政策性金融机构的职能范文
时间：2024-02-07 11:41:27
政策性金融机构的职能篇1
关键词：人民银行，机构性质，实现途径
随着中国银监会的成立，银行监管职能从人民银行进一步分离，人民银行的机构性质和自身职能面临着新的调整。如何进一步明确人民银行的机构性质，界定人民银行的职能对于做好新形势下的人民银行工作具有十分重要的意义。本文从人民银行的工作实际和未来出发，就人民银行的机构性质及其实现途径谈几点看法。
一、人民银行机构性质的理想目标模式
（一）人民银行机构性质演变的回顾
人民银行的机构性质是指人民银行自身所具有的属性，这是由其在国民中的地位和作用所决定的。中国人民银行成立50多年来，随着经济发展和自身职能的不断调整，其自身性质也在不断发生着变化。主要经历了以下几个阶段：
1、建国初期至1978年底。这段时间，我国只有人民银行一家银行，虽然也出现过中国农业银行、中国银行、中国人民保险公司等一些专业银行和机构，但时间都不长，他们也没有真正意义上的金融业务。此时，中国人民银行同时具有中央银行和商业银行的双重职能，既执行中央银行职能，如发行货币、国库、管理金融等，又从事一般商业银行业务，如信贷、储蓄、结算、外汇等，并在金融业中具有高度垄断性。因此，这一时期的中国银行体系被称为“大一统”的银行体系。从银行制度来看，属于复合性的中央银行制度。这种“大一统”的银行体系和复合的中央银行制度是与当时国家实行的高度集中的计划经济体制相适应的。此时，中国人民银行的性质，是既履行中央银行职能、又具有商业银行性质的综合性的中央银行。
2、1979年至1983年。党的十一届三中全会以后，随着经济体制和金融体制改革的不断深入，各专业银行以及其他金融机构相继恢复和建立。1979年2月，原中国人民银行业务部和国外业务部分别独立出去，成立中国农业银行和中国银行。1980年1月1日，中国人民保险公司从中国人民银行独立出来，并恢复了中断20年之久的国内保险业务。人民银行的经营性业务逐渐减少，双重职能逐步剥离，中央银行职能逐步得到加强。1983年国务院作出《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》，对中国人民银行的基本职能、组织机构、资金来源及其与其他金融机构的关系作出了比较系统的规定，以利于中央银行职能的强化。这一阶段的人民银行，其机构性质处于一个由复合性中央银行逐步向单一中央银行体制演化的阶段。
3、1984年至今的人民银行。1984年1月1日，中国工商银行正式成立。至此，我国结束了复合的中央银行体制，转而实行单一的中央银行制度。1986年1月7日，国务院《中华人民共和国银行管理暂行条理》，首次以法规形式规定了中国人民银行的性质、地位和职能。1995年3月18日，第八届全国人民代表大会第三次会议通过了《中华人民共和国中国人民银行法》，标志着中国银行制度正式形成并进入了法制化发展的新阶段。此时人民银行正式成为单一履行中央银行职能的中央银行。尤其是随着中国证券监督管理委员会、中国保险业监督管理委员会和中国银行业监督管理委员会的成立，原来由人民银行承担的证券监管、保险监管和银行监管职能逐步从人民银行剥离，人民银行的主要职能转变为制定和执行货币政策，不断完善有关金融机构的运行规则，更好地发挥作为中央银行在宏观调控和防范与化解系统性金融风险中的作用，人民银行逐步演变为以制定和执行货币政策为主的单一制的中央银行。
从中国人民银行的历史发展来看，其机构性质的演变主要经历了从复合性的中央银行到单一制中央银行的演变过程，其经营职责则经历了从“大一统”逐步向单一的制定和执行货币政策演进的过程。
（二）中国人民银行机构性质的理想目标模式
从中国人民银行的发展历史来看，人民银行机构性质的定位是逐步向单一的中央银行演进。《中华人民共和国中国人民银行法》也对中国人民银行的机构性质进行了定位，指出中国人民银行是我国的中央银行。那么，中央银行的性质又是什么?我国的人民银行又是什么性质的中央银行?
从世界各国中央银行的发展历史来看，中央银行是从银行群体中产生出来的。经营货币和从事信用活动是银行固有的性质，实施金融管理和金融控制是货币经济发展的产物，是附加的、外来的，是中央银行性质的升华。发育比较完善的中央银行，一般都具有垄断货币发行权、票据交换清算中心、最后贷款人和代表国家或政府对金融业实施监督管理等功能，也就是人们常说的中央银行是发行的银行、清算的银行、政府的银行和银行的银行。从中央银行上述功能中可以抽象出，中央银行的性质是唯一代表国家进行金融控制与管理的特殊金融机构。说它是特殊的金融机构，是因为一方面它既是国家机器中的重要组成部分，是国家干预经济的工具，但它又不同于一般的国家机关，一般的国家机关行使权力主要靠的、行政的和的手段，中央银行干预经济除采取上述手段外，更多的采取经济金融手段；另一方面中央银行仍然是银行，它有权依照法律规定办理银行业务，发行货币，运用货币政策工具，为金融机构开立帐户，组织或者协助组织金融机构相互之间进行清算等，但它所办银行业务主要是宏观上的银行业务，一般不办理商业银行和其他非银行金融机构的业务，也不以盈利为目的，因此说，中央银行是特殊的金融机构。
由于各国体制、习惯和传统的不同，中央银行的机构性质在各国有很大不同，概括起来有三种情况：一是中央银行的机构性质是法人。如《德意志联邦银行法》第2条规定，德意志联邦银行是按公法设立的联邦直接法人。二是中央银行不是法人而是管理全国金融事业的国家机关。三是中央银行是官方组织，如《瑞典国家银行法》规定，瑞典国家银行是直属国家的官方组织。由于各国传统和经济的差异，中央银行这一机构在性质上属于国家机关还是属于或者两者兼而有之，界历来有不同的认识。
关于中国人民银行的机构性质，过去也一直存有争议。有人认为，中国人民银行是国家机关，其理由是中国人民银行一直隶属于国务院，负责金融行政管理。也有人认为，中国人民银行是经济组织，其理由是中国人民银行办理银行业务，有经营收入，上交利税，业务活动收取费用。还有人认为，中国人民银行既是国家机关，又是金融企业，当中国人民银行履行金融行政职能时，以机关面目出现，当中国人民银行办理业务时，以企业面目出现。本文认为，人民银行的机构性质有其一定的特殊性。一方面，人民银行作为我国的中央银行，具有一般中央银行所必须具备的制定和实施货币政策的基本职能，并为了实现这一职能，依法运用货币政策工具，与商业银行及其他金融机构发生业务关系， 在彼此之间产生权利义务关系。这些关系就其法律性质而言，应属平等主体之间的财产关系。此时人民银行具有一般企业法人的基本特征。另一方面，当前我国正处于计划经济向市场经济转轨的历史过程中，各种市场经济体制发育还不够完善，经济运行中还存在大量运作不规范等违纪违规，体现在金融领域，就是金融运行机制还不够顺畅、金融机构内控制度不够健全、运作不够规范、抗风险能力较差等问题。人民银行作为我国金融业的主管机关，必须承担自身在防范和化解金融风险，维护金融稳定方面的职责。而要履行好这些职责，人民银行就必须动用行政手段，对金融市场运行进行监督。此时，人民银行又具有一般国家机关的性质。因此，人民银行具有金融企业法人和国家机关的双重性质。但是，由于其内在的特殊性，人民银行与一般的金融企业法人和国家机关又有所不同。首先，人民银行与普通银行具有以下区别：（1）人民银行不经营普通银行业务，只对政府、普通银行和其他金融机构办理业务；而普通银行的客户主要是工商企业、单位和个人。（2）人民银行的经营目标、经营原则与普通银行不同。人民银行不以盈利为目的，在经营中对于政府财政存款和银行及其他金融机构的存款准备金一律不计利息；而普通银行的经营目标和经营原则则以营利为目的。（3）人民银行高级管理人员由国家任命，普通银行高级管理人员则由股东会或董事会任命。其次，人民银行作为国家金融监督管理机关，与一般的政府机关具有以下区别：（1）人民银行办理金融信用业务，如存款、贷款、贴现、清算等，实行资产负债管理，有资本、有收益。这与完全依靠国家财政拨款维持运转的一般政府机构明显不同。（2）人民银行履行其职能主要是通过金融信用业务活动实现的，管理办法主要是经济手段，调控工具主要是间接杠杆。这与主要依靠行政手段进行管理的一般政府机构有所不同。（3）人民银行因其职能、业务的特殊需要，一般都具有相对独立的法律地位，领导人的任免、货币政策的制定和实施、监督和制约关系等，不象一般政府机构对同级政府负责，而往往是对中央政府直接负责。
