编,中国文化服务社,1947),《国债辑要》(蒋士立编,商务印书馆,1915),《内国公债史》(徐沧水编,商务印书馆,1923),《中国的内债》(千家驹著,社会调查所,1933),《中国之内国公债》(王宗培著,长城书局,1933)。

民国时期对财政史的研究也是这一时期的主要内容。代表著作《民国财政史》(贾士毅著,商务印书馆,1917),《民国续财政史》(贾士毅著,商务印书馆,1932),《中国财政史》(胡钧著,商务印书馆,1920),《中国财政制度史》(常乃德著,世界书局,1930),《中国经济制度变迁史》(霍衣仙著,北新书局,1936),《中国财政史纲》(谭宪澄著,工商学院,1937),《民国财政简史》(贾德怀编,商务印书馆,1941)。

(三)外国财政问题研究

在对外国财政的研究方面(见表3),统计表明国人对日本财政的研究著作在数量上和研究的广度上都远大于对英国、美国和苏联的研究。对日本的财政问题研究主要涉及财政制度、战时财政、地方财政、公债、税收、国库制度和财政史等几个领域。主要著作《日本财政》(赖季宏编著,商务印书馆,1939),《日本之地方财政》(刘百闵编,日本评论社,1933),《日本之地方财政》(周宪文著,正中书局,1933),《日本财政制度》(南柔编,日本评论社,1933),《战时日本财政》(陈宗经著,商务印书馆,1943)。对英国财政研究的专著有《英国所得税论》(金国宝著,商务印书馆,1924),《英国战时财政金融》(财政金融研究所编,中华书局,1940),《英国战时财政论》(张白衣著,商务印书馆,1945)。对于美国和苏联的财政书籍主要是编译或译著的形式。国人这段时期之所以对日本财政问题的关注远远超过英美和苏联,原因有二:一是日本与中国是一衣带水的邻邦,都受到过西方殖民者的侵略,但在走向现代国家方面日本却远远领先于中国,是中国前进的榜样;二是日本崛起后率先将魔爪伸向中国,成为中国的大患,因而国人无论是处于学习的需要还是御敌的需要,都不能不将极大的注意力转向日本。

除了财政研究著作之外,民国时期以“财政”命名的期刊有43种,大概分为三类,第一类是财政公报,主要公布政府和财政部的命令、法规和章程,第二类是财政评论和财政学报,主要研究财政金融理论,并对有关政策和经济问题进行探讨,第三类是各地方政府的财政刊物,刊登政府的财政法令、公文及财政状况以资事实上和学术上之研究。1939年元旦创刊的财政学学术刊物《财政评论》是我国民国时期创办的第一个也是最重要的财政学学术刊物,发表了许多财政名家的学术成果。此外,还有一些经济类期刊涉及财政问题,如《中国经济问题》(中国经济学社年刊第1卷,1929年3月,商务印书馆发行),刊载有关财政问题的文章17篇。《经济建设》(中国经济学社年刊第2卷,1929年11月,商务印书馆发行),刊载有关财政问题的文章13篇,主要是学社社员在1928年财政会议与经济会议中的各种提案。《经济学季刊》(1930年4月创刊,1937年5月停刊,商务印书馆与黎明书局发行)刊登有关财政问题的文章49篇,在该刊物的各类文章中位居第三。

二、民国时期财政研究中的若干问题

(一)学理上的“公共财政”思想与实践中的国家资本财政

民国时期中国的财政学引入西方的“公共财政”与“公共经济”等现代财政术语,并在此基础上构建自己的财政学教学体系。陈启修1924年的《财政学总论》指出:“财政者公共团体之经济或经济经理也;易词言之,即国家及其他强制团体当其欲满足其共同需要时关于所需经济的财货之取得、管理及使用等各种行为之总称也。”类似的分析和观点,在当时几乎所有的财政学著作中都存在着。如我们现今所能见到的20世纪20年代的寿景伟、张澄志,30年代的姚庆三、李权时和尹文敬,40年代的王延超等人的财政学论著,在财政概念的分析上无不如此。而曹国卿的《财政学》在1947年的第三版中,通过分析“财政”词源,明确使用了“公共财政”的概念。当时的公共财政观是从公共经济的角度分析财政问题的,对于公私经济的讨论出现在诸多财政学书籍中。陈启修在其《财政学总论》中基于经济主体的不同将经济分为五大种类,一为个人经济,二为企业经济,三为公共经济,四为国民经济,五为世界经济,并讨论财政这一公共经济与其他经济的一般关系。他用图形的形式生动地表述为“个人经济为几何学上之点,则企业经济为由点而成之线,公共经济为包含点与线之面积,而国民经济则为包含点线面之体积,以个人及企业经济之厚薄为高度,乘面积而得者也……世界经济为各国民之经济之结合,故可用包含各种体积之球形体表之”[1]。

在绝大多数财政学教科书基于公共财政视角以“财务行政秩序论”,“公共经费论”,“公共收入论”,“收支适合论”作为基本框架的同时,有学人基于财政趋势的变化,认为应将公共企业论作为单独的一部纳入财政学中②,虽然这一建议未被著者采纳③,但是,这一问题的提出可以说是从学理上认识到了公共财政与国家资本财政的区别,虽然当时对公共财政与国家资本财政的关系问题还没有较深的认识,但是在民国的财政实践过程中对于国家资本的财政管理体制问题的讨论是值得当下研究者关注的一个问题,毕竟这一问题也是至今困扰我国公共财政改革的重大问题。

(二)财政制度改革

公库制度、预算制度和超然主计制度是民国时期财政制度改革的三大主体,这是在广泛借鉴各国财政管理制度的基础上,根据中国国情制定出来的。关于推行计政的几个问题,在《计政季刊》中有如下论述,“一国政治的设施,赖财政为基础。而财政又须计政为之监督与推进。在积极方面,则国家凡百兴革事业,有所准绳。可得按既定实施计划。在消极方面,则防止贪污,杜绝舞弊,避免横征暴敛非法之收入。减少不经济之支出。”[2]民国十六年(1927年)国府奠都南京后,首先以整顿财务行政为急务,先后公布各种财政法规,成立审计部,又于民国二十年(1931年)确立超然主计制度,其理论基于联综组织原则,互相平衡,互相牵制,冀国家财政进于健全清明之途。此联立系统构成包括收支行政系统(统一的收支命令系统),超然主计系统(建设的计政系统),就地审计系统(监督的计政系统),公库出纳系统(独立的国库系统),其执行机关为财政部或财政厅(执行收支系统),主计处或会计处(建设计政系统),审计部或审计处(监督计政系统),中央国家银行或之金融机关(执行公库出纳系统)。以上组织,在纵的方面,则系统分明,各自独立。在横的方面,则联立综合,互相衡制。

在公共财政制度建设过程中,值得关注的是在三民主义的发展框架下,国家资本在国民经济中扮演着举足轻重的作用。鉴于国家资本经营运作的好坏直接关系到整个国民经济建设的成败,因此学术界在讨论国营事业内部经营制度的同时,也开始从国家财政的角度讨论国营事业的预算问题。目前掌握的关于国营事业预算问题的资料有《论编造公有营业基金预算之范围》,载于《财政评论》第5卷第3期;《论国营事业之预算制度》,《我国现行营业预算制度之商榷》,载于《财政评论》第12卷第5期;《公营事业应否适用公库制度论》,载于《银励》(重庆市银行业学谊励进会编)第1卷第5期。

(三)财政收入思想

中央与地方的分税制改革也是贯穿民国时期税制改革始终的一个重要问题。1927年,南京国民政府成立以后,设立中央财政机构和地方财政机构。中央财政机构为财政部,作为南京政府管理监督全国财务行政的总机关,总揽全国财政收支。地方财政机构有两类:一类是中央派出处理国家收支的机构,如财政特派员、关监督、盐运使、统税局、印花烟酒税局、直接税办事处等。另一类是处理地方财政收支机构,各省设财政厅,管理全省财政收支预决算的编制以及对县财政的监督。县设财政科,管理全县财政收支、预决算的编制及各项税收。针对北洋政府时期各级财政收支不清,地方截留中央财力的现象,南京政府1928年11月正式公布施行《划分国家收支地方收支标准案》,将财政体制定为中央与省二级制。1934年,南京政府又公布了《财政收支系统法》,将财政体制由过去中央与省二级制改为中央、省、县三级制,提高县市地方政府的地位。1941年起,为适应抗日战争的需要,实行国家与地方自治两级财政,省级并入中央。1946年7月1日,南京政府修正公布《财政收支系统法》,重新确立中央、省、县三级财政体制。

税收改革思想是民国财政思想的主体,不仅在民国时期对中国财政问题研究中有关税收的论著占据了绝对的多数,而且在时人的论著中也可以看到当时对于税收改革思想的重视,“财政学中之最关重要者厥惟赋税”,“将来中国要整理财政,当然首先租税,而租税之中,尤以田赋一项为最重要。”[3]民国时期税收改革的主要内容就是整顿旧税,创办新税,建立新的税制。这一时期由于大量国外的税收译著的出现,国人对租税问题已经有了更新的认识,但民国战乱不断的环境影响了税收制度的改革,严重迟滞了现代税制建立的步伐。

(四)财政与金融的关系

财政与金融的关系是近代中国经济发展过程中面临的一个突出问题,时至今日,发展中国家和转轨国家仍然面临着如何处理政府财政与资本市场之间关系的问题。资本市场和政府财政间的相互关系,从微观经济学视角看,是公私产品生产和融资的两种不同机制;而从宏观经济学视角看,则是媒介储蓄与投资的两种不同机制。从交易费用视角看,两者在资本要素配置上具有基于交易费用比较基础上的制度替代关系,而从产权视角看,两者又具有了内生关系。因为国家是产权结构界定的主体,自然成为影响资本市场效率的根源,而国家之所以构造出特定的产权结构则与其获取租金的财政需要息息相关,反映在中国制度变迁实践上就是:国家及其财政需要既是资本市场兴起的关键,而国家单方面获取租金的财政需要又是造成资本市场困境的根源。

民国时期以财政与金融为研究对象的论著有贾士毅的《国债与金融》(商务印书馆,1933),崔敬伯的《中国财政中的金融统制》(国立北平研究院经济研究会 ,1937),其他关于财政与金融的关系问题散见于报刊中,马寅初和章乃器是当时对这一问题探讨比较多的学者,参见《马寅初全集》(浙江人民出版社,1999)和《章乃器文集》(华夏出版社,1997)。这一时期学术界对于财政与金融关系的认识已经较为成熟。崔敬伯在《中国财政中的金融统制》中从学理上对财政与金融的关系做了精辟的阐述,“‘财政’与‘金融’无论在辞义上,或是在实际上,都应该分清,而不容相混。财政是‘国家经济’(State Economy)的经理,金融则系‘国民经济’(National Economy)的权衡。在‘社会化经济’未曾实现以前,国家经济与国民经济,在体制上,是要分别保持其独立性的。因为国民经济的活动,妨害了国家经济,固不可;但是因为国家经济――即财政――的方便,遂以国民经济为牺牲,使之陷于长期的混乱,当然也不是‘健全财政’(Sound Finance)所能容。所以在实际上,财政与金融,务必要系统分明,不相侵扰” [4]。同时,他也从经济现实出发,认为“现在的经济流通,早不是实物交换经济,也不尽是货币经济,而是‘信用经济’的时代。不仅国民经济要受信用经济的支配,国家经济――即财政――也要受信用经济的支配。政府财政的收支,在数量上很难恰恰相抵,在时期上也不容易恰恰相值;为财政与金融彼此调剂起见,收入多而支出少的时节,可以存在银行,转而流通于市场;支出多而收入少的时节,也可以借自银行,藉资财政的周转。在这信用经济时代,政府虽然属于公经济的主体,无妨同私人经济一般,也可以同银行开户头,也可以向金融市场行贷借;财政与金融,尽可以取得自然而合理的联系,这便是财政学上所称之‘公共信用’(Public Credit)或公债(Public Debt)”[5]。

民国时期财政与金融关系认识的成熟与实践过程中的由财政与金融逐渐融合所导致的局势的失控是否可以作为如今构建立宪式公共财政制度的否证,将是探索财政与金融关系问题的一个独特的视角。

(五)地方财政研究

陈启修在《财政学总论》第五编设“地方财政论”专章,给以地方财政学研究重要的地位,他认为“地方财政学者研究地方自治团体之财政之学问也。地方财政学上之原理,与国家财政学上之原理,相同者固多,不但从一般的理论上言之,所谓公共财政(Public finance)学实必须包含二者而后始得完全。且即从特殊的问题观之,仅观国家财政上之事实,亦实不足明问题全体之真相……故研究国家财政学者同时必须研究地方财政学。”

关于何谓地方的概念问题,直至民国三十一年一月一日(1942年)依照《改订财政收支系统实施纲要》划分之后,自治财政系统才从以往向以省地方为单位改为以县市为单位。中国行政序列向来没有市的建制,城乡之间在行政上并没有严格的区分。1908年清廷实施预备立宪,颁布《城镇乡地方自治章程》,第一次以官方的名义明确城市为一政治单位。从此,中国开始了城乡合治向城乡分治的转变。但是,在自治财政建设初期,根据地方税收的实际情形,中央已陷地方于附庸之地位。而欲实现县地方为有独立性之自治单位,举凡地方之管、教、养、卫诸要政,均为实现新县制之中心工作,凡此各项经费当以地方自筹为原则。由于中国县地方原无独立财源,而原有各项规定收入与建立自治财政的要求殊难适应,因此剖析地方财政现有特征,并在建立系统的公共财政进程中探索如何处理中央财政与地方财政关系问题,同时立足于自治财政,建立地方的税收制度,尤其是理顺田赋与土地税的关系问题,并不断建立健全地方预算制度、审计制度,以及完善地方财务机构建设,提高地方财务行政管理效率,如此诸多问题的提出与探讨就成为民国时期伴随着地方财政建设始终的重要问题。

20世纪20年代随着中国市政改革实践的推动,中国学术界出现了一股研究市政问题的新思潮,产生了一批市政学著作,如前文所述,同时出版了《市政评论》,《市政研究》等刊物。与此同时,面对当时的县乡财政困境,学术界通过调查研究和撰写专著对存在的问题以及解决办法展开了广泛而深入的讨论。与县财政及地方赋税紧密相关的调研即有定县赋税调查、南开大学经济学院“县政调查”、中央政治学校地政学院田赋调查以及中央大学经济系田赋附加税调查等等。除调研之外还有大量相关论著出版,如汗血月刊社编辑的《田赋问题研究》、方显廷编《中国经济研究》(下)、刘世仁的《中国田赋问题》、程方的《中国县政概论》,彭雨新的《县地方财政》,朱博能的《县财政问题》。此外,在《地政月刊》《东方杂志》《中国农村》《财政研究》《财政评论》《复兴委员会会报》《益世报财政周刊》《汗血月刊》《中山文化教育馆季刊》等刊物上还发表了大量与县财政及地方赋税相关的文章。

三、民国时期的财政研究对当前财政改革的启迪

通过对民国财政研究的简单梳理,可以看出公共财政与国家资本财政之间的关系问题对于近代中国来说一直是一个无法回避的问题,虽然建国以后形成的计划经济型财政模式将公共财政内化到国家财政当中,淡化了公共财政与国家资本财政之间关系处理的问题,但现阶段转轨过程中建立的公共财政与国有资产财政的“双元财政”模式又再次将处理两种财政之间的关系问题摆在了改革者的面前。从经济思想史的视角对民国时期的财政制度改革实践及由以产生的公共财政与国家资本财政之间关系的认识进行整理研究,无疑是对目前公共财政制度建设问题认识的一个有益的拓展。

近代以来随着信用经济的发达,财政与金融的关系逐渐紧密,而以政府主导的社会经济变革又将国家经济与国民经济糅合在了一起,因此对于财政与金融关系处理的得当与否就成为国民经济是否良性发展的一个关键问题。民国时期金融思想和金融制度的逐步健全与完善是离不开积极财政政策的支持和推动的,“财政中的金融统制”,“财政政策中的金融措施”等等提法足可见这一时期财政与金融的融合。时人从学理角度对财政金融关系问题的探讨与实践过程中财政金融政策实施之间的差异,对我们认识经济发展和制度变迁过程中如何处理财政与金融的关系问题提供更为厚重的思想史实。

民国时期的地方财政建设是整个财政制度改革中的重要部分,伴随工业化出现的城市建设和乡村建设问题,时人在引入国外地方财政研究的同时,从国情出发进行了试点建设并展开了广泛的调查研究,这些宝贵的思想资料对当前解决地方财政问题具有一定的历史借鉴意义。

总之,民国时期的财政研究对中国目前财政改革的启发是多方面的,我们应该重视对民国财政思想的研究,这样才能古为今用,更好地服务于当前的社会主义现代化建设。

注 释:

①《唐庆增经济论文集》,唐庆增著,1930年4月,经济论文30篇,包括经济通论、经济思想史、财政、银行、劳动等。《国债与金融》贾士毅著,1930年10月,记述清末至民国中央政府内外债务及沿革。《民国财政史》贾士毅著, 1917年4月版,记述1912年至1916年间民国财政状况,《民国续财政史》贾士毅著,1932年11月,记述1917年至1931年间民国财政状况。《李权时经济财政论文集》李权时著,1931年11月版。《财政学原理》李权时著,1935年12月。《市财政学原理》董修甲著,1936年3月。

②章植在《经济学季刊》(第三卷第一期)发表的《评李权时著财政学原理》中提到“公共企业论,在现代财政学中,是放在岁入论里面的,可是吾们试定心一想,不得不认为是一种不甚妥当的处置。因为公共企业论里面,至少有一半绝对不能在岁入论内讨论。试举一例以言:铁路是公共企业的一种,铁路上的水脚和客票,固然是国家收入的一种;可是经营管理铁路的费用,明明是岁出,而建筑铁路的费用,又明明募集公债而来,把岁出公债的东西,若硬放在岁入论而讨论,实在是不伦不类;若拆散了在三处讨论,又首尾不相呼应,若把他塞在预决算里面,更觉格格不相入,所以财政学虽然分了四大部,公共企业,实在没有相当的地位。”

③李权时在《财政学原理》中这样回应,如果“把公共企业论独立起来,将其内容尽量扩充,那么恐怕这一部的财政学,将与一般的产业管理论,组织论,经营论,和社会主义实施论,计划经济实施论,统制经济实施论等毫无区别只可言”。

参考文献:

[1]陈启修.财政学总论[M].商务印书馆,1924:9.

[2]顾保廉.推行计政的几个问题[R].计政季刊,创刊号.

[3]马寅初.中国财政之根本问题[C].马寅初全集(第二卷),浙江人民出版社,1999.

[4] [5]崔敬伯.中国财政中的金融统制[M].国立北京研究院经济研究会印行,1937.

[作者简介]刘京(1980―),女,河南开封人,北京大学经济学院博士研究生,研究方向为中国经济思想史研究。

丛月芬(1967―),女,山东招远人,北京大学光华管理学院副研究员,硕士,研究方向:管理思想史,人力资源管理

金融政策论文范文第4篇

1.高度重视宏观政策分析，促进政府政策制定系统的改进。这一趋势产生的背景是经济全球化所带来的国际政治经济政策环境的变化对各国国内政策的影响和压力日益增大。前苏联、东欧诸国的剧变、世界贸易组织的创立及其新规则的形成、联合国组织介入地区冲突和重大事件的作用明显增强、欧洲共同体的实质性进展和欧洲统一货币制度的推行、亚洲金融危机引发的经济震荡和全球恐慌，所有这些政治经济事变和发展在不同程度上对各国政府的政策制定产生着深刻影响。从政策制定者到政策分析专家和学者开始深切感受到加强宏观政策分析对于国家兴衰、政权命运、社会经济可持续发展的重要性。宏观政策分析要求站在历史的高度、以世界眼光来思考本国政策制定框架的改进和推动社会经济可持续发展的宏伟事业。宏观政策分析更加重视国家总体政策制定，重视战略性大政方针和政策范式的改进与创新。例如，在经济政策研究方面，发展中国家的总体发展战略和发达国家的产业发展战略以及区域性经济联盟的发展战略成为宏观政策分析关注的焦点。高度重视宏观政策分析的趋势自从德罗尔1990年10月发表《面向大政方针的宏观政策分析》以来，不断在加强。

从政府宏观政策制定层面来看，各国政府都从未来变化的趋势出发更多地考虑政策制定系统的改进和政策的创新。欧共体各国在全民公决马斯特里赫特条约后陆续重新审视本国政策与欧共体规则的一致性。美国政府于1993年成立“国家绩效评议委员会”，对联邦政府的政策制定框架和政策绩效进行评估，开展了“重塑政府运动”。韩国在民主化改革后又开始“第二次建国运动”，对国家总体发展战略从大政方针到公共文化进行全面革新。日本政府的“新行政审议会”不断推出改革政府政策制定的新思路，促进了《行政程序法》、《政府情报公开法》等一系列法律的出台，大力推动了政府政策制定体制和程序的改进。

从政策科学研究成果方面看，宏观政策分析的研究成果大量涌现。代表性著作有海伦·英格拉姆的《为实现民主的公共政策》（1993年）、《制高点》（1998年）和马克·莫尔的《创造公共价值——政府中的战略管理》（1995年）等等。

与此相适应，宏观政策分析在政府中高级官员培训和大学官员学位教育课程内容中的地位越来越重要。美国哈佛大学肯尼迪政府学院、法国国立行政学院、英国伯明翰大学公共政策学院、韩国中央公务员教育学院、日本中央公务员研修院等纷纷在政府官员培训和官员学位教育中增加宏观政策分析方面的课程，以便增强官员的宏观政策意识和把握全局性政策走向的能力。

2.加强规制政策研究，推动政府行政改革。由于规制政策是贯穿于各具体部门政策的具有主线性的基本政策类型，规制政策的调整直接导致和影响政府职能的变化和社会经济的发展。90年代以来，各国政府和学术界普遍运用70年代以来逐渐积聚的规制政策成果对政府在调节市场方面的职能进行诊断，从而推动了政府在机构、人员、职能和政策诸方面的综合改革。许多国家都认为在全球经济一体化条件下的政府改革，主要精力和工作量应集中在规制政策调整方面。90年代各国规制政策的调整趋向仍然是大力放松经济规制，大幅度精简规章制度。

在韩国，90年代以来，金泳三政府改革的工作量60—70％是规制政策改革，废除6000—7000件有碍社会经济发展的规制政策。1997年韩国总理主持成立“规制改革委员会”，要求政府各部门制定规制政策时要附加“规制成本与效益比较书”。1998年金大中任总统后政府废除了50％的规制，即在12000件规制中废除了6000件。1999年2月又废除了6000件规制中的50％，仅余3000件。

在美国，克林顿政府将精简规章制度作为改革的主要任务，1993年“国家绩效评议委员会”成立后提出要全面放松规制，对政府各部门规制性政策文件大幅度删减。联邦机构取消16000页规章制度。仅联邦人事总署删除的规制文件就有约1万页。克林顿政府的重塑政府运动以放松规制政策为龙头，促进精简机构和人员以及提高政府公共服务质量和工作效率。

在美国，90年代政府改革的主要任务是大力放松规制，打破传统政府在电力、煤气、铁路、自来水等行业的垄断局面，开放市场准入，并在政府部门的工作中引入市场竞争机制，实行市场检验原则和竞争招标制。

在调整政府规制政策的同时，学术界对政府规制政策的研究成果不断涌现。各国都有大量对政府改革产生影响的规制政策研究成果。有些作者还是政府规制改革机构的重要成员，对推动政府改革事业的发展发挥了作用。

3.政策绩效评估成为研究热点。90年代以来，随着各国政府改革的推进，政府绩效评估研究引起了政府部门、大学科研机构以及世界银行、亚洲银行和国际货币基金组织等国际机构的广泛重视。在政策评估领域，既开展了大量关于具体部门政策如环境政策、人权政策、贸易政策、教育政策、投资政策等政策的评估工作，也开展了关于政府总体政策能力的评估工作。例如，美国马克斯维尔学院1997年开始投入500万美元，对联邦政府的15个部委机构和50个州政府开展为期三年的政府绩效评估，主要内容是对政策的投入产出进行效益分析。韩国政府专门成立了政府绩效评估委员会，集中了大量的专家学者，投入46亿韩元（约合人民币3300万元），对政府近年来的主要政策进行评估，并向国会提交了近千万字的评估报告。再如，在亚洲金融危机出现后，各国政府都在反思本国和国际机构的金融政策。此次金融危机引起一系列政策反应。经济全球化的形势要求各国政府对区域乃至全球性危机及时作出新的政策反应。这就要求对原有的政策绩效作出全面反省。各类政策评估的方法和指标体系不断得到丰富和发展。有关政策评估和实验的新进展、新成果不断在各种国际政策研讨会上得到交流和讨论。

4.注重理论整合和多维方法、方法论的综合运用。从50年代以来，政策科学研究的成果汗牛充栋，浩如烟海。90年代在这些成果的基础上重新进行理论整合的条件已经成熟。政策的价值目标和政策执行后的实际结果之间的距离成为理论研究的关注点。政策科学的范畴在价值转化为制度和实践的过程方面，在政策目标、趋向、条件、备选方案方面，在政策功能和政策论述等方面，都有大量新的概念工具和理论范畴涌现。在政策科学的研究方法方面，除传统的运筹论、系统论等方法外，90年代政策科学研究方法更向各类自然科学和人文社会科学全面开放，不断引入新的分析方法和模型。在这方面，拉斯维尔等人于1992年出版的《法律、科学与政策》一书被学界称为“政策科学新的里程碑”。该书以理论系统性和方法开放性著称于世，引起政策科学界在方法论和价值论方面的普遍关注和改进。新的理论研究成果为下一世纪政策科学的发展奠定了良好的基础。

总之，90年代国外政策科学的发展动向表明，政策科学研究必须紧紧围绕政府的政策制定和改革事业进行。只有在推进政府政策改革的过程中，政策理论研究才有可能获得新的动力和资源，才能在理论研究和学科发展方面更符合时代需求，受到教学培训对象的欢迎。

我国政策科学教育的现状及其问题

我国政策科学是在80年代以后才开始逐步发展起来的。1992年，全国政策科学研究会成立，标志着政策科学作为一门学科已得到许多人的认可和重视。这极大地推动了政策科学在我国的发展，加快了政策科学在我国的学科化步伐。

一门学科发展最重要的标志也是最主要的途径之一，是教学工作的开展。90年代之后，我国一些高校相继开设了政策科学的相关课程，建立了以“政策科学”或“公共政策”为名的科研教学机构，在未被列入国家学科专业目录之内的情况下，一些高校在其他专业名目下，招收了以政策科学或公共政策、政策分析为研究方向的硕士生和博士生，为政策科学培养人才。据我们初步了解，目前，国家教育部直属的综合性大学中，大多数都已开设了政策科学的相关课程，一部分高校在政治学、行政学或其他专业范围内招收政策科学方向的硕士和博士研究生。党校系统和行政学院系统根据自身的特点和党政部门工作的需要，也在党政干部培训中开设了部分政策科学的课程。总的来说，近年来我国政策科学的教学工作有了较大的发展，为促进我国政策科学的学科化建设做出了贡献。

不过，在看到成绩的同时，我们也应认识到，我国政策科学学科化建设还有很多工作要做，政策科学作为一门学科在我国尚未真正建立起来，我们的政策科学教学工作也还存在许多不足。这既有整个教育管理体制方面的原因，如学科设置的计划管理模式导致政策科学至今在国家学科目录上“无户口”，使政策科学发展受限制；另一方面，这也与我们政策科学工作者自身有关，如政策科学的教学研究人员知识结构不够合理、教学研究内容脱离实际等。

从总的来看，目前我国政策科学教学工作存在的问题可概括为以下几个方面：

1.在干部教育和培训中，政策科学还没有被列为一项主要内容。政策科学是一门应用性非常强的学科，其主要教育对象是各级党政干部。只有广大党政干部掌握了政策科学知识和理论，并用以指导政府政策研究和制定，才能真正发挥政策科学的作用，我国政策科学的发展才有坚实的实践基础。一些国家政策科学之所以发展比较快，一个重要原因是他们重视对官员进行政策科学知识的培训以及官员在政策制定过程中将理论和实践相结合。如哈佛大学在二战后将政策科学纳入作为官员培训的必修课程，并逐步发展为专门培养政府官员的公共政策硕士学位教育。近些年来，哈佛大学还为其他国家政府官员开设了为期一年的公共政策硕士学位课程。60年代开始，政策科学逐渐引入其他国家官员短期培训和官员教育的课程内容。但现阶段我国政策科学的教育还局限在高校范围内，党校、行政学院和其他各类干部培训机构在培训计划中基本上没有把政策科学列为培训内容，政策科学在党政干部中还是一个十分生疏的概念。国家行政学院近几年为司局长任职班开设了一些政策科学知识的专题讲座，学员普遍反映需要系统地学习政策科学知识，尤其是他们可应用于实际工作的政策研究方法。在我们进行的全国干部培训需求调查中，反映最缺乏的知识就是

政策科学和领导科学知识。因此，如何尽快地将政策科学引入干部教育体系中，是我们面临的一项十分紧迫的任务。

2.课程设置不规范，随意性较大。由于未被列入正式学科专业目录，政策科学课程的设置缺乏名正言顺的依据，因而，是否开设政策科学相关课程、安排多少，往往取决于学校主管课程安排同志的个人意愿和政策科学教研人员的个人努力与影响力。很多学校的情况是，若主管课程安排的同志对政策科学有所了解，并认识到其重要性，则安排开设相关课程；或者某位或某几位较有影响力的政策科学教员积极争取，则可在学校教学安排的大盘子里为政策科学争得一席之地；或者是在课程安排较有余地时便开设政策科学的相关课程，在总课时量较紧时则不安排。

3.教学内容不系统，与现实需要脱节。尽管目前已有很多学校都已开设了政策科学的相关课程，但由于课时量有限、教材建设未跟上、师资力量不足等原因，教学内容大多很不系统。有的只开设一门课，突出讲某一领域，甚至只上几次课，开几次讲座。如果说这种教学内容的不系统性是一门学科在发展的一定阶段所难以避免的，因而我们不必过于为之担心，那么，在政策科学教学内容方面的另一个问题则要严重得多，必须引起我们的高度重视，这个问题就是政策科学教学内容与现实需要脱节。政策科学是适应客观现实的需要而诞生和发展的，是在紧密结合现实需要、为现实世界的政策制定与执行提供有效服务之中建立起来的，其生命在于与实践的结合、在于应用于实践。当前，由于外部环境的复杂多变，在建立和驾驭社会主义市场经济的过程中，我国各级党政部门面临着大量实际的复杂问题需要通过采取有力有效的政策措施来解决。由于许多政策研究室名不符实，已变成部门领导的秘书班子，因而现实决策机构迫切需要政策科学知识。但令人遗憾的是，我们有些政策科学教学人员置这种现实需要于不顾，或者按国外已有的理论照本宣科，或者根据自己的理论演绎自说自话，难以满足现实需要。当然，并不是说引进国外的先进理论、开展

基础理论探讨不重要，而是说，我们的教学内容结合实际需要的还太少。这从近几年来发表的政策科学领域的论文中也可见一斑。这些文章中，大多数是宏观层次上的理论探讨，有的甚至是形而上的抽象理论论述，少数涉及实际需要的文章，也大多只在宏观层次上蜻蜓点水。而以较扎实的功底探讨现实政策问题，为现实决策提供真正有帮助的咨询服务的文章则很少。这种脱离实际的教学内容不仅会使政策科学的教学失去活力、枯燥乏味，而且，长此下去，会断送政策科学的生命。因此，我们必须尽快扭转这种倾向，以推动我国政策科学的健康发展。

4.教学方式不灵活，不符合政策科学应用性强的特点。适应实践的需要而诞生的政策科学，应用性极强。这一特点决定了政策科学的教学不同于一般学科的教学。有人把政策科学比作社会医学，把运用政策科学知识开展政策研究比作为社会诊断、治疗，维护社会健康，这是有一定道理的。我们知道，医学教学除了教授基本医学理论知识外，还要让学生一起解剖分析病案、要求学生临床学习。我们政策科学的教学目的在于培养学员分析实际社会问题、进行政策研究、制定和执行政策的能力。由于现实社会问题的复杂性、政策环境的多变性，仅仅依靠课堂内传统方式的知识传授是不可能使学员具备这些能力的。政策科学既是一门科学，也是一门艺术。其教学必须采取与现实政策问题紧密结合的方式。因此，我们要在传授必需的理论知识的基础上，采取灵活多样的教学方式，多发动学员参与。具体包括案例分析、研讨，参与实际的政策研究活动和政策制定与执行过程等。只有这样，才能使学员真正具备较高的政策研究、政策制定和执行的能力。但目前我国政策科学的教学大多仍采用与普通社会科学类似的方式，偏重于灌输理论知识，把一门本来活生生的学科教得单调呆板。这种状况急需改变。

5.师资队伍不健全。由于起步晚，政策科学教学的师资极其缺乏，特别是缺乏既有扎实的知识功底，又有丰富实际工作经验的教师。现有的教师大多是半路出家，是从其他学科转过来的，这种情况对于以多学科知识为基础的政策科学而言，有一定的长处。但问题是，目前政策科学教学人员的专业知识结构不太合理，以传统人文学科和社会科学为知识背景的人较多，而学习现代经济学、社会学、统计学等专业的人才较少，难以适应政策科学教学工作的需要。另一方面，现有政策科学教学人员大多缺乏参与政府实际政策制定和执行的经验，往往是从书本到书本，对政策制定和执行涉及的许多现实因素不够了解，因而很难结合实际进行教学，提高教学质量。所以，要改善政策科学的教学工作，当前一个重要任务是要通过培养和培训加强师资队伍建设。

6.教材建设不理想。80年代以来，特别是最近几年，陆续出版了一些政策科学教材。初步统计，有近20本。这些教材的出版对于开展政策科学教学，推动政策科学在我国的建立与发展无疑起了重大作用。但也存在一些问题：有些教材质量不高，名为政策科学的教材，其内容实则与现代政策科学南辕北辙；有些教材彼此内容重复雷同多；有些教材则带有明显的翻译痕迹。总之，目前，适合我国政策科学教学应用的高质量教材还不多见。

上述几个方面的问题不仅已影响到我国政策科学的教育，也直接影响到我国政策科学的建立与发展，影响到政策科学的地位。当然，这些问题都是发展过程中的问题，是政策科学建立过程中所难以避免的。现在关键是要对之有明确的认识，在此基础上，关心我国政策科学发展的同仁可一起努力，寻找解决这些问题的途径，推动我国政策科学的发展。

关于发展我国政策科学教育的几点建议

同志根据我国干部队伍的现状，明确提出了“严重的问题在于教育干部”的科学论断。在改革的攻坚阶段，各级干部的决策能力和政策水平已经成为关系到各项改革目标实现的决定性因素。因此，加快发展政策科学教育，培养高素质的政策研究人才，不仅是推动我国政策科学学科建设和理论研究的重要途径，也是实现政府决策科学化的根本保证。我们认为，应把各级党校、行政学院和各类干部培训机构建设成为开展政策科学教育的重要基地。当前政策科学教育的重点是三支队伍，一是县以上党政领导干部队伍，要使这些直接决策者学习掌握政策科学的基本理论和基本方法；二是党政机关的政策研究队伍，要通过系统的政策科学理论学习和相应的专业培养，使他们真正成为高素质、专门化的政策研究人才，发挥好智囊团的作用；三是培养一支专兼结合的师资队伍。政策科学教育应体现五个结合，即理论和实践的紧密结合，普及政策科学知识与提高政策研究水平的紧密结合，开展教学科研与为政府提供咨询相结合，学习借鉴国外先进经验与创造符合我国国情的教学体系紧密结合，系统的学位教育与专题政策培训的紧密结合。

1.目前制约我国政策科学学科发展和教育的最大障碍是国家尚未将政策科学批准为正式学科设置，建议有关部门尽快批准将政策科学列入国家学科专业目录，同时申报公共政策的硕士学位教育。

2.鉴于党校、行政学院开展政策科学教育的师资、教材不足，建议党校、行政学院与有关高校开展联合办学。如国家行政学院去年与北大开展合作办学项目，其中就包括联合培养政策分析方向的博士生。

3.政策科学教育要坚持教学、科研、咨询三位一体的方针，集中现有的研究力量，加快学科建设。为此，建议组建公共政策研究院，以更好地培养政策研究人才，同时为政府部门的决策提供咨询服务。

4.党校、行政学院和有关高校要积极争取与政府机构开展合作，重点进行党政领导干部的专题政策培训。国家行政学院计划与国务院研究室联合举办全国政策研究室主任轮训班，该项目已列入中组部培训计划，由财政部拨专项经费。

5加强政策科学的教材建设。要组织各方面力量，搞好教材规划，避免低水平的重复。近期应着手编写一套适合党政领导干部学习的政策科学基本知识读本。我们正计划组织编译一套《公共政策与公共管理名著译丛》，用3年时间编译30本著作。

金融政策论文范文第5篇

关键词：宽严相济政策；理论基础；哲学基础；价值基础；方法论基础

中图分类号：DF61

文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2010.05.15

一、哲学基础

哲学是理论化、系统化的世界观，而世界观是人们对于整个世界总的看法和根本观点。哲学的基本问题是物质与意识的关系问题，可进一步分解为两个方面：一是物质与意识谁为第一性、谁为第二性，对该问题的不同回答是划分唯物主义与唯心主义两大哲学派别的基准；二是物质与意识有无同一性，即人们能否认识世界，对这一问题的不同回答是可知论与不可知论的分野。辩证法与形而上学的斗争和唯物主义与唯心主义的斗争是哲学发展进路中紧密交织的两股红线。辩证法是关于世界发展和普遍联系的学说，其特点是用联系的、发展的、矛盾的观点看世界；而形而上学则是用孤立的、静止的、片面的观点看事物。马克思主义哲学，是辩证唯物主义与历史唯物主义，是马克思主义思想体系的理论基础，是无产阶级的科学的世界观和方法论［1］。宽严相济政策正是建立在马克思主义哲学基础之上的刑事科学结晶，唯物主义世界观和唯物辩证法从哲学角度为宽严相济政策奠定了第一块合理性基石。具体而言，物质决定意识、运动是物质的根本属性以及对立统一规律这三大哲学法则在宽严相济政策中均有具体体现。其下分述之：

（一）物质决定意识

物质是能够脱离人的意识而独立存在并能为意识所反映的客观实在，正如列宁所言：“物质是标志客观实在的哲学范畴，这种客观实在是人通过感觉感知的，它不依赖于我们的感觉而存在，为我们的感觉所复写、摄影、反映。”［2］物质是世界的本源，世界统一于物质。而意识作为人脑的机能，是自然界与社会长期发展的产物，它在本质上是对物质的反映。马克思主义哲学坚持物质第一性原理，因此必须承认物质对意识的决定性。宽严相济政策作为一种刑事策略系统，体现了执政党对当前的犯罪态势、犯罪人特征及变动趋势等要素的科学认知与合理反应，是通过观察、分析而形成的法律思维体系，属于上层建筑中的社会意识。宽严相济政策作为一种更加具体的法律意识形式，必然符合物质决定意识的基本原理，其既不是执政党凭空想象的，也不是少数领导人“拍脑袋”决定的。那么，决定宽严相济政策的客观实在究竟是什么？笔者认为，其包括和谐社会语境中的宏观的社会政策环境与刑事安全态势两个层面。

所谓宏观的社会政策环境，其外延是比较宽泛的，涵盖财政金融政策、社会保障政策、人口政策等。各种社会政策为相关领域的社会关系主体提供了一个大体的行为导向，并组成了国民赖以生存的社会环境。在宽松的社会政策环境中，由于政策制定科学，法律规范完善，配套机制得力，因此，国家有理由期待国民保持较高的道德水准，遵纪守法，较好地约制自己的行为。在宽和的社会政策环境中实施犯罪，除非有特别情由，对犯罪人一般应从严处置。反之，在严峻的社会政策环境中，则应从宽考量。譬如，在广大农村地区，农业税已经取消，政府还对农民发放各种补贴，并逐步建立起农村新型医疗互助合作体系。上述举措极大改善了农民群众的基本民生。在此背景下，对于没有生存危机却实施了贪利性犯罪的农村犯罪人，就应当采取从严的政策态度。

刑事安全态势包括多重内容，比如特定时期刑事案件的发案总数、各类刑事案件的发案数、涉案犯罪人总数、各类犯罪人数、民众对社会治安的满意度、再犯率等。从时间维度看，包括本时期刑事安全态势与历史时期的纵向比对；从地域范围看，包括局部地区的刑事安全态势、全国的总体态势以及国外的态势之间的横向比较。上述要素作为刑事法治领域内的客观实在，能够为我们正确实施、合理调整宽严相济政策提供客观的事实根据。因此，必须高度重视对上述数据、情况的搜集、调查、统计、汇总工作，并将得出的结果作为进行宽严相济政策相关活动的根据。惟有如此，才是对物质决定意识原理的坚持。

（二）运动是物质的根本属性

运动是物质固有的根本属性和存在方式，“它包括宇宙中发生的一切变化和过程，从单纯的位置移动起直到思维”［3］。古希腊哲学家赫拉克利特对运动的绝对性也有著名论断，即“一切皆流、一切皆变”，“人不能两次踏入同一条河流”。为了贯彻宽严相济政策，需要投入人力、物力等各种物质性资源要素，由此，宽严相济政策就具有了某种程度的物质性，进而转化为一种客观实在，运动也就成为其根本属性。质言之，对待某种类型犯罪或者犯罪人的政策态度并非一成不变，随着社会情势、刑事安全态势及主体价值观念的变化，完全可能出现从宽和到严厉抑或由严格至轻缓的变化。

以我们对待渎职侵权犯罪的政策态度为例：贪污贿赂与渎职侵权是腐败犯罪的两种基本类型，但在较长一段历史时期内，反腐重心始终着落在贪腐犯罪上。每年查处的渎腐案件不仅比重明显偏低，且大多数犯罪人都被判处了缓刑、管制等“虚刑”。随着反腐斗争的深入，我们逐渐认识到对渎腐犯罪的宽容是错误的，渎职侵权犯罪的社会危害不容小觑。从个案数额看，通过对“1998年、1999年、2000年三年查处的案件比较分析，贪污贿赂犯罪，平均的个案案值是25.8万元，而渎职犯罪平均个案案值是285万元，还没有计算其给人民生命健康造成的重大损害后果”［4］。此外，渎腐犯罪还会妨碍建设高效、廉洁的公务员队伍，严重损害党和政府的公信力。认知的变化导致近年来我们对渎腐犯罪采取了日趋严厉的政策态度，从每年均呈增长态势的案件查办数、查处人员数、大案要案数、实刑判决数均可见端倪。宽严相济的政策态度只有因时事而变才能更好地维护公平正义，实现刑法的一般预防和特殊预防功能。

（三）对立统一规律

对立统一规律是唯物辩证法的实质和核心。［1］74矛盾的实质就是对立统一，它是事物发展的源泉与动力；矛盾无处不在，存在于一切事物的发展过程中；矛盾无时不有，任一事物产生、发展、消亡的全过程都存在着矛盾。主要矛盾与非主要矛盾、矛盾的主要方面与次要方面是对立统一规律中的两组重要范畴，其昭示我们在各项工作中，要把两点论与重点论统一起来，既不能顾此失彼，亦不能主次不分。

宽严相济政策本身就是一个矛盾统一体，宽和与严厉是其内部既对立又统一的两个方面。“严打”政策实践越到后来负面效应愈加显现，原因之一即因为其是一种单向度刑事政策，仅关注严厉的处遇，忽视了宽和策略在刑事法治中的不可或缺性，因而无法做到相辅相成、短长互补。反观宽严相济政策，其面对复杂的刑事安全态势，采取多样化的策略对犯罪作出合理反应。多样化的策略与举措从总体上分为宽和与严厉两个大的类别，这使得宽严相济政策在复杂的犯罪态势面前具备了良好的张力。同时，根据对立统一规律，在宽和与严厉的对立统一关系格局中，二者的地位并不是等量齐观的，那么，谁居于主导地位、谁扮演附属角色呢？基本刑事政策理应有所侧重，是侧重基础上的平衡。在宽严相济政策的矛盾统一体中，矛盾的主要方面非“宽”莫属。宽严相济政策的用语、定位、价值目标等共同决定其对于各类犯罪行为与犯罪人应区别对待，一般情况下应首先施予宽和、人道的措施、策略；当上述举措归于无效，刑事安全态势持续恶化时，方得济已相对严厉或者更为严厉的举措。用一句话概括：宽和是宽严相济政策的基本立场和首选项，而严厉是宽和的补充，是迫不得已的替补选项；宽和乃矛盾的主要方面，严厉是矛盾的次要方面。

二、价值基石

（一）人本主义思想梳理

1. 在我国的演进

在我国悠久的文明长河中，很早就出现了人本思想的萌芽。最早的人本思想是从对神本思想的反对中产生的。周初统治者汲取前朝灭亡的教训，率先提出“敬天保民”的思想，这标志着人本思想在我国的最初萌芽。春秋伊始，人本思想获得进一步发展。管仲最早提出“以人为本”概念，他说：“夫霸王之所始也，以人为本，本治则国固，本乱则国危。”［5］此后，以人为本主要通过以民为本的形式得以体现，具体有民为邦本、民贵君轻和爱民恤民三种形式，因为在古代，“人”与“民”基本是相通的，人本即民本。在肯定古代人本思想历史进步性的同时，也不能否认其局限性。从本质上说，古代人本思想是以承认阶级分化和阶级剥削为前提的，重视民众只不过是开明统治的一种手段，其终极目的还是为了更好地维护阶级统治，防止人民反抗。

2. 在西方的流变

西方人本主义思想导源于古希腊哲人的学说，普罗泰哥拉提出“人是万物的尺度”这一著名论断，凸显了人的主体性与主导性。其后，苏格拉底提出的“认识你自己”的口号，对于处于蒙昧时代的人类认清自身的本质具有重要启示。此后，欧洲大陆步入长达千年的中世纪。在该时期，上帝被幻化为一切的主宰，宗教神学超然于世俗生活，原罪、禁欲主义、救赎教义大行其道，人匍匐于神的脚下，丧失了本真与自我。伴随地理大发现、宇宙新发现及资本主义生产方式的兴起，人类理性中自我审视的力量重新勃发。从总体上讲，文艺复兴作为人类历史上第一次思想解放运动，将人性从神性的枷锁中解放出来，高扬理性的旗帜，肯定人的主体性，重视人的尊严、自由与价值，其精神要旨可以归结为“世界的发现”与“人的发现”两大主题［6］。而资产阶级启蒙思想家则着眼于政治的立场，为人本主义注入了更多的实质内涵。启蒙思想家针对封建专制和等级特权，提出了“天赋人权”、“在民”、“人生而平等”等理念，大力宣扬“自由、平等、博爱”的政治口号，强调人的理性的至高无上性。

（二）人本主义法律观

在文艺复兴运动为人文社会科学提供了人本主义这一崭新的方法论之后，法学开始与哲学、政治学、伦理学等脱逸开来，并逐步形成具有独立学科品性的人文社会科学门类。其后，西方相继出现的古典自然法学派、分析实证主义法学派、社会法学派等无一不是以人为基点展开的，而天赋人权论、在民论、社会契约论等观点也无不渗透了人本主义光芒。至此，人本法律观成为继神本法律观、物本法律观之后第三个关于法律因何产生、法律的目的是什么的法律观念体系。

所谓人本法律观，即将人作为分析法律问题、进行法律活动的逻辑起点的观念体系，“是将人本主义贯彻到法学领域的产物，其基本要义是法律应以实现人的全面发展为目标，以尊重和保障人的合法权利为尺度，实现法律服务于整个社会和全体公民”［7］。为了更好地理解人本法律观，必须首先界定“人”的外延。这里的“人”，不是生物学、社会学意义上的人，而是处于法治这个特定的社会关系领域中的人，亦即进入了各种法律关系的人。此时的人是以法律关系的主体身份而存在的，不能将人作为任何法律关系的客体。

无论是作为一种理念抑或一种法学方法论，人本法律观都应当有更为具体、确切的内涵，具体可展开为以下几个层面：

1．人是一切法律问题的出发点。马克思曾将人视为哲学和社会科学的出发点，因此，人是法律的出发点乃题中应有之意。首先，“全部人类历史的第一个前提无疑是有生命的个人的存在”，［1］67人类创造了历史，自然包括创造了属于历史产物的法律，任何法律问题均离不开作为其创制主体的人。其次，劳动使人从自然界中分化出来，人类产生之后必须从事各种生产劳动，在实践中产生了各种需要，以更好的发展生产、治理社会，而法律就是基于人的需要而产生的。如果离开了人的需要，法律将失去产生的基础。

2．人是法律的目的与归宿。“一个最后的目的就是这样的一个目的，它的成为可能是不需要任何其他目的作为条件的”［8］，这就是康德所提出的“人是目的”的著名论断，其昭示我们“不论是谁在任何时候都不应把自己和他人仅仅当作工具，而应该永远看作自身就是目的”［9］。既然法律是因人的需要而产生，那么其存在也必然是为了人的需要。这一需要归纳为一点，即“法律的目的，就是帮助人们在社会中达到其最完善的状态”［10］。以史为鉴，离开了以人为目的这一根本，法律就可能沦为压抑人性、践踏人权的工具。

3．保障人权是人本法律观的核心内容黑格尔将法律看作是“作为理念的自由”或者是“自由的具体体现”。我国有学者将人的最高本质归结为人的自由发展，因而以人为本重在以人的自由为本［11］。笔者认为，将纯粹、绝对的自由归结为人的本质易导致恣意妄为，也背离了马克思关于人的本质的理论。法律是调整以人为主体的社会关系的规则系统，调整方法是通过权利与义务的设定。法治的发展路径折射出不断承认和扩大人在法律上的权利范围之趋势，因此，漠视权利乃至践踏权利都是背离人本法律观的做法，人本法律观必然重视权利。在法的范畴内使用权利一语更为恰当，因为权利正是法律化的自由。

（三）宽严相济刑事政策之人本视角

和谐社会的基本特征是以人为本，法治作为构建和谐社会的重要手段，必然要求将人本法律观确立为整个法治建设的价值基石。在刑事法治内部，基本刑事政策作为刑事法治灵魂与导向，理应彰显人本法律观的基本要求。宽严相济政策作为人本型刑事政策，契合人本法律观的基本要求，具体体现如下：

首先，人本主义之“人” 是一个普遍概念，泛指每一个现实存在的生命个体。当运用人本主义指导具体学科门类时，“人”的指称应当具体化，否则无法契合各学科的特殊属性。笔者认为，人本法律观中的“人”包括两层涵义，一是理论法学层面上的一般人、抽象人，此时个体间的差异被屏蔽，只抽象出所有个体的共通属性；二是具体部门法领域中作为相应法律关系主体的人，此即某一类法律人。宽严相济正是在上述第二种意义上使用“人”的，申言之，即进入某种刑事法律关系，作为该法律关系主体，享有一定刑事权利并承担一定刑事义务的人，具体而言，包括犯罪人、被害人、附带民事诉讼的当事人等。

其次，宽严相济政策之以人为本主要体现在犯罪人上，但应兼顾被害人以及刑事附带民事诉讼的当事人等群体。传统犯罪中心主义刑法理论及其指导下的法律实践对刑事被害人群体极度漠视［12］。这一情形源自一种观念上的误区，即犯罪行为虽然侵害了被害人的法益，但首先是对国家与社会整体利益的破坏，代表国家的刑事司法机关对犯罪人刑事责任的追究具有抚慰被害人的功能。宽严相济政策不应忽视刑事被害人这一“弱势群体”，因为在有具体被害人的案件中，被害人作为犯罪行为直接指向的对象，对犯罪行为的感知最为真切，其身心遭遇重创。并且，导致犯罪发生的机理是复杂多样的，国家预防机制部分失灵也是一个重要方面。因此，国家在犯罪被害人的权利保护与救济方面负有义不容辞的道义责任与法律责任。

最后，有必须进一步探讨实现以人为本的具体路径。犯罪人仍然是人，被害人也是人，只要是人，就应将其作为人来对待，不能使其沦为刑事诉讼客体。就犯罪人而言，将其作为人来对待，就要使刑事法律的制定符合人性的特点，尊重犯罪人之人格，维护其尊严，在追究刑事责任的同时关注其人格发展和复归社会。如前所述，保障人权是人本法律观的核心内容，无论是人性的要求抑或人道的原则，其基点最终要着落在犯罪人的权利与义务上。具体而言，就是通过刑事立法严格划定犯罪人刑事权利与刑事义务的范围，司法机关及任何人既不能恣意剥夺、侵犯犯罪人的法定权利，也不能随意施加法外义务。同时，顺应刑法人道化潮流，逐步扩张犯罪人的刑事权利，紧缩其刑事义务是一个应然趋势，由此得以体现以人为本。

三、方法论基础

普遍联系和永恒发展是唯物辩证法的总特征。物质世界是普遍联系的统一体，唯物辩证法关于联系的观点包括三个方面：其一，联系具有普遍性和客观性；其二，联系具有多样性；其三，系统是事物存在和联系的形式，整个物质世界就是一个以系统形式存在的有机整体。［1］（47-51）马克思主义唯物辩证法关于普遍联系的观点为刑事法治领域的刑事一体化运动提供了哲学基础。刑事一体化是刑事法学研究的新范式，力图打破各刑事子学科之间的藩篱，实现学术资源与方法论共享的一体整合式研究。宽严相济作为基本刑事政策，汲取了刑事一体化的合理内核，能够有效辐射刑事法治的各个环节，联系各种刑事法律关系主体，链接各类刑事法律规范体系，这决定其能够成为推进刑事一体化研究与实践的理想载体。

（一）刑事一体化的发端与嬗变

早期的刑事法学者对各种刑事法律问题并不刻意划定藩篱，而是自发采取一体化的研究进路。刑法学之父贝卡利亚于1764年出版的传世经典――《论犯罪与刑罚》就是一部刑事法学的奠基之作。贝卡利亚之后，费尔巴哈才真正以一位职业刑法学家的身份出现。随后，刑事近代学派代表人物龙勃罗梭、菲利等使犯罪学从大刑法中的进一步分化。李斯特在经验人假设的基础上演绎出刑事政策思想及体系，最终创制出刑事政策学一系。由是，从大刑法这棵繁茂之树生发出了诸多的刑事法学子学科。大刑法的分化是各路学者对刑事法进行精耕细作式研究，并创制出能够自成体系的刑事法学理论的结果。这种分化有利于整个刑事法学的发展，但如果忽视某些共通的研究资源和方法论基础，对各子学科进行画地为牢式研究，最终可能导致各子学科的决裂，从而降低整个刑事法学的研究水平。李斯特洞见到这一隐忧，提出了“整体刑法学”主张，并影响到后世德国学者。在当今大陆法系国家，刑法与刑事法常常在同一语义下使用，而大陆法系的许多刑法学家本身即是刑事法学家。

在我国，刑法基本取狭义使用，即实体刑法，刑事一体化理念在我国缺乏传统。近年来，虽然程序法、犯罪学、行刑学等受到越来越多的重视，但它们与实体刑法在理论研究和实务践行上的不均衡性仍然不同程度地存在。当下，各刑事法学子学科过度分化的弊端已日渐显现，以致某些学者发出了研究资源枯竭、研究路径迷茫的感慨。

相关论文参见周光权中国刑法学的想象力与前景［J］政法论坛2006年第6期，第3―9页；陈瑞华：“刑事诉讼法学研究范式的反思”，《政法论坛》，2005年第3期，第3―20页。该现象引发了某些学者的反思，甘雨沛先生的“全体刑法论”在国内较早触及刑事一体化问题，他呼吁“成立一个具有立法论、适用解释论、行刑论、刑事政策论以及保安处分法的全面规制的‘全体刑法学’”［13］。储槐植教授对刑事一体化也有独到的见解，他认为：“刑事一体化作为方法，强调‘化’（即深度融合），刑法学研究应当与有关刑事学科知识相结合，疏通学科隔阂，彼此促进”［14］。

刑事一体化之提出具有重要意义，各刑事法学子学科均有其特殊本质与内在规律，相互之间的联系也是普遍多样的，人为割裂这种联系对任一子学科进行孤立研究，难免因视野的拘囿而导致研究方向的偏差，从而很难获得真理性知识。刑事法治的每一环节、阶段，任何一种刑事法律规范以及刑事法律关系都不仅仅涉及单一的子学科，孤立研究所得到的刑事法学理论可能误导现实的法律实践活动。总体以观，当前的刑事一体化研究还存在某些不足，主要体现在关于如何寻找切入点，切实运用刑事一体化这一方法论指导刑事法研究与实践等方面，仍然比较薄弱。刑事一体化研究应当推向深入，厘定其内涵，确立研究进路，建立实践机制，以现实指导刑事法治实践。

（二）宽严相济刑事政策与刑事一体化

笔者认为，基本刑事政策是践行刑事一体化理念的重要而有效的机制，因为基本刑事政策是刑事法治的灵魂与导向，其全局性和超然性决定了其能够统摄主要的刑事法治环节、刑事法律部门以及刑事法律关系，实现各刑事子学科的整合研究和刑事法律的一体化实践。我们应当自觉将刑事一体化作为基本刑事政策的理念指导和方法论支持，同时将基本刑事政策作为践行刑事一体化的有效机制，唯有如此，才能实现基本刑事政策与刑事一体化的勾连。宽严相济政策作为我们在构建和谐社会的进程中应当长期坚持的一项基本刑事政策，正是以刑事一体化为理念指导和方法论基础的，它反过来又能够有效推进刑事一体化的理论与实践。宽严相济政策与刑事一体化的关联主要体现在如下几个方面：

1. 刑事立法、刑事司法、刑事执行与刑事法律解释的一体化。

完整的刑事法治应当涵盖刑事立法、刑事司法、刑事执行与刑事法律解释四个基本环节，其构建了刑事法治活动的基本场域。贯彻宽严相济政策的相关活动，主要就是在上述四个环节中进行的。因此，必须研究在上述环节、阶段如何具体实施宽严相济政策，以及各环节之间的相互关联与共生机制如何，只有这样，才有可能全面发挥宽严相济政策作为基本刑事政策的机能，实现理想的刑事法治状态。

2. 刑法、刑事诉讼法、行刑法、保安处分法与律师法的一体化。

刑事立法的结果除了产生刑法和刑事诉讼法之外，还包括行刑法、保安处分法与律师法等，它们都是作为部门法的刑事法律规范下位的子部门。法治化、法律化乃贯彻刑事政策的重要路径，这一点已经成为理论界的普遍共识。因此，我们不能忽视研究宽严相济政策所倚赖的各个刑事法律子部门，它们在刑事政策法律化的过程中所扮演的角色，发挥的机能以及相互之间的关系，都是需要重点研究的问题。如果只重视某一个或者少数几个刑事法律规范，无疑将折损宽严相济政策的效能。

3. 侦查机关、检察机关、审判机关与行刑机关的一体化。

除了立法机关制定、修改刑事法律规范的活动应当体现宽严相济精神外，司法机关在刑事司法活动中也应当贯彻宽严相济政策的要求。各级各类侦查机关、检察机关、审判机关与行刑机关是主导刑事司法活动的国家机关，它们对于在司法活动中贯彻宽严相济精神发挥着重要作用。各类司法机关贯彻宽严相济政策的阶段、机制、侧重各有不同，相互之间如何衔接、配合是值得关注的问题。如果忽视这一问题，各行其是，不注重步调、措施的一致性与协调性，将有导致宽严相济政策在司法环节被架空的危险。

4. 犯罪人、被害人与刑事司法机关的一体化。

现代刑事司法的一个重要特征在于其平等性、参与性和协商性。代表当今刑事司法文明发展方向的英美法系当事人主义诉讼模式要求构建一个等腰三角形的诉讼结构，其中，犯罪人与检控机关处于平等武装的地位，法官居于其间，踞于其上，消极听审。此外，被害方在刑事诉讼中的地位、诉愿与权益等也日益凸显，这同时也是和谐司法的必然要求。犯罪人、被害人与各类刑事司法机关作为非常重要的刑事诉讼法律关系的参与者，各自的权利（职权）与义务（职责）配置以及不同主体间的关系格局对于宽严相济政策之贯彻具有重要意义，对此应予以重视并加以研究。

参考文献：

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Examination and Reestablishment：

The Theoretical Basis of the Criminal Policy of Combining Punishment with Leniency

LIU Peixu1, CHEN Shige2

(1.Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 401120, China;

2. Peoples’ Procuratorate of Rongchang County, Chongqing 402460, China)

Abstract:The criminal policy of combining punishment with leniency ranges, at present, an extremely popular issue in the filed of Criminal Law. Though it is indeed a gratification that a new researchwave of the Chinese criminal policy has been propelled by the stirring of interest in those researches aforesaid, we can never make ourselves a little careless confronting the surface of prosperity. To determine the main framework of criminal activities basically, the fundamental criminal policy not only makes the spirit and orientation of the legal ideology in criminal law realm, but also has direct effect on the punishment as well as prevention to crimes. Thus, to have a good preparation to be practised, it is indispensable for all researchers, on the one hand, to consolidate the theoretical basis of the criminal policy of combining punishment with leniency further more, and on the other hand, to enhance the theoretical character of the basis criminal principle.