我国的《中华人民共和国中国人民银行法》对人民银行的机构性质进行了界定。该法第2条规定，中国人民银行是中华人民共和国的中央银行。中国人民银行在国务院领导下，制定和实施货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。该法第4条还规定，中国人民银行为执行货币政策，可以依照该法第四章的有关规定从事金融业务活动。根据上述规定，我国设立人民银行的目的是为了制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。因此，总体来说，《中华人民共和国中国人民银行法》对人民银行机构性质的立法是较为科学的。但不可否认，关于人民银行的机构性质，在法条上仍存在不够具体的弱点：第一，该法没有对人民银行国家机关的性质作出明文规定；第二，该法对中央银行依法从事金融业务活动的主体依据（即法人）未作明确规定。因此，本文建议将中国人民银行的机构性质表述为：“中国人民银行是中华人民共和国的中央银行。中国人民银行是全国金融业的主管机关，在国务院领导下，制定和实施货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。中国人民银行是按公法设立的直接法人，为执行货币政策，可以依照本法第四章规定从事金融业务活动。”
（三）中国人民银行的职能
中国人民银行的职能是由其机构性质决定的，人民银行性质的双重性（即作为特殊的金融企业法人银行和国家金融行政主管机关）决定了其职能的双重性。一方面，人民银行要提供金融服务，必须具备从事一定业务活动的经济职能；另一方面，人民银行要完成货币政策目标和维护金融稳定，就必须具备行政管理的行政职能。因此，我们认为，人民银行的职能包括了经济职能和行政职能两方面。从经济职能上看，人民银行是发行的银行、银行的银行和政府的银行。发行的银行，是指人民银行是有权发行银行券的银行，它垄断货币发行特权，成为全国唯一的货币发行机构。这种对发行权的独占，一方面有利于防止因分散发行造成的信用膨胀、货币紊乱和币制不统一；另一方面也利于调节和控制货币流通量。而且，从某种意义上说，由人民银行发行钞票，并有政府作后盾，也有利于货币的稳定。银行的银行，是指人民银行只与普通银行和非银行金融机构发生业务往来，不与工商企业发生直接的信用关系，因而是银行的银行。人民银行作为银行的银行，其原因在于人民银行在我国的金融体系中处于领导地位。而且各商业银行具有的创造“存款货币”能力是人民银行进行货币信用控制的对象。人民银行作为银行的银行具体职能主要有：集中保管存款准备金，成为普通银行的现金准备中心；建立全国金融业票据结算中心；充当最后贷款者，当普通银行和非银行金融机构资金周转困难时，可以向中央银行融资，主要方式为办理再贴现、再抵押或直接取得贷款。政府的银行，是指人民银行作为特殊的银行对政府提供金融服务。人民银行作为政府的银行职能主要包括：充当政府金融顾问；国库、管理政府资金；作为政府证券的机构；政府进行黄金和外汇交易，或管理国家黄金外汇储备；直接对政府贷款；代表政府签订国际金融协定，从事国家金融活动以及与国外中央银行进行交易。从行政职能看，人民银行主要具有调节职能和管理监督职能。其调节职能是中央银行代表政府制定和实施货币政策，运用自己所拥有的金融调控手段，对货币与信用进行调节和控制，进而和干预整个社会的经济进程，实现预期的货币政策目标。具体包括运用存款准备金手段、再贴现和再贷款手段，利用公开市场操作及其他手段进行调控等。其管理监督职能是人民银行作为最高金融行政管理当局，为维护金融体系的健全与稳定，维持正常的金融秩序，而制定金融规章并监督管理金融市场。其具体内容包括：草拟金融法律、法规，制定金融行政规章；管理资本及黄金、外汇等金融市场等。当然，人民银行的经济职能和行政职能二者是相互作用、相辅相成的。作为银行，它要提供金融服务；作为货币政策的制定者和执行者，它要对货币和信用进行调节；作为金融管理者，它要对全国金融活动实施监管。因此，我国学术界许多人将人民银行的职能概括为服务职能、调节职能、管理和监督职能三个方面，是很有道理的，只不过这种职能分类不能阐明人民银行职能与人民银行机构性质的关系。人民银行经济职能和行政职能分类方法的提出和这两种职能内容的界定及其相互关系还需进一步探讨。二、人民银行机构性质的实现途径
从我国人民银行的机构性质看，它是一个兼具法人和国家机关双重性质的特殊的金融机构。但从我国人民银行的运行情况来看，却没有有效体现这一性质和人民银行的自身职能。突出体现为：人民银行的独立性难以得到有效保证、内部管理体制运行不顺等。要全面履行人民银行职能，实现人民银行的机构性质，重点要做好以下几点：
（一）划分中国人民银行的隶属关系，保持中国人民银行在上的独立性。
关于人民银行的隶属关系，争论颇多。由于人行隶属于国务院，因而在与政府的关系上，其独立性存在着先天不足。所以有的学者主张，人民银行应像美联储对国会负责那样而直接对全国人大负责，这样人民银行所有关于独立性不足的就都能够迎刃而解了。笔者对这种观点却不敢苟同，因为我们和美国的国情不一样，体制不同，所以人行向全国人大负责的条件不具备，起码现在还不具备。众所周知，美国政治体制实行的行政、立法、司法三权分立，国会作为立法机关对行政具有很强的牵制力，因而美联储对国会负责，就在很大程度上制约了总统对联储横加干预的可能性。而我们国家是主义国家，无论是全国人大还是国务院都是在中共中央的领导下进行工作的，因而在实践中全国人大和国务院在宏观决策上是统一的，一般情况下不会存在较大的分歧。所以在现行政治体制下，人民银行欲借助于全国人大的力量而独立于政府的宏观决策，显然是行不通的。况且，国务院主管全国的经济工作，人民银行制定的金融政策、法令还要借助于国务院的权威和政令渠道而在全国顺畅的推行。如果人民银行划归全国人大领导，很难想象人民银行的工作能够比以前更顺利地在全国展开，如果人行的工作与其他利益部门发生冲突，受到阻挠，那么，国务院在处理这些纠纷、维护人行的权威性等方面，比起全国人大或人大常委会来，更富有经验和效率。由此可见，目前情况下，人行直接向全国人大负责而脱离政府的管辖，条件还不成熟，并且这种改革所牵涉的范围已经远远超出了经济体制改革的范畴，含有一定程度的政治体制改革的含义，难度之大可想而知。因此，在现有的政治体制基本框架下，笔者不赞成人民银行直接划归全国人大领导，但人民银行应积极改善与国务院的关系，国务院不宜过多干预人民银行的具体业务操作，人民银行应有别于其它的部委机关，两者不应是简单的上下级的关系，而应是建立在互相尊重、彼此合作基础上的、新型的领导与被领导的关系，国务院在依法监督人民银行的同时，也应成为人民银行履行职责的有力保障。与此同时，也应加强全国人大及其常委会对人行货币政策的监督权。虽然《人民银行法》第六条规定人民银行应向全国人大常委会报告有关货币政策和金融监管的工作，但该条规定过于粗疏，笔者认为，人民银行除了向国务院汇报工作以外，也应定期向全国人大及其常委会报告工作，接受监督，人大常委会有必要及时了解货币政策的制定和执行情况，知情权是其履行监督权的前提。当然，人大对货币政策的监督还有待于在实践中不断摸索和改进，并应逐步做到制度化和规范化。
为了保证人民银行在事实上的独立性，避免政府换届对人民银行高层人事变动的，继而影响货币政策的连续性，我国可以借鉴美联储的做法，使人民银行的领导成员与政府首脑任期错开，并且逐年轮换和增补。应修订《人行法》中关于人行行长的任免规定，“副行长由总理任免的规定”，改为“副行长由行长提名，由全国人民代表大会（闭会期间由全国人大常委会）决定。”另外，《人行法》应增设行长、副行长的任期，任期与政府总理任期错开，是否可以连任等规定；副行长的具体人数，如何更换和离任等，都应有详细的规定。修订后的《人行法》将使人行最高领导层能够保持一个比较稳定的人事制度，避免因政府换届影响人行高层领导的变动，从而大大加强人行的独立性，并对我国货币政策的连续性起到较大的推动作用。
（二）授权人民银行建立监管协调机制，确保人民银行维护金融稳定职能的有效发挥。目前的《中国人民银行法》规定了国务院建立金融监督管理协调机制。但在这种体制下，存在着很多问题。在已有知识情况下，政府部门缺乏对经济的‘微调’和精确而快速的反应。所以我们应加强人民银行与银行、保险、证券等监管当局之间的相互沟通和协调，实现信息共享，使之制度化和规范化。长远说来，应成立统一的监管机构，加强货币政策和其它经济政策的协调机制。强调货币政策的核心作用，决不意味着仅靠货币政策就能达到所有的效果。货币政策需要和其它经济政策协调配合，才能有效发挥作用。《中国人民银行货币政策委员会条例》第三条第三项，明确规定货币政策和其它宏观经济政策协调是货币政策委员会的职责之一。而人民银行作为货币政策的决策主体，在金融监管体系中处于核心地位，自1991年开始至2003年完成的证券、保险与银行监管与人民银行渐进式分离符合经济体制改革的基本目标，其根本目标不是削弱而是加强人民银行在金融宏观调控与稳定中的主导作用。兼之改革以前人民银行在金融监管方面发挥着全面协调的作用，拥有其他机构无可比拟的资源优势及知识储备。因此，授权人民银行建立监管协调机制较其他机构而言更为适合。
（三）授予人民银行货币政策的最终决定权，保证货币政策的连续性和稳定性。《中国人民银行法》第7条规定，中国人民银行依法独立执行货币政策，履行职责，开展业务，不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉。但同时又规定，中国人民银行制定和实施货币政策，依法有效履行职责要置于国务院领导之下。中国人民银行只享有一般货币政策事项的决定权，对于年度货币供应量、利率及汇率等重大货币政策事项只有制定和执行权，却无最终决策权。从各国中央银行制定货币政策的实践来看，其突出特点是灵活性。但是，由于中国人民银行不能独立决定货币政策取向，因此货币政策从谋划到出台往往时滞过长，容易错过最佳时机。因此，在未来人民银行体制改革过程中，全国人大、国务院应赋予其更大决策权，至少能够独立选择和制定货币政策取向，决定利率、汇率水平和货币供给数量，并在修改人民银行法时以法律文件形式固定下来。
从我国人民银行货币政策制定的实际情况看，当前关键是要赋予货币政策委员会在金融政策制定上以更大的权力。目前，人民银行虽然已经成立了货币政策委员会，但从其地位来看，目前仅仅是咨询议事机构，权威性远远不够。未来货币政策委员会的改革趋向应当使其由目前的咨询议事机构，提升到央行的最高决策机构，并通过规范的投票表决方式进行决策。与发达国家中央银行货币政策委员会相比，我国货币政策委员会组成突出表现为官员过多、学者偏少且任期过短，此外也没有大区分行、企业界和银行界恰如其分的代表。未来货币政策委员会人员的组成结构应当优化，以加强其公正性、科学性。首先，货币政策委员会委员中应当有几名大区分行官员，以充分体现来自地区的货币政策呼声。过去，人民银行大区分行在货币政策决策过程中几乎没有任何发言权，很大程度上使我国大区分行体制流于形式。其次，未来货币政策委员会中企业界、银行界的代表应来自全国工商联、中国银行业联合会等相关行业组织，以便准确地反映有关各方的普遍呼声。过去，货币政策委员会中企业界代表来自国家经贸委，它是政府机构，是企业的监管者，无法真正代表企业界对货币政策的需求；银行界代表仅仅来自四大国有商业银行，这对广大中小金融机构是显失公平的。再次，应当增加货币政策委员会学者委员人数，即从目前的1人增加为2人，同时适度延长学者委员任期，至少任期不短于官员委员。这是因为，官员的职位短期可能会发生变化，而货币政策的基础是相对固定的。
（四）加强金融，为科学合理制定货币政策提供理论支持。理论研究是各国中央银行制定货币政策的重要基础。美国各联邦储备银行的研究部门平均由15名经济学家组成。各储备银行雇佣国内一流的经济学家运用最新的研究宏观经济和金融政策，为行长出席美联储会议制定货币政策进行充分的理论准备。欧元区各国中央银行的研究力量比美国的各联邦储备银行更为强大。为了顺利实施欧元体系的某些政策，欧洲中央银行还成立了专门的委员会负责货币政策、金融市场政策和支付体系政策等研究，其成员主要由各国中央银行的研究人员组成。与联邦储备银行一样，各国中央银行的研究人员在理事会讨论货币政策之前，都为本国行长准备相关的材料。但从我国目前情况看，从人民银行总行到各分支机构，普遍存在着研究力量不足的问题。如何进一步加强研究力量，提高研究水平成为未来人民银行提高决策水平和质量的重要基础工作。当前，一方面是要充分认识理论研究在人民银行工作中的地位和作用，采取各种措施，吸引各类优秀人才、尤其是在金融领域有一定建树的经济学家加盟人民银行研究部门，切实加强理论研究力量；另一方面，要切实加强理论研究成果的运用，提高政策制定的科学性和研究人员的工作积极性。
（五）坚持和完善大区分行制度。1998年底，我国对人民银行体制进行了重大改革，撤销了原31个省级分行并按经济区域设置9个跨省区分行，即实行了大区中央银行的体制安排，这与美国联邦储备体系(FED)和欧洲中央银行体系(ESCB)有着极大的相似之处。由于长期以来地方政府对经济的干预一直是我国经济大起大落的重要原因，而当时正值东亚金融危机最严重的时期，所以，从摆脱地方政府干扰、加强金融监管、防范和化解金融风险的角度，人们对此次人民银行自履行中央银行职能以来最大的一次体制改革，从一开始就寄予厚望。但是，几年来大区中央银行体制运行的实践表明，由于种种原因，改革并未达到预期效果，至今人民银行的管理体制一直未能彻底理顺。但无论如何，这次改革从方向上看是正确的，对于强化人民银行的独立性具有重要意义。目前，关键是如何进一步采取措施，对这一体制进行完善，以确保大区分行体制的有效运行。
第一，科学调整大区分行的管辖范围。从大区分行的设计初衷看，其主要目的，一是摆脱地方政府对人民银行工作的干预，二是考虑区域经济实际，突出分行提供金融服务的区域性。但从实际情况来看，目前的大区分行仍然主要以行政区划为主，一个大区分行管辖几个省份。这种划分方法并没有严格按照经济区划的要求进行。如在长三角经济区内，分别存在着上海分行和南京分行，特别是南京分行其服务对象不仅仅是长三角经济圈以内的15个地区，而且包括长三角经济圈以外的地区。所以导致两个分行之间职能不清晰，无法更好地履行为长三角地区提供金融服务的职责，优势甚至出现相互推委的现象。如何合理调整大区分行管辖范围，提高大区分行金融服务的科学性和有效性，是未来人民银行管理体制改革的一项重要。
第二，提高人民银行分支机构的行政级别。目前，人民银行大区分行在行政级别上是正局级，但省级中心支行却只是副局级，低于四大国有商业银行省级分行，影响了中央银行分支机构具体工作的开展。为便于省级中心支行工作顺利开展，建议提高中央银行分支机构的法律地位。可将大区分行升格为副部级，省会中心支行行政级别恢复为正厅级，沿海经济特区中心支行升格为副厅级。与此同时，加快国有商业银行的公司治理结构改革，淡化行政色彩，使其真正按照现代公司制的改革方向发展，直至最终取消行政级别。
政策性金融机构的职能篇2
一、国外农业政策性金融的运作
(一)美国农业政策性金融
1、美国农业政策性金融体系的构成
美国农业政策性金融主要包括信贷体系和保险体系两部分,而农业政策性信贷又包含以合作金融为基础的农业政策性信贷体系和政府农业信贷机构两种类型。
首先是以合作金融为基础的农业政策性信贷体系。农场信贷银行与合作社银行等其他类型机构合并,形成了农业信贷合作社。其次是政府农业信贷机构。在1933年美国政府为了缓和农产品过剩危机,利用金融手段对农产品销售和生产实行政府干预与调节,建立了商品信贷公司。1935年成立了农村电气化管理局,对农村电业合作社和农场等借款人发放贷款,用于架设电线,组建农村电网,购置发电设备,发展通讯设施,提高农村电气化水平。1935年,美国还建立了直接属于政府的农民家计局,成为美国政府办理农业信贷的主要机构。另外还有其他农业政策性金融形式。农场信贷系统保险公司承保农场信贷系统票据本金和利息以及对投资者发行的其他债务的及时支付,并负责管理农场信贷保险基金。联邦农业抵押公司的目的是为了农业不动产提供融资,以及为农村的贷款人提供更大的流动性而吸引新的资金。
2、美国农村政策性金融的运作
在资金来源方面,主要有:资本金、发行债券、借款和经营收入。农业政策性金融机构最初设立的资本金基本上都由政府部门提供。例如联邦中期信贷银行、合作社银行、商品信贷公司,其资本金完全由政府直接提供。同时美国发达的金融市场使得美国农业政策政策性金融机构可以从金融市场通过发行金融债券和票据,向社会公众筹措资金。资金来源的另一个渠道就是借款,可以向银行借款,也可以向其他金融机构借。
在资金运用方面,主要有:贷款、担保等。政策性贷款是美国农村政策性金融机构资金运用的最主要形式。例如联邦中期信贷中期信贷银行贷款对象为农业生产者会员,贷款用途主要农牧业生产与经营。担保也为各政策性金融机构普遍采用。例如农民计家局对商业银行和其他金融机构向农民借款人发放的贷款提供担保。
(二)法国农业政策性金融
1、法国农业政策性金融体系的构成
法国是西欧最大的农业国,也是最早建立农业政策性金融机构的国家。法国农业政策性金融体制是建立在合作金融基础之上的。法国农业信贷银行,既可以发放贷款,又可以吸收存款,能够提供各种金融服务,逐步向商业化、综合化、国际化方向过渡。在保险方面,为了补偿农民因自然灾害造成的经济损失,法国从1840年成立了第一家地区性相互保险公司,到1986年正式确定为法国农业相互保险集团公司,专门经营农业保险及相关业务。另外,法国农业信贷银行也在中央金库和地区金库设立特别担保金,从事普通担保、国库特别担保和对地区金库进行担保。并且由法国农业相互保险集团公司专门经营农业保险及相关业务。