金融政策论文范文第6篇

究其根本而言，行政法的核心矛盾是行政权与相对方权利，对这一矛盾的不同回答形成了三种行政法基本理念：管理论认为行政法应是维护行政权、管理相对方的管理法；控权论认为行政法应是制约行政权、保护相对方权利的控权法；而平衡论则认为行政法应是既制约行政主体滥用行政权、又制约相对方滥用权利，既激励行政主体积极行政、又激励相对方积极参与行政的平衡法[1].中国行政法学界对于行政法失衡与平衡问题的普遍关注，肇始于十年前行政法平衡论的正式提出[2].10年来，行政法学界给予平衡论的诸多完善建议[3]、理论商榷[4]、理论评述[5]，显示出中国行政法学对于解释行政法失衡现象、解决行政法失衡问题的极大热情，这在客观上推动了平衡论的发展与完善，并引致中国行政法学更加冷静、更加理性地探讨行政法的失衡与平衡问题。

平衡论者认为，由于传统行政法在权力（利）结构、行政法机制以及行政法制度结构三个层次上都是失衡的，因此，现代行政法要实现平衡，就必然要依赖行之有效的行政法博弈方法，形成平衡的行政法机制与行政法制度结构，以实现行政法权力（利）格局的结构性均衡。由此可见，行政法学要研究行政法的平衡，关键在于探讨实现行政法权力（利）结构性均衡的对策。这就意味着要基于传统行政法学范式的转变，建构并完善与市场经济及民主政治相适的现代行政法理论基础。

一、行政法的失衡与传统行政法学范式的困惑

作为社会科学的一个分支，行政法学旨在运用一整套的概念、范畴去解释行政法世界。由于存在着价值判断与解读方法的区别，行政法学范式必然是多样的。在传统行政法学范式中，行政权与相对方权利的不对等或者不平等，被视作行政法的固有现象，这种解释显然已经无法适应现代行政法制实践的需要，传统行政法学范式因此陷入困境之中。

1、行政法的失衡类型

在平衡论者看来，尽管在不同的行政法律关系与监督行政法律关系中，行政法主体各自的法律地位相去甚远，行政法的失衡现象也因此千差万别，但概而言之，行政法的失衡类型主要有两种：

失衡类型一：行政权过于强大、相对方权利过于弱小。当行政法被定位为治民之法时，就决定了行政法的主要特征是行政权过于强大、相对方权利过于弱小，从而导致行政法律关系的失衡。一方面，行政权过大、过强。行政权的运作领域过大，行政法授权行政主体进入许多不该管、管不好的社会领域；或者行政权的强度过大，行政法授予行政主体过多的实施强制性行政的权力；而且，行政法偏重于实体授权，严重缺失制约行政权的行政程序制度。另一方面，相对方权利过小、过弱。行政法赋予相对方的权利范围过小，不合理地剥夺了应属自治、自主范围的权利[6]；或者相对方的权利过弱、权利结构不合理，不能依赖行政程序与行政主体博弈。概而言之，此种类型的行政法失衡主要表现在三个层次：行政法机制只是片面地制约相对方、缺乏对行政的有效制约，行政法机制欠缺激励相对方积极参与行政的功能；行政法制度结构不协调，重实体授权、轻程序制约，重行政效率、轻公平保护，重行政管理、轻监督行政；这就必然导致行政法权力（利）结构的失衡。

失衡类型二：行政权过于弱小、相对方权利过于强大[7].与前种行政法失衡类型截然相反的是，如果行政法被视作制约行政权或者行政官员之法，这就决定了行政法失衡的主要特征是行政权被过分制约、相对方权利过分膨胀。此种行政法失衡的基本形态有两种：一方面，行政权范围过小、强制性不够。行政管理范围与方式不仅受行政实体法与行政程序法的双重箝制；而且受制于严格的司法审查；在法律保留原则与法律优先原则的共同支配下，行政主体“法未规定不可为”；行政主体普遍缺乏纠正市场失灵与社会无序的必要手段，难以满足公共管理与公共服务的需要；由于政府软弱无力、缺乏活力，从而产生管理危机与信任危机。另一方面，相对方权利过大、实力过强。立法机关在进行权力（利）配置时，或者不恰当地妥协于利益集团的压力、或者为了寻租、或者机械地移植他国行政法律制度，从而赋予相对方-尤其是市场主体与行业组织-过多的权利，却没有赋予行政主体相应的行政监督制裁权。由此可见，控权法的失衡也主要表现为三个层次：行政法机制过于苛刻地制约行政、却疏于监督相对方，行政法机制缺失激励公务人员积极行政的功能；行政实体制度与行政程序制度不协调；这就导致了行政法权力（利）配置格局的失衡。

2、传统行政法学范式的困惑

当传统行政法学与传统行政法遥相呼应时，传统行政法学范式就不可避免地被烙上时代印痕，传统行政法在理论上也就被赋予了过多的时代合理性[8].在管理论看来，凌驾于社会之上的政府应是完全理性的、万能的，能够最优地配置社会资源、公平地分配社会财富；公益应优于私益，旨在实现公益的行政权应优于代表私益的公民权。惟此，行政法中行政权优于相对方权利天经地义，行政主体与相对方的不平等在所难免。与之相反，在控权论看来，人个利益至上、个人权利本位是自由经济的基本含义；市场主体能在“看不见的手”的牵引下最优地配置社会资源，行政干预不仅会带来资源配置的低效，还会形成行政垄断与行政专制。由于经济自由与政治自由在市场经济中从未分离过，因此行政法既要以行政实体法与行政程序法来严格界定行政权的运作范围与运作方式，又要以司法审查作为重要的筹码来制约行政权的滥用。由此可见，在控权论看来，行政主体与相对方的不平等正好迎合了经济自由要求。

综上可知，传统行政法学倾向于认为行政权与相对方权利的不平等（不对等）是行政法的固有特征，正是这种“单方性、强制性与非对等性”将行政法与其他部门法区别开来。但是，正如严重的“政府失灵”暴露了管理论的致命缺陷一样，“市场失灵”也否定了控权论对于市场理性的迷信。事实上，无论是管理论所提倡的行政权优于、强于相对方权利的管理法，还是控权论所主张的相对方权利强于、优于行政权的控权法，不仅无法适应现代市场经济与民主政治的需要；而且，它们还明显地背离了“法律面前人人平等”的原则。囿于传统行政法学的基本概念、基本范畴与核心理念全面抑制了行政法学理论的解释弹性，传统行政法学范式因而捉襟见肘。

二、行政法学范式转换与行政法结构性均衡

现代行政法学能否令人信服地解释行政法失衡现象并提供相应的解决行政法失衡问题的理论对策，主要取决于能否成功地实现行政法学的范式转换，或者说，取决于现代行政法理论基础的建构与完善。平衡论

者正是在否定传统行政法学思维定式的基础上，努力构建、完善与市场经济和民主政治相适的现代行政法理论基础，以期有助于实现行政法内行政权与相对方权利的结构性均衡。

1、行政法学的范式转换

传统行政法学之所以会裹足不前、从而无法解释现代行政法制实践中的均衡化倾向，主要归因于传统行政法学范式的思维定式，不可能摆脱固有的解读行政权与相对方权利关系的假定前提，使得传统行政法学无法成功地走出画地为牢的范式困境。

其一，割裂了行政法律关系与监督行政法律关系的整体性。传统行政法学或者视行政法为调整行政管理关系的治民之法；或者将行政法视作规范司法审查的治吏之法。这种对行政法律关系与监督行政法律关系的孤立理解，极大地制约了行政法“治民”与“治吏”的辩证统一。

其二，放大了行政主体与相对方之间的对立性。在深受知性思维支配的管理论与控权论中，行政主体与相对方之间的合作潜质几乎被片面夸大的双方对立给淹没了；管理论与控权论各执一端，要么认为行政法旨在保护行政权、要么认为行政法旨在维护相对方权利。传统行政法学所持的极端的认知模式，自然就将行政主体与相对方的关系锁定于势不两立的情境之中。

其三，以私法上的平等（对等）标准来评判行政法的失衡。私法主体之间的平等基本上是一种权利、义务对等，对照私法上的平等标准，传统行政法学认为，鉴于行政权与相对方权利不可能实现对等，行政主体与相对方之间也就不可能实现平等，因此，失衡乃行政法固有属性。

行政法学要走出传统范式的困境，只能以辩证思维置换知性思维、以关系视角取代主体视角[9]，重构一个超越于管理论与控权论之上的现代行政法理论基础，以顺应民主政治与市场经济的需要[10].这个理论基础首先必须紧紧围绕着行政法中最本质的关系，即行政权与相对方权利的配置格局，并对与此相关联的基本问题作出较为系统的回答；其次，它必须具有一定的价值导向，以统率整个制度体系；其三，回答上述问题所形成的一系列命题应当前后连贯、观点统

一、逻辑一致[11].亦即，行政法理论基础必须既要基于规范分析以形成基本的行政法价值判断，又要采用实证方法对行政法现象进行描述、分析、解释，并揭示行政法演变规律、预测行政法发展趋势。因此，现代行政法的理论基础必须借助完整的概念体系与基本范畴来阐释行政法价值目标，并提供统一的行政法机制、完善的制度体系与行之有效的行政法律方法来实现这一目标[12].

平衡论者正是围绕着行政法理论基础的这些要求而十年如一日地作着重构现代行政法学范式的努力。平衡论者重新定义了行政法（学）的一些基本概念[13]，譬如行政法、行政法关系与行政法治原则；重新阐释了行政权与相对方权利、实体与程序、公平与效率、公益与私益等行政法（学）基本范畴，并归纳出行政法的制约与激励机制理论，引入了行政法的博弈方法，从而初步构建了解释行政法失衡与平衡现象、探讨解决行政法失衡问题的理论对策的现代行政法学范式。较传统行政法学范式而言，平衡论的范式转换主要表现在五个方面：

其一，从分裂到统一。平衡论者认为，行政法治原则是指行政法对于行政主体与相对方都有拘束力，它既要求行政主体依法行政、又要求相对方遵守行政法；既要追究行政主体的违法行政法律责任、又要追究相对方的行政违法法律责任[14].这就决定了行政法关系必然是指行政法规范、调整行政关系与监督行政关系所形成的行政法律关系与监督行政法律关系的总称，而非仅指监督行政法律关系或者行政法律关系。行政法律关系与监督行政法律关系的统一性有助于行政法学从整体上认知行政法失衡现象、探讨解决行政法失衡问题的理论对策，以谋求行政法关系的整体平衡。

其二，从对立到合作。管理论与控权论所夸大的行政主体与相对方之间的对立，主要是政府与市场之间的对立，但传统行政法中对立多半是虚幻的。经济发展史表明，政府与市场作为配置社会资源的两种主要手段，不仅其实际形态与理论模式之间的距离无法逾越，而且，市场与政府之间的对立向来被过分地夸大了。事实上，市场与政府之间有对立更有合作，譬如，市场是属于市场机制的，但市场本身作为一种公共物品，它的存在与发展很少离开过政府的支持，“在现实的场景中，公共的和私有的制度经常是相互啮合相互依存的，而不是存在于相互隔离的世界里”[15].在当今社会，政府与市场之间的互补性以及国家与社会之间的互动性基本上否定了行政法中的虚幻对立，平衡论回应了这种现实需要。

其三，从单中心到多元。在传统行政法学范式中，行政法要么以行政主体为中心、要么以行政相对方为中心，不同的行政法之间的差别主要是一种中心意识的差别。但实际上，“极少有制度不是私有的就是公共的-或者不是‘市场的’就是‘国家的’。许多成功的公共池塘资源制度，冲破了僵化的分类，成为‘有私有特征’的制度和‘有公有特征’的制度的各种混合”[16].因此，现代市场经济就自然要淘汰传统行政法学范式对行政法单中心的极端理解，而寻求一种既依赖市场、又兼顾政府、同时获得社会中介组织广泛支持的多中心社会资源配置机制。这就直接诱致了现代行政法多元倾向的出现：普遍兴起的社会中介组织进行行业自治以大规模取代政府的微观管理，社会中介组织代表本行业与行政主体进行博弈；这就决定了相对方已不再是管理法下隶属于行政的个人、也不再是控权法下作为单个原子的个人，而是分属于不同社会组织的社会人。

其四，从单一行为模式到复合行为模式。区别于管理法的“命令—服从”行为模式，也区别于控权法中的消极行政，现代行政法制实践的积极行政以及行政行为模式的复合化倾向日趋明显。公众一方面不再满意于政府的消极无为，迫切要求重塑精干的、有活力的政府；另一方面又迫切要求现代行政摆脱高权行政的阴影，以建构起一个民主的“苗条行政”，这就决定了现代行政法必然要朝着低成本高效率、少管制多服务的方向演进。有鉴于此，现代行政法只能在重新理性地界定强制性行政的边界并对其予以严格规范的同时，广泛地推行行政指导、行政合同等非强制性行政，以构架一个与多层次的社会需求相适应的复合行政行为模式。

其五，从权利对等到法律地位平等。在传统法理学看来，主体权利“对等”是法律关系“平衡”的充要条件。这就导致了传统行政法学无法深入地探讨行政法的失衡与平衡、不能全面地理解行政权与相对方权利之间的“关系”，而只能将行政权与相对方权利孤立、对立起来，因为，行政权与相对方权利之间的异质性否定了对二者作“量”上比较的可能性。事实上，所谓法律关系的“平衡”，其核心是法律关系主体的法律地位平等。对于私法而言，由于主体权利是同质的，故依据主体权利是否对等的标准来衡量私法法律关系的平衡与否是恰当的；但对于行政法而言，由于无法从量上精确考察行政权与相对方权利是否对等，就只能以双方法律地位是否平等来衡量行政法的失衡与平衡。平衡论者所确立的衡量行政法失衡与否的标准，直接促成了现代行政法学跳出传统行政法学解释行政法现象的怪圈。

2、结构性均衡

现代行政法学的范式转换，从根本上纠正了传统行政法学将非对等性视作行政法固有属性的偏见。平

衡论者认为，现代行政法学应致力于合理地解释行政法的失衡现象、并为行政法失衡问题的解决提供理论对策。在平衡论者看来，行政法的平衡是指行政法的行政权与相对方权利配置格局达到了结构性均衡。它主要包括以下四层含义：

其一，就权力（利）格局的外观而言，结构性均衡是指行政权与相对方权利形成对峙的均势。由于行政权与相对方权利是异质的，故行政法的行政权与相对方权利的配置既不同于民法中平等民事主体之间的权利对等，也非意味着行政权与相对方权利在数量上相等，而特指通过对实体性行政法中行政权优于相对方权利、程序性行政法中行政权劣于相对方权利的整合，所实现的权力（利）格局的非对称性均衡。

其二，就权力（利）格局的实质而言，均衡性结构中的行政主体与相对方的法律地位总体平等。平衡法中行政主体与相对方法律地位平等，是就其总体而言的，非指任何行政法律关系的任何行为阶段行政主体与相对方都完全平等[17]，否则，不仅背离行政法的固有属性，而且也可能无法实现总体平等。均衡结构中的行政权与相对方权利的大小、强弱适度，行政主体与相对方保持均势对峙，有助于行政法主体通过博弈形成令人满意的最优均衡，以互动的过程实现社会利益最大化的结果[18].

其三，就权力（利）格局与社会结构之间的关系而言，行政法的权力（利）供给与社会的权力（利）需求之间实现了供求均衡。作为社会制度结构的重要组成部分，行政法对行政权与相对方权利配置的合理性直接取决回应社会需求的程度。现代民主政治与市场经济要求行政主体与相对方之间保持一种互动与合作的关系，这就产生了实现这种互动与合作的行政法律制度需求，而平衡法的结构性均衡正好回应了这种需求，行政法律制度的供求均衡也就由此得以形成。就此而言，行政法规定过大或过小的行政权、或者规定过大或过小的相对方权利，都难以准确回应社会需求，这种制度供求失衡必然要导致行政法的结构性失衡。

其四，就权力（利）格局内部诸要素配置效率而言，结构性均衡意味着立法预期的社会利益达至最大，行政法资源以及行政法所配置的其他社会资源实现了制度上的最优配置，行政权与相对方权利、行政主体法律地位与相对方法律地位、公平与效率、公益与私益呈现为最优均衡；如果不通过改变行政权、行政主体法律地位、公益、效率的制度配置现状，就不可能使相对方权利、相对方法律地位、私益、公平在制度上变得更多（高）或更少（低）[19].

由此可见，平衡论者所谓的行政法平衡，是指具有确定内涵的行政权与相对方权利的结构性均衡；其实质上是行政法内公益与私益的最优分配。由于均衡结构中的行政法主体的利益都达到最大值，而且行政法的制度供给与社会的制度需求之间也实现了均衡，因此，行政法的平衡亦即不存在推动行政法制度变迁的内在动力与外部压力的均衡状态[20].

三、结构性均衡与行政法机制、制度结构

任何行政法价值目标的实现都要依赖于特定的行政法机制。现代行政法机制并非立法者所随意创制的，它是基于行政法主体的理性选择而缓慢形成的，并且一直处于持续不断的完善与修正之中。平衡法是依赖行政法博弈实现了结构性均衡的行政法，这就决定了内含于平衡法制度结构之中的行政法机制就必然既具有激励性，以“激励”行政法主体在特定的时空下追求利益最大化；又具有制约性，以限定行政法主体理性选择的范围，使之与社会结构及结构相匹配。因此，平衡法的制约、激励机制既是前次行政法博弈的终点、又是后次行政法博弈的起点，并据此形成作为结构性均衡载体的行政法制度结构。

1、行政法的制约、激励机制

行政法机制的运作过程，也就是行政法作用于公众与政府、调整行政关系与监督行政关系、形成行政法关系的过程；行政法功能的实现，亦即行政法机制运作所产生的社会调整作用。因此，行政法机制的属性直接决定着行政法的功能，并影响行政法关系的平衡与否。同行政法律制度相比，行政法机制具有三个特点：

其一，行政法机制兼容行政法的构成、结构以及运作原理，是一个关于行政法的制定、执行、适用、遵守的有机整体。因此，从纵向上来说，行政法机制更明显地体现着整个行政法律制度的历史发展脉络；从横向上来说，行政法机制更有助于解释特定历史阶段具体行政法律制度之间的逻辑联系。

其二，行政法机制蕴含着行政法演变与发展的逻辑规律，它具有规律性、连续性与长期性的特征，从而区别于具体行政法律制度的阶段性、局部性与短期性。

其三，行政法机制以行政法律制度为载体，各种具体的行政法律制度，从不同的侧面展示着行政法机制。通常而言，行政法律制度变迁必然要受制于行政法机制；而行政法机制的形成与发展，也必然要以制度变迁作为依托。

正如市场机制之激励、制约相容性，从而促成了市场竞争与分散决策的理性化一样[21]，要实现、维持行政法的结构性均衡，也必须具有完善的制约与激励机制。行政法机制的制约性是指行政法既制约行政主体滥用行政权，预防、制裁违法行政；又制约相对方滥用相对方权利，预防、制裁行政违法。行政法机制的激励性是指行政法既激励行政主体积极行政，为公益与私益的增长创造更多机会，又激励相对方积极实践法定权利、依法积极有序地参与行政，监督行政权的行使，促成行政主体与相对方之间的互动与合作[22].

尽管平衡法机制的制约与激励具有相对的独立性，但是，不可能将二者断然分开，它们在功能上经常表现出相互依赖、共生共促的特性。譬如，激励相对方积极参与行政，既能扩张相对方权利、又有利于监督行政。因此，激励、制约相容的行政法机制顺应了现代政府与市场、国家与社会之间的良性互动；而且，正是这种贯穿整个行政法体系的制约与激励机制，促成了行政法主体通过多方博弈所形成的对策均衡，以实现行政法结构性均衡。

由此可见，行政法机制的功能在于为各个部门行政法之间、各层次行政法律规范之间提供一个制度链接，为行政法的行政权与相对方权利的整体性配置以及整个规范体系提供统一的逻辑支持，以保证整个行政法制度结构的有机性。

2、行政法的制度结构

制度是行政法机制的载体，行政法机制的制约功能与激励功能必然要依赖具体制度来体现；行政法的结构性均衡蕴藏于和谐的行政法制度结构之中，这主要表现为兼顾公平与效率的行政实体制度与行政程序制度之间达成默契。

其一，结构性均衡受制于公平与效率的行政法价值目标。平衡论者认为，行政法价值目标的确立应有助于满足公益与私益的双向增长需求，从而实现社会利益最大化。社会利益最大化的行政法价值目标可以被转译为行政法公平与效率的最佳配置，因为现代行政法只有成功地整合效率与公平，既最优配置行政法资源、又兼顾起社会公平，社会利益最大化目标才能得以实现。效率不限指行政效率，还包括与之相关的社会资源配置效率；公平不仅指公、私益之间的分配公平，还涉及相关私益主体之间的待遇公平（平等对待）。兼顾效率与公平的行政法价值目标，在很大程度上解释了平衡法在制度构建上与管理法与控权法之天壤之别。

其二，结构性均衡取决于和谐的行政实

体法律制度与行政程序法律制度。平衡论者认为，就行政实体与行政程序而言，它们是同一行政行为不可分割的两面[23]；就行政过程论而言，任何行政行为都要经历调查、决定与宣告三个阶段，行政法在每一阶段都分别从实体与程序两方面予以规范调整[24]；行政法正义包括程序正义与实体正义两部分；正义不仅仅指公平，还包括效率；因此，行政法正义就分解为程序性的公平与效率正义、实体性的公平与效率正义。行政法正义的实现，或者行政权与相对方权利结构性均衡的形成，实际上是在行政主体与相对方之间围绕着效率与公平价值通过实体制度与程序制度的合理建构来实现的，这就要求整合各种复杂的对应关系，至少包括四种：第一，有助于实现行政主体的效率目标的便捷的行政程序，有可能损及行政公平；第二，有助于实现行政主体公平目标的周密的行政程序，有可能损及行政效率；第三，有助于实现相对方效率目标的行政手续简单的行政程序，可能有悖于平等对待；第四，有助于实现相对方公平目标的繁琐的行政程序，可能要损及相对方效率。此外，行政程序法所规定的行政主体的程序义务，亦可视作相对方的程序权利；内部行政程序应效率优先、公平其次，而外部行政程序则应公平优先、效率其次。

显然，要实现行政法的平衡，就不得不正视上述各种张力的客观存在。平衡论者认为，平衡法的实现过程实际上就是围绕着公平与效率的价值目标、在行政主体与相对方之间合理地分配实体权利与程序权利从而形成内部协调一致的行政法律制度结构的过程。这种复杂的整合过程只有依赖于多方博弈并形成对策均衡才能实现。由此可见，正是由于平衡法中行政实体制度与行政程序制度之间的和谐配置，区别于在控权法与管理法中由于实体与程序之间的张力所导致的行政法失衡[25].

其三，结构性均衡表现为行政法律制度与监督行政法律制度之间的协调。平衡法的制度结构系由以行政法治原则为核心的一系列不同层次的行政法律制度组合而成，平衡法要具有规范、引导、惩罚等诸种功能，就必须具有调整行政关系与监督行政关系的两类制度：第一，调整行政关系的制度，一方面规定行政主体的行政职权、职责以及行政行为方式，并明确违法行政的法律责任；另一方面又规定相对方的权利与义务，以及行政违法的法律责任。第二，调整监督行政关系的制度，主要规定以司法审查为核心的监督主体的职权、职责以及监督司法审查权的运作方式。

其四，结构性均衡意味着行政法原则与规则之间的和谐。行政法律制度结构的组成元素主要是原则与规则，制度结构的解构与重构过程亦即规则的立改废与原则的优胜劣汰过程。对于整个行政法制度结构而言，原则与规则都不可或缺，因为行政法规则尽管具有权利、义务规定明确、可操作性强等特性，但由于具体规则之间往往缺乏联结性，这就导致了行政法制实践经常出现“规则链条”断裂；有鉴于此，行政法原则通常起着统率规则体系、弥补规则空缺、粘合规则断裂等作用，从而促成行政法均衡结构的形成。

对于中国行政法而言，立法机关应树立行政法的整体结构意识，自觉地围绕着制约与激励机制来构建中国行政法律制度体系，尤其要注重健全制约行政权、激励相对方参与行政方面的行政法规则。此外，由于行政法原则在中国行政法中尚未发挥应用的作用，这就迫切要求中国行政法学既要致力于从本国行政法制实践中对行政法原则进行抽象与提炼，又要有针对性地移植一些外国行政法的基本原则。

四、行政法的均衡化与博弈方法

行政法的结构性失衡及其均衡化问题已成为现代行政法发展完善的时代主题。它一方面得到了始于20世纪70年代末、80年代初的公共行政改革的理论与实践的有力支持，另一方面也回应了现代社会人的经济价值与社会价值不断提高而产生的更多的制度需要与权利需求[26].因此，尽管起点不同，但各国行政法都有意无意地围绕着行政法制约与激励机制、依托行政法主体的多方博弈而重建一个有利于整合效率与公平、公益与私益的行政法律制度体系，从而推动着行政法从失衡走向平衡。

1、行政法的均衡化

对于行政法而言，结构性均衡意味着行政法主体的利益配置现状达至最优，从而不可能存在推动制度变迁的动力；但是，如果行政法尚未实现结构性均衡，那就必然存在引致行政法制度变迁以形成均衡的利益格局的内在动力；而且，行政法结构性均衡只是一种依赖于严格前提条件的相对均衡[27]；一旦发生了社会变迁，就必然要打破既定的行政法制度供给与社会需求之间的均衡，从而导致既有行政法结构性均衡的松动，行政法因此重又处于失衡之中。正是迫于应对实现结构性均衡的内在动力与外部压力，行政法的均衡化问题就自然要成为现代行政法的永恒主题。

行政法的均衡化是一个失衡的行政法趋向于结构性均衡的运动过程。行政法实践中大致存在着两种类型的行政法均衡化：“失衡平衡”、“旧平衡新平衡”[28].

（1）失衡平衡。所谓行政法失衡，是指行政法所确认的行政权与相对方权利结构偏离了均势，行政主体与相对方之间缺乏真正的对峙与互动，二者的法律地位普遍不平等，公、私益之间的张力未得到协调，行政法的资源配置以及由行政法所配置的其他社会资源都尚未达到最优，社会利益并未达到最大值，行政法制度供求失调，行政法因此存在着推动制度变迁的内在动力与外部压力。行政法失衡情形下的均衡化，主要是一个构建均衡性的行政权与相对方权利结构的过程。这主要包括两种类型：

其一，行政权过于强大、相对方权利过于弱小的行政法失衡的均衡化。行政法是一门与社会现实距离最近的部门法，它必须及时地回应来自于社会现实的需要。为了顺应现代市场经济与民主政治的需要，传统的管理法正面临着来自现实的全面的机制重构与制度改造。一方面，行政法注重对行政权的规范与制约，严格限定行政干预范围，将部分管理职能转移、下放给社会中介组织；改造行政行为方式，严格限制强制性行政，广泛推行体现民主参与的非强制性行政，在一些经济行政领域放松管制、改许可制度为登记制度，强化行政指导，引导、激励适度的市场竞争；以“法未授权不可为”准则约束行政主体，并借助规范的行政程序与独立的司法审查来监督行政主体依法行政。另一方面，行政法赋予相对方更多的权利，广泛推行社会自治，构建立体的社会自治框架，譬如区域性的社区自治、同业内的行业自治、市场上的企业自主等，相对方遵循“法未禁止即可为”的行为准则。行政法不仅扩大了相对方权利，还致力于改造权利结构，尤其是有意识地培育经济组织、福利性组织、中介组织，以提高相对方的权利强度，增强与行政权对峙的力度[29]，在真正开放的体系中促成多方博弈，以实现行政法的平衡。

其二，行政权过于弱小、相对方权利过于强大的行政法失衡的均衡化。由于控权法的失衡既不利于行政效率与企业效率的提高，也不利于实现社会公平。因此，修正控权法的失衡对于社会资源的最优配置与社会利益最大化而言，非常重要。针对控权法失衡的原因，行政法的均衡化实践主要是通过各种方式增强积极行政的动力，重建有活力的政府。这主要包括：赋予行政主体更多的行政自由裁量权、认可部分非正式行政程序的合法性、授于行政以更多的行政裁决权、扩大行政复议的受案范围、赋予行政更多的

公共管理与公共服务的职权以及与之相应的行政监督制裁权；强化行政法对于社会中介组织的规范、调整功能，并藉此调控、引导市场主体，加强行政对于市场-尤其是金融市场-的监督力度，灵活运用财政、税收、货币、价格政策与产业政策，辅助市场机制有效地配置社会资源，最大限度地纠正市场失灵[30].

（2）旧平衡新平衡。当支撑平衡法均衡结构的约束条件改变从而打破既有利益均势时，既定结构性均衡就质变为一种次优均衡从而无法全面回应新的权力（利）需求与利益需求，行政法因此产生推动制度变迁的外部压力。此种情形下的均衡化，主要是一个旧的权力（利）结构的解构与新的权力（利）结构建构的过程。由于经济、政治、技术、观念等社会条件不可能是静止不变的，因此，行政法从旧平衡向新平衡的演变也就必然是持续不断的。

究其根本而言，无论是“失衡平衡”式的均衡化、还是“旧平衡新平衡”式的均衡化，都是一种改变既定行政法的行政权与相对方权利结构性失衡的“合法不合理”状态[31]、重构一个“既合法又合理”的均衡结构的过程。

2、行政法的对策均衡[32]

平衡论者认为，作为一门应用法学，行政法学必须负责起解释行政法现象、解决行政法问题的使命；并且，解释现象与解决问题的逻辑应是前后一致的。一方面，平衡论在解释行政法现象时遵循从具体到抽象的路径，透过复杂的、表面的行政法问题，直接考察行政法的核心矛盾，从而得出行政法的权力（利）格局应是均衡结构；另一方面，平衡论在解决行政法问题时遵循从抽象到具体的路径，围绕着行政法权力（利）的结构性均衡，基于一以贯之的人性假设，具体分析行政法各层次矛盾，借助矛盾主体的相互作用实现对策均衡，并进而形成结构性均衡。

埃莉诺。奥斯特罗姆教授认为，均衡是否可能，一种均衡是否改进了相关者的状况，都将取决于特定的制度结构；在最一般的意义上，所有的制度安排都可被认为是广义的博弈；作为博弈，有多种特定的选择，这些选择的顺序排列、所提供的信息，以及对不同选择顺序所给予的相对奖励和惩罚，都能改变结局的定式；此外，相关物质环境的特定结构，也会对博弈的结构及其结局产生重要影响[33].现代行政法的均衡化也要依赖于行政法主体在既定的社会结构与结构之下进行多方博弈并形成对策均衡。博弈论（Gametheory），是研究决策主体的行为发生直接相互作用时的决策以及这种决策的均衡问题，正是在这个意义上，博弈论又被称作对策论[34].行政法均衡化的的博弈方法，系指假定包括立法主体在内的所有行政法主体都是有限理性的，行政法主体占有行政法制度供求、权力（利）供求的信息需要耗费成本；各行政法主体所占有的行政法信息都不完全，但彼此具有较强的互补性；行政法主体依据一定的相互作用规则、基于合作而形成对策均衡。

相对于私法而言，由于行政法中的立法主体、行政主体、监督主体、相对方之间存在着较大张力，导致行政法失衡概率更高，因此，行政法均衡化采用博弈方法就尤显必要，以激发行政法主体之间的竞争与合作。正是依据行政法主体的理性选择，行政法的结构性均衡与博弈的对策均衡之间的内在关联性才能得以确立。

其一，行政法博弈的前提是改革传统的“命令—服从”模式，这意味着相对方能在既定约束所架构的开放的“场域”中与行政主体讨价还价，相对方因此不再是一个绝对服从于行政指令的主体（甚至客体），而是以一个能通过自身努力改变其行政法律地位的能动主体出现于行政法之中。

其二，行政法博弈方法直接淘汰了行政法中不适合博弈、不利于均衡实现与实践的具体制度，加速了现代行政法对于传统行政法的替代。

其三，由于行政法主体的博弈选择既受制于“法律面前人人平等”的宪法原则约束，又受制于民主政治与市场经济的客观限制，这就保证了行政法博弈所形成的对策均衡与结构性均衡基本上重叠，由行政法博弈所形成的对策均衡就必然是一种旨在实现行政主体与相对方法律地位平等的理性选择。因此，行政权与相对方权利的结构性均衡是行政法主体多方博弈对策均衡的法律表述形式，行政法的平衡成于行政法主体的博弈，并给行政法主体带来最大利益；亦即，平衡法的取得乃依靠行政法主体的理性选择而非立法者的刻意建构。

其四，行政法博弈方法直接促成了程序性行政法律规范的发展与完善；因为，博弈需要规则，而程序性行政法的重要意义即在于提供足够的有助于行政法主体进入、退出博弈、形成对策均衡的规则。

其五，行政法博弈方法凸显了行政权与相对方权利之间的对立统一性以及行政法主体之间的相互依赖性与互动性。在博弈过程中，各行政法主体都遵循利益最大化原则进行策略选择，但任一方都不能选择明显不利于另一方的策略，否则有违公平、公正原则；由此而致的对策均衡就只能是一种兼顾公益与私益、实现公、私益“双赢”的结构性均衡[35].

3、行政法的博弈模式（gameform）

行政法博弈以理性人假定为前提，从而严格区别于传统行政法（学）中人性假定的对立与断裂。传统行政法（学）要么将政府或公民假定为完全理性的人、要么将政府或公民假定为非（不）理性的人，往往对公务人员与公民作截然不同的人性假定。平衡论者认为，应在行政法（学）内采用统一的理性人假定，这是解释行政法失衡与均衡现象的实证基础。理性人是指有一个比较稳定的偏好、在面临给定的约束条件下最大化自己偏好的人[36].在理性人假定的前提下，所有行政法主体-立法主体、监督主体与行政主体，[37]公民、法人与其他组织-都被假定为理性人。理性人假定有助于完整地解释行政法主体追求利益最大化的行为，行政法机制的制约、激励相容也正是基于理性人假设之上。

在理性人的假定前提下，行政法主体受利益动机驱使，在既定约束下作最优选择并形成对策均衡，从而实现利益最大化。理性人假定决定了行政法的博弈模式主要包括三层次：

其一，行政法主体的有限理性。由于占有行政法权力（利）供求信息不仅要耗费相应的成本，而且获取信息的能力受制于技术、科学、观念、制度等的约束，这就决定了行政法主体只能是有限理性的-政府与个人皆是如此；信息的有限性同时意味着行政法主体选择集合的不确定性。对于不同的行政法主体而言，评判其所占有的信息量是否最优的标准并不一致，概而言之，只有当行政法主体获取信息的边际成本等于边际收益时，行政法主体才处于最优信息占有状态。

其二，选择集合的限定性。首先，由于行政法博弈只是整个法治国家法律博弈中的一个子博弈，由此而形成的对策均衡必然要以稳定的结构所提供的可靠预期为基础；其次，由于行政法只是整个社会结构的一个内生变量，行政法主体的信息与选择都不可避免地受到时空限制；最后，由于行政法制应是有机统一的，这就限定了行政法博弈多半只能在现行的行政法框架内进行，而不应经常性地突破既定的框架从而损及行政法制的稳定与统一。由此可见，行政法制度变迁的理性选择大都被限定在既定的结构与社会结构之中，而执法与司法中的理性选择基本上被被限定在结构、社会结构与行政法结构之中。事实上，超越既定结构性限制的选

择不是不存在，只是囿于作此种选择的预期成本太大，因此行政法主体一般不倾向于作这种不理性选择。

其三，行政法主体的行为选择基于最优信息。由于信息具有回报性，因此，只有当行政法主体充分地利用了信息优势、最佳配置既有的信息资源时，行政法主体的选择才是理性的，由此而形成的对策均衡才是一种最优均衡或者最满意均衡。行政法主体相互作用形成的对策均衡应是令人满意的最优均衡。因为，对策均衡解是在所有行政法主体最佳配置信息资源、经过多方博弈所形成的理性选择结构；与此同时，这个对策均衡解也应令行政法主体最为满意，因为对策均衡是行政法主体相互作用的产物，容纳了最大的共识；行政法主体在对策均衡中的处境与其在博弈中所发挥的作用、所提供的行政法权力（利）供求信息形成对应。这种既体现最佳行政法资源配置、又能保证行政法博弈主体各得其所的对策均衡，通过法定程序就转化为行政法的行政权与相对方权利配置格局的结构性均衡[38].

由此可见，行政法博弈及其均衡主要是基于理性人的人性假定，立法主体、行政主体、监督主体与相对方等主体都遵循理性的博弈规则，进行多方博弈并形成行政法权力（利）结构配置均衡，以实现既定社会经济政治结构与结构约束下的公益与私益最大化，从而直接促成行政法结构性均衡的实现。

将博弈的方法引进行政法均衡化之中，首先意味着要淘汰一种似是而非的传统行政法观念。我们习惯于假定政府是仁慈的、全能的与守信的，因此以国家代替市场、或者依赖政府干预来纠正市场失灵。但实践经验表明：组成政府的公务人员在追求自己利益最大化方面与市场主体并无二致，他们极有可能利用职权进行寻租，而非如假定的那样只去谋求公益的最大化；政府也不可能全能全知，政府所占有的资源配置信息往往比市场主体更少，其决策依据并不充分；政府不守信用的纪录较普通民众而言也常有过之而无不及，因为普通民众缺乏应付责难失信的能力，但政府却常常依据强制力“公然地违约”。正因为如此，指望政府来纠正市场失灵往往适得其反，反而造成更加严重的政府失灵。之所以如此，主要归因于行政法内人性假定的分裂。正是在这个意义上，将博弈的方法引进行政法均衡化之中就无疑会引起一场观念革命：依靠所有行政法主体理性参与的博弈方法来形成一个规范所有行政法主体的行政法律制度体系，这种行政法的均衡化，不仅过程民主，而且结果公正。

4、权力（利）配置博弈的基本类型及其例证[39]

行政法主体受利益最大化的驱使，进行各种类型的多方博弈，最终总要归结为行政权与相对方权利配置；因此，行政法博弈的对策均衡的核心是行政权与相对方权利的结构性均衡。

（1）权力（利）配置博弈的基本类型

行政权与相对方权利配置博弈主要包括行政法主体之间所展开的三种基本类型的博弈：

其一，行政—相对方博弈。在进行行政权与相对方权利配置时，行政往往倾向于扩大行政管理范围、增强行政管理强度，以便高效率地实现行政管理目标，实现公益最大化；与之相左，相对方则倾向于严格制约行政权，扩大社会自治范围与企业经营自，寻求私益最大化。由于行政权与相对方权利、公益与私益之间的矛盾，行政主体与相对方就必然要进行激烈的博弈。

由于经济组织与行业组织的日渐兴起以及各种利益集团的迅速崛起，造成了行政—相对方博弈之日趋剧烈，这就有力地推动了行政权与相对方权利结构性均衡的形成。显然，如果行政主体与相对方之间的力量悬殊过大，那么，就不可能存在真正的行政—相对方博弈，也就无法实现行政法的平衡。

其二，立法—行政博弈[40].鉴于行政权既有维护公益、保护私益的作用，又有可能被异化为行政寻租的工具而侵犯私益、有悖公益，因此，立法者在进行行政权与相对方权利配置时，就必然要顺应民主政治与市场经济的要求，试图严格控制行政权；对此，行政主体不仅会依据宪法据理力争、还极有可能凭借公益名义向立法者施加压力，以图影响立法决策有利于已，立法—行政博弈因此而起。

作为一种立法权与行政权相互制衡、直接较量的结果，由立法—行政博弈所形成的对策均衡，一般都被限定在立法者能够容忍、行政主体可以接受的范围之内。此种博弈是实现行政法平衡的关键力量，如果立法权过大、或者行政权过大，都不利于立法—行政均衡的形成，从而制约了行政法从失衡趋向平衡。

其三，立法—公众博弈。诚如约翰。斯图亚特。穆勒所言：代议制政府在“利益集团影响之下有与社会的普遍利益不完全一致的危险”[41]，这就决定了在开放的立法过程中进行的立法—公众博弈有助于防止立法机关的非理性妥协，从而全面回应社会需要；而且，鉴于市场信息的分散性与立法决策的集中性之间悖性的存在，民主立法过程的实质就必然是一个公众与立法者相互交换信息、彼此沟通、相互影响的过程。

立法—公众博弈及其对策均衡的形成，有助于防止立法者旨在寻租而为的暗箱操作，或者因屈从于利益集团压力而做了强势私益主体的“俘虏”，疏于保护弱者。此种博弈是实现行政法结构性均衡的一条必经之路；也是平衡法得以存在与维持的社会基础。

由此可见，行政法权力（利）配置博弈以民主的方式促成了行政法的理性。行政—相对方、立法—行政、立法—公众这三类博弈，往往呈现出相互交叉、互相影响的关系。譬如，立法—行政博弈必然要顾及相对方的权利需求，立法—公众博弈不可能不考察行政干预的利弊，行政—相对方博弈也自然要影响着立法决策。因此，通过行政权与相对方权利配置的多方博弈所形成的对策均衡，正是行政法平衡的重心所在。

（2）例证：经济行政法行政主体权力与市场主体权利的配置

在市场经济体制下，能否实现对行政主体行政权与市场主体权利作均衡性配置，直接决定着行政法的平衡与否。因此，笔者选择中国经济行政法的权力（利）配置为例，来展示行政法博弈模式的内涵以及对策均衡的形成过程。

1）经济行政法的既定约束。由于存在着限制行政权需求（行政主体策略）与市场主体权利需求（市场主体策略）的一些共同约束因素，这就决定了经济行政法的构建与制度变迁只能在既定的社会结构、结构与现行有效的法律制度框架中进行。

其一，社会结构限制。由于经济行政法只是整个制度结构的一个组成部分，其演变与发展不可避免地要受制于处于转型期的政治、经济、技术、观念等社会因素的限制。因此，社会结构对经济行政法主体的策略选择范围以及均衡结构的限定性，就使得过分滞后于或者超前于社会结构的经济行政立法倾向，一般不会为立法机关所接受。[42]

其二，宪法限制。现行宪法关于政府与市场关系的规定限定了经济行政法的选择范围。宪法所设定的基本框架主要包括：①实行市场经济；②进行宏观调控；③体现平等原则；④实行依法治国[43].这一基本框架就限定了行政主体与市场主体的策略选择范围，立法主体的策略选择也自然要受制于宪法限制。

其三，其他法律制度限制。为了维护法制统一，经济行政立法应当依法而为，不得与现行有效的法律相冲突。法制统一原则无疑限定了经济行政法主体的策略选

择以及均衡结构，譬如，产业政策、财政政策、税收政策、货币政策、金融政策、价格政策等行政法规或者部委规章，必须依法制定，不得与现行有效的法律相背。

2）经济行政法的权力（利）配置

经济行政法权力（利）配置格局，得之于立法机关依据法定程序对行政主体与市场主体之间关于经济行政法的制度效益、立法目标、组织形式、行为模式、法律责任等基本问题，在既定的社会结构与宪法约束下进行博弈所形成的对策均衡的确认；这种格局还将随着社会结构与宪法约束的改变而受到持续的边际调整。

其一，制度效益。由于经济行政法要直接影响着市场主体策略选择的预期成本（交易成本、生产成本与风险成本等），因此，市场主体通常以各种方式向立法机关施加压力，希望经济行政法能明确地制约行政权以节减市场主体的交易成本与风险成本，增加预期收益的确定性，从而提高企业效率、增进企业利润。对此，行政主体却不以为然。行政主体倾向于认为经济行政法应该有助于增加市场主体经营决策行为的可预期性，有助于维护稳定的经济行政法律秩序，有利于提高行政效率。由此可见，市场主体与行政主体都希望经济行政法能降低成本、提高效率，但二者的效益评价标准却不尽一致。惟此，立法机关必然要对两种效益观进行整合，以保证其所制定的经济行政法的预期社会成本小于预期社会收益[44].

其二，立法目标。市场主体倾向于认为经济行政法应禁止行政主体以各种方式侵犯市场主体的财产权利与经营决策权，以提高企业效率、维护经济自由。但行政主体却认为经济行政法应有助于保障社会公平-这主要包括大企业与小企业之间、公有制企业与非公有制企业之间以及不同地区、不同行业的市场主体之间的法律地位平等，这就要求经济行政法授予行政主体更多的行政权以有效维护行政管理秩序、进行各种私有财产征用、税款征收，通过各种转移支付以提高社会福利水平。显然，市场主体与行政主体各自所主张的立法目标截然不同。立法机关必须兼顾私益与公益，基于行政主体与市场主体的多方博弈，将经济行政法的立法目标定位为既有助于促进市场效率、又要兼顾社会公平，既要保障经济自由、又要促进有序竞争。

其三，组织形式。市场主体通常认为，为了保障其最优地进行技术与资本组合，经济行政法应赋予市场主体充分的企业组织形式自主决策权，由市场主体自主地决定是否采用个体制、合伙制、有限责任公司、股分有限责任公司或者其他企业组织形式，并由市场主体自主地决定企业的设立、变更、分立、兼并、重组、解散、破产等，而无须行政干预。但是，行政主体却倾向于认为，由于中国尚处于转型时期，市场尚不成熟，市场主体普遍不够理性，因此，经济行政法应赋予行政主体足够的行政许可权，以便通过对企业组织形式的管理来培育市场、引导企业，从而既防止垄断组织的出现、又推动产业结构的调整与升级，并能有效地防止国有企业国有资产的流失。行政主体与市场主体之间的对立决定了立法机关必然要对这两种相异的策略选择进行整合，在赋予市场主体相对独立的自主决策企业组织形式权利的同时，又赋予行政主体必要的企业组织申批权与生产经营许可权；作为博弈的结果之一，各种行业组织与社会中介组织也就应运而生。

其四，行为模式。市场主体认为，经济行政法应该尊重市场机制，赋予市场主体在价格信号的引导下自主决定企业的人财物与产供销的经营自，而无须行政主体干预市场的资源配置；对于必要的经济行政行为-尤其是行政自由裁量行为，要本着提高企业效率的宗旨来设计行政程序，以严格制约行政权、保障市场主体全方位参与行政。但是，行政主体却倾向于对市场进行普遍干预，以避免由市场失灵所造成的经济波动；主张经济行政法应赋予行政主体干预市场的行政自由裁量权，以纠正市场失灵、提供公共物品、降低通货膨胀率或者失业率。显然，市场主体与行政主体对行政行为模式的设计要求相去甚远，这就迫使立法机关对这种张力进行整合，既承认必要的行政干预有助于纠正市场失灵、又要确立规范的行政行为模式以防政府失灵，要求政府既在宏观上对整个市场进行调控、引导、又要强化对自然垄断企业的微观管制。作为结果，立法往往既赋予行政主体必要的自由裁量权，又以严格的行政程序来防止行政自由裁量权的滥用。[45]

其五，法律责任。对于市场主体而言，如果通过垄断或者不正当竞争所形成的收益远远超过违法成本，那么理性的市场主体就会倾向于违法；对于行政主体而言，如果行政寻租的成本远远小于收益，那么违法行政就会普遍存在。因此，法律责任就成为影响经济行政法主体策略选择的一个最为重要的潜在成本，它也因此成为经济行政立法中的一个博弈焦点。行政主体倾向于严厉制裁市场主体的违法行为，而市场主体则倾向于监督机关严格监督行政主体依法行政，尤其是将司法审查视作监督行政、维护私益的重要筹码。对此，立法机关要对双方的预期违法成本与预期违法收益进行衡量，并据此确定适宜的行政监督的范围与方式以及以司法审查为核心的监督行政的广度与深度。

综上可知，平衡论者所主张的行政法平衡乃是以统一的理性人假定为前提，以保证行政法博弈这种实现、实践行政法结构性均衡的行政法方法，在整个行政法运作过程的普遍适用[46].尤其是，由于行政法博弈总是围绕着行政权与相对方权利的配置格局而展开，因此，行政法的对策性均衡与行政法博弈之间就具有了内在的关联性。

[1]管理论、控权论与平衡论是平衡论者采用辩证思维对行政法的核心矛盾进行分析所形成的三种“理想类型”。参见，罗豪才：“行政法的语义与意义分析”，载《法制与社会发展》1995年第4期。

[2]平衡论是中国行政法学对本国行政法制实践所作的理论回应。一则，改革开放之前的中国行政管理基本奉行“命令—服从”模式，妨碍了企业效率的提高；另则，“权力下放、放权让利”的控权行政改革又导致了“一收就死、一放就乱”窘局的出现。有鉴于此，平衡论应运而生，并得到了较快的发展。参见，罗豪才、袁曙宏、李文栋：“现代行政法的理论基础”，载《中国法学》1993年第1期；沈岿：“试析现代行政法的精义-平衡论”，载《行政法学研究》1994年第2期；王锡锌：“再论行政法的平衡精神”，载《法商研究》1995年第2期；罗豪才：“行政法的语义与意义分析”，载《法制与社会发展》1995年第4期；罗豪才、甘雯：“行政法的‘平衡’及‘平衡论’范畴”，载《中国法学》1996年第4期；罗豪才、沈岿：“平衡论：对现代行政法的一种本质思考”，载《中外法学》1996年第4期；姜明安：“授权、分权、控权-平衡行政法生存的‘理’”，载《中外法学》1996年第5期；罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年版；罗豪才、方世荣：“论发展变化中的中国行政法律关系”，载《法学评论》1998年第4期；罗豪才、崔卓兰：“论行政权、相对方权利及相互关系”，载《中国法学》1998年第3期；甘雯：“行政法的平衡理论研究”，载罗豪才主编：《行政法论丛》（第一卷），法律出版社1998年版；沈岿：《平衡论-一种行政法的认知模式》，北京大学出版社1999年版；罗豪才：“行政法学与依法行政”，载《国家行政学院学报》2000年第1期；罗豪才、宋功德：“现代行政法学与制约、激励机制”，载《中国法学》2000年第3期。新晨

[3]参见，皮纯协、冯军：“关于‘平衡论’疏漏问题的几点思考-兼议‘平衡论’的完善方向”，载《中国法学》1997年第2期；郭润生、宋功德：“控权—平衡论”，载《中国法学》1997年第6期。

[4]参见，杨解君：“关于行政法理论基础若干观点的评析”，载《中国法学》1996年第2期；杨解君：“当代中国行政法（学）的两大主题”，载《中国法学》1997年第5期；叶必丰：《行政法的人文精神》，湖北人民出版社1999版，第291—305页。针对学界的理论质疑，平衡论者予以了及时的回应，参见，王锡锌、沈岿：“行政法理论基础再探讨-与杨解君同志商榷”，载《中国法学》1996年第4期；宋功德：“平衡论：行政法的跨世纪理论”，载《法制日报》2000年9月3日（上）、9月10日（下）。

金融政策论文范文第7篇

关键词：平衡论范式转换结构性均衡博弈

引言

究其根本而言，行政法的核心矛盾是行政权与相对方权利，对这一矛盾的不同回答形成了三种行政法基本理念：管理论认为行政法应是维护行政权、管理相对方的管理法；控权论认为行政法应是制约行政权、保护相对方权利的控权法；而平衡论则认为行政法应是既制约行政主体滥用行政权、又制约相对方滥用权利，既激励行政主体积极行政、又激励相对方积极参与行政的平衡法[1].中国行政法学界对于行政法失衡与平衡问题的普遍关注，肇始于十年前行政法平衡论的正式提出[2].10年来，行政法学界给予平衡论的诸多完善建议[3]、理论商榷[4]、理论评述[5]，显示出中国行政法学对于解释行政法失衡现象、解决行政法失衡问题的极大热情，这在客观上推动了平衡论的发展与完善，并引致中国行政法学更加冷静、更加理性地探讨行政法的失衡与平衡问题。

平衡论者认为，由于传统行政法在权力（利）结构、行政法机制以及行政法制度结构三个层次上都是失衡的，因此，现代行政法要实现平衡，就必然要依赖行之有效的行政法博弈方法，形成平衡的行政法机制与行政法制度结构，以实现行政法权力（利）格局的结构性均衡。由此可见，行政法学要研究行政法的平衡，关键在于探讨实现行政法权力（利）结构性均衡的对策。这就意味着要基于传统行政法学范式的转变，建构并完善与市场经济及民主政治相适的现代行政法理论基础。

一、行政法的失衡与传统行政法学范式的困惑

作为社会科学的一个分支，行政法学旨在运用一整套的概念、范畴去解释行政法世界。由于存在着价值判断与解读方法的区别，行政法学范式必然是多样的。在传统行政法学范式中，行政权与相对方权利的不对等或者不平等，被视作行政法的固有现象，这种解释显然已经无法适应现代行政法制实践的需要，传统行政法学范式因此陷入困境之中。

1、行政法的失衡类型

在平衡论者看来，尽管在不同的行政法律关系与监督行政法律关系中，行政法主体各自的法律地位相去甚远，行政法的失衡现象也因此千差万别，但概而言之，行政法的失衡类型主要有两种：

失衡类型一：行政权过于强大、相对方权利过于弱小。当行政法被定位为治民之法时，就决定了行政法的主要特征是行政权过于强大、相对方权利过于弱小，从而导致行政法律关系的失衡。一方面，行政权过大、过强。行政权的运作领域过大，行政法授权行政主体进入许多不该管、管不好的社会领域；或者行政权的强度过大，行政法授予行政主体过多的实施强制性行政的权力；而且，行政法偏重于实体授权，严重缺失制约行政权的行政程序制度。另一方面，相对方权利过小、过弱。行政法赋予相对方的权利范围过小，不合理地剥夺了应属自治、自主范围的权利[6]；或者相对方的权利过弱、权利结构不合理，不能依赖行政程序与行政主体博弈。概而言之，此种类型的行政法失衡主要表现在三个层次：行政法机制只是片面地制约相对方、缺乏对行政的有效制约，行政法机制欠缺激励相对方积极参与行政的功能；行政法制度结构不协调，重实体授权、轻程序制约，重行政效率、轻公平保护，重行政管理、轻监督行政；这就必然导致行政法权力（利）结构的失衡。

失衡类型二：行政权过于弱小、相对方权利过于强大[7].与前种行政法失衡类型截然相反的是，如果行政法被视作制约行政权或者行政官员之法，这就决定了行政法失衡的主要特征是行政权被过分制约、相对方权利过分膨胀。此种行政法失衡的基本形态有两种：一方面，行政权范围过小、强制性不够。行政管理范围与方式不仅受行政实体法与行政程序法的双重箝制；而且受制于严格的司法审查；在法律保留原则与法律优先原则的共同支配下，行政主体“法未规定不可为”；行政主体普遍缺乏纠正市场失灵与社会无序的必要手段，难以满足公共管理与公共服务的需要；由于政府软弱无力、缺乏活力，从而产生管理危机与信任危机。另一方面，相对方权利过大、实力过强。立法机关在进行权力（利）配置时，或者不恰当地妥协于利益集团的压力、或者为了寻租、或者机械地移植他国行政法律制度，从而赋予相对方-尤其是市场主体与行业组织-过多的权利，却没有赋予行政主体相应的行政监督制裁权。由此可见，控权法的失衡也主要表现为三个层次：行政法机制过于苛刻地制约行政、却疏于监督相对方，行政法机制缺失激励公务人员积极行政的功能；行政实体制度与行政程序制度不协调；这就导致了行政法权力（利）配置格局的失衡。

2、传统行政法学范式的困惑

当传统行政法学与传统行政法遥相呼应时，传统行政法学范式就不可避免地被烙上时代印痕，传统行政法在理论上也就被赋予了过多的时代合理性[8].在管理论看来，凌驾于社会之上的政府应是完全理性的、万能的，能够最优地配置社会资源、公平地分配社会财富；公益应优于私益，旨在实现公益的行政权应优于代表私益的公民权。惟此，行政法中行政权优于相对方权利天经地义，行政主体与相对方的不平等在所难免。与之相反，在控权论看来，人个利益至上、个人权利本位是自由经济的基本含义；市场主体能在“看不见的手”的牵引下最优地配置社会资源，行政干预不仅会带来资源配置的低效，还会形成行政垄断与行政专制。由于经济自由与政治自由在市场经济中从未分离过，因此行政法既要以行政实体法与行政程序法来严格界定行政权的运作范围与运作方式，又要以司法审查作为重要的筹码来制约行政权的滥用。由此可见，在控权论看来，行政主体与相对方的不平等正好迎合了经济自由要求。

综上可知，传统行政法学倾向于认为行政权与相对方权利的不平等（不对等）是行政法的固有特征，正是这种“单方性、强制性与非对等性”将行政法与其他部门法区别开来。但是，正如严重的“政府失灵”暴露了管理论的致命缺陷一样，“市场失灵”也否定了控权论对于市场理性的迷信。事实上，无论是管理论所提倡的行政权优于、强于相对方权利的管理法，还是控权论所主张的相对方权利强于、优于行政权的控权法，不仅无法适应现代市场经济与民主政治的需要；而且，它们还明显地背离了“法律面前人人平等”的原则。囿于传统行政法学的基本概念、基本范畴与核心理念全面抑制了行政法学理论的解释弹性，传统行政法学范式因而捉襟见肘。

二、行政法学范式转换与行政法结构性均衡

现代行政法学能否令人信服地解释行政法失衡现象并提供相应的解决行政法失衡问题的理论对策，主要取决于能否成功地实现行政法学的范式转换，或者说，取决于现代行政法理论基础的建构与完善。平衡论者正是在否定传统行政法学思维定式的基础上，努力构建、完善与市场经济和民主政治相适的现代行政法理论基础，以期有助于实现行政法内行政权与相对方权利的结构性均衡。

1、行政法学的范式转换

传统行政法学之所以会裹足不前、从而无法解释现代行政法制实践中的均衡化倾向，主要归因于传统行政法学范式的思维定式，不可能摆脱固有的解读行政权与相对方权利关系的假定前提，使得传统行政法学无法成功地走出画地为牢的范式困境。

其一，割裂了行政法律关系与监督行政法律关系的整体性。传统行政法学或者视行政法为调整行政管理关系的治民之法；或者将行政法视作规范司法审查的治吏之法。这种对行政法律关系与监督行政法律关系的孤立理解，极大地制约了行政法“治民”与“治吏”的辩证统一。

其二，放大了行政主体与相对方之间的对立性。在深受知性思维支配的管理论与控权论中，行政主体与相对方之间的合作潜质几乎被片面夸大的双方对立给淹没了；管理论与控权论各执一端，要么认为行政法旨在保护行政权、要么认为行政法旨在维护相对方权利。传统行政法学所持的极端的认知模式，自然就将行政主体与相对方的关系锁定于势不两立的情境之中。

其三，以私法上的平等（对等）标准来评判行政法的失衡。私法主体之间的平等基本上是一种权利、义务对等，对照私法上的平等标准，传统行政法学认为，鉴于行政权与相对方权利不可能实现对等，行政主体与相对方之间也就不可能实现平等，因此，失衡乃行政法固有属性。

行政法学要走出传统范式的困境，只能以辩证思维置换知性思维、以关系视角取代主体视角[9]，重构一个超越于管理论与控权论之上的现代行政法理论基础，以顺应民主政治与市场经济的需要[10].这个理论基础首先必须紧紧围绕着行政法中最本质的关系，即行政权与相对方权利的配置格局，并对与此相关联的基本问题作出较为系统的回答；其次，它必须具有一定的价值导向，以统率整个制度体系；其三，回答上述问题所形成的一系列命题应当前后连贯、观点统一、逻辑一致[11].亦即，行政法理论基础必须既要基于规范分析以形成基本的行政法价值判断，又要采用实证方法对行政法现象进行描述、分析、解释，并揭示行政法演变规律、预测行政法发展趋势。因此，现代行政法的理论基础必须借助完整的概念体系与基本范畴来阐释行政法价值目标，并提供统一的行政法机制、完善的制度体系与行之有效的行政法律方法来实现这一目标[12].