2、法国农业政策性金融的运作
在资金来源方面,主要有:资本金、存款、发行债券和借款等。法国政策性金融机构在成立之初,一般都是由政府牵头,倡议大银行或公共机构进行持股组建的。因此,这些金融机构多为股份制形式,同时具有半官方的性质,可以从事一些商业银行开展的业务,可以吸收活期存款、定期存款和储蓄存款等。另外发行债券和借款也是法国农业政策性金融机构资金来源的两大渠道。它可以在金融市场上发行各种债券来筹措资金。法国农业信贷银行战略联盟己经成为一个上市公司,2001年法国农业信贷集团开始向社会公开发行股票,目前社会公众所持股票己占到其股权等40%以上。
在资金运用方面,主要有:贷款、投资、贴现和担保等。最主要的资金运用是根据政策法规和业务需要发放各种优惠贷款,特别是在农业方面发放了大量贷款,为法国继续巩固传统农业大国和保持其农业的优势地位发挥了重要作用。投资也是法国农业政策性金融机构资金运用的一项重要内容。
(三)日本农业政策性金融
1、日本农业政策性金融体系的构成
日本的农业政策性金融包括准政策性金融机构农林中央金库,及严格意义上的政策性金融机构农林渔业金融公库。(1)农林中央金库。日本农林金库成立于1923年,是一家准政府机构,是政策性资金提供的主要渠道。农林中央金库是作为日本合作社体系的“中央银行”而存在的,贷款客户主要有该系统中的合作社组织和农业、渔业、林业机构。(2)农林渔业金融公库。其目的是“在农林渔业者向农林中央金库和其他一般金融机构筹资发生困难时,公库提供低利、长期资本以增加农林渔业生产力”。
日本农业信用担保制度是根据农业信用担保保险法,由全国47个都道府县先后成立的农业信用基金协会和农林渔业信用基金分别实施的信用担保制度和信用保险制度构成,目的是解决农业生产者向商业性金融机构申请农业贷款时自我担保不足的问题。农业信用担保保险的对象包括农业渔业金融公库的所有借款者,对促进政策性信贷资金的发放起到了保障和促进作用。
2、日本农业政策性金融的运作
在资金来源方面主要有:资本金、发行债券和借款等。与其他大多数国家一样,日本的农业政策性金融机构的资本金也是多由政府提供。农林渔业金融公库的资金来源由三部分构成:一部分是由一般会计和产业特别会计历年所拨入的预算资金;一部分是向资金运用部、简易人寿保险及邮政年金等处的借入资金;还有一部分即为以贷款回收款为主体的自有资金。
在资金运用方面主要以贷款为主。农林渔业金融公库的资金运用主要是对土壤改良、造林、林间道路、渔港等生产性基础设施建设资金提供贷款,以及对维持和稳定农林渔业的经营、改善农林渔业的条件所需资金提供贷款。
二、国外农业政策性金融运作的成功经验及对我国的启示
(一)重视农业政策性金融在我国农业和农村经济发展中的作用
农业、农村、农民的“三农问题”始终是中国经济发展面临的根本问题。但是在金融市场中,资本追逐利润最大化的结果使其获得行业的平均利润,低于平均利润的经营项目或产业将得不到足够的货币资本支持。国家利用财政转移支付职能支持农业是最直接的调控方式。然而,财政补贴既受到WTO农业协议的严格限制,同时更受到我国财力不足的严重制约,财政对农业投入不足已经成为我国农业发展的障碍。从下列图表我们可以看出,20世纪90年代以来,尽管国家财政支农支出的绝对值增长较快,但是农业支出占其比率却呈下降趋势。农业政策性金融属于财政融资的范畴,是财政手段的延伸,是财政和金融的有机结合,能有效弥补财政支农职能的不足,在贯彻政府产业政策和区域政策,增加农业投入调控资金投向方面具有特殊的职能作用。
(二)政府对农业政策性金融机构提供扶持政策
由于农业政策性金融所从事的农业领域具有生产周期长、风险大的特点,经济效益不高、商业金融不愿涉足,但是对国民经济发展却有重要影响。因此为了发挥农业政策性金融的作用,各国政府一般都在资金和政策上给予大力支持。
目前各国政府对农业政策性机构的扶持主要采取以下几种方式:一是通过财政渠道提供长期、稳定、低成本的资金来源;二是通过中央银行再贷款保证资金供应;三是通过政府担保支持农业政策性银行在国内外筹资,随着经济发展水平的提高和市场机制的完善,政府不必直接为政策性金融机构提供资金,而是对农业政策性金融机构发行的债券提供担保,将农业政策性金融机构的信用高度提高到国家信用的同等水平;四是通过财政补贴、税收等手段改善农业政策性银行的财务状况。所以,我国政府对政策性银行的支持还可以考虑提供债券融资担保、税收优惠、贴息、增加资本金、对部分项目贷款给予特别担保等措施。
(三)通过立法对农村政策性金融机构给予支持和保障
各国大都通过立法对农村政策性金融机构给予支持和保障。目前,美、日等发达国家普遍建立了比较完善的农业政策性金融法律体系,对农业政策性金融业的监管严密规范。在健全的法律保障下,政策性银行按照法人的框架以及银行的机制在保证财务稳健的前提下自主决策、自主经营。这就在一定程度上减少了外部行政行为对政策性银行经营活动的干预,使其能够自主地在风险管理、人力资源、信息化手段和金融创新能力等方面提高经营管理水平。
(四)农业政策性金融机构有明确的业务对象和服从政策的贷款投向
农业政策性金融作为政府执行农业政策的特殊机构,为体现政府的政策导向在支持对象上应具有一定的选择性,政府一般都对农业政策性金融机构的服务条件进行明确的限定。同时国外农业政策性金融一般会随着一国社会经济环境的变化而演进。农业政策性金融机构的设计、农业政策性金融的主要任务、职能以及运作方式上,都会根据所处的外部环境与本国的战略目标相应地做出调整。例如日本在经济发展的不同阶段赋予公库不同的农业政策性金融业务,很好地适应了农户在不同时期对信贷资金地需求,为政府不同时期地农业政策实施提供了有力地政策性金融支持。
(五)信贷融资模式应为我国农业政策性银行的主要发展模式
政策性银行的发展有两种模式,既财政融资发展模式和信贷融资发展模式。在我国确立以信贷融资为基础的农业政策性银行发展模式是可行也是必要的,它适应可我国经济发展的客观要求,有利于强化农发行所应承担的责任,减少银行对国家的依赖,减少债务人对政府的依赖,防止产生道德风险。
目前,我国农发行基本属于信贷融资的发展模式。中国农业发展银行的运营资金来源长期以来主要依靠中国人民银行的再贷款。自2004年以来,中国农业发展银行融资方式不断进行创新。目前,中国农业发展银行形成了以人民银行再贷款为依托,市场发债融资为主体,各类存款以及同业拆借、票据交易等为补充,以市场化为主的多元化融资格局,其中金融债券已经成为中国农业发展银行最主要的资金来源。
(六)加强农业政策性金融与商业性融机构的分工与合作
政策性金融机构的职能篇3
当前基层人民银行履职中的难点与问题
金融监管职责弱化。2003年银监会分设后，由于各种各样的原因，基层人民银行在履职方面存在模糊认识，认为银行监管职责划转到银监部门后，人民银行不再承担金融监管职责，特别是一段时期以来，人民银行自上而下对金融管理职责没有进行安排部署，导致基层人民银行不论在思想认识上还是在履职实践中都存在强调金融服务、弱化金融管理的倾向。金融管理职责“空心化”导致人民银行在金融机构心目中的地位降低，金融机构不重视、不配合人民银行工作的问题时有发生，降低了基层人民银行履职效能。
金融管理职责的弱化本质上反映了基层人民银行依法履职不到位。《中国人民银行法》规定了9项直接监督检查权、1项建议监督检查权和1项全面监督检查权。国务院制定的人民银行新“三定”方案，进一步扩展和明确了人民银行对金融机构、金融市场的监督检查权。同时，作为国务院组成部门，相比银监会、证监会和保监会等专项监管部门，人民银行天然负有对整体金融业的行政管理职责。因此，强化金融管理职责是当前形势下人民银行特别是基层人民银行依法履职的重要内容。
货币政策传导机制不畅。当前，货币政策实施效果与政策预期有较大差别，主要原因在于传导机制不畅，使货币政策信号的传导随着传导路径的加长而层层削弱，时滞较长，极大地影响了货币政策的传导效果。
从人民银行自身的角度分析。一是货币政策全国“一盘棋”与区域发展不平衡的矛盾弱化了对区域经济结构调整的作用。目前我国的国民经济发展很不均衡，货币信贷政策在全国范围内的高度统一不能实现与区域经济发展的有机结合，没有考虑区域经济发展的不同因素，人民银行基层行难以根据当地的经济发展状况和经济结构特点进行必要和及时的调整，弱化了货币信贷政策对经济结构调整的作用。二是货币政策工具种类和运用权限在基层人民银行层层削减，使货币政策工具的作用越来越弱。从货币政策工具的运用权限来看，人民银行总行具有再贷款、再贴现、法定存款准备金、公开市场业务操作、利率制定和窗口指导等所有政策工具的操作权限；中心支行虽然名义上也具有再贷款、再贴现和窗口指导的权限，但是再贷款仅限于支农再贷款，窗口指导的效果也大打折扣，真正可以运用的再贴现工具却受规模约束；而县支行则基本限于“软约束”的窗口指导形式，大大影响了货币政策的传导效果。
从商业银行层面分析。货币政策传导至商业银行后，在商业银行内部还要经历一个再次传输的过程。在从商业银行总行向分支机构传导的过程中，由于商业银行的集权管理、营销策略、发展目标更加侧重于自身，基层商业银行受各种考核指标的利益驱使，也往往更专注于其上级行对货币政策的解读与反应，而“忽视”当地人民银行的窗口指导，在一定程度上导致货币政策信号被扭曲和削弱。
货币政策、财政政策和产业政策协调不紧密，相关配套措施跟不上也是影响货币政策实施效果的一个重要因素。2009年，我国出台了4万亿元投资计划，取得了明显效果，但也给普通百姓带来了迅速窜升的高房价和相对缩水的购买力，“马太效应”更加明显。当前，中国宏观经济面临两重约束，一是资产泡沫和通胀压力；二是2009年“4万亿元投资+近10万亿元信贷”刺激政策的“后遗症”开始显现，从2009年上半年的流动性释放信号已转变为2011年的稳健货币政策。
金融稳定职能定位缺失。《中国人民银行法》虽然从法律上明确了人民银行维护金融稳定的职能，但也仅在第二条、第三十四条进行了简单的表述，基层人民银行开展金融稳定工作如何定位，没有严格的制度规范依据，基本是上级安排什么干什么，主要存在着“四难”现象。
信息难共享。开展金融稳定工作，需要加强与地方政府有关部门如财政局、税务局、工商局、统计局、发改局、环保局、商务局等经济主管部门的沟通联系，及时了解不同行业的相关信息。然而需要人民银行采集哪些信息、如何采集等没有具体规定，相关部门之间的配合缺乏相应的机制，加大了基层人民银行履行金融稳定职能的难度。
资料难采集。风险监测是人民银行基层行在金融稳定工作方面的重点工作，监管职能分离后，各金融机构向人行报送报表和资料相对很少，尽管可以发文或以“指导意见”等方式要求报送，但对于迟报、漏报或不报行为缺乏刚性约束，导致基层人民银行对辖区金融运行情况缺乏全局性、完整性的判断，更无法有效发现风险和防范风险。
技术难监控。基层人民银行处于防范和化解金融风险的最前沿，是辖区金融风险的直接监测者，但目前人民银行自上而下没有形成一套完整的风险监测、预警机制，基层人民银行只能凭借以往的监管经验对风险状况、程度进行粗略的判断、识别。这种落后的工作方式难以适应日益发展的现代化技术手段和形势要求。
检查难落实。《中国人民银行法》第三十三条规定：“中国人民银行根据执行货币政策和维护金融稳定的需要，可以建议国务院银行业监督管理机构对银行业金融机构进行检查监督。国务院银行业监督管理机构应当自收到建议之日起三十日内予以回复。”实际操作中，这条规定很难落实，在县级人民银行更不可行，大大降低了维护金融稳定工作的效率。
提高基层人民银行履职能力的建议
以“两管理两综合”为抓手，大力强化基层人民银行金融监管职责
开展新设银行机构管理工作。为及时掌握新设银行业机构开业情况，指导其完善制度建设，顺利接入人民银行有关业务系统，作为基层人民银行，应该开展新设银行机构管理工作。制订相应的管理办法和实施细则，要求拟新设立的银行业金融机构，应当向当地央行进行筹建与开业申报。明确规定经检查验收、技能考核合格的，方可接入人民银行有关业务系统办理业务。
建议由人民银行法律事务部门，负责新设银行业金融机构筹建与开业的申报受理和综合协调等工作；人民银行有关职能部门，负责对金融机构筹建与开业申报材料进行审查，组织检查验收、业务技能考核，办理接入人民银行业务系统和有关业务等工作。
健全重大事项报告管理工作。为保障金融稳定运行，基层人民银行应该建立重大事项报告管理制度，要求金融机构对于不同的重大事项应该按照不同的时间要求和标准向当地人民银行及时报送。通过金融机构重大事项报告制度，可以进一步加强开业后的持续管理，在人民银行法定职责范围内，对报告事项进行审查或分析研究，及时处置发现的可能影响金融稳定的重大风险，有效监测和预防了辖内金融风险。
加强综合执法检查工作。作为基层人民银行，应该把有效提升基层人民银行依法履行管理与服务职能作为新的课题，整合监管力量，成立综合执法检查工作领导小组，每年组织所有具有执法职能的部门对金融机构统一进行综合执法检查。为最大限度减少检查过程中可能出现的问题，综合检查应该做到方案、队伍、内容、时间、文书、流程、标准和处罚八项统一，有效保证现场检查和行政处罚工作合法、规范、高效进行。通过执法检查和行政处罚，可以有效地规范金融机构的经营管理，疏通货币政策传导渠道，为基层人民银行有效履行央行职能创造有利条件。
开展金融机构综合评价工作。作为对整个金融业都具有行政管理职责的部门，人民银行可以对金融机构执行有关金融法律法规和人民银行（含国家外汇管理局）政策措施、管理规定情况进行全面评估，确定评价等级，并分级采取相应管理和服务措施。综合评价的内容应该包括人民银行履职涉及到的各项工作；评价结果可以在合适的范围内予以通报，并抄送给当地政府和其上级行。开展综合评价工作是人民银行强化履职效能、扩大履职影响，促进金融机构依法合规经营，促进法律法规贯彻执行的重要举措。
在时机成熟时，还可以在基层人民银行增设管理检查部门，专门行使对金融机构管理检查职能，承担“两管理两综合”的工作。明确《中国人民银行法》等金融法律法规赋予基层人民银行的业务执行监督检查职责纳入管理检查部门，既可以提高监督管理效果，又可以减少监管成本，从根本上改变以往人民银行监督管理职责由多个职能部门行使、各自为战的局面，避免了多头检查和重复检查。
总之，“两管理两综合”不仅有利于规范商业银行业务操作，而且有利于提高人民银行履职的权威性和效能。但从依法履职要求看，还存在一些问题。针对这些问题，提出以下建议：一是建议完善“两管理两综合”的有关法律依据。目前，除综合执法检查外，其他三项工作的执行依据多是规范性文件，法律效力不是很高。为此，建议总行以规章的形式对“两综合两管理”工作进行定位，对工作的内容、程序以及相关罚则等做出统一规定。二是建议加强法规清理。2003年以前制定的部分法规、规章的一些条文明显过时，执法检查中对问题如何定性以及如何进行处罚时，基层人民银行只能有选择地使用相关法律依据，很不方便，建议总行能够对法规、规章进行修订规范。三是建议多开展综合执法检查。相对于专项检查而言，综合执法检查在行政处罚方面的罚款金额更大，更能引起金融机构的重视；同时综合执法检查能够整合检查资源，在部分检查专业间实现检查信息共享。
以开展金融消费者权益保护为契机，切实提高基层人民银行金融服务水平
进一步完善金融消费者保护的法律法规。法律法规是金融消费者维护其权利的最重要制度保障。要尽快修改或制订新的法律法规，明确金融消费者的概念，改变立法对金融消费者权利保护的不足之处。一是修改《消费者权益保护法》，引入金融消费者概念，设立专门章节规定其权利义务，提高对金融消费者的适用性。二是在条件成熟时，制订专门的金融消费者保护规范，强化监督和保护。三是制订《个人信息保密法》和《征信法》，明确个人信息特别是金融信息的收集和使用范围，加大对违法使用个人信息的惩罚力度，禁止个人金融信息被用于法律规定以外的其他目的。四是颁布《金融机构破产条例》、《存款保险条例》，明确对金融消费者财产权的保护和限制范围，既实现对金融消费者合法权益的有效保护，又可防范金融机构的道德风险。五是要进一步修改《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等法律，进一步增加和完善对金融投资者权利保护的内容。
建立专门的金融消费者保护机构。建议仿效美国做法，在人民银行内部设立金融消费者权益保护中心，负责金融消费者权益的保护工作。并且建立相应的制度，进一步明确金融消费者权益保护中心的主要职能、受案范围和工作流程。
理清思路，找准定位，认真履行基层人民银行金融稳定职能
金融稳定事关经济增长和社会稳定大局，基层人民银行肩负着执行货币政策、防范和化解系统性金融风险、维护金融稳定的重任。因此，必须建立与各部门的协调合作机制，实现信息共享和工作互动，推动县域经济金融的协调健康发展。加强与地方政府各职能部门的联系和沟通，找准货币政策与金融稳定的结合点，在货币政策传导过程中促进金融稳定。建立健全符合基层实际的金融稳定工作机制，在风险防化过程中保障金融稳定。