平衡论者正是围绕着行政法理论基础的这些要求而十年如一日地作着重构现代行政法学范式的努力。平衡论者重新定义了行政法（学）的一些基本概念[13]，譬如行政法、行政法关系与行政法治原则；重新阐释了行政权与相对方权利、实体与程序、公平与效率、公益与私益等行政法（学）基本范畴，并归纳出行政法的制约与激励机制理论，引入了行政法的博弈方法，从而初步构建了解释行政法失衡与平衡现象、探讨解决行政法失衡问题的理论对策的现代行政法学范式。较传统行政法学范式而言，平衡论的范式转换主要表现在五个方面：

其一，从分裂到统一。平衡论者认为，行政法治原则是指行政法对于行政主体与相对方都有拘束力，它既要求行政主体依法行政、又要求相对方遵守行政法；既要追究行政主体的违法行政法律责任、又要追究相对方的行政违法法律责任[14].这就决定了行政法关系必然是指行政法规范、调整行政关系与监督行政关系所形成的行政法律关系与监督行政法律关系的总称，而非仅指监督行政法律关系或者行政法律关系。行政法律关系与监督行政法律关系的统一性有助于行政法学从整体上认知行政法失衡现象、探讨解决行政法失衡问题的理论对策，以谋求行政法关系的整体平衡。

其二，从对立到合作。管理论与控权论所夸大的行政主体与相对方之间的对立，主要是政府与市场之间的对立，但传统行政法中对立多半是虚幻的。经济发展史表明，政府与市场作为配置社会资源的两种主要手段，不仅其实际形态与理论模式之间的距离无法逾越，而且，市场与政府之间的对立向来被过分地夸大了。事实上，市场与政府之间有对立更有合作，譬如，市场是属于市场机制的，但市场本身作为一种公共物品，它的存在与发展很少离开过政府的支持，“在现实的场景中，公共的和私有的制度经常是相互啮合相互依存的，而不是存在于相互隔离的世界里”[15].在当今社会，政府与市场之间的互补性以及国家与社会之间的互动性基本上否定了行政法中的虚幻对立，平衡论回应了这种现实需要。

其三，从单中心到多元。在传统行政法学范式中，行政法要么以行政主体为中心、要么以行政相对方为中心，不同的行政法之间的差别主要是一种中心意识的差别。但实际上，“极少有制度不是私有的就是公共的-或者不是‘市场的’就是‘国家的’。许多成功的公共池塘资源制度，冲破了僵化的分类，成为‘有私有特征’的制度和‘有公有特征’的制度的各种混合”[16].因此，现代市场经济就自然要淘汰传统行政法学范式对行政法单中心的极端理解，而寻求一种既依赖市场、又兼顾政府、同时获得社会中介组织广泛支持的多中心社会资源配置机制。这就直接诱致了现代行政法多元倾向的出现：普遍兴起的社会中介组织进行行业自治以大规模取代政府的微观管理，社会中介组织代表本行业与行政主体进行博弈；这就决定了相对方已不再是管理法下隶属于行政的个人、也不再是控权法下作为单个原子的个人，而是分属于不同社会组织的社会人。

其四，从单一行为模式到复合行为模式。区别于管理法的“命令—服从”行为模式，也区别于控权法中的消极行政，现代行政法制实践的积极行政以及行政行为模式的复合化倾向日趋明显。公众一方面不再满意于政府的消极无为，迫切要求重塑精干的、有活力的政府；另一方面又迫切要求现代行政摆脱高权行政的阴影，以建构起一个民主的“苗条行政”，这就决定了现代行政法必然要朝着低成本高效率、少管制多服务的方向演进。有鉴于此，现代行政法只能在重新理性地界定强制性行政的边界并对其予以严格规范的同时，广泛地推行行政指导、行政合同等非强制性行政，以构架一个与多层次的社会需求相适应的复合行政行为模式。

其五，从权利对等到法律地位平等。在传统法理学看来，主体权利“对等”是法律关系“平衡”的充要条件。这就导致了传统行政法学无法深入地探讨行政法的失衡与平衡、不能全面地理解行政权与相对方权利之间的“关系”，而只能将行政权与相对方权利孤立、对立起来，因为，行政权与相对方权利之间的异质性否定了对二者作“量”上比较的可能性。事实上，所谓法律关系的“平衡”，其核心是法律关系主体的法律地位平等。对于私法而言，由于主体权利是同质的，故依据主体权利是否对等的标准来衡量私法法律关系的平衡与否是恰当的；但对于行政法而言，由于无法从量上精确考察行政权与相对方权利是否对等，就只能以双方法律地位是否平等来衡量行政法的失衡与平衡。平衡论者所确立的衡量行政法失衡与否的标准，直接促成了现代行政法学跳出传统行政法学解释行政法现象的怪圈。

2、结构性均衡

现代行政法学的范式转换，从根本上纠正了传统行政法学将非对等性视作行政法固有属性的偏见。平衡论者认为，现代行政法学应致力于合理地解释行政法的失衡现象、并为行政法失衡问题的解决提供理论对策。在平衡论者看来，行政法的平衡是指行政法的行政权与相对方权利配置格局达到了结构性均衡。它主要包括以下四层含义：

其一，就权力（利）格局的外观而言，结构性均衡是指行政权与相对方权利形成对峙的均势。由于行政权与相对方权利是异质的，故行政法的行政权与相对方权利的配置既不同于民法中平等民事主体之间的权利对等，也非意味着行政权与相对方权利在数量上相等，而特指通过对实体性行政法中行政权优于相对方权利、程序性行政法中行政权劣于相对方权利的整合，所实现的权力（利）格局的非对称性均衡。

其二，就权力（利）格局的实质而言，均衡性结构中的行政主体与相对方的法律地位总体平等。平衡法中行政主体与相对方法律地位平等，是就其总体而言的，非指任何行政法律关系的任何行为阶段行政主体与相对方都完全平等[17]，否则，不仅背离行政法的固有属性，而且也可能无法实现总体平等。均衡结构中的行政权与相对方权利的大小、强弱适度，行政主体与相对方保持均势对峙，有助于行政法主体通过博弈形成令人满意的最优均衡，以互动的过程实现社会利益最大化的结果[18].

其三，就权力（利）格局与社会结构之间的关系而言，行政法的权力（利）供给与社会的权力（利）需求之间实现了供求均衡。作为社会制度结构的重要组成部分，行政法对行政权与相对方权利配置的合理性直接取决回应社会需求的程度。现代民主政治与市场经济要求行政主体与相对方之间保持一种互动与合作的关系，这就产生了实现这种互动与合作的行政法律制度需求，而平衡法的结构性均衡正好回应了这种需求，行政法律制度的供求均衡也就由此得以形成。就此而言，行政法规定过大或过小的行政权、或者规定过大或过小的相对方权利，都难以准确回应社会需求，这种制度供求失衡必然要导致行政法的结构性失衡。

其四，就权力（利）格局内部诸要素配置效率而言，结构性均衡意味着立法预期的社会利益达至最大，行政法资源以及行政法所配置的其他社会资源实现了制度上的最优配置，行政权与相对方权利、行政主体法律地位与相对方法律地位、公平与效率、公益与私益呈现为最优均衡；如果不通过改变行政权、行政主体法律地位、公益、效率的制度配置现状，就不可能使相对方权利、相对方法律地位、私益、公平在制度上变得更多（高）或更少（低）[19].

由此可见，平衡论者所谓的行政法平衡，是指具有确定内涵的行政权与相对方权利的结构性均衡；其实质上是行政法内公益与私益的最优分配。由于均衡结构中的行政法主体的利益都达到最大值，而且行政法的制度供给与社会的制度需求之间也实现了均衡，因此，行政法的平衡亦即不存在推动行政法制度变迁的内在动力与外部压力的均衡状态[20].

三、结构性均衡与行政法机制、制度结构

任何行政法价值目标的实现都要依赖于特定的行政法机制。现代行政法机制并非立法者所随意创制的，它是基于行政法主体的理性选择而缓慢形成的，并且一直处于持续不断的完善与修正之中。平衡法是依赖行政法博弈实现了结构性均衡的行政法，这就决定了内含于平衡法制度结构之中的行政法机制就必然既具有激励性，以“激励”行政法主体在特定的时空下追求利益最大化；又具有制约性，以限定行政法主体理性选择的范围，使之与社会结构及结构相匹配。因此，平衡法的制约、激励机制既是前次行政法博弈的终点、又是后次行政法博弈的起点，并据此形成作为结构性均衡载体的行政法制度结构。

1、行政法的制约、激励机制

行政法机制的运作过程，也就是行政法作用于公众与政府、调整行政关系与监督行政关系、形成行政法关系的过程；行政法功能的实现，亦即行政法机制运作所产生的社会调整作用。因此，行政法机制的属性直接决定着行政法的功能，并影响行政法关系的平衡与否。同行政法律制度相比，行政法机制具有三个特点：

其一，行政法机制兼容行政法的构成、结构以及运作原理，是一个关于行政法的制定、执行、适用、遵守的有机整体。因此，从纵向上来说，行政法机制更明显地体现着整个行政法律制度的历史发展脉络；从横向上来说，行政法机制更有助于解释特定历史阶段具体行政法律制度之间的逻辑联系。

其二，行政法机制蕴含着行政法演变与发展的逻辑规律，它具有规律性、连续性与长期性的特征，从而区别于具体行政法律制度的阶段性、局部性与短期性。

其三，行政法机制以行政法律制度为载体，各种具体的行政法律制度，从不同的侧面展示着行政法机制。通常而言，行政法律制度变迁必然要受制于行政法机制；而行政法机制的形成与发展，也必然要以制度变迁作为依托。

正如市场机制之激励、制约相容性，从而促成了市场竞争与分散决策的理性化一样[21]，要实现、维持行政法的结构性均衡，也必须具有完善的制约与激励机制。行政法机制的制约性是指行政法既制约行政主体滥用行政权，预防、制裁违法行政；又制约相对方滥用相对方权利，预防、制裁行政违法。行政法机制的激励性是指行政法既激励行政主体积极行政，为公益与私益的增长创造更多机会，又激励相对方积极实践法定权利、依法积极有序地参与行政，监督行政权的行使，促成行政主体与相对方之间的互动与合作[22].

尽管平衡法机制的制约与激励具有相对的独立性，但是，不可能将二者断然分开，它们在功能上经常表现出相互依赖、共生共促的特性。譬如，激励相对方积极参与行政，既能扩张相对方权利、又有利于监督行政。因此，激励、制约相容的行政法机制顺应了现代政府与市场、国家与社会之间的良性互动；而且，正是这种贯穿整个行政法体系的制约与激励机制，促成了行政法主体通过多方博弈所形成的对策均衡，以实现行政法结构性均衡。

由此可见，行政法机制的功能在于为各个部门行政法之间、各层次行政法律规范之间提供一个制度链接，为行政法的行政权与相对方权利的整体性配置以及整个规范体系提供统一的逻辑支持，以保证整个行政法制度结构的有机性。

2、行政法的制度结构

制度是行政法机制的载体，行政法机制的制约功能与激励功能必然要依赖具体制度来体现；行政法的结构性均衡蕴藏于和谐的行政法制度结构之中，这主要表现为兼顾公平与效率的行政实体制度与行政程序制度之间达成默契。

其一，结构性均衡受制于公平与效率的行政法价值目标。平衡论者认为，行政法价值目标的确立应有助于满足公益与私益的双向增长需求，从而实现社会利益最大化。社会利益最大化的行政法价值目标可以被转译为行政法公平与效率的最佳配置，因为现代行政法只有成功地整合效率与公平，既最优配置行政法资源、又兼顾起社会公平，社会利益最大化目标才能得以实现。效率不限指行政效率，还包括与之相关的社会资源配置效率；公平不仅指公、私益之间的分配公平，还涉及相关私益主体之间的待遇公平（平等对待）。兼顾效率与公平的行政法价值目标，在很大程度上解释了平衡法在制度构建上与管理法与控权法之天壤之别。

其二，结构性均衡取决于和谐的行政实体法律制度与行政程序法律制度。平衡论者认为，就行政实体与行政程序而言，它们是同一行政行为不可分割的两面[23]；就行政过程论而言，任何行政行为都要经历调查、决定与宣告三个阶段，行政法在每一阶段都分别从实体与程序两方面予以规范调整[24]；行政法正义包括程序正义与实体正义两部分；正义不仅仅指公平，还包括效率；因此，行政法正义就分解为程序性的公平与效率正义、实体性的公平与效率正义。行政法正义的实现，或者行政权与相对方权利结构性均衡的形成，实际上是在行政主体与相对方之间围绕着效率与公平价值通过实体制度与程序制度的合理建构来实现的，这就要求整合各种复杂的对应关系，至少包括四种：第一，有助于实现行政主体的效率目标的便捷的行政程序，有可能损及行政公平；第二，有助于实现行政主体公平目标的周密的行政程序，有可能损及行政效率；第三，有助于实现相对方效率目标的行政手续简单的行政程序，可能有悖于平等对待；第四，有助于实现相对方公平目标的繁琐的行政程序，可能要损及相对方效率。此外，行政程序法所规定的行政主体的程序义务，亦可视作相对方的程序权利；内部行政程序应效率优先、公平其次，而外部行政程序则应公平优先、效率其次。

显然，要实现行政法的平衡，就不得不正视上述各种张力的客观存在。平衡论者认为，平衡法的实现过程实际上就是围绕着公平与效率的价值目标、在行政主体与相对方之间合理地分配实体权利与程序权利从而形成内部协调一致的行政法律制度结构的过程。这种复杂的整合过程只有依赖于多方博弈并形成对策均衡才能实现。由此可见，正是由于平衡法中行政实体制度与行政程序制度之间的和谐配置，区别于在控权法与管理法中由于实体与程序之间的张力所导致的行政法失衡[25].

其三，结构性均衡表现为行政法律制度与监督行政法律制度之间的协调。平衡法的制度结构系由以行政法治原则为核心的一系列不同层次的行政法律制度组合而成，平衡法要具有规范、引导、惩罚等诸种功能，就必须具有调整行政关系与监督行政关系的两类制度：第一，调整行政关系的制度，一方面规定行政主体的行政职权、职责以及行政行为方式，并明确违法行政的法律责任；另一方面又规定相对方的权利与义务，以及行政违法的法律责任。第二，调整监督行政关系的制度，主要规定以司法审查为核心的监督主体的职权、职责以及监督司法审查权的运作方式。

其四，结构性均衡意味着行政法原则与规则之间的和谐。行政法律制度结构的组成元素主要是原则与规则，制度结构的解构与重构过程亦即规则的立改废与原则的优胜劣汰过程。对于整个行政法制度结构而言，原则与规则都不可或缺，因为行政法规则尽管具有权利、义务规定明确、可操作性强等特性，但由于具体规则之间往往缺乏联结性，这就导致了行政法制实践经常出现“规则链条”断裂；有鉴于此，行政法原则通常起着统率规则体系、弥补规则空缺、粘合规则断裂等作用，从而促成行政法均衡结构的形成。

对于中国行政法而言，立法机关应树立行政法的整体结构意识，自觉地围绕着制约与激励机制来构建中国行政法律制度体系，尤其要注重健全制约行政权、激励相对方参与行政方面的行政法规则。此外，由于行政法原则在中国行政法中尚未发挥应用的作用，这就迫切要求中国行政法学既要致力于从本国行政法制实践中对行政法原则进行抽象与提炼，又要有针对性地移植一些外国行政法的基本原则。

四、行政法的均衡化与博弈方法

行政法的结构性失衡及其均衡化问题已成为现代行政法发展完善的时代主题。它一方面得到了始于20世纪70年代末、80年代初的公共行政改革的理论与实践的有力支持，另一方面也回应了现代社会人的经济价值与社会价值不断提高而产生的更多的制度需要与权利需求[26].因此，尽管起点不同，但各国行政法都有意无意地围绕着行政法制约与激励机制、依托行政法主体的多方博弈而重建一个有利于整合效率与公平、公益与私益的行政法律制度体系，从而推动着行政法从失衡走向平衡。

1、行政法的均衡化

对于行政法而言，结构性均衡意味着行政法主体的利益配置现状达至最优，从而不可能存在推动制度变迁的动力；但是，如果行政法尚未实现结构性均衡，那就必然存在引致行政法制度变迁以形成均衡的利益格局的内在动力；而且，行政法结构性均衡只是一种依赖于严格前提条件的相对均衡[27]；一旦发生了社会变迁，就必然要打破既定的行政法制度供给与社会需求之间的均衡，从而导致既有行政法结构性均衡的松动，行政法因此重又处于失衡之中。正是迫于应对实现结构性均衡的内在动力与外部压力，行政法的均衡化问题就自然要成为现代行政法的永恒主题。

行政法的均衡化是一个失衡的行政法趋向于结构性均衡的运动过程。行政法实践中大致存在着两种类型的行政法均衡化：“失衡平衡”、“旧平衡新平衡”[28].

（1）失衡平衡。所谓行政法失衡，是指行政法所确认的行政权与相对方权利结构偏离了均势，行政主体与相对方之间缺乏真正的对峙与互动，二者的法律地位普遍不平等，公、私益之间的张力未得到协调，行政法的资源配置以及由行政法所配置的其他社会资源都尚未达到最优，社会利益并未达到最大值，行政法制度供求失调，行政法因此存在着推动制度变迁的内在动力与外部压力。行政法失衡情形下的均衡化，主要是一个构建均衡性的行政权与相对方权利结构的过程。这主要包括两种类型：

其一，行政权过于强大、相对方权利过于弱小的行政法失衡的均衡化。行政法是一门与社会现实距离最近的部门法，它必须及时地回应来自于社会现实的需要。为了顺应现代市场经济与民主政治的需要，传统的管理法正面临着来自现实的全面的机制重构与制度改造。一方面，行政法注重对行政权的规范与制约，严格限定行政干预范围，将部分管理职能转移、下放给社会中介组织；改造行政行为方式，严格限制强制性行政，广泛推行体现民主参与的非强制性行政，在一些经济行政领域放松管制、改许可制度为登记制度，强化行政指导，引导、激励适度的市场竞争；以“法未授权不可为”准则约束行政主体，并借助规范的行政程序与独立的司法审查来监督行政主体依法行政。另一方面，行政法赋予相对方更多的权利，广泛推行社会自治，构建立体的社会自治框架，譬如区域性的社区自治、同业内的行业自治、市场上的企业自主等，相对方遵循“法未禁止即可为”的行为准则。行政法不仅扩大了相对方权利，还致力于改造权利结构，尤其是有意识地培育经济组织、福利性组织、中介组织，以提高相对方的权利强度，增强与行政权对峙的力度[29]，在真正开放的体系中促成多方博弈，以实现行政法的平衡。

其二，行政权过于弱小、相对方权利过于强大的行政法失衡的均衡化。由于控权法的失衡既不利于行政效率与企业效率的提高，也不利于实现社会公平。因此，修正控权法的失衡对于社会资源的最优配置与社会利益最大化而言，非常重要。针对控权法失衡的原因，行政法的均衡化实践主要是通过各种方式增强积极行政的动力，重建有活力的政府。这主要包括：赋予行政主体更多的行政自由裁量权、认可部分非正式行政程序的合法性、授于行政以更多的行政裁决权、扩大行政复议的受案范围、赋予行政更多的公共管理与公共服务的职权以及与之相应的行政监督制裁权；强化行政法对于社会中介组织的规范、调整功能，并藉此调控、引导市场主体，加强行政对于市场-尤其是金融市场-的监督力度，灵活运用财政、税收、货币、价格政策与产业政策，辅助市场机制有效地配置社会资源，最大限度地纠正市场失灵[30].

（2）旧平衡新平衡。当支撑平衡法均衡结构的约束条件改变从而打破既有利益均势时，既定结构性均衡就质变为一种次优均衡从而无法全面回应新的权力（利）需求与利益需求，行政法因此产生推动制度变迁的外部压力。此种情形下的均衡化，主要是一个旧的权力（利）结构的解构与新的权力（利）结构建构的过程。由于经济、政治、技术、观念等社会条件不可能是静止不变的，因此，行政法从旧平衡向新平衡的演变也就必然是持续不断的。

究其根本而言，无论是“失衡平衡”式的均衡化、还是“旧平衡新平衡”式的均衡化，都是一种改变既定行政法的行政权与相对方权利结构性失衡的“合法不合理”状态[31]、重构一个“既合法又合理”的均衡结构的过程。

2、行政法的对策均衡[32]

平衡论者认为，作为一门应用法学，行政法学必须负责起解释行政法现象、解决行政法问题的使命；并且，解释现象与解决问题的逻辑应是前后一致的。一方面，平衡论在解释行政法现象时遵循从具体到抽象的路径，透过复杂的、表面的行政法问题，直接考察行政法的核心矛盾，从而得出行政法的权力（利）格局应是均衡结构；另一方面，平衡论在解决行政法问题时遵循从抽象到具体的路径，围绕着行政法权力（利）的结构性均衡，基于一以贯之的人性假设，具体分析行政法各层次矛盾，借助矛盾主体的相互作用实现对策均衡，并进而形成结构性均衡。

埃莉诺。奥斯特罗姆教授认为，均衡是否可能，一种均衡是否改进了相关者的状况，都将取决于特定的制度结构；在最一般的意义上，所有的制度安排都可被认为是广义的博弈；作为博弈，有多种特定的选择，这些选择的顺序排列、所提供的信息，以及对不同选择顺序所给予的相对奖励和惩罚，都能改变结局的定式；此外，相关物质环境的特定结构，也会对博弈的结构及其结局产生重要影响[33].现代行政法的均衡化也要依赖于行政法主体在既定的社会结构与结构之下进行多方博弈并形成对策均衡。博弈论（Gametheory），是研究决策主体的行为发生直接相互作用时的决策以及这种决策的均衡问题，正是在这个意义上，博弈论又被称作对策论[34].行政法均衡化的的博弈方法，系指假定包括立法主体在内的所有行政法主体都是有限理性的，行政法主体占有行政法制度供求、权力（利）供求的信息需要耗费成本；各行政法主体所占有的行政法信息都不完全，但彼此具有较强的互补性；行政法主体依据一定的相互作用规则、基于合作而形成对策均衡。

相对于私法而言，由于行政法中的立法主体、行政主体、监督主体、相对方之间存在着较大张力，导致行政法失衡概率更高，因此，行政法均衡化采用博弈方法就尤显必要，以激发行政法主体之间的竞争与合作。正是依据行政法主体的理性选择，行政法的结构性均衡与博弈的对策均衡之间的内在关联性才能得以确立。

其一，行政法博弈的前提是改革传统的“命令—服从”模式，这意味着相对方能在既定约束所架构的开放的“场域”中与行政主体讨价还价，相对方因此不再是一个绝对服从于行政指令的主体（甚至客体），而是以一个能通过自身努力改变其行政法律地位的能动主体出现于行政法之中。

其二，行政法博弈方法直接淘汰了行政法中不适合博弈、不利于均衡实现与实践的具体制度，加速了现代行政法对于传统行政法的替代。

其三，由于行政法主体的博弈选择既受制于“法律面前人人平等”的宪法原则约束，又受制于民主政治与市场经济的客观限制，这就保证了行政法博弈所形成的对策均衡与结构性均衡基本上重叠，由行政法博弈所形成的对策均衡就必然是一种旨在实现行政主体与相对方法律地位平等的理性选择。因此，行政权与相对方权利的结构性均衡是行政法主体多方博弈对策均衡的法律表述形式，行政法的平衡成于行政法主体的博弈，并给行政法主体带来最大利益；亦即，平衡法的取得乃依靠行政法主体的理性选择而非立法者的刻意建构。

其四，行政法博弈方法直接促成了程序性行政法律规范的发展与完善；因为，博弈需要规则，而程序性行政法的重要意义即在于提供足够的有助于行政法主体进入、退出博弈、形成对策均衡的规则。

其五，行政法博弈方法凸显了行政权与相对方权利之间的对立统一性以及行政法主体之间的相互依赖性与互动性。在博弈过程中，各行政法主体都遵循利益最大化原则进行策略选择，但任一方都不能选择明显不利于另一方的策略，否则有违公平、公正原则；由此而致的对策均衡就只能是一种兼顾公益与私益、实现公、私益“双赢”的结构性均衡[35].

3、行政法的博弈模式（gameform）

行政法博弈以理性人假定为前提，从而严格区别于传统行政法（学）中人性假定的对立与断裂。传统行政法（学）要么将政府或公民假定为完全理性的人、要么将政府或公民假定为非（不）理性的人，往往对公务人员与公民作截然不同的人性假定。平衡论者认为，应在行政法（学）内采用统一的理性人假定，这是解释行政法失衡与均衡现象的实证基础。理性人是指有一个比较稳定的偏好、在面临给定的约束条件下最大化自己偏好的人[36].在理性人假定的前提下，所有行政法主体-立法主体、监督主体与行政主体，[37]公民、法人与其他组织-都被假定为理性人。理性人假定有助于完整地解释行政法主体追求利益最大化的行为，行政法机制的制约、激励相容也正是基于理性人假设之上。

在理性人的假定前提下，行政法主体受利益动机驱使，在既定约束下作最优选择并形成对策均衡，从而实现利益最大化。理性人假定决定了行政法的博弈模式主要包括三层次：

其一，行政法主体的有限理性。由于占有行政法权力（利）供求信息不仅要耗费相应的成本，而且获取信息的能力受制于技术、科学、观念、制度等的约束，这就决定了行政法主体只能是有限理性的-政府与个人皆是如此；信息的有限性同时意味着行政法主体选择集合的不确定性。对于不同的行政法主体而言，评判其所占有的信息量是否最优的标准并不一致，概而言之，只有当行政法主体获取信息的边际成本等于边际收益时，行政法主体才处于最优信息占有状态。

其二，选择集合的限定性。首先，由于行政法博弈只是整个法治国家法律博弈中的一个子博弈，由此而形成的对策均衡必然要以稳定的结构所提供的可靠预期为基础；其次，由于行政法只是整个社会结构的一个内生变量，行政法主体的信息与选择都不可避免地受到时空限制；最后，由于行政法制应是有机统一的，这就限定了行政法博弈多半只能在现行的行政法框架内进行，而不应经常性地突破既定的框架从而损及行政法制的稳定与统一。由此可见，行政法制度变迁的理性选择大都被限定在既定的结构与社会结构之中，而执法与司法中的理性选择基本上被被限定在结构、社会结构与行政法结构之中。事实上，超越既定结构性限制的选择不是不存在，只是囿于作此种选择的预期成本太大，因此行政法主体一般不倾向于作这种不理性选择。

其三，行政法主体的行为选择基于最优信息。由于信息具有回报性，因此，只有当行政法主体充分地利用了信息优势、最佳配置既有的信息资源时，行政法主体的选择才是理性的，由此而形成的对策均衡才是一种最优均衡或者最满意均衡。行政法主体相互作用形成的对策均衡应是令人满意的最优均衡。因为，对策均衡解是在所有行政法主体最佳配置信息资源、经过多方博弈所形成的理性选择结构；与此同时，这个对策均衡解也应令行政法主体最为满意，因为对策均衡是行政法主体相互作用的产物，容纳了最大的共识；行政法主体在对策均衡中的处境与其在博弈中所发挥的作用、所提供的行政法权力（利）供求信息形成对应。这种既体现最佳行政法资源配置、又能保证行政法博弈主体各得其所的对策均衡，通过法定程序就转化为行政法的行政权与相对方权利配置格局的结构性均衡[38].

由此可见，行政法博弈及其均衡主要是基于理性人的人性假定，立法主体、行政主体、监督主体与相对方等主体都遵循理性的博弈规则，进行多方博弈并形成行政法权力（利）结构配置均衡，以实现既定社会经济政治结构与结构约束下的公益与私益最大化，从而直接促成行政法结构性均衡的实现。

将博弈的方法引进行政法均衡化之中，首先意味着要淘汰一种似是而非的传统行政法观念。我们习惯于假定政府是仁慈的、全能的与守信的，因此以国家代替市场、或者依赖政府干预来纠正市场失灵。但实践经验表明：组成政府的公务人员在追求自己利益最大化方面与市场主体并无二致，他们极有可能利用职权进行寻租，而非如假定的那样只去谋求公益的最大化；政府也不可能全能全知，政府所占有的资源配置信息往往比市场主体更少，其决策依据并不充分；政府不守信用的纪录较普通民众而言也常有过之而无不及，因为普通民众缺乏应付责难失信的能力，但政府却常常依据强制力“公然地违约”。正因为如此，指望政府来纠正市场失灵往往适得其反，反而造成更加严重的政府失灵。之所以如此，主要归因于行政法内人性假定的分裂。正是在这个意义上，将博弈的方法引进行政法均衡化之中就无疑会引起一场观念革命：依靠所有行政法主体理性参与的博弈方法来形成一个规范所有行政法主体的行政法律制度体系，这种行政法的均衡化，不仅过程民主，而且结果公正。

4、权力（利）配置博弈的基本类型及其例证[39]

行政法主体受利益最大化的驱使，进行各种类型的多方博弈，最终总要归结为行政权与相对方权利配置；因此，行政法博弈的对策均衡的核心是行政权与相对方权利的结构性均衡。

（1）权力（利）配置博弈的基本类型

行政权与相对方权利配置博弈主要包括行政法主体之间所展开的三种基本类型的博弈：

其一，行政—相对方博弈。在进行行政权与相对方权利配置时，行政往往倾向于扩大行政管理范围、增强行政管理强度，以便高效率地实现行政管理目标，实现公益最大化；与之相左，相对方则倾向于严格制约行政权，扩大社会自治范围与企业经营自，寻求私益最大化。由于行政权与相对方权利、公益与私益之间的矛盾，行政主体与相对方就必然要进行激烈的博弈。

由于经济组织与行业组织的日渐兴起以及各种利益集团的迅速崛起，造成了行政—相对方博弈之日趋剧烈，这就有力地推动了行政权与相对方权利结构性均衡的形成。显然，如果行政主体与相对方之间的力量悬殊过大，那么，就不可能存在真正的行政—相对方博弈，也就无法实现行政法的平衡。

其二，立法—行政博弈[40].鉴于行政权既有维护公益、保护私益的作用，又有可能被异化为行政寻租的工具而侵犯私益、有悖公益，因此，立法者在进行行政权与相对方权利配置时，就必然要顺应民主政治与市场经济的要求，试图严格控制行政权；对此，行政主体不仅会依据宪法据理力争、还极有可能凭借公益名义向立法者施加压力，以图影响立法决策有利于已，立法—行政博弈因此而起。

作为一种立法权与行政权相互制衡、直接较量的结果，由立法—行政博弈所形成的对策均衡，一般都被限定在立法者能够容忍、行政主体可以接受的范围之内。此种博弈是实现行政法平衡的关键力量，如果立法权过大、或者行政权过大，都不利于立法—行政均衡的形成，从而制约了行政法从失衡趋向平衡。

其三，立法—公众博弈。诚如约翰。斯图亚特。穆勒所言：代议制政府在“利益集团影响之下有与社会的普遍利益不完全一致的危险”[41]，这就决定了在开放的立法过程中进行的立法—公众博弈有助于防止立法机关的非理性妥协，从而全面回应社会需要；而且，鉴于市场信息的分散性与立法决策的集中性之间悖性的存在，民主立法过程的实质就必然是一个公众与立法者相互交换信息、彼此沟通、相互影响的过程。

立法—公众博弈及其对策均衡的形成，有助于防止立法者旨在寻租而为的暗箱操作，或者因屈从于利益集团压力而做了强势私益主体的“俘虏”，疏于保护弱者。此种博弈是实现行政法结构性均衡的一条必经之路；也是平衡法得以存在与维持的社会基础。

由此可见，行政法权力（利）配置博弈以民主的方式促成了行政法的理性。行政—相对方、立法—行政、立法—公众这三类博弈，往往呈现出相互交叉、互相影响的关系。譬如，立法—行政博弈必然要顾及相对方的权利需求，立法—公众博弈不可能不考察行政干预的利弊，行政—相对方博弈也自然要影响着立法决策。因此，通过行政权与相对方权利配置的多方博弈所形成的对策均衡，正是行政法平衡的重心所在。

（2）例证：经济行政法行政主体权力与市场主体权利的配置

在市场经济体制下，能否实现对行政主体行政权与市场主体权利作均衡性配置，直接决定着行政法的平衡与否。因此，笔者选择中国经济行政法的权力（利）配置为例，来展示行政法博弈模式的内涵以及对策均衡的形成过程。

1）经济行政法的既定约束。由于存在着限制行政权需求（行政主体策略）与市场主体权利需求（市场主体策略）的一些共同约束因素，这就决定了经济行政法的构建与制度变迁只能在既定的社会结构、结构与现行有效的法律制度框架中进行。

其一，社会结构限制。由于经济行政法只是整个制度结构的一个组成部分，其演变与发展不可避免地要受制于处于转型期的政治、经济、技术、观念等社会因素的限制。因此，社会结构对经济行政法主体的策略选择范围以及均衡结构的限定性，就使得过分滞后于或者超前于社会结构的经济行政立法倾向，一般不会为立法机关所接受。[42]

其二，宪法限制。现行宪法关于政府与市场关系的规定限定了经济行政法的选择范围。宪法所设定的基本框架主要包括：①实行市场经济；②进行宏观调控；③体现平等原则；④实行依法治国[43].这一基本框架就限定了行政主体与市场主体的策略选择范围，立法主体的策略选择也自然要受制于宪法限制。

其三，其他法律制度限制。为了维护法制统一，经济行政立法应当依法而为，不得与现行有效的法律相冲突。法制统一原则无疑限定了经济行政法主体的策略选择以及均衡结构，譬如，产业政策、财政政策、税收政策、货币政策、金融政策、价格政策等行政法规或者部委规章，必须依法制定，不得与现行有效的法律相背。

2）经济行政法的权力（利）配置

经济行政法权力（利）配置格局，得之于立法机关依据法定程序对行政主体与市场主体之间关于经济行政法的制度效益、立法目标、组织形式、行为模式、法律责任等基本问题，在既定的社会结构与宪法约束下进行博弈所形成的对策均衡的确认；这种格局还将随着社会结构与宪法约束的改变而受到持续的边际调整。

其一，制度效益。由于经济行政法要直接影响着市场主体策略选择的预期成本（交易成本、生产成本与风险成本等），因此，市场主体通常以各种方式向立法机关施加压力，希望经济行政法能明确地制约行政权以节减市场主体的交易成本与风险成本，增加预期收益的确定性，从而提高企业效率、增进企业利润。对此，行政主体却不以为然。行政主体倾向于认为经济行政法应该有助于增加市场主体经营决策行为的可预期性，有助于维护稳定的经济行政法律秩序，有利于提高行政效率。由此可见，市场主体与行政主体都希望经济行政法能降低成本、提高效率，但二者的效益评价标准却不尽一致。惟此，立法机关必然要对两种效益观进行整合，以保证其所制定的经济行政法的预期社会成本小于预期社会收益[44].