首先，要建立人民银行与各金融监管部门的监管协作机制。在金融统计资料交流、文件抄送、信息通报方面搭建信息共享平台，以利各方充分掌握货币信贷和金融监管信息，相互协调监管手段，提高工作效能。
其次，要建立人民银行与政府及有关部门金融稳定协作机制。政府在经济生活中发挥着重要作用，是拥有行政、司法和经济调配权的重要组织，依靠行政资源所带来的权威性和信誉，是平稳化解风险的重要力量。按照目前我国防范化解金融风险特别是地方金融机构风险的工作机制看，地方政府负有重要责任。因此，人民银行金融稳定工作，必须处理好与政府的关系，通过沟通协调，建立起政府重视、支持和参与的工作格局。要建立系统性金融风险监测体系、综合分析制度、预警通报机制和风险应急处置机制，制订《突发性金融风险应急预案》。要从法律上明确人民银行的协调主导地位。一是要明确央行在金融稳定协调机制中的主导地位；二是要明确央行在金融监管协调机制中的主导地位；三是要明确央行在反洗钱工作协调中的主导地位；四是要明确央行在征信体系建设协调中的主导地位。同时，优化区域金融生态环境，在辖区经济金融和谐发展过程中实现金融稳定。建议制订《金融稳定法》，制订金融稳定监测指标体系，使金融稳定监测工作走上科学化、规范化的轨道。
政策性金融机构的职能篇4
[关键词]农业发展银行；商业性贷款；业务改革；职能定位
[中图分类号]F830.3 [文献标识码]A [文章编号]1002-736X(2012)02-0073-03
在政策性银行改革转型的国际背景与国内粮棉流通体制改革的双重影响下，2004年9月起，农业发展银行(以下简称农发行)获准正式开展商业性贷款业务，由此农发行开启了业务改革之旅。伴随着农发行的业务改革而来的是其建行之初的职能定位早已模糊不清。职能定位具有动态调整性，随着不同时期和阶段经济金融运行环境的变化和政府政策的调整，要进行相应的局部的调整和改变。农发行成立初期是“财政部的粮食采购部”，而目前在建设社会主义新农村的大背景下，伴随着农发行业务改革的不断深入，其职能定位也要相应调整。如何重新对其进行职能定位，关系到农发行未来的改革发展方向，更关系到如何才能让农村政策性金融有效地发挥应有的作用。
一、农发行的业务改革现状
1998年以来，农发行单纯从事粮棉油统购统销等国家指令性业务，履行粮棉油收购资金封闭管理职能，直至2004年9月，农发行获得批准，开办粮棉油产业化龙头企业和加工企业贷款业务试点，从而正式开展商业性贷款“新业务”，打破了以前只经营政策性贷款的传统模式，业务范围不断扩大。目前，农发行开办的贷款业务有三大类：政策性贷款、准政策性贷款、商业性贷款。商业性贷款的业务范围已经涵盖了粮食加工企业贷款、油脂加工企业贷款、粮油流转贷款、粮食合同收购贷款、粮食仓储设施贷款、棉花流转贷款、棉花预购贷款、棉花良种贷款、棉花企业技术设备改造贷款、商业储备贷款、农业生产资料贷款、农业产业化龙头企业贷款、农业小企业贷款、农业科技贷款、农村基础设施建设和农业综合开发贷款、农村流通体系建设贷款等各方面涉农领域。农发行商业性贷款业务范围的逐渐扩大，不仅改善了单一的业务结构，取得了明显的经济效益，而且也为农发行打造“建设社会主义新农村的银行”树立了较好的品牌形象，有力地支持了农业、农村经济发展。
但是，农发行在大力开展商业性贷款业务的同时，也出现了一些问题，影响了其职能的发挥。
1 职能定位模糊。1994年农发行刚成立时，职能定位明确，业务范围清晰，但随着1998年国家粮棉政策的出台、2004年粮食流通体制的改革，以及在建设社会主义新农村的背景下商业性贷款业务的开展，使得农发行建行之初的职能定位早已模糊不清。职能定位模糊就可能使农发行在业务改革中迷失方向，不能充分发挥其政策性银行的基本职能，不能承担当起建设新农村的重任。
2 急于抢占市场，风险意识不强。开展商业性贷款业务初期，一些农发行急于扩大业务范围、抢占市场，对一些资质较差的“龙头企业”发放贷款，于是就出现了商业银行看不上的企业但却受到农发行青睐的现象。此外，个别农发行由于拓展业务心切，忽视了对贷款客户风险方面的控制，主观缩小项目本身存在的经营风险或市场风险，从而对一些不符合条件的企业发放贷款，为日后不良贷款的形成埋下了隐患。
3 与农业银行的商业性贷款业务有交叉重叠现象。农业银行是为“三农”提供金融服务的商业银行，近年来农行确定将现代农业、农村基础设施建设、农村城镇化建设、县域中小企业、农业产业化和农村商品流通等领域作为支持重点，这与农发行开办的某些商业性贷款业务发生重叠，势必会造成两家银行间的竞争。商业性金融与政策性金融是两种不同体制的金融机构，在经营目的等方面的追求不同，相互之间的竞争缺乏公平性，不利于金融机构的健康发展，因此，农发行必须正确处理好与农业银行之间的业务交叉问题，防范不必要的竞争，使二者在支持新农村建设方面能够协调发展。
4 落后的经营管理机制不适应商业性贷款业务发展的需要。农发行开展商业性贷款，理应侧重于内部商业化改革和公司治理结构的建设，逐渐淡化行政色彩，而实际上，农发行内部管理制度和信贷管理办法建设滞后于发展迅速的商业性贷款业务，现行的依然是准行政化的经营管理模式，带有浓厚的计划经济色彩。从而形成了农发行商业性业务集中冒进、风险加剧，政策性业务萎缩、操作管理粗糙的局面(计惠龄，2010)。农发行远远没有发挥建设新农村的政策性银行职能作用，旺盛的新农村建设资金需求与落后的农发行信贷管理矛盾加剧。
二、业务改革中的农发行职责定位
农发行在业务改革过程中出现的上述问题，其根本就在于职能定位不清，影响了其功能的发挥。因此，为解决这些问题，首要的就是要对农发行重新进行职能定位。
按照词典的解释，职能是指人、事物、机构所应有的作用。从机构的角度来说，职能定位就是对不同类型机构的业务职责及其作用范围所进行的具体划分和界定。农发行的职能定位可以理解为其作为我国唯一的农村政策性金融机构，为贯彻国家政策而对其开展业务范围及承担职责所进行的具体划分和界定。因此，在这里我们又可将职能定位细分为职责定位与业务定位，下面的分析我们也是从这两方面展开的。
农发行的职责定位可以理解为农发行开展各种业务(包括政策性业务与商业性业务)时应尽的责任。当初组建中国农业发展银行的目的主要是运用政策性金融手段，保护广大农民的利益，促进农业和农村经济持续稳定健康发展。2004年之前，农发行由于业务范围单一，其职责也是自成立以来就一直承担着支持中央和地方粮棉储备体系建设的重任，以增强国家对粮棉市场的宏观调控能力。2004年之后，在建设社会主义新农村的时代背景下，受国际上政策性银行改革转型的大趋势及国内粮棉流通体制改革的双重影响，农发行开始业务改革，目前已基本形成了“一体两翼”的业务发展格局。业务改革要求农发行的职责定位也要随之调整，其职责已不再是单纯履行粮棉油收购资金封闭管理职能，而应在新的历史时期、新的形势下，按照建设社会主义新农村的总体要求，将其职责定位转变为“建设社会主义新农村”的政策性银行，为建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村提供“三农”需要的各种金融服务。
为更好履行“建设社会主义新农村”的职责，农发行应妥善处理好政策性业务与商业性业务、政策性银行与商业银行之间的关系，在业务改革中必须坚持以下原则。
第一，坚持政策性银行的基本方向。虽然世界各国政策性银行都在改革，但在改革中政策性金融的本质属性特征始终没有取消和弱化。农业政策性
金融是为贯彻执行国家农业产业政策，解决“三农”问题而专门设立的一种特殊形式的政策性金融，其作为财政与金融的复合体，体现了财政支持和金融运作双重属性。这种金融形式是其他任何金融形式或财政支持所无法取代的。
农发行目前经营的商业性贷款，虽然与传统意义上的政策性贷款有所不同，但又有别于普通商业银行的贷款，可以理解为是按市场化操作和管理的政策性贷款，具有相对较强的政策性，其业务范围也主要限定在“三农”领域，开展的目的也主要在于落实中央大幅度增加“三农”投入的政策和促进建立健康的农村金融体系。政策性是农发行在进行职责定位时必须坚持的最基本的原则，偏离了政策性农发行就有悖于成立的初衷，也就失去了存在的价值。
第二，不主动与商业银行竞争，实现政策性银行与商业银行的协调发展。农发行开展商业性业务时与商业银行特别是农业银行有业务交叉现象，有交叉就有竞争，但政策性金融机构的有限金融属性要求农发行不能主动地与商业金融机构争抢客户。政策性金融的金融属性不同于商业性金融的金融属性，是一种对金融业务行为有所限制与约束的金融属性，要求政策性金融机构不能只追逐利润最大化，不能主动竞争抢客户而有损于商业性金融的利益，因而是一种非主动竞争性的自然盈利，否则，就无异于商业性金融，也没有其存在的必要性。