其二，立法目标。市场主体倾向于认为经济行政法应禁止行政主体以各种方式侵犯市场主体的财产权利与经营决策权，以提高企业效率、维护经济自由。但行政主体却认为经济行政法应有助于保障社会公平-这主要包括大企业与小企业之间、公有制企业与非公有制企业之间以及不同地区、不同行业的市场主体之间的法律地位平等，这就要求经济行政法授予行政主体更多的行政权以有效维护行政管理秩序、进行各种私有财产征用、税款征收，通过各种转移支付以提高社会福利水平。显然，市场主体与行政主体各自所主张的立法目标截然不同。立法机关必须兼顾私益与公益，基于行政主体与市场主体的多方博弈，将经济行政法的立法目标定位为既有助于促进市场效率、又要兼顾社会公平，既要保障经济自由、又要促进有序竞争。

其三，组织形式。市场主体通常认为，为了保障其最优地进行技术与资本组合，经济行政法应赋予市场主体充分的企业组织形式自主决策权，由市场主体自主地决定是否采用个体制、合伙制、有限责任公司、股分有限责任公司或者其他企业组织形式，并由市场主体自主地决定企业的设立、变更、分立、兼并、重组、解散、破产等，而无须行政干预。但是，行政主体却倾向于认为，由于中国尚处于转型时期，市场尚不成熟，市场主体普遍不够理性，因此，经济行政法应赋予行政主体足够的行政许可权，以便通过对企业组织形式的管理来培育市场、引导企业，从而既防止垄断组织的出现、又推动产业结构的调整与升级，并能有效地防止国有企业国有资产的流失。行政主体与市场主体之间的对立决定了立法机关必然要对这两种相异的策略选择进行整合，在赋予市场主体相对独立的自主决策企业组织形式权利的同时，又赋予行政主体必要的企业组织申批权与生产经营许可权；作为博弈的结果之一，各种行业组织与社会中介组织也就应运而生。

其四，行为模式。市场主体认为，经济行政法应该尊重市场机制，赋予市场主体在价格信号的引导下自主决定企业的人财物与产供销的经营自，而无须行政主体干预市场的资源配置；对于必要的经济行政行为-尤其是行政自由裁量行为，要本着提高企业效率的宗旨来设计行政程序，以严格制约行政权、保障市场主体全方位参与行政。但是，行政主体却倾向于对市场进行普遍干预，以避免由市场失灵所造成的经济波动；主张经济行政法应赋予行政主体干预市场的行政自由裁量权，以纠正市场失灵、提供公共物品、降低通货膨胀率或者失业率。显然，市场主体与行政主体对行政行为模式的设计要求相去甚远，这就迫使立法机关对这种张力进行整合，既承认必要的行政干预有助于纠正市场失灵、又要确立规范的行政行为模式以防政府失灵，要求政府既在宏观上对整个市场进行调控、引导、又要强化对自然垄断企业的微观管制。作为结果，立法往往既赋予行政主体必要的自由裁量权，又以严格的行政程序来防止行政自由裁量权的滥用。[45]

其五，法律责任。对于市场主体而言，如果通过垄断或者不正当竞争所形成的收益远远超过违法成本，那么理性的市场主体就会倾向于违法；对于行政主体而言，如果行政寻租的成本远远小于收益，那么违法行政就会普遍存在。因此，法律责任就成为影响经济行政法主体策略选择的一个最为重要的潜在成本，它也因此成为经济行政立法中的一个博弈焦点。行政主体倾向于严厉制裁市场主体的违法行为，而市场主体则倾向于监督机关严格监督行政主体依法行政，尤其是将司法审查视作监督行政、维护私益的重要筹码。对此，立法机关要对双方的预期违法成本与预期违法收益进行衡量，并据此确定适宜的行政监督的范围与方式以及以司法审查为核心的监督行政的广度与深度。

综上可知，平衡论者所主张的行政法平衡乃是以统一的理性人假定为前提，以保证行政法博弈这种实现、实践行政法结构性均衡的行政法方法，在整个行政法运作过程的普遍适用[46].尤其是，由于行政法博弈总是围绕着行政权与相对方权利的配置格局而展开，因此，行政法的对策性均衡与行政法博弈之间就具有了内在的关联性。

[作者单位：北京大学法学院]

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Inthetraditionaladministrativelaw，thestructureoftheadministrativepowerversustherightsoftheadministrateeisfrequentlyinastateofimbalance.Suchanimbalanceinadministrativelawseriouslyrestrainstheoverallrealizationofequityandefficiencyvaluetargetofadministrativelaw，setsdifficultiesintheoptimalallocationoftheadministrativelawresourcesandthemaximizationofsocialinterests.Inviewofthis，thebalancetheoristsadvocatethattheadministrativelawshouldbecategorizedintothebalancelaw.Thispaperpointsoutthatthebalanceinadministrativelawisthestructuralbalancebetweentheadministrativepowerandtherightsoftheadministratee.Itisrealizedthroughtheinherentlyharmoniousadministrativelawsystemwhichisbuiltaroundthechecking&encouragingmechanismoftheadministrativelaw.Andtherealizationofsuchasystemhavetorelyonthemulti-partygameoftheadministrators.Inthissense，thebalanceinadministrativelawisabalanceofgame.

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[1]管理论、控权论与平衡论是平衡论者采用辩证思维对行政法的核心矛盾进行分析所形成的三种“理想类型”。参见，罗豪才：“行政法的语义与意义分析”，载《法制与社会发展》1995年第4期。

[2]平衡论是中国行政法学对本国行政法制实践所作的理论回应。一则，改革开放之前的中国行政管理基本奉行“命令—服从”模式，妨碍了企业效率的提高；另则，“权力下放、放权让利”的控权行政改革又导致了“一收就死、一放就乱”窘局的出现。有鉴于此，平衡论应运而生，并得到了较快的发展。参见，罗豪才、袁曙宏、李文栋：“现代行政法的理论基础”，载《中国法学》1993年第1期；沈岿：“试析现代行政法的精义-平衡论”，载《行政法学研究》1994年第2期；王锡锌：“再论行政法的平衡精神”，载《法商研究》1995年第2期；罗豪才：“行政法的语义与意义分析”，载《法制与社会发展》1995年第4期；罗豪才、甘雯：“行政法的‘平衡’及‘平衡论’范畴”，载《中国法学》1996年第4期；罗豪才、沈岿：“平衡论：对现代行政法的一种本质思考”，载《中外法学》1996年第4期；姜明安：“授权、分权、控权-平衡行政法生存的‘理’”，载《中外法学》1996年第5期；罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年版；罗豪才、方世荣：“论发展变化中的中国行政法律关系”，载《法学评论》1998年第4期；罗豪才、崔卓兰：“论行政权、相对方权利及相互关系”，载《中国法学》1998年第3期；甘雯：“行政法的平衡理论研究”，载罗豪才主编：《行政法论丛》（第一卷），法律出版社1998年版；沈岿：《平衡论-一种行政法的认知模式》，北京大学出版社1999年版；罗豪才：“行政法学与依法行政”，载《国家行政学院学报》2000年第1期；罗豪才、宋功德：“现代行政法学与制约、激励机制”，载《中国法学》2000年第3期。

[3]参见，皮纯协、冯军：“关于‘平衡论’疏漏问题的几点思考-兼议‘平衡论’的完善方向”，载《中国法学》1997年第2期；郭润生、宋功德：“控权—平衡论”，载《中国法学》1997年第6期。

[4]参见，杨解君：“关于行政法理论基础若干观点的评析”，载《中国法学》1996年第2期；杨解君：“当代中国行政法（学）的两大主题”，载《中国法学》1997年第5期；叶必丰：《行政法的人文精神》，湖北人民出版社1999版，第291—305页。针对学界的理论质疑，平衡论者予以了及时的回应，参见，王锡锌、沈岿：“行政法理论基础再探讨-与杨解君同志商榷”，载《中国法学》1996年第4期；宋功德：“平衡论：行政法的跨世纪理论”，载《法制日报》2000年9月3日（上）、9月10日（下）。

[5]从1996至今，关于平衡论的理论评述已成为《法学研究》等法学核心期刊“行政法学研究评述”的一个重要部分。此外，诸多论文也从不同角度评述了平衡论，譬如，包万超：“行政法平衡理论比较研究”，载《中国法学》1999年第2期；包万超：“阅读英美行政法的学术传统”，载《中外法学》2000年第4期。

[6]譬如不合理地限制了企业的经营自、社会中介组织的自治权、基层群众性自治组织的自治权等。

[7]历史经验表明，在经济上奉行自由放任必然要求行政消极无为；在政治上不恰当地强调民族自治与社会自治就必然失去行政权威。因此，中国行政法虽然并非控权法，但中国在体制转轨、社会转型与制度重构时期也应避免纠枉过正。

[8]任何行政法学范式的生成与演变，都受制于人们的知识积累与价值判断，因此，行政法学范式只能具有相对合理性。库恩认为，在科学的意义上，一个范式就是关于现实的一套较为系统的假设，这一套假设主要包括用以阐释和说明某一类现实的规则，而这些规则表现为人们观察现实世界的观点、理念和基本的价值判断标准。范式的存在是多种多样的，好的范式的作用就在于其假设可以更全面、更准确地反映现实世界。See，ThomasS.KuhntheStructureofScientificRevolutions，Chicago：UniversityofChicagoPress，1962，Chapterone.

[9]对于行政法学而言，“关系”的视角意味着要辩证地理解行政主体与相对方之间的对立统一性，将行政法视作一个有利于促成双方博弈的“场域”，而非片面保护某一方主体的僵化结构。在皮埃尔。布迪厄的生成结构主义理论中，“惯习”与“场域”这两个概念都是关系性的，这一点尤其意味着只有在彼此的关系之中，它们方能充分发挥作用。一个场域就是一个游戏的空间，这种游戏的空间只是在下述意义上才存在，即那些相信它所提供的酬赏并积极寻求这种酬赏的“游戏者”投身于这一空间。参见，皮埃尔。布迪厄、华康德：《实践与反思-反思社会学导引》，李猛、李康译，中央编译出版社1998年版，第19—20页。

[10]行政法的范式转换，或者理论基础重构，是现代行政法学重新认知行政法的必经之路。诚如路德维希。维特根斯坦所言：洞见或透识隐藏于深处的棘手问题是很难的，因为如果只是把握这一棘手问题的表层，它就会维持现状，仍然得不到解决。因此，必须把它“连根拔起”，使它彻底地暴露出来；这就要求我们开始以一种新的方式来思考。这一变化具有决定意义，打个比方说，这就像从炼金术的思维方式过渡到化学的思维方式一样。难以确立的正是这种新的思维方式。一旦新的思维方式得以确立，旧的问题就会消失；实际上人们会很难再意识到这些旧的问题。因为这些问题是与我们的表达方式相伴随的，一旦我们用一种新的形式来表达自己的观点，旧的问题就会连同旧的语言外套一起被抛弃。路德维希。维特根斯坦：《札记》，转引自，皮埃尔。布迪厄、华康德：《实践与反思-反思社会学导引》，李猛、李康译，中央编译出版社1998年版，第1—2页。

[11]参见，罗豪才：“关于现代行政法理论基础的研究”，载罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年版，第1—2页。

[12]行政法理论基础必须具备三方面的实践性：归纳出与实践相符的行政法机制以保证制度体系的有机性、围绕行政法机制形成完整的行政法律制度框架以调整行政关系与监督行政关系、提供具有可操作性的行政法律方法，以实现行政法的公平与效率目标。

[13]参见，罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第7、16、31页。

[14]行政法学界存在着两种对于行政法治的误解：将“行政法治”等同于“依法行政”、将“依法行政”等同于“依法治民”，这两种误解都割裂了行政法治的完整含义，直接误导了行政法制实践。

[15]埃利诺。奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，余逊达、陈旭东译，上海三联书店2000年版，第31页。

[16]埃利诺。奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，余逊达、陈旭东译，上海三联书店2000年版，第31页。

[17]鉴于行政的管理性、服务性与应急性等固有特点，不可能要求所有行政法律关系中的行政主体与相对方的法律地位都绝对平等；相反，某些领域中的行政优先性与强制性，正是行政效率与行政法律秩序的必然要求。

[18]就此而言，经济行政法中的经济行政主体与经济相对方更有可能形成一种均势对峙与真实互动，因为现代企业制度下的企业是一种具有相当规模的经济组织，再加上行业协会这种中介组织，经济行政主体与经济相对方之间就较有可能形成一种均势对峙与良性互动。相对而言，目前在其他部门行政法中要实现这种均势还比较困难。这就部分地解释了平衡论为什么非常关注社会中介组织在现代行政法中的积极作用。

[19]有必要声明的是，平衡法上的效率、公平、行政法治、公民自由等价值项都只是相对的概念，离开特定时空约束奢谈平衡、效率、公平、秩序、法治、自由等，并无现实意义。

[20]一般而言，行政权与相对方权利之间的此长彼消关系导致行政法内公益与私益的顾此失彼；不过，由于现代行政法通过行政法机制的激励功能有力地促成了行政主体与相对方之间的合作与互动，从而使得公益与私益能够在新的利益增长点上实现双增。

[21]钱颖一教授认为，市场经济是依靠两个东西运作的，一是约束，一是激励。这好比汽车的刹车和发动机，人没有约束，经济就会出轨；但是人没有激励，经济就根本不会增长。后者比前者还基本。市场经济与计划经济的区别不仅仅在于是否用价格实现资源配置，更本质的是激励与约束机制的不同。参见，钱颖一：“激励与约束”，载《经济社会体制比较》1999年第5期。

[22]平衡论将行政法机制归结为制约与激励机制，并非意味着制约与激励总是同样重要，行政法机制制约行政主体与制约相对方、激励行政主体与激励相对方存在着轻重之别；事实上，行政法要实现结构性均衡，就必须针对现实的行政法制实践来配置行政权与相对方权利。就中国目前而言，行政法机制重在制约行政权并激励相对方有序地参与行政。

[23]区别于管理理念重实体、轻程序，也区别于控权理念重程序、轻实体，平衡论者认为程序与实体之间是辩证统一的，不宜顾此失彼或厚此簿彼。

[24]参见，盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第63页及注[1].

[25]行政实体与行政程序之间的关系直接受行政法价值目标的影响。管理法注重追求行政效率，因而在行政程序立法设计是就倾向于保障行政的便捷性，从而与保护相对方权利相悖；控权法注重追求公平，因而其程序设计就偏重于制约行政，这就有损于高效行政的实现。

[26]需要特别指出的是，西方盛行的“新公共管理主义”多从“行政管理”角度探讨如何解决政府财政危机、管理危机与信任危机问题，它主张公共行政应从主体中心转化为客体中心、权力中心转化为服务中心、效率中心转化为成本中心、个体利益中心转化为公共利益中心；显然，“新公共管理主义”严格区别于为公共行政管理“制度”提供理论支持的行政法平衡论。因此，行政法学要借鉴“新管理公共管理主义”的理论主张来解释行政法现象、解决行政法问题，首先必须完成观察视角的转换。有关“新公共管理”的探讨，参见，张康之：“论‘新公共管理’”，载《新华文摘》2000年第10期。

[27]这主要包括以下四个假定前提：其一，既定的政治、经济约束条件不变；其二，既定的道德观、伦理观不变；其三，公众的效率、公平、秩序、法治与自由的价值观不变；其四，公众的利益观不变。

[28]需要声明的是，我们这里所探讨的均衡化是针对“权力（利）结构性失衡”，而非针对特定部门行政法或者特定行政关系与监督行政关系。从总体来看，行政法的失衡非此即彼；但就局部而言，在管理法中也可能存在行政管理力度不够的问题、在控权法中也可能存在行政权得不到控制的问题，这就要求行政法的均衡化既要立足于行政法整体、又要兼顾行政法的局部，具体问题具体对待，这样才能实现行政法的结构性均衡。

[29]鉴于行政法的结构性失衡往往造成权力（利）配置格局的僵势与思维定式，平衡论者主张综合采用削减行政权范围、改革行政管理模式、壮大社会中介组织、拓宽社会自治领域等多元方式，从整体上推进行政法的均衡化进程。

[30]行政法在权力（利）结构重构时，削减行政权、限制行政权与“收回”不合理的相对方权利相比，可能更容易些。公众易于接受权利多多益善的观念而较少深思熟虑权利存在的社会约束条件，这就决定了偏向行政的行政法重构必然会招致极多不满与指责。因此，控权法的均衡化甚至比管理法的均衡化更加困难。

[31]“合法”，是指权力（利）结构因被行政法所确认而合法：“不合理”是指权力（利）结构在现有的约束条件下未及最优之有背理性。

[32]“对策均衡”是相对于“一般均衡”而言的。经济学在研究人受利益驱动所为的各种行为及结果时，借鉴和引入了平衡分析法，并进而发展成为经济分析的基本方法，将其集中、系统地用于分析经济利益关系问题所形成的一般均衡体系，构成了现代经济学大厦的基石。但是，一般均衡论正面临着“对策均衡论”的挑战。相比较而言，主张博弈的“对策均衡论”对现实问题具有更强解释力，并因此以当今主流经济学的姿态主导和预示着未来经济学的发展和实践。对于行政法平衡而言，一般均衡意味着假定立法主体完全理性，无成本地占有行政法权力、权利配置格局均衡与否的全部供求信息，并无成本地对权力（利）格局进行调整，以实现权力（利）格局的结构性均衡。

[33]参见，埃莉诺。奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，余逊达、陈旭东译，上海三联书店2000年版，第43页。

[34]著名经济学家泰勒尔（JeanTirole）认为：“正如理性预期使宏观经济学发生革命一样，博弈论广泛而深远地改变了经济学家的思维方式”；张维迎教授更是认为：“当本世纪70年代经济学家开始将注意力由价格制度转向非价格制度时，博弈论逐渐成为经济学的基石”、“近几十年来，经济学一直在为其他学科提供武器，但恐怕没有任何其他工具比博弈论更有力了”。张维迎：《博弈论与信息经济学》，上海三联书店1996年版，“前言”，第1、2页。

[35]用博弈论的术语来说，行政法主体之间的博弈应是一种基于合作而产生的“1+1>2”的“正和博弈”，它既区别于中国传统谋略的“1-1=0”的“零和博弈”，也区别于垄断竞争中所可能出现的“1-1<0”的“负和博弈”。

[36]正是理性人的假设使得经济学家得以运用数学工具描述人的行为。不过，理性人与自私人不同，理性人可能是利已主义者，也可能是利他主义者。参见，张维迎：《博弈论与信息经济学》，上海三联书店1996年版，第2页。

[37]笔者之所以将行政法博弈主体限定为立法主体、行政主体与监督主体，以及公民、法人与其他组织，而非人大代表、公务员、法官、公民、法人代表、组织成员等，主要意在简化探讨博弈问题的复杂性。这种简化是以人大代表与人大之间、公务员与行政机关之间、法官与法院之间以及经济组织、社会组织代表与组织之间，由于存在着完善的制约与激励机制为假定条件。事实上，这种假定比较苛刻，但由于除公务员法律关系外，其他关系并非纯粹的行政法问题，因此，这种假定还是必要的。

[38]“最优”与“满意”在新古典经济学与新制度经济学的一些流派以及公共选择流派中难以统一。譬如，赫伯特。西蒙主张采用“满意模型”作为理性选择模型。他认为，人的理性是有限的，因而一般采用满意策略-亦即他们只要求达到一个过得去的水平。满意模型代表了对新古典研究纲领“硬核”-最优选择-的放弃。再如，由于布坎南的公共选择理论是一种“公共选择的契约主义”，因此在他看来，并不存在什么抽象的、外在于交易过程的公平与效率标准；他认为，凡是交易者彼此满意的交易就是有效率的、公平的。参见，思拉恩。埃格特森：《新制度经济学》，吴经邦等译，商务印书馆1996年版，第13页；詹姆斯。M.布坎南：《自由、市场与国家-80年代的政治经济学》，平新乔、莫扶民译，上海三联书店1989年版。

[39]公共选择理论的贡献主要在于将经济学的上的理性人假定与交易概念引进政治市场，对选举与立法等政治行为进行分析。但究其根本而言，公共选择的内核也只是一种博弈而已。此外，笔者在此主要旨在提供一个行政法权力（利）配置博弈的大致分析框架，至于各行政法主体的策略选择以及因此而形成的对策均衡的分析，平衡论者将在其它文章中详细论述。

[40]立法—行政博弈只能在既定的结构之中进行。对于中国而言，立法—行政博弈只是意味着立法权与行政权在行政法制度变迁过程中的相互作用与理性选择问题，并非指人大与政府之间的对立；亦即立法—行政博弈只能在政府从属于人大这一结构之中进行。

[41]转引自，丹尼斯C.缪勒：《公共选择理论》，杨春学等译，中国社会科学出版社1999年版，第281页。

[42]尽管行政法制度变迁的动力直接导源于技术进步、权力（利）观念更新、经济发展与民主政治的推进等所引致的行政法制度变迁需求，但是，由于立法者的保守性、旧制度受益者的反对、制度本身的惯性以及制度变迁的高额成本等因素约束，就导致了行政法制度需求很难得到即时回应；制度变迁与否、制度变迁的“时滞”长短，在很大程度上直接取决于在行政法主体之间展开的支持或反对制度变迁的博弈。

[43]第七条修正案将《宪法》第15条修改为：“国家实行市场经济”，“国家加强经济立法，完善宏观调控”，“国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序”；《宪法》第三十三条第二款规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”；第13条修正案将《宪法》第5条增加一款作为第一款，规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。

[44]无论是强制性制度变迁博弈还是诱致性制度变迁博弈，由于立法者并不必然地与旧制度受益者或者新制度潜在受益者立场一致，因此，行政法制度变迁博弈实际上是一种“非等边三角博弈”，行政法律制度最终变迁与否完全取决于多方博弈的对策均衡。实际上，只有当行政法制度变迁的预期收益大于预期成本时，制度变迁才会发生，从而促成新的行政法制度供求、权力（利）供求均衡。有关制度变迁模式的探讨，详见，林毅夫：“关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁”，载科斯等：《财产权利与制度变迁》，上海三联书店1994年版，第371页以下。

[45]经济行政法既赋予行政主体以自由裁量权、又赋予市场主体以经营自，实际上就为行政主体与市场主体提供了一个执法过程中广阔的博弈空间：一方面，由于行政自由裁量权的普遍存在，导致市场主体缺乏完全信息去准确预测行政自由裁量权的行使方式、期限、范围与幅度；另一方面，由于市场主体经营自的存在，行政主体也缺乏完全信息去准确预测市场主体的生产经营决策。因此，无论是行政主体还是市场主体都不能完全准确地预测对方的策略选择，这就决定了经济行政法律关系中存在着多种策略选择-尽管最优均衡只有一种。

金融政策论文范文第8篇

关键词：平衡论 范式转换 结构性均衡 博弈

引 言

究其根本而言，行政法的核心矛盾是行政权与相对方权利，对这一矛盾的不同回答形成了三种行政法基本理念：管理论认为行政法应是维护行政权、管理相对方的管理法；控权论认为行政法应是制约行政权、保护相对方权利的控权法；而平衡论则认为行政法应是既制约行政主体滥用行政权、又制约相对方滥用权利，既激励行政主体积极行政、又激励相对方积极参与行政的平衡法[1].中国行政法学界对于行政法失衡与平衡问题的普遍关注，肇始于十年前行政法平衡论的正式提出[2].10年来，行政法学界给予平衡论的诸多完善建议[3]、理论商榷[4]、理论评述[5]，显示出中国行政法学对于解释行政法失衡现象、解决行政法失衡问题的极大热情，这在客观上推动了平衡论的发展与完善，并引致中国行政法学更加冷静、更加理性地探讨行政法的失衡与平衡问题。

平衡论者认为，由于传统行政法在权力（利）结构、行政法机制以及行政法制度结构三个层次上都是失衡的，因此，现代行政法要实现平衡，就必然要依赖行之有效的行政法博弈方法，形成平衡的行政法机制与行政法制度结构，以实现行政法权力（利）格局的结构性均衡。由此可见，行政法学要研究行政法的平衡，关键在于探讨实现行政法权力（利）结构性均衡的对策。这就意味着要基于传统行政法学范式的转变，建构并完善与市场经济及民主政治相适的现代行政法理论基础。

一、 行政法的失衡与传统行政法学范式的困惑

作为社会科学的一个分支，行政法学旨在运用一整套的概念、范畴去解释行政法世界。由于存在着价值判断与解读方法的区别，行政法学范式必然是多样的。在传统行政法学范式中，行政权与相对方权利的不对等或者不平等，被视作行政法的固有现象，这种解释显然已经无法适应现代行政法制实践的需要，传统行政法学范式因此陷入困境之中。

1、 行政法的失衡类型

在平衡论者看来，尽管在不同的行政法律关系与监督行政法律关系中，行政法主体各自的法律地位相去甚远，行政法的失衡现象也因此千差万别，但概而言之，行政法的失衡类型主要有两种：

失衡类型一：行政权过于强大、相对方权利过于弱小。当行政法被定位为治民之法时，就决定了行政法的主要特征是行政权过于强大、相对方权利过于弱小，从而导致行政法律关系的失衡。一方面，行政权过大、过强。行政权的运作领域过大，行政法授权行政主体进入许多不该管、管不好的社会领域；或者行政权的强度过大，行政法授予行政主体过多的实施强制性行政的权力；而且，行政法偏重于实体授权，严重缺失制约行政权的行政程序制度。另一方面，相对方权利过小、过弱。行政法赋予相对方的权利范围过小，不合理地剥夺了应属自治、自主范围的权利[6]；或者相对方的权利过弱、权利结构不合理，不能依赖行政程序与行政主体博弈。概而言之，此种类型的行政法失衡主要表现在三个层次：行政法机制只是片面地制约相对方、缺乏对行政的有效制约，行政法机制欠缺激励相对方积极参与行政的功能；行政法制度结构不协调，重实体授权、轻程序制约，重行政效率、轻公平保护，重行政管理、轻监督行政；这就必然导致行政法权力（利）结构的失衡。

失衡类型二：行政权过于弱小、相对方权利过于强大[7].与前种行政法失衡类型截然相反的是，如果行政法被视作制约行政权或者行政官员之法，这就决定了行政法失衡的主要特征是行政权被过分制约、相对方权利过分膨胀。此种行政法失衡的基本形态有两种：一方面，行政权范围过小、强制性不够。行政管理范围与方式不仅受行政实体法与行政程序法的双重箝制；而且受制于严格的司法审查；在法律保留原则与法律优先原则的共同支配下，行政主体“法未规定不可为”；行政主体普遍缺乏纠正市场失灵与社会无序的必要手段，难以满足公共管理与公共服务的需要；由于政府软弱无力、缺乏活力，从而产生管理危机与信任危机。另一方面，相对方权利过大、实力过强。立法机关在进行权力（利）配置时，或者不恰当地妥协于利益集团的压力、或者为了寻租、或者机械地移植他国行政法律制度，从而赋予相对方-尤其是市场主体与行业组织-过多的权利，却没有赋予行政主体相应的行政监督制裁权。由此可见，控权法的失衡也主要表现为三个层次：行政法机制过于苛刻地制约行政、却疏于监督相对方，行政法机制缺失激励公务人员积极行政的功能；行政实体制度与行政程序制度不协调；这就导致了行政法权力（利）配置格局的失衡。

2、 传统行政法学范式的困惑

当传统行政法学与传统行政法遥相呼应时，传统行政法学范式就不可避免地被烙上时代印痕，传统行政法在理论上也就被赋予了过多的时代合理性[8].在管理论看来，凌驾于社会之上的政府应是完全理性的、万能的，能够最优地配置社会资源、公平地分配社会财富；公益应优于私益，旨在实现公益的行政权应优于代表私益的公民权。惟此，行政法中行政权优于相对方权利天经地义，行政主体与相对方的不平等在所难免。与之相反，在控权论看来，人个利益至上、个人权利本位是自由经济的基本含义；市场主体能在“看不见的手”的牵引下最优地配置社会资源，行政干预不仅会带来资源配置的低效，还会形成行政垄断与行政专制。由于经济自由与政治自由在市场经济中从未分离过，因此行政法既要以行政实体法与行政程序法来严格界定行政权的运作范围与运作方式，又要以司法审查作为重要的筹码来制约行政权的滥用。由此可见，在控权论看来，行政主体与相对方的不平等正好迎合了经济自由要求。

综上可知，传统行政法学倾向于认为行政权与相对方权利的不平等（不对等）是行政法的固有特征，正是这种“单方性、强制性与非对等性”将行政法与其他部门法区别开来。但是，正如严重的“政府失灵”暴露了管理论的致命缺陷一样，“市场失灵”也否定了控权论对于市场理性的迷信。事实上，无论是管理论所提倡的行政权优于、强于相对方权利的管理法，还是控权论所主张的相对方权利强于、优于行政权的控权法，不仅无法适应现代市场经济与民主政治的需要；而且，它们还明显地背离了“法律面前人人平等”的原则。囿于传统行政法学的基本概念、基本范畴与核心理 念全面抑制了行政法学理论的解释弹性，传统行政法学范式因而捉襟见肘。

二、行政法学范式转换与行政法结构性均衡

现代行政法学能否令人信服地解释行政法失衡现象并提供相应的解决行政法失衡问题的理论对策，主要取决于能否成功地实现行政法学的范式转换，或者说，取决于现代行政法理论基础的建构与完善。平衡论者正是在否定传统行政法学思维定式的基础上，努力构建、完善与市场经济和民主政治相适的现代行政法理论基础，以期有助于实现行政法内行政权与相对方权利的结构性均衡。

1、行政法学的范式转换

传统行政法学之所以会裹足不前、从而无法解释现代行政法制实践中的均衡化倾向，主要归因于传统行政法学范式的思维定式，不可能摆脱固有的解读行政权与相对方权利关系的假定前提，使得传统行政法学无法成功地走出画地为牢的范式困境。

其一，割裂了行政法律关系与监督行政法律关系的整体性。传统行政法学或者视行政法为调整行政管理关系的治民之法；或者将行政法视作规范司法审查的治吏之法。这种对行政法律关系与监督行政法律关系的孤立理解，极大地制约了行政法“治民”与“治吏”的辩证统一。

其二，放大了行政主体与相对方之间的对立性。在深受知性思维支配的管理论与控权论中，行政主体与相对方之间的合作潜质几乎被片面夸大的双方对立给淹没了；管理论与控权论各执一端，要么认为行政法旨在保护行政权、要么认为行政法旨在维护相对方权利。传统行政法学所持的极端的认知模式，自然就将行政主体与相对方的关系锁定于势不两立的情境之中。

其三，以私法上的平等（对等）标准来评判行政法的失衡。私法主体之间的平等基本上是一种权利、义务对等，对照私法上的平等标准，传统行政法学认为，鉴于行政权与相对方权利不可能实现对等，行政主体与相对方之间也就不可能实现平等，因此，失衡乃行政法固有属性。

行政法学要走出传统范式的困境，只能以辩证思维置换知性思维、以关系视角取代主体视角[9]，重构一个超越于管理论与控权论之上的现代行政法理论基础，以顺应民主政治与市场经济的需要[10].这个理论基础首先必须紧紧围绕着行政法中最本质的关系，即行政权与相对方权利的配置格局，并对与此相关联的基本问题作出较为系统的回答；其次，它必须具有一定的价值导向，以统率整个制度体系；其三，回答上述问题所形成的一系列命题应当前后连贯、观点统一、逻辑一致[11].亦即，行政法理论基础必须既要基于规范分析以形成基本的行政法价值判断，又要采用实证方法对行政法现象进行描述、分析、解释，并揭示行政法演变规律、预测行政法发展趋势。因此，现代行政法的理论基础必须借助完整的概念体系与基本范畴来阐释行政法价值目标，并提供统一的行政法机制、完善的制度体系与行之有效的行政法律方法来实现这一目标[12].

平衡论者正是围绕着行政法理论基础的这些要求而十年如一日地作着重构现代行政法学范式的努力。平衡论者重新定 义了行政法（学）的一些基本概念[13]，譬如行政法、行政法关系与行政法治原则；重新阐释了行政权与相对方权利、实体与程序、公平与效率、公益与私益等行政法（学）基本范畴，并归纳出行政法的制约与激励机制理论，引入了行政法的博弈方法，从而初步构建了解释行政法失衡与平衡现象、探讨解决行政法失衡问题的理论对策的现代行政法学范式。较传统行政法学范式而言，平衡论的范式转换主要表现在五个方面：

其一，从分裂到统一。平衡论者认为，行政法治原则是指行政法对于行政主体与相对方都有拘束力，它既要求行政主体依法行政、又要求相对方遵守行政法；既要追究行政主体的违法行政法律责任、又要追究相对方的行政违法法律责任[14].这就决定了行政法关系必然是指行政法规范、调整行政关系与监督行政关系所形成的行政法律关系与监督行政法律关系的总称，而非仅指监督行政法律关系或者行政法律关系。行政法律关系与监督行政法律关系的统一性有助于行政法学从整体上认知行政法失衡现象、探讨解决行政法失衡问题的理论对策，以谋求行政法关系的整体平衡。

其二，从对立到合作。管理论与控权论所夸大的行政主体与相对方之间的对立，主要是政府与市场之间的对立，但传统行政法中对立多半是虚幻的。经济发展史表明，政府与市场作为配置社会资源的两种主要手段，不仅其实际形态与理论模式之间的距离无法逾越，而且，市场与政府之间的对立向来被过分地夸大了。事实上，市场与政府之间有对立更有合作，譬如，市场是属于市场机制的，但市场本身作为一种公共物品，它的存在与发展很少离开过政府的支持，“在现实的场景中，公共的和私有的制度经常是相互啮合相互依存的，而不是存在于相互隔离的世界里”[15].在当今社会，政府与市场之间的互补性以及国家与社会之间的互动性基本上否定了行政法中的虚幻对立，平衡论回应了这种现实需要。

其三，从单中心到多元。在传统行政法学范式中，行政法要么以行政主体为中心、要么以行政相对方为中心，不同的行政法之间的差别主要是一种中心意识的差别。但实际上，“极少有制度不是私有的就是公共的-或者不是‘市场的’就是‘国家的’。许多成功的公共池塘资源制度，冲破了僵化的分类，成为‘有私有特征’的制度和‘有公有特征’的制度的各种混合”[16].因此，现代市场经济就自然要淘汰传统行政法学范式对行政法单中心的极端理解，而寻求一种既依赖市场、又兼顾政府、同时获得社会中介组织广泛支持的多中心社会资源配置机制。这就直接诱致了现代行政法多元倾向的出现：普遍兴起的社会中介组织进行行业自治以大规模取代政府的微观管理，社会中介组织代表本行业与行政主体进行博弈；这就决定了相对方已不再是管理法下隶属于行政的个人、也不再是控权法下作为单个原子的个人，而是分属于不同社会组织的社会人。

其四，从单一行为模式到复合行为模式。区别于管理法的“命令—服从”行为模式，也区别于控权法中的消极行政，现代行政法制实践的积极行政以及行政行为模式的复合化倾向日趋明显。公众一方面不再满意于政府的消极无为，迫切要求重塑精干的、有活力的政府；另一方面又迫切要求现代行政摆脱高权行政的阴影，以建构起一个民主的“苗条行政”，这就决定了现代行政法必然要朝着低成本高效率、少管制多服务的方向演进。有鉴于此，现代行政法只能在重新理性地界定强制性行政的边界并对其予以严格规范的同时，广泛地推行行政指导、行政合同等非强制性行政，以构架一个与多层次的社会需求相适应的复合行政行为模式。

其五，从权利对等到法律地位平等。在传统法理学看来，主体权利“对等”是法律关系“平衡”的充要条件。这就导致了传统行政法学无法深入地探讨行政法的失衡与平衡、不能全面地理解行政权与相对方权利之间的“关系”，而只能将行政权与相对方权利孤立、对立起来，因为，行政权与相对方权利之间的异质性否定了对二者作“量”上比较的可能性。事实上，所谓法律关系的“平衡”，其核心是法律关系主体的法律地位平等。对于私法而言，由于主体权利是同质的，故依据主体权利是否对等的标准来衡量私法法律关系的平衡与否是恰当的；但对于行政法而言，由于无法从量上精确考察行政权与相对方权利是否对等，就只能以双方法律地位是否平等来衡量行政法的失衡与平衡。平衡论者所确立的衡量行政法失衡与否的标准，直接促成了现代行政法学跳出传统行政法学解释行政法现象的怪圈。

2、结构性均衡

现代行政法学的范式转换，从根本上纠正了传统行政法学将非对等性视作行政法固有属性的偏见。平衡论者认为，现代行政法学应致力于合理地解释行政法的失衡现象、并为行政法失衡问题的解决提供理论对策。在平衡论者看来，行政法的平衡是指行政法的行政权与相对方权利配置格局达到了结构性均衡。它主要包括以下四层含义：

其一，就权力（利）格局的外观而言，结构性均衡是指行政权与相对方权利形成对峙的均势。由于行政权与相对方权利是异质的，故行政法的行政权与相对方权利的配置既不同于 民法中平等民事主体之间的权利对等，也非意味着行政权与相对方权利在数量上相等，而特指通过对实体性行政法中行政权优于相对方权利、程序性行政法中行政权劣于相对方权利的整合，所实现的权力（利）格局的非对称性均衡。

其二，就权力（利）格局的实质而言，均衡性结构中的行政主体与相对方的法律地位总体平等。平衡法中行政主体与相对方法律地位平等，是就其总体而言的，非指任何行政法律关系的任何行为阶段行政主体与相对方都完全平等[17]，否则，不仅背离行政法的固有属性，而且也可能无法实现总体平等。均衡结构中的行政权与相对方权利的大小、强弱适度，行政主体与相对方保持均势对峙，有助于行政法主体通过博弈形成令人满意的最优均衡，以互动的过程实现社会利益最大化的结果[18].

其三，就权力（利）格局与社会结构之间的关系而言，行政法的权力（利）供给与社会的权力（利）需求之间实现了供求均衡。作为社会制度结构的重要组成部分，行政法对行政权与相对方权利配置的合理性直接取决回应社会需求的程度。现代民主政治与市场经济要求行政主体与相对方之间保持一种互动与合作的关系，这就产生了实现这种互动与合作的行政法律制度需求，而平衡法的结构性均衡正好回应了这种需求，行政法律制度的供求均衡也就由此得以形成。就此而言，行政法规定过大或过小的行政权、或者规定过大或过小的相对方权利，都难以准确回应社会需求，这种制度供求失衡必然要导致行政法的结构性失衡。

其四，就权力（利）格局内部诸要素配置效率而言，结构性均衡意味着立法预期的社会利益达至最大，行政法资源以及行政法所配置的其他社会资源实现了制度上的最优配置，行政权与相对方权利、行政主体法律地位与相对方法律地位、公平与效率、公益与私益呈现为最优均衡；如果不通过改变行政权、行政主体法律地位、公益、效率的制度配置现状，就不可能使相对方权利、相对方法律地位、私益、公平在制度上变得更多（高）或更少（低）[19].

由此可见，平衡论者所谓的行政法平衡，是指具有确定内涵的行政权与相对方权利的结构性均衡；其实质上是行政法内公益与私益的最优分配。由于均衡结构中的行政法主体的利益都达到最大值，而且行政法的制度供给与社会的制度需求之间也实现了均衡，因此，行政法的平衡亦即不存在推动行政法制度变迁的内在动力与外部压力的均衡状态[20].

三、结构性均衡与行政法机制、制度结构

任何行政法价值目标的实现都要依赖于特定的行政法机制。现代行政法机制并非立法者所随意创制的，它是基于行政法主体的理性选择而缓慢形成的，并且一直处于持续不断的完善与修正之中。平衡法是依赖行政法博弈实现了结构性均衡的行政法，这就决定了内含于平衡法制度结构之中的行政法机制就必然既具有激励性，以“激励”行政法主体在特定的时空下追求利益最大化；又具有制约性，以限定行政法主体理性选择的范围，使之与社会结构及结构相匹配。因此，平衡法的制约、激励机制既是前次行政法博弈的终点、又是后次行政法博弈的起点，并据此形成作为结构性均衡载体的行政法制度结构。

1、行政法的制约、激励机制

行政法机制的运作过程，也就是行政法作用于公众与政府、调整行政关系与监督行政关系、形成行政法关系的过程；行政法功能的实现，亦即行政法机制运作所产生的社会调整作用。因此，行政法机制的属性直接决定着行政法的功能，并影响行政法关系的平衡与否。同行政法律制度相比，行政法机制具有三个特点：

其一，行政法机制兼容行政法的构成、结构以及运作原理，是一个关于行政法的制定、执行、适用、遵守的有机整体。因此，从纵向上来说，行政法机制更明显地体现着整个行政法律制度的历史发展脉络；从横向上来说，行政法机制更有助于解释特定历史阶段具体行政法律制度之间的逻辑联系。

其二，行政法机制蕴含着行政法演变与发展的逻辑规律，它具有规律性、连续性与长期性的特征，从而区别于具体行政法律制度的阶段性、局部性与短期性。

其三，行政法机制以行政法律制度为载体，各种具体的行政法律制度，从不同的侧面展示着行政法机制。通常而言，行政法律制度变迁必然要受制于行政法机制；而行政法机制的形成与发展，也必然要以制度变迁作为依托。

正如市场机制之激励、制约相容性，从而促成了市场竞争与分散决策的理性化一样[21]，要实现、维持行政法的结构性均衡，也必须具有完善的制约与激励机制。行政法机制的制约性是指行政法既制约行政主体滥用行政权，预防、制裁违法行政；又制约相对方滥用相对方权利，预防、制裁行政违法。行政法机制的激励性是指行政法既激励行政主体积极行政，为公益与私益的增长创造更多机会，又激励相对方积极实践法定权利、依法积极有序地参与行政，监督行政权的行使，促成行政主体与相对方之间的互动与合作[22].

尽管平衡法机制的制约与激励具有相对的独立性，但是，不可能将二者断然分开，它们在功能上经常表现出相互依赖、共生共促的特性。譬如，激励相对方积极参与行政，既能扩张相对方权利、又有利于监督行政。因此，激励、制约相容的行政法机制顺应了现代政府与市场、国家与社会之间的良性互动；而且，正是这种贯穿整个行政法体系的制约与激励机制，促成了行政法主体通过多方博弈所形成的对策均衡，以实现行政法结构性均衡。

由此可见，行政法机制的功能在于为各个部门行政法之间、各层次行政法律规范之间提供一个制度链接，为行政法的行政权与相对方权利的整体性配置以及整个规范体系提供统一的逻辑支持，以保证整个行政法制度结构的有机性。

2、行政法的制度结构

制度是行政法机制的载体，行政法机制的制约功能与激励功能必然要依赖具体制度来体现；行政法的结构性均衡蕴藏于和谐的行政法制度结构之中，这主要表现为兼顾公平与效率的行政实体制度与行政程序制度之间达成默契。

其一，结构性均衡受制于公平与效率的行政法价值目标。平衡论者认为，行政法价值目标的确立应有助于满足公益与私益的双向增长需求，从而实现社会利益最大化。社会利益最大化的行政法价值目标可以被转译为行政法公平与效率的最佳配置，因为现代行政法只有成功地整合效率与公平，既最优配置行政法资源、又兼顾起社会公平，社会利益最大化目标才能得以实现。 效率不限指行政效率，还包括与之相关的社会资源配置效率；公平不仅指公、私益之间的分配公平，还涉及相关私益主体之间的待遇公平（平等对待）。兼顾效率与公平的行政法价值目标，在很大程度上解释了平衡法在制度构建上与管理法与控权法之天壤之别。

其二，结构性均衡取决于和谐的行政实体法律制度与行政程序法律制度。平衡论者认为，就行政实体与行政程序而言，它们是同一行政行为不可分割的两面[23]；就行政过程论而言，任何行政行为都要经历调查、决定与宣告三个阶段，行政法在每一阶段都分别从实体与程序两方面予以规范调整[24]；行政法正义包括程序正义与实体正义两部分；正义不仅仅指公平，还包括效率；因此，行政法正义就分解为程序性的公平与效率正义、实体性的公平与效率正义。行政法正义的实现，或者行政权与相对方权利结构性均衡的形成，实际上是在行政主体与相对方之间围绕着效率与公平价值通过实体制度与程序制度的合理建构来实现的，这就要求整合各种复杂的对应关系，至少包括四种：第一，有助于实现行政主体的效率目标的便捷的行政程序，有可能损及行政公平；第二，有助于实现行政主体公平目标的周密的行政程序，有可能损及行政效率；第三，有助于实现相对方效率目标的行政手续简单的行政程序，可能有悖于平等对待；第四，有助于实现相对方公平目标的繁琐的行政程序，可能要损及相对方效率。此外，行政程序法所规定的行政主体的程序义务，亦可视作相对方的程序权利；内部行政程序应效率优先、公平其次，而外部行政程序则应公平优先、效率其次。

显然，要实现行政法的平衡，就不得不正视上述各种张力的客观存在。平衡论者认为，平衡法的实现过程实际上就是围绕着公平与效率的价值目标、在行政主体与相对方之间合理地分配实体权利与程序权利从而形成内部协调一致的行政法律制度结构的过程。这种复杂的整合过程只有依赖于多方博弈并形成对策均衡才能实现。由此可见，正是由于平衡法中行政实体制度与行政程序制度之间的和谐配置，区别于在控权法与管理法中由于实体与程序之间的张力所导致的行政法失衡[25].

其三，结构性均衡表现为行政法律制度与监督行政法律制度之间的协调。平衡法的制度结构系由以行政法治原则为核心的一系列不同层次的行政法律制度组合而成，平衡法要具有规范、引导、惩罚等诸种功能，就必须具有调整行政关系与监督行政关系的两类制度：第一，调整行政关系的制度，一方面规定行政主体的行政职权、职责以及行政行为方式，并明确违法行政的法律责任；另一方面又规定相对方的权利与义务，以及行政违法的法律责任。第二，调整监督行政关系的制度，主要规定以司法审查为核心的监督主体的职权、职责以及监督司法审查权的运作方式。

其四，结构性均衡意味着行政法原则与规则之间的和谐。行政法律制度结构的组成元素主要是原则与规则，制度结构的解构与重构过程亦即规则的立改废与原则的优胜劣汰过程。对于整个行政法制度结构而言，原则与规则都不可或缺，因为行政法规则尽管具有权利、义务规定明确、可操作性强等特性，但由于具体规则之间往往缺乏联结性，这就导致了行政法制实践经常出现“规则链条”断裂；有鉴于此，行政法原则通常起着统率规则体系、弥补规则空缺、粘合规则断裂等作用，从而促成行政法均衡结构的形成。

对于中国行政法而言，立法机关应树立行政法的整体结构意识，自觉地围绕着制约与激励机制来构建中国行政法律制度体系，尤其要注重健全制约行政权、激励相对方参与行政方面的行政法规则。此外，由于行政法原则在中国行政法中尚未发挥应用的作用，这就迫切要求中国行政法学既要致力于从本国行政法制实践中对行政法原则进行抽象与提炼，又要有针对性地移植一些外国行政法的基本原则。

四、行政法的均衡化与博弈方法

行政法的结构性失衡及其均衡化问题已成为现代行政法发展完善的时代主题。它一方面得到了始于20世纪70年代末、80年代初的公共行政改革的理论与实践的有力支持，另一方面也回应了现代社会人的经济价值与社会价值不断提高而产生的更多的制度需要与权利需求[26].因此，尽管起点不同，但各国行政法都有意无意地围绕着行政法制约与激励机制、依托行政法主体的多方博弈而重建一个有利于整合效率与公平、公益与私益的行政法律制度体系，从而推动着行政法从失衡走向平衡。

1、行政法的均衡化

对于行政法而言，结构性均衡意味着行政法主体的利益配置现状达至最优，从而不可能存在推动制度变迁的动力；但是，如果行政法尚未实现结构性均衡，那就必然存在引致行政法制度变迁以形成均衡的利益格局的内在动力；而且，行政法结构性均衡只是一种依赖于严格前提条件的相对均衡[27]；一旦发生了社会变迁，就必然要打破既定的行政法制度供给与社会需求之间的均衡，从而导致既有行政法结构性均衡的松动，行政法因此重又处于失衡之中。正是迫于应对实现结构性均衡的内在动力与外部压力，行政法的均衡化问题就自然要成为现代行政法的永恒主题。

行政法的均衡化是一个失衡的行政法趋向于结构性均衡的运动过程。行政法实践中大致存在着两种类型的行政法均衡化：“失衡平衡”、“旧平衡新平衡” [28].

（1）失衡平衡。所谓行政法失衡，是指行政法所确认的行政权与相对方权利结构偏离了均势，行政主体与相对方之间缺乏真正的对峙与互动，二者的法律地位普遍不平等，公、私益之间的张力未得到协调，行政法的资源配置以及由行政法所配置的其他社会资源都尚未达到最优，社会利益并未达到最大值，行政法制度供求失调，行政法因此存在着推动制度变迁的内在动力与外部压力。行政法失衡情形下的均衡化，主要是一个构建均衡性的行政权与相对方权利结构的过程。这主要包括两种类型：

其一，行政权过于强大、相对方权利过于弱小的行政法失衡的均衡化。行政法是一门与社会现实距离最近的部门法，它必须及时地回应来自于社会现实的需要。为了顺应现代市场经济与民主政治的需要，传统的管理法正面临着来自现实的全面的机制重构与制度改造。一方面，行政法注重对行政权的规范与制约，严格限定行政干预范围，将部分管理职能转移、下放给社会中介组织；改造行政行为方式，严格限制强制性行政，广泛推行体现民主参与的非强制性行政，在一些经济行政领域放松管制、改许可制度为登记制度，强化行政指导，引导、激励适度的市场竞争；以“法未授权不可为”准则约束行政主体，并借助规范的行政程序与独立的司法审查来监督行政主体依法行政。另一方面，行政法赋予相对方更多的权利，广泛推行社会自治，构建立体的社会自治框架，譬如区域性的社区自治、同业内的行业自治、市场上的企业自主等，相对方遵循“法未禁止即可为”的行为准则。行政法不仅扩大了相对方权利，还致力于改造权利结构，尤其是有意识地培育经济组织、福利性组织、中介组织，以提高相对方的权利强度，增强与行政权对峙的力度[29]，在真正开放的体系中促成多方博弈，以实现行政法的平衡。

其二，行政权过于弱小、相对方权利过于强大的行政法失衡的均衡化。由于控权法的失衡既不利于行政效率与企业效率的提高，也不利于实现社会公平。因此，修正控权法的失衡对于社会资源的最优配置与社会利益最大化而言，非常重要。针对控权法失衡的原因，行政法的均衡化实践主要是通过各种方式增强积极行政的动力，重建有活力的政府。这主要包括：赋予行政主体更多的行政自由裁量权、认可部分非正式行政程序的合法性、授于行政以更多的行政裁决权、扩大行政复议的受案范围、赋予行政更多的公共管理与公共服务的职权以及与之相应的行政监督制裁权；强化行政法对于社会中介组织的规范、调整功能，并藉此调控、引导市场主体，加强行政对于市场-尤其是金融市场-的监督力度，灵活运用财政、税收、货币、价格政策与产业政策，辅助市场机制有效地配置社会资源，最大限度地纠正市场失灵[30].

（2）旧平衡新平衡。当支撑平衡法均衡结构的约束条件改变从而打破既有利益均势时，既定结构性均衡就质变为一种次优均衡从而无法全面回应新的权力（利）需求与利益需求，行政法因此产生推动制度变迁的外部压力。此种情形下的均衡化，主要是一个旧的权力（利）结构的解构与新的权力（利）结构建构的过程。由于经济、政治、技术、观念等社会条件不可能是静止不变的，因此，行政法从旧平衡向新平衡的演变也就必然是持续不断的。

究其根本而言，无论是“失衡平衡”式的均衡化、还是“旧平衡新平衡”式的均衡化，都是一种改变既定行政法的行政权与相对方权利结构性失衡的“合法不合理”状态[31]、重构一个“既合法又合理”的均衡结构的过程。

2、行政法的对策均衡[32]

平衡论者认为，作为一门应用法学，行政法学必须负责起解释行政法现象、解决行政法问题的使命；并且，解释现象与解决问题的逻辑应是前后一致的。一方面，平衡论在解释行政法现象时遵循从具体到抽象的路径，透过复杂的、表面的行政法问题，直接考察行政法的核心矛盾，从而得出行政法的权力（利）格局应是均衡结构；另一方面，平衡论在解决行政法问题时遵循从抽象到具体的路径，围绕着行政法权力（利）的结构性均衡，基于一以贯之的人性假设，具体分析行政法各层次矛盾，借助矛盾主体的相互作用实现对策均衡，并进而形成结构性均衡。

埃莉诺。奥斯特罗姆教授认为，均衡是否可能，一种均衡是否改进了相关者的状况，都将取决于特定的制度结构；在最一般的意义上，所有的制度安排都可被认为是广义的博弈；作为博弈，有多种特定的选择，这些选择的顺序排列、所提供的信息，以及对不同选择顺序所给予的相对奖励和惩罚，都能改变结局 的定式；此外，相关物质环境的特定结构，也会对博弈的结构及其结局产生重要影响[33].现代行政法的均衡化也要依赖于行政法主体在既定的社会结构与结构之下进行多方博弈并形成对策均衡。博弈论（Game theory），是研究决策主体的行为发生直接相互作用时的决策以及这种决策的均衡问题，正是在这个意义上，博弈论又被称作对策论[34].行政法均衡化的的博弈方法，系指假定包括立法主体在内的所有行政法主体都是有限理性的，行政法主体占有行政法制度供求、权力（利）供求的信息需要耗费成本；各行政法主体所占有的行政法信息都不完全，但彼此具有较强的互补性；行政法主体依据一定的相互作用规则、基于合作而形成对策均衡。

相对于私法而言，由于行政法中的立法主体、行政主体、监督主体、相对方之间存在着较大张力，导致行政法失衡概率更高，因此，行政法均衡化采用博弈方法就尤显必要，以激发行政法主体之间的竞争与合作。正是依据行政法主体的理性选择，行政法的结构性均衡与博弈的对策均衡之间的内在关联性才能得以确立。

其一，行政法博弈的前提是改革传统的“命令—服从”模式，这意味着相对方能在既定约束所架构的开放的“场域”中与行政主体讨价还价，相对方因此不再是一个绝对服从于行政指令的主体（甚至客体），而是以一个能通过自身努力改变其行政法律地位的能动主体出现于行政法之中。

其二，行政法博弈方法直接淘汰了行政法中不适合博弈、不利于均衡实现与实践的具体制度，加速了现代行政法对于传统行政法的替代。

其三，由于行政法主体的博弈选择既受制于“法律面前人人平等”的宪法原则约束，又受制于民主政治与市场经济的客观限制，这就保证了行政法博弈所形成的对策均衡与结构性均衡基本上重叠，由行政法博弈所形成的对策均衡就必然是一种旨在实现行政主体与相对方法律地位平等的理性选择。因此，行政权与相对方权利的结构性均衡是行政法主体多方博弈对策均衡的法律表述形式，行政法的平衡成于行政法主体的博弈，并给行政法主体带来最大利益；亦即，平衡法的取得乃依靠行政法主体的理性选择而非立法者的刻意建构。

其四，行政法博弈方法直接促成了程序性行政法律规范的发展与完善；因为，博弈需要规则，而程序性行政法的重要意义即在于提供足够的有助于行政法主体进入、退出博弈、形成对策均衡的规则。

其五，行政法博弈方法凸显了行政权与相对方权利之间的对立统一性以及行政法主体之间的相互依赖性与互动性。在博弈过程中，各行政法主体都遵循利益最大化原则进行策略选择，但任一方都不能选择明显不利于另一方的策略，否则有违公平、公正原则；由此而致的对策均衡就只能是一种兼顾公益与私益、实现公、私益“双赢”的结构性均衡[35].

3、行政法的博弈模式（game form）

行政法博弈以理性人假定为前提，从而严格区别于传统行政法（学）中人性假定的对立与断裂。传统行政法（学）要么将政府或公民假定为完全理性的人、要么将政府或公民假定为非（不）理性的人，往往对公务人员与公民作截然不同的人性假定。平衡论者认为，应在行政法（学）内采用统一的理性人假定，这是解释行政法失衡与均衡现象的实证基础。理性人是指有一个比较稳定的偏好、在面临给定的约束条件下最大化自己偏好的人[36].在理性人假定的前提下，所有行政法主体-立法主体、监督主体与行政主体，[37]公民、法人与其他组织-都被假定为理性人。理性人假定有助于完整地解释行政法主体追求利益最大化的行为，行政法机制的制约、激励相容也正是基于理性人假设之上。

在理性人的假定前提下，行政法主体受利益动机驱使，在既定约束下作最优选择并形成对策均衡，从而实现利益最大化。理性人假定决定了行政法的博弈模式主要包括三层次：

其一，行政法主体的有限理性。由于占有行政法权力（利）供求信息不仅要耗费相应的成本，而且获取信息的能力受制于技术、科学、观念、制度等的约束，这就决定了行政法主体只能是有限理性的-政府与个人皆是如此；信息的有限性同时意味着行政法主体选择集合的不确定性。对于不同的行政法主体而言，评判其所占有的信息量是否最优的标准并不一致，概而言之，只有当行政法主体获取信息的边际成本等于边际收益时，行政法主体才处于最优信息占有状态。

其二，选择集合的限定性。首先，由于行政法博弈只是整个法治国家法律博弈中的一个子博弈，由此而形成的对策均衡必然要以稳定的结构所提供的可靠预期为基础；其次，由于行政法只是整个社会结构的一个内生变量，行政法主体的信息与选择都不可避免地受到时空限制；最后，由于行政法制应是有机统一的，这就限定了行政法博弈多半只能在现行的行政法框架内进行，而不应经常性地突破既定的框架从而损及行政法制的稳定与统一。由此可见，行政法制度变迁的理性选择大都被限定在既定的结构与社会结构之中，而执法与司法中的理性选择基本上被被限定在结构、社会结构与行政法结构之中。事实上，超越既定结构性限制的选择不是不存在，只是囿于作此种选择的预期成本太大，因此行政法主体一般不倾向于作这种不理性选择。

其三，行政法主体的行为选择基于最优信息。由于信息具有回报性，因此，只有当行政法主体充分地利用了信息优势、最佳配置既有的信息资源时，行政法主体的选择才是理性的，由此而形成的对策均衡才是一种最优均衡或者最满意均衡。行政法主体相互作用形成的对策均衡应是令人满意的最优均衡。因为，对策均衡解是在所有行政法主体最佳配置信息资源、经过多方博弈所形成的理性选择结构；与此同时，这个对策均衡解也应令行政法主体最为满意，因为对策均衡是行政法主体相互作用的产物，容纳了最大的共识；行政法主体在对策均衡中的处境与其在博弈中所发挥的作用、所提供的行政法权力（利）供求信息形成对应。这种既体现最佳行政法资源配置、又能保证行政法博弈主体各得其所的对策均衡，通过法定程序就转化为行政法的行政权与相对方权利配置格局的结构性均衡[38].