此外，政策性金融机构的基本功能(逆向选择与首倡诱导功能)也要求农发行在开展商业性业务时不能主动地与商业金融机构竞争。一方面，农发行通过发挥逆向选择功能，对那些商业银行囿于风险大、投资大、期限长等原因而不愿对其投资的项目给予融资支持。另一方面，农发行凭借其特有的信息优势、政策优势等有利条件，发挥首倡诱导功能，充当商业性金融的“勘探”先锋，不断率先发掘引领新的投资项目，然后在此基础上诱导更多的商业性金融机构从事与“三农”有关的投资项目。在这些项目产生一定的经济效益和具备自我发展的能力后，其就要在适当时机并通过一定的方式，如资产转让、减少或停止继续投入等，尽快退出并转而扶持其他领域，以充分发挥商业性金融和市场性融资的主导作用，而不能主动地与商业性金融机构竞争，否则，就有悖于市场经济的公平竞争规则和政策性金融制度设计的初衷及其本质要求。
第三，“盈利”而不“唯利”，实现自身利益与社会利益的有机统一。趋利性是任何一个市场经济活动参与主体的基本特征之一，作为我国唯一的农业政策性金融机构――农发行，无论其采取什么样的经营机制和管理方式，也都必须关注盈利能力和水平，这是市场经济规则的一般要求。此外，盈利也是农发行生存的经济基础，也只有在生存与发展的前提下，才能更好地提供服务。因此，农发行在开展商业性贷款时追求盈利是其生存及实现可持续发展的自然选择。
但是农发行在业务改革中盈利的目标是要追求“盈利”而不“唯利”。这是因为农发行与普通商业银行追求的盈利有所不同，商业银行追求的盈利目标是自身利润最大化，而农发行的盈利既包括实现的自身经济效益，也包括农发行支持国民经济发展带来的社会效益。两者对农发行来说同等重要，如果过分注重自身利益，像一般商业银行那样以自身利润最大化为目标，那么政策性银行就失去了存在的意义，影响了其政策性职能和社会职能的履行；如果过分偏重于社会效益，不注重经营的自身成本与收益，则农发行很难将经营成本控制到较低状态，而且可能面临经营亏损，难以实现自身的可持续发展。农发行在业务改革中，必须协调处理好商业性贷款业务和政策性贷款业务之间的关系，实现自身利益与社会利益的有机统一。
三、改革中的农发行业务定位
业务定位就是农发行为完成应尽责任而开展的业务范围。从农发行目前开展的业务来看，我们发现其主要对农业提供金融服务，随着改革的深入及业务范围的不断拓展，近年来开始提供针对农村的融资服务，但对农民的金融服务几乎没有。而提供的金融服务也主要集中在粮棉油种植地区，而在其他地区的业务种类及规模都相对较小。
新农村建设是一项系统工程，按照“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、民主管理”的总体要求，它包括农业产业化、市场化、生态化建设，农民市民化、小康化建设，农村城镇化、信息化和现代化建设。显然，这些项目的全面建设完成需要巨额资金，仅靠农民、乡村自筹和财政投入是不够的，需要金融的大力支持。而商业性金融又不愿意对农业基础设施、生态环境、扶贫开发、农村公共设施等建设项目贷款投入，因此，就需要农村政策性金融的介入。农发行业务改革应按照建设社会主义新农村的总体要求，紧紧围绕“三农”的金融需求展开，满足农业增长、农民增收和农村发展的多方面金融需求，还要建立动态的业务调整机制，应对国内外农业竞争环境变化，适应农业在不同时期对信贷资金的需求，并根据我国区域经济不平衡性所导致的差异化需求，确定重点支持领域。具体来说，农发行的业务定位应主要围绕以下几方面展开。
第一，着力解决贫困农民的金融需求。2009年我国开始实施新的扶贫标准，将贫困线提高到人均年纯收入1196元人民币。照此标准测算，中国仍有4007万农民生活在贫困线以下，扶贫任务依然艰巨。使这部分人口尽快脱贫是新农村建设的前提，而对这部分贫困农民进行金融支持是使其摆脱贫困的先决条件，但是目前这些贫困农民特别是极端贫困者无法从正规的金融机构获得贷款，也无力承担非正规渠道的高额利息负担，因而被长期排斥于基本金融服务之外。
以前农发行几乎不对个人提供金融服务，但是，为让贫困农民尽早摆脱贫困过上富足安康的生活，基于政策性及承担社会责任的考虑，农发行理应承担起对这部分贫困农民的金融支持，它的制度安排与供给不能忽视并应该满足这部分农户的基本金融需求。农发行应不断创新政策性金融产品，通过与合作金融机构、相关担保机构和地方龙头企业的多种形式联合，支持生态资源扶贫开发、集中搬迁扶贫开发、配置短缺生产要素扶贫开发、提高农民素质扶贫开发等广泛开展针对贫困农户的金融服务。
第二，满足农村发展对政策性金融的需求。与城市相比较，农村的公共基础设施较差，信息化水平低，新农村建设要实现农村城镇化、信息化和现代化的目标，就要大力发展农村通讯、网络、公共医疗卫生、文化教育设施等。这些项目的全面建设完成需要巨额资金，仅靠财政投入是不够的，而商业性金融出于自身利益考虑又不愿意对这些公共产品领域内的建设项目提供资金支持。为此，就需要农村政策性金融的介入，要加大投入力度，支持农村城镇化、信息化和现代化建设。
第三，满足农业增产对政策性金融的需求。目前我国很多地方的农业生产还停留在粗放的低级阶段，对科技的投
入很有限，农业产量不稳定，经营者靠天吃饭，农业生产的机械化、自动化程度不高。农业是弱质产业，投入周期长、风险大，要保持农业持续增长，按照新农村建设的总体要求，就必须进行农业产业化、市场化和生态化建设，加大农业基础设施建设投入，改善农业生产条件，提高农业综合生产能力。如中低产田改造，废弃农田恢复，排灌网络建设，农业科技推广，生态农业、绿色农业建设等都需要政策性金融的资金支持。
四、对农发行重新职能定位的政策建议
首先，尽快制定农业政策性金融法律法规，营造良好运营的法治环境。对政策性金融在法律上予以明确定位和规范是国际通行的做法，农发行的良性发展需要法律规范，我国应借鉴国际上成功经验，并结合中国实际尽快制定农业政策性金融法律法规，对其性质、地位、职能、权利与义务等做出规定，并明确业务活动原则、资金来源渠道、权力监督结构及利益补偿机制等，发挥法律的规范、约束和保护作用。
其次，稳步拓展商业性贷款业务范围，加强信贷风险防控。一些农发行为抢占市场，盲目拓展商业性贷款，信贷风险已初现端倪，因此，要适当控制贷款增长速度，稳步拓展业务范围，必须将农发行业务范围明确界定在“三农”领域，禁止将资金挪作他用，投向与“三农”无关的业务领域。开展业务时要追求“盈利”而不“唯利”，要兼顾自身利益与社会利益，充分发挥政策性金融政策扶持和首倡诱导功能，而非为追求利润凭借自身优势与商业银行竞争。同时，要加强信贷风险管理，要按照市场规则并考虑农发行的政策限定，在贷款调查、审批、发放和管理等环节上，形成一整套既符合市场运作规律，又不违背政策性要求的信贷管理机制和操作规则。
然后，实现农发行与商业金融机构、政策性业务与商业性业务的协调发展。明确农发行与商业金融机构在对“三农”提供金融服务时是合作而不是竞争关系，两者相互依存，良性互动。通过改革和创新农村金融体制，建立起以合作金融为基础，以政策性金融为导向，以商业性金融为依托，各司其职，相互配合，共同发挥作用的农村金融体系。要明确政策性业务是农发行的主体业务，这关系到国家宏观调控的有效性。必须明确政策性贷款和商业性贷款业务的认定标准，严格划分，做到分类管理、分账核算、分别经营。建立科学的经营业绩评价体系，搞好政策性业务与商业性业务的区分。
最后，完善经营管理体制和机制。不断推进管理体制创新、经营机制创新、制度创新，打破传统的行政监管性质的信贷管理体系与习惯，建立与市场机制相适应的信贷管理、信贷营销与风险控制机制；提高管理效率，建立快捷的信息传递、政策反应和科学决策机制；根据国家宏观调控政策目标的变化，动态调整经营策略和经营方式，确保全面完成赋予的任务。
[参考文献]
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[2]计惠龄，对农发行业务改革与公司治理结构的思考与建议[J]，武汉金融，2010，(1)：58-59
政策性金融机构的职能篇5
［关键词］宏观审慎管理；工具；主体。
一、引言。
当前， 我国的金融监管框架已经形成了中国人民银行和银监会、证监会、保监会分业监管的“一行三会”的基本格局。 在此格局下，如何构建宏观审慎管理体系，并应当由哪个机构作为具体的主体来实施则存在争议。如果不尽快明确一个清晰的负责主体，则宏观审慎管理框架就可能停留在分散状态。本文基于当前监管格局对宏观审慎政策管理的影响，借鉴国外的相关经验，认为在当前情况下，应该以央行做为宏观审慎管理的主体，由央行来主导实施宏观审慎政策工具，并在此框架下实施宏观审慎政策工具的分工，当然建立监管部门间的信息共享机制也是必不可少的。