由此可见，行政法博弈及其均衡主要是基于理性人的人性假定，立法主体、行政主体、监督主体与相对方等主体都遵循理性的博弈规则，进行多方博弈并形成行政法权力（利）结构配置均衡，以实现既定社会经济政治结构与结构约束下的公益与私益最大化，从而直接促成行政法结构性均衡的实现。

将博弈的方法引进行政法均衡化之中，首先意味着要淘汰一种似是而非的传统行政法观念。我们习惯于假定政府是仁慈的、全能的与守信的，因此以国家代替市场、或者依赖政府干预来纠正市场失灵。但实践经验表明：组成政府的公务人员在追求自己利益最大化方面与市场主体并无二致，他们极有可能利用职权进行寻租，而非如假定的那样只去谋求公益的最大化；政府也不可能全能全知，政府所占有的资源配置信息往往比市场主体更少，其决策依据并不充分；政府不守信用的纪录较普通民众而言也常有过之而无不及，因为普通民众缺乏应付责难失信的能力，但政府却常常依据强制力“公然地违约”。正因为如此，指望政府来纠正市场失灵往往适得其反，反而造成更加严重的政府失灵。之所以如此，主要归因于行政法内人性假定的分裂。正是在这个意义上，将博弈的方法引进行政法均衡化之中就无疑会引起一场观念革命：依靠所有行政法主体理性参与的博弈方法来形成一个规范所有行政法主体的行政法律制度体系，这种行政法的均衡化，不仅过程民主，而且结果公正。

4、权力（利）配置博弈的基本类型及其例证[39]

行政法主体受利益最大化的驱使，进行各种类型的多方博弈，最终总要归结为行政权与相对方权利配置；因此，行政法博弈的对策均衡的核心是行政权与相对方权利的结构性均衡。

（1）权力（利）配置博弈的基本类型

行政权与相对方权利配置博弈主要包括行政法主体之间所展开的三种基本类型的博弈：

其一，行政—相对方博弈。在进行行政权与相对方权利配置时，行政往往倾向于扩大行政管理范围、增强行政管理强度，以便高效率地实现行政管理目标，实现公益最大化；与之相左，相对方则倾向于严格制约行政权，扩大社会自治范围与企业经营自，寻求私益最大化。由于行政权与相对方权利、公益与私益之间的矛盾，行政主体与相对方就必然要进行激烈的博弈。

由于经济组织与行业组织的日渐兴起以及各种利益集团的迅速崛起，造成了行政—相对方博弈之日趋剧烈，这就有力地推动了行政权与相对方权利结构性均衡的形成。显然，如果行政主体与相对方之间的力量悬殊过大，那么，就不可能存在真正的行政— 相对方博弈，也就无法实现行政法的平衡。

其二，立法—行政博弈[40].鉴于行政权既有维护公益、保护私益的作用，又有可能被异化为行政寻租的工具而侵犯私益、有悖公益，因此，立法者在进行行政权与相对方权利配置时，就必然要顺应民主政治与市场经济的要求，试图严格控制行政权；对此，行政主体不仅会依据宪法据理力争、还极有可能凭借公益名义向立法者施加压力，以图影响立法决策有利于已，立法—行政博弈因此而起。

作为一种立法权与行政权相互制衡、直接较量的结果，由立法—行政博弈所形成的对策均衡，一般都被限定在立法者能够容忍、行政主体可以接受的范围之内。此种博弈是实现行政法平衡的关键力量，如果立法权过大、或者行政权过大，都不利于立法—行政均衡的形成，从而制约了行政法从失衡趋向平衡。

其三，立法—公众博弈。诚如约翰。斯图亚特。穆勒所言：代议制政府在“利益集团影响之下有与社会的普遍利益不完全一致的危险”[41]，这就决定了在开放的立法过程中进行的立法—公众博弈有助于防止立法机关的非理性妥协，从而全面回应社会需要；而且，鉴于市场信息的分散性与立法决策的集中性之间悖性的存在，民主立法过程的实质就必然是一个公众与立法者相互交换信息、彼此沟通、相互影响的过程。

立法—公众博弈及其对策均衡的形成，有助于防止立法者旨在寻租而为的暗箱操作，或者因屈从于利益集团压力而做了强势私益主体的“俘虏”，疏于保护弱者。此种博弈是实现行政法结构性均衡的一条必经之路；也是平衡法得以存在与维持的社会基础。

由此可见，行政法权力（利）配置博弈以民主的方式促成了行政法的理性。行政—相对方、立法—行政、立法—公众这三类博弈，往往呈现出相互交叉、互相影响的关系。譬如，立法—行政博弈必然要顾及相对方的权利需求，立法—公众博弈不可能不考察行政干预的利弊，行政—相对方博弈也自然要影响着立法决策。因此，通过行政权与相对方权利配置的多方博弈所形成的对策均衡，正是行政法平衡的重心所在。

（2）例证：经济行政法行政主体权力与市场主体权利的配置

在市场经济体制下，能否实现对行政主体行政权与市场主体权利作均衡性配置，直接决定着行政法的平衡与否。因此，笔者选择中国经济行政法的权力（利）配置为例，来展示行政法博弈模式的内涵以及对策均衡的形成过程。

1）经济行政法的既定约束。由于存在着限制行政权需求（行政主体策略）与市场主体权利需求（市场主体策略）的一些共同约束因素，这就决定了经济行政法的构建与制度变迁只能在既定的社会结构、结构与现行有效的法律制度框架中进行。

其一，社会结构限制。由于经济行政法只是整个制度结构的一个组成部分，其演变与发展不可避免地要受制于处于转型期的政治、经济、技术、观念等社会因素的限制。因此，社会结构对经济行政法主体的策略选择范围以及均衡结构的限定性，就使得过分滞后于或者超前于社会结构的经济行政立法倾向，一般不会为立法机关所接受。[42]

其二，宪法限制。现行宪法关于政府与市场关系的规定限定了经济行政法的选择范围。宪法所设定的基本框架主要包括：①实行市场经济；②进行宏观调控；③体现平等原则；④实行依法治国[43].这一基本框架就限定了行政主体与市场主体的策略选择范围，立法主体的策略选择也自然要受制于宪法限制。

其三，其他法律制度限制。为了维护法制统一，经济行政立法应当依法而为，不得与现行有效的法律相冲突。法制统一原则无疑限定了经济行政法主体的策略选择以及均衡结构，譬如，产业政策、财政政策、税收政策、货币政策、金融政策、价格政策等行政法规或者部委规章，必须依法制定，不得与现行有效的法律相背。

2）经济行政法的权力（利）配置

经济行政法权力（利）配置格局，得之于立法机关依据法定程序对行政主体与市场主体之间关于经济行政法的制度效益、立法目标、组织形式、行为模式、法律责任等基本问题，在既定的社会结构与宪法约束下进行博弈所形成的对策均衡的确认；这种格局还将随着社会结构与宪法约束的改变而受到持续的边际调整。

其一，制度效益。由于经济行政法要直接影响着市场主体策略选择的预期成本（交易成本、生产成本与风险成本等），因此，市场主体通常以各种方式向立法机关施加压力，希望经济行政法能明确地制约行政权以节减市场主体的交易成本与风险成本，增加预期收益的确定性，从而提高企业效率、增进企业利润。对此，行政主体却不以为然。行政主体倾向于认为经济行政法应该有助于增加市场主体经营决策行为的可预期性，有助于维护稳定的经济行政法律秩序，有利于提高行政效率。由此可见，市场主体与行政主体都希望经济行政法能降低成本、提高效率，但二者的效益评价标准却不尽一致。惟此，立法机关必然要对两种效益观进行整合，以保证其所制定的经济行政法的预期社会成本小于预期社会收益[44].

其二，立法目标。市场主体倾向于认为经济行政法应禁止行政主体以各种方式侵犯市场主体的财产权利与经营决策权，以提高企业效率、维护经济自由。但行政主体却认为经济行政法应有助于保障社会公平-这主要包括大企业与小企业之间、公有制企业与非公有制企业之间以及不同地区、不同行业的市场主体之间的法律地位平等，这就要求经济行政法授予行政主体更多的行政权以有效维护行政管理秩序、进行各种私有财产征用、税款征收，通过各种转移支付以提高社会福利水平。显然，市场主体与行政主体各自所主张的立法目标截然不同。立法机关必须兼顾私益与公益，基于行政主体与市场主体的多方博弈，将经济行政法的立法目标定位为既有助于促进市场效率、又要兼顾社会公平，既要保障经济自由、又要促进有序竞争。

其三，组织形式。市场主体通常认为，为了保障其最优地进行技术与资本组合，经济行政法应赋予市场主体充分的企业组织形式自主决策权，由市场主体自主地决定是否采用个体制、合伙制、有限责任公司、股分有限责任公司或者其他企业组织形式，并由市场主体自主地决定企业的设立、变更、分立、兼并、重组、解散、破产等，而无须行政干预。但是，行政主体却倾向于认为，由于中国尚处于转型时期，市场尚不成熟，市场主体普遍不够理性，因此，经济行政法应赋予行政主体足够的行政许可权，以便通过对企业组织形式的管理来培育市场、引导企业，从而既防止垄断组织的出现、又推动产业结构的调整与升级，并能有效地防止国有企业国有资产的流失。行政主体与市场主体之间的对立决定了立法机关必然要对这两种相异的策略选择进行整合，在赋予市场主体相对独立的自主决策企业组织形式权利的同时，又赋予行政主体必要的企业组织申批权与生产经营许可权；作为博弈的结果之一，各种行业组织与社会中介组织也就应运而生。

其四，行为模式。市场主体认为，经济行政法应该尊重市场机制，赋予市场主体在价格信号的引导下自主决定企业的人财物与产供销的经营自，而无须行政主体干预市场的资源配置；对于必要的经济行政行为-尤其是行政自由裁量行为，要本着提高企业效率的宗旨来设计行政程序，以严格制约行政权、保障市场主体全方位参与行政。但是，行政主体却倾向于对市场进行普遍干预，以避免由市场失灵所造成的经济波动；主张经济行政法应赋予行政主体干预市场的行政自由裁量权，以纠正市场失灵、提供公共物品、降低通货膨胀率或者失业率。显然，市场主体与行政主体对行政行为模式的设计要求相去甚远，这就迫使立法机关对这种张力进行整合，既承认必要的行政干预有助于纠正市场失灵、又要确立规范的行政行为模式以防政府失灵，要求政府既在宏观上对整个市场进行调控、引导、又要强化对自然垄断企业的微观管制。作为结果，立法往往既赋予行政主体必要的自由裁量权，又以严格的行政程序来防止行政自由裁量权的滥 用。[45]

其五，法律责任。对于市场主体而言，如果通过垄断或者不正当竞争所形成的收益远远超过违法成本，那么理性的市场主体就会倾向于违法；对于行政主体而言，如果行政寻租的成本远远小于收益，那么违法行政就会普遍存在。因此，法律责任就成为影响经济行政法主体策略选择的一个最为重要的潜在成本，它也因此成为经济行政立法中的一个博弈焦点。行政主体倾向于严厉制裁市场主体的违法行为，而市场主体则倾向于监督机关严格监督行政主体依法行政，尤其是将司法审查视作监督行政、维护私益的重要筹码。对此，立法机关要对双方的预期违法成本与预期违法收益进行衡量，并据此确定适宜的行政监督的范围与方式以及以司法审查为核心的监督行政的广度与深度。

综上可知，平衡论者所主张的行政法平衡乃是以统一的理性人假定为前提，以保证行政法博弈这种实现、实践行政法结构性均衡的行政法方法，在整个行政法运作过程的普遍适用[46].尤其是，由于行政法博弈总是围绕着行政权与相对方权利的配置格局而展开，因此，行政法的对策性均衡与行政法博弈之间就具有了内在的关联性。

[ 作者单位：北京大学法学院 ]

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In the traditional administrative law， the structure of the administrative power versus the rights of the administratee is frequently in a state of imbalance. Such an imbalance in administrative law seriously restrains the overall realization of equity and efficiency value target of administrative law， sets difficulties in the optimal allocation of the administrative law resources and the maximization of social interests. In view of this， the balance theorists advocate that the administrative law should be categorized into the balance law. This paper points out that the balance in administrative law is the structural balance between the administrative power and the rights of the administratee. It is realized through the inherently harmonious administrative law system which is built around the checking & encouraging mechanism of the administrative law. And the realization of such a system have to rely on the multi-party game of the administrators. In this sense， the balance in administrative law is a balance of game.

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[1] 管理论、控权论与平衡论是平衡论者采用辩证思维对行政法的核心矛盾进行分析所形成的三种“理想类型”。参见，罗豪才：“行政法的语义与意义分析”，载《法制与社会发展》1995年第4期。

[2] 平衡论是中国行政法学对本国行政法制实践所作的理论回应。一则，改革开放之前的中国行政管理基本奉行“命令—服从”模式，妨碍了企业效率的提高；另则，“权力下放、放权让利”的控权行政改革又导致了“一收就死、一放就乱”窘局的出现。有鉴于此，平衡论应运而生，并得到了较快的发展。参见，罗豪才、袁曙宏、李文栋：“现代行政法的理论基础”，载《中国法学》1993年第1期；沈岿：“试析现代行政法的精义-平衡论”，载《行政法学研究》1994年第2期；王锡锌：“再论行政法的平衡精神”，载《法商研究》1995年第2期；罗豪才：“行政法的语义与意义分析”，载《法制与社会发展》1995年第4期；罗豪才、甘雯：“行政法的‘平衡’及‘平衡论’范畴”，载《中国法学》1996年第4期；罗豪才、沈岿：“平衡论：对现代行政法的一种本质思考”，载《中外法学》1996年第4期；姜明安：“授权、分权、控权-平衡行政法生存的‘理’”，载《中外法学》1996年第5期；罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年版；罗豪才、方世荣：“论发展变化中的中国行政法律关系”，载《法学评论》1998年第4期；罗豪才、崔卓兰：“论行政权、相对方权利及相互关系”，载《中国法学》1998年第3期；甘雯：“行政法的平衡理论研究”，载罗豪才主编：《行政法论丛》（第一卷），法律出版社1998年版；沈岿：《平衡论-一种行政法的认知模式》，北京大学出版社1999年版；罗豪才：“行政法学与依法行政”，载《国家行政学院学报》2000年第1期；罗豪才、宋功德：“现代行政法学与制约、激励机制”，载《中国法学》2000年第3期。

[3] 参见，皮纯协、冯军：“关于‘平衡论’疏漏问题的几点思考-兼议‘平衡论’的完善方向”，载《中国法学》1997年第2期；郭润生、宋功德：“控权—平衡论”，载《中国法学》1997年第6期。

[4] 参见，杨解君：“关于行政法理论基础若干观点的评析”，载《中国法学》1996年第2期；杨解君：“当代中国行政法（学）的两大主题”，载《中国法学》1997年第5期；叶必丰：《行政法的人文精神》，湖北人民出版社1999版，第291—305页。针对学界的理论质疑，平衡论者予以了及时的回应，参见，王锡锌、沈岿：“行政法理论基础再探讨-与杨解君同志商榷”，载《中国法学》1996年第4期；宋功德：“平衡论：行政法的跨世纪理论”，载《法制日报》2000年9月3日（上）、9月10日（下）。

[5] 从1996至今，关于平衡论的理论评述已成为《法学研究》等法学核心期刊“行政法学研究评述”的一个重要部分。此外，诸多论文也从不同角度评述了平衡论，譬如，包万超：“行政法平衡理论比较研究”，载《中国法学》1999年第2期；包万超：“阅读英美行政法的学术传统”，载《中外法学》2000年第4期。

[6] 譬如不合理地限制了企业的经营自、社会中介组织的自治权、基层群众性自治组织的自治权等。

[7] 历史经验表明，在经济上奉行自由放任必然要求行政消极无为；在政治上不恰当地强调民族自治与社会自治就必然失去行政权威。因此，中国行政法虽然并非控权法，但中国在体制转轨、社会转型与制度重构时期也应避免纠枉过正。

[8] 任何行政法学范式的生成与演变，都受制于人们的知识积累与价值判断，因此，行政法学范式只能具有相对合理性。库恩认为，在科学的意义上，一个范式就是关于现实的一套较为系统的假设，这一套假设主要包括用以阐释和说明某一类现实的规则，而这些规则表现为人们观察现实世界的观点、理念和基本的价值判断标准。范式的存在是多种多样的，好的范式的作用就在于其假设可以更全面、更准确地反映现实世界。See， Thomas S. Kuhn the Structure of Scientific Revolutions， Chicago： University of Chicago Press， 1962， Chapter one.

[9] 对于行政法学而言，“关系”的视角意味着要辩证地理解行政主体与相对方之间的对立统一性，将行政法视作一个有利于促成双方博弈的“场域”，而非片面保护某一方主体的僵化结构。在皮埃尔。布迪厄的生成结构主义理论中，“惯习”与“场域”这两个概念都是关系性的，这一点尤其意味着只有在彼此的关系之中，它们方能充分发挥作用。一个场域就是一个游戏的空间，这种游戏的空间只是在下述意义上才存在，即那些相信它所提供的酬赏并积极寻求这种酬赏的“游戏者”投身于这一空间。参见，皮埃尔。布迪厄、华康德：《实践与反思-反思社会学导引》，李猛、李康译，中央编译出版社1998年版，第19—20页。

[10] 行政法的范式转换，或者理论基础重构，是现代行政法学重新认知行政法的必经之路。诚如路德维希。维特根斯坦所言：洞见或透识隐藏于深处的棘手问题是很难的，因为如果只是把握这一棘手问题的表层，它就会维持现状，仍然得不到解决。因此，必须把它“连根拔起”，使它彻底地暴露出来；这就要求我们开始以一种新的方式来思考。这一变化具有决定意义，打个比方说，这就像从炼金术的思维方式过渡到化学的思维方式一样。难以确立的正是这种新的思维方式。一旦新的思维方式得以确立，旧的问题就会消失；实际上人们会很难再意识到这些旧的问题。因为这些问题是与我们的表达方式相伴随的，一旦我们用一种新的形式来表达自己的观点，旧的问题就会连同旧的语言外套一起被抛弃。路德维希。维特根斯坦：《札记》，转引自，皮埃尔。布迪厄、华康德：《实践与反思-反思社会学导引》，李猛、李康译，中央编译出版社1998年版，第1—2页。

[11] 参见，罗豪才：“关于现代行政法理论基础的研究”，载罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年版，第1—2页。

[12] 行政法理论基础必须具备三方面的实践性：归纳出与实践相符的行政法机制以保证制度体系的有机性、围绕行政法机制形成完整的行政法律制度框架以调整行政关系与监督行政关系、提供具有可操作性的行政法律方法，以实现行政法的公平与效率目标。

[13] 参见，罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第7、16、31页。

[14] 行政法学界存在着两种对于行政法治的误解：将“行政法治”等同于“依法行政”、将“依法行政”等同于“依法治民”，这两种误解都割裂了行政法治的完整含义，直接误导了行政法制实践。

[15] 埃利诺。奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，余逊达、陈旭东译，上海三联书店2000年版，第31页。

[16] 埃利诺。奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，余逊达、陈旭东译，上海三联书店2000年版，第31页。

[17] 鉴于行政的管理性、服务性与应急性等固有特点，不可能要求所有行政法律关系中的行政主体与相对方的法律地位都绝对平等；相反，某些领域中的行政优先性与强制性，正是行政效率与行政法律秩序的必然要求。

[18] 就此而言，经济行政法中的经济行政主体与经济相对方更有可能形成一种均势对峙与真实互动，因为现代企业制度下的企业是一种具有相当规模的经济组织，再加上行业协会这种中介组织，经济行政主体与经济相对方之间就较有可能形成一种均势对峙与良性互动。相对而言，目前在其他部门行政法中要实现这种均势还比较困难。这就部分地解释了平衡论为什么非常关注社会中介组织在现代行政法中的积极作用。

[19] 有必要声明的是，平衡法上的效率、公平、行政法治、公民自由等价值项都只是相对的概念，离开特定时空约束奢谈平衡、效率、公平、秩序、法治、自由等，并无现实意义。

[20] 一般而言，行政权与相对方权利之间的此长彼消关系导致行政法内公益与私益的顾此失彼；不过，由于现代行政法通过行政法机制的激励功能有力地促成了行政主体与相对方之间的合作与互动，从而使得公益与私益能够在新的利益增长点上实现双增。

[21] 钱颖一教授认为，市场经济是依靠两个东西运作的，一是约束，一是激励。这好比汽车的刹车和发动机，人没有约束，经济就会出轨；但是人没有激励，经济就根本不会增长。后者比前者还基本。市场经济与计划经济的区别不仅仅在于是否用价格实现资源配置，更本质的是激励与约束机制的不同。参见，钱颖一：“激励与约束”，载《经济社会体制比较》1999年第5期。

[22] 平衡论将行政法机制归结为制约与激励机制，并非意味着制约与激励总是同样重要，行政法机制制约行政主体与制约相对方、激励行政主体与激励相对方存在着轻重之别；事实上，行政法要实现结构性均衡，就必须针对现实的行政法制实践来配置行政权与相对方权利。就中国目前而言，行政法机制重在制约行政权并激励相对方有序地参与行政。

[23] 区别于管理理念重实体、轻程序，也区别于控权理念重程序、轻实体，平衡论者认为程序与实体之间是辩证统一的，不宜顾此失彼或厚此簿彼。

[24] 参见，盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第63页及注[1].

[25] 行政实体与行政程序之间的关系直接受行政法价值目标的影响。管理法注重追求行政效率，因而在行政程序立法设计是就倾向于保障行政的便捷性，从而与保护相对方权利相悖；控权法注重追求公平，因而其程序设计就偏重于制约行政，这就有损于高效行政的实现。

[26] 需要特别指出的是，西方盛行的“新公共管理主义”多从“行政管理”角度探讨如何解决政府财政危机、管理危机与信任危机问题，它主张公共行政应从主体中心转化为客体中心、权力中心转化为服务中心、效率中心转化为成本中心、个体利益中心转化为公共利益中心；显然，“新公共管理主义”严格区别于为公共行政管理“制度”提供理论支持的行政法平衡论。因此，行政法学要借鉴“新管理公共管理主义”的理论主张来解释行政法现象、解决行政法问题，首先必须完成观察视角的转换。有关“新公共管理”的探讨，参见，张康之：“论‘新公共管理’”，载《新华文摘》2000年第10期。

[27] 这主要包括以下四个假定前提：其一，既定的政治、经济约束条件不变；其二，既定的道德观、伦理观不变；其三，公众的效率、公平、秩序、法治与自由的价值观不变；其四，公众的利益观不变。

[28] 需要声明的是，我们这里所探讨的均衡化是针对“权力（利）结构性失衡”，而非针对特定部门行政法或者特定行政关系与监督行政关系。从总体来看，行政法的失衡非此即彼；但就局部而言，在管理法中也可能存在行政管理力度不够的问题、在控权法中也可能存在行政权得不到控制的问题，这就要求行政法的均衡化既要立足于行政法整体、又要兼顾行政法的局部，具体问题具体对待，这样才能实现行政法的结构性均衡。

[29] 鉴于行政法的结构性失衡往往造成权力（利）配置格局的僵势与思维定式，平衡论者主张综合采用削减行政权范围、改革行政管理模式、壮大社会中介组织、拓宽社会自治领域等多元方式，从整体上推进行政法的均衡化进程。

[30] 行政法在权力（利）结构重构时，削减行政权、限制行政权与“收回”不合理的相对方权利相比，可能更容易些。公众易于接受权利多多益善的观念而较少深思熟虑权利存在的社会约束条件，这就决定了偏向行政的行政法重构必然会招致极多不满与指责。因此，控权法的均衡化甚至比管理法的均衡化更加困难。

[31] “合法”，是指权力（利）结构因被行政法所确认而合法 ：“不合理”是指权力（利）结构在现有的约束条件下未及最优之有背理性。

[32] “对策均衡”是相对于“一般均衡”而言的。经济学在研究人受利益驱动所为的各种行为及结果时，借鉴和引入了平衡分析法，并进而发展成为经济分析的基本方法，将其集中、系统地用于分析经济利益关系问题所形成的一般均衡体系，构成了现代经济学大厦的基石。但是，一般均衡论正面临着“对策均衡论”的挑战。相比较而言，主张博弈的“对策均衡论”对现实问题具有更强解释力，并因此以当今主流经济学的姿态主导和预示着未来经济学的发展和实践。对于行政法平衡而言，一般均衡意味着假定立法主体完全理性，无成本地占有行政法权力、权利配置格局均衡与否的全部供求信息，并无成本地对权力（利）格局进行调整，以实现权力（利）格局的结构性均衡。

[33] 参见，埃莉诺。奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，余逊达、陈旭东译，上海三联书店2000年版，第43页。

[34] 著名经济学家泰勒尔（Jean Tirole）认为：“正如理性预期使宏观经济学发生革命一样，博弈论广泛而深远地改变了经济学家的思维方式”；张维迎教授更是认为：“当本世纪70年代经济学家开始将注意力由价格制度转向非价格制度时，博弈论逐渐成为经济学的基石”、“近几十年来，经济学一直在为其他学科提供武器，但恐怕没有任何其他工具比博弈论更有力了”。张维迎：《博弈论与信息经济学》，上海三联书店1996年版，“前言”，第1、2页。

[35] 用博弈论的术语来说，行政法主体之间的博弈应是一种基于合作而产生的“1+1>2”的“正和博弈”，它既区别于中国传统谋略的“1-1=0”的“零和博弈”，也区别于垄断竞争中所可能出现的“1-1<0”的“负和博弈”。

[36] 正是理性人的假设使得经济学家得以运用数学工具描述人的行为。不过，理性人与自私人不同，理性人可能是利已主义者，也可能是利他主义者。参见，张维迎：《博弈论与信息经济学》，上海三联书店1996年版，第2页。

[37] 笔者之所以将行政法博弈主体限定为立法主体、行政主体与监督主体，以及公民、法人与其他组织，而非人大代表、公务员、法官、公民、法人代表、组织成员等，主要意在简化探讨博弈问题的复杂性。这种简化是以人大代表与人大之间、公务员与行政机关之间、法官与法院之间以及经济组织、社会组织代表与组织之间，由于存在着完善的制约与激励机制为假定条件。事实上，这种假定比较苛刻，但由于除公务员法律关系外，其他关系并非纯粹的行政法问题，因此，这种假定还是必要的。

[38] “最优”与“满意”在新古典经济学与新制度经济学的一些流派以及公共选择流派中难以统一。譬如，赫伯特。西蒙主张采用“满意模型”作为理性选择模型。他认为，人的理性是有限的，因而一般采用满意策略-亦即他们只要求达到一个过得去的水平。满意模型代表了对新古典研究纲领“硬核”-最优选择-的放弃。再如，由于布坎南的公共选择理论是一种“公共选择的契约主义”，因此在他看来，并不存在什么抽象的、外在于交易过程的公平与效率标准；他认为，凡是交易者彼此满意的交易就是有效率的、公平的。参见，思拉恩。埃格特森：《新制度经济学》，吴经邦等译，商务印书馆1996年版，第13页；詹姆斯。M.布坎南：《自由、市场与国家-80年代的政治经济学》，平新乔、莫扶民译，上海三联书店1989年版。

[39] 公共选择理论的贡献主要在于将经济学的上的理性人假定与交易概念引进政治市场，对选举与立法等政治行为进行分析。但究其根本而言，公共选择的内核也只是一种博弈而已。此外，笔者在此主要旨在提供一个行政法权力（利）配置博弈的大致分析框架，至于各行政法主体的策略选择以及因此而形成的对策均衡的分析，平衡论者将在其它文章中详细论述。

[40] 立法—行政博弈只能在既定的结构之中进行。对于中国而言，立法—行政博弈只是意味着立法权与行政权在行政法制度变迁过程中的相互作用与理性选择问题，并非指人大与政府之间的对立；亦即立法—行政博弈只能在政府从属于人大这一结构之中进行。

[41] 转引自，丹尼斯C. 缪勒：《公共选择理论》，杨春学等译，中国社会科学出版社1999年版，第281页。

[42] 尽管行政法制度变迁的动力直接导源于技术进步、权力（利）观念更新、经济发展与民主政治的推进等所引致的行政法制度变迁需求，但是，由于立法者的保守性、旧制度受益者的反对、制度本身的惯性以及制度变迁的高额成本等因素约束，就导致了行政法制度需求很难得到即时回应；制度变迁与否、制度变迁的“时滞”长短，在很大程度上直接取决于在行政法主体之间展开的支持或反对制度变迁的博弈。

[43] 第七条修正案将《宪法》第15条修改为：“国家实行市场经济”，“国家加强经济立法，完善宏观调控”，“国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序”；《宪法》第三十三条第二款规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”；第13条修正案将《宪法》第5条增加一款作为第一款，规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。

[44] 无论是强制性制度变迁博弈还是诱致性制度变迁博弈，由于立法者并不必然地与旧制度受益者或者新制度潜在受益者立场一致，因此，行政法制度变迁博弈实际上是一种“非等边三角博弈”，行政法律制度最终变迁与否完全取决于多方博弈的对策均衡。实际上，只有当行政法制度变迁的预期收益大于预期成本时，制度变迁才会发生，从而促成新的行政法制度供求、权力（利）供求均衡。有关制度变迁模式的探讨，详见，林毅夫：“关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁”，载科斯等：《财产权利与制度变迁》，上海三联书店1994年版，第371页以下。

[45] 经济行政法既赋予行政主体以自由裁量权、又赋予市场主体以经营自，实际上就为行政主体与市场主体提供了一个执法过程中广阔的博弈空间：一方面，由于行政自由裁量权的普遍存在，导致市场主体缺乏完全信息去准确预测行政自由裁量权的行使方式、期限、范围与幅度；另一方面，由于市场主体经营自的存在，行政主体也缺乏完全信息去准确预测市场主体的生产经营决策。因此，无论是行政主体还是市场主体都不能完全准确地预测对方的策略选择，这就决定了经济行政法律关系中存在着多种策略选择-尽管最优均衡只有一种。