二、“一行三会”的监管格局对实施宏观审慎管理的影响。
根据2003 年修订的《中国人民银行法 》和其他相关法律法规，目前在我国实行的是“一行三会”分业监管制度。中国人民银行作为中央银行，具体负责货币政策的制定和实施，防范和化解金融风险，维护金融稳定；而银监会、证监会和保监会则分别对银行、证券和保险业实施具体的分业监管。
实施宏观审慎管理的主体部门应同时具备宏观视野和微观工具。从目前的“一行三会”格局来看，人民银行具有货币发行和利率、法定存款准备金率以及汇率等多项调控手段；但其只有相对较为零散的涉及金融服务领域的监管权，没有较为系统性的监管职权，所以很难实现对银行、证券和保险业金融机构内部风险的有效识别和监控。另外从银、证、保“三会”的角度来看，这些监管机构虽然拥有微观方面的监管职权，并具有成体系的强有力的防范、控制风险的监控手段以及监管工具，但其在宏观政策的手段和工具方面均还有所欠缺。尽管在2003 年，由人民银行牵头，联合“三会”、发改委以及财政部等部门组成了跨部门的小组，着手对我国的金融体系开始进行金融稳定方面的评估。 “三会”之间也签订了关于金融监管分工与合作的备忘录。但从实际来看，成效并不很明显，主要的原因是各监管部门之间的协作根本无法替代宏观层面上的协调。
中国目前所面临的最突出问题，就是宏观审慎管理的职责不明确。由于至今没有正式确立人民银行宏观审慎管理和各分业监管机构微观审慎监管之间的分工与合作关系，所以阻碍了人民银行与银、证、保三个分业监管机构之间建立有效的协作与信息共享的机制。因为缺乏完整及有效的系统性监管职权和信息，人民银行难以全面、及时地掌握金融系统的运营与风险的累积，难以对银行、证券及保险等金融机构的内部风险进行有效地识别和监控，进而影响到其对宏观运行的分析和判断能力，并由此导致央行的权利与义务的不对称性。 所以说，在当前金融监管的格局下，尽快确定宏观审慎管理的主体是至关重要的。
三、中央银行应成为我国宏观审慎管理的主导者。
目前世界各国的中央银行均普遍地承担最后贷款人的职责，维护金融稳定是绝大多数国家央行的重要职能。由此来看，赋予中央银行在宏观审慎管理方面的主体地位，不仅是必要的，而且也是合理的。
（一 ）中央银行实施宏观审慎管理有助于防范系统性风险。
由于系统性金融风险是行业性、整体性及全局性的风险，所以仅通过微观层面的审慎监管，是难以有效防范的，必须有宏观层面的审慎监管才能防范。此次全球性金融危机的爆发，充分暴露出了宏观审慎管理在制度层面的缺陷。如果由中央银行负责实施宏观审慎管理，则能有效地防范系统性金融风险。第一，中央银行作为货币政策的制定和执行部门，能够依靠对经济和货币形势的把握，对系统性金融风险从宏观层面进行全面分析，避免由不同监管机构开展分析而出现的条块分割问题；第二，中央银行可以借助与IMF、 世界银行以及其他国际机构和其他国家央行的合作，在全世界范围内开展系统性风险的早期预警。 最后，中央银行实施宏观审慎管理，有利于在统一层面上加强对不同领域金融机构的监管。
（二）宏观审慎管理有助于促进货币政策的实施。
通过实施宏观审慎管理， 中央银行可以更好地了解微观主体的情况和货币政策的传导过程， 提高中央银行货币政策的制定决策能力， 也有利于促进金融机构及时贯彻落实货币政策。美联储由于其监管职能而使货币政策取得更好的效果， 而其稳定价格的货币政策职能也使银行监管职能取得更好的效果〔1〕。
（三）赋予中央银行宏观审慎管理权可带来若干正效应。
一是可以使中央银行能够更好地履行其最后贷款人的职责。 只有使中央银行主导宏观审慎管理，使其对系统性金融风险状况能够有正确的评估和分析，才能促进其有效履行最后贷款人的职责， 才能不至于因行动迟缓而导致危机更加深入。二是可以进一步提高中央银行公信力。中央银行主导宏观审慎管理， 能够有利于提高中央银行实施货币政策的权威性， 有利于促进金融机构更加及时地贯彻落实货币政策， 有利于防范由于金融宏观层面出现问题而导致中央银行的公信力受损。
（四）央行主导宏观审慎管理有助于完善我国金融监管体系。
一方面，由中央银行主导宏观审慎管理，其他专业监管机构实施微观审慎监管， 可以更加有效地实现金融监管的分工与合作，能够有效扩大监管的覆盖范围，能够进一步提高监管的效率；另一方面，把宏观审慎管理主导权赋予中央银行，可以充分避免监管目标出现冲突。 因为监管机构会面临下述风险，即仅履行其监管职责，会在一定程度上导致其对其他目标的忽视，从而使监管行为对宏观经济运行造成影响。特别是，如果其他专业监管机构和中央银行之间缺乏配合， 在依据货币政策的变化与宏观经济的走势来把握宏观审慎管理的尺度上能力有所欠缺，则可能人为地导致宏观审慎管理的政策与央行的货币政策之间发生矛盾与冲突，这样既可能给货币政策的效果与宏观经济的运行带来一定的负面影响，也可能会影响到金融机构对宏观风险的防范。
四、央行与其他监管部门在宏观审慎管理中的分工与合作。
金融危机以后，发达经济体的金融监管体制发生了围绕宏观审慎管理的不同程度的变化。其中美国授权美联储监管大型、复杂的金融机构，并创建了一个由联邦全部金融监管机构参加的金融稳定监督委员会（FOC），由其负责监测和处理所有威胁到国家金融安全的系统性金融风险；英国则撤消了金融服务局，赋予英格兰银行（英国央行）更大的权力， 要求其承担防止系统性金融风险以及原来由金融服务局履行的对金融业的日常监管等职责；欧盟筹备建立的欧洲系统性风险管理委员会（ESRB），负责对欧盟整个金融体系实施宏观审慎管理。我国也应尽快在目前“一行三会”的金融监管体制的基础上，着手构建由央行主导的宏观审慎管理框架，明确央行为承担系统性风险监管主要职责的机构。
（一）中国人民银行在宏观审慎管理中应发挥主体作用。
从目前情况来看，我国宏观审慎管理政策的制定与实施均将面临众多问题，比如灾害近视，诱因问题等等，还有可能涉及到一些相关的政治与经济问题。为了解决此类问题，宏观审慎主管部门的审慎监督与相应政策必须要具备独立性、可信性和透明性。 宏观审慎管理要求主管部门能够从宏观上把握全局，协调其他微观监管部门，及时地处理某个机构或者部门中出现的苗头性问题，从而可以保证整个系统的安全和稳健发展。在我国现有金融监管部门中，只有中国人民银行是最能够符合宏观审慎管理主体要求的。另外，换一个角度，在目前“一行三会”的金融监管格局中，证监会、银监会和保监会都只倾向于对各自所监管机构的把控，只有中国人民银行才能在宏观上把握整体经济趋势和控制金融系统市场风险。
（二）适当扩大中国人民银行的职权。
首先，应赋予中国人民银行系统性金融风险监管职权，这是强化宏观审慎管理的最重要的方式， 也是金融危机以来美欧金融监管体制改革的核心。 与银证保三家监管机构拥有的专业化分工不同，中国人民银行的宏观审慎管理应该着眼整个金融系统，负责监管我国整个金融领域跨市场、跨行业的系统性风险。 应该赋予中国人民银行监管系统性风险所需的权力，把宏观审慎管理的监管范围从目前的银行业机构扩大到一切有可能对金融稳定产生威胁的机构和部门，除银行类、证券类和保险类公司外，还应包括各种场外的金融产品和投资银行以及资本流动的跨市场投机等。中国人民银行应在国际、国内经济指标、宏观数据以及区域指标等多个层次上建立系统性金融风险预警的指标体系。各金融机构应按中国人民银行的要求提供资料， 人民银行据此进行评估并提出要求。
其次，授予中国人民银行宏观审慎管理权，由其制定宏观审慎管理制度，开发相应的管理工具。 授权人民银行实施逆周期资本监管， 缓解银行顺周期效应， 提高银行资本质量，依据巴塞尔委员会规定，组织开展压力测试；给予人民银行对具有系统重要性影响的银行、证券和保险机构的直接监管权， 以及对重要支付清算系统的检查权限和在危机管理中可以提供紧急的流动性支持的权力等。最后，强化人民银行与各监管部门协调合作中的主导作用。为了确保宏观审慎管理体系的有效运行，监管机构之间的合作也非常必要。 但从防范系统性金融风险的大局出发，宏观审慎政策应该对微观审慎政策具有指导和约束的作用。也就是说，人民银行可根据宏观审慎管理之需要，要求其他监管部门在微观审慎监管方面与其相配合。各专业监管部门在实施微观监管时，应该服从人民银行的宏观审慎管理政策。
（ 三 ） 建立央行与其他金融监管机构之间的信息共享机制。
次金融危机的处理经验表明，只有金融业监管部门和宏观审慎管理机构之间保持密切的关系，才能够在面对风险时能更加迅速地作出反应和决策；另外，众多宏观审慎相关工作均需要依靠充足的数据来判断， 所以只有宏观审慎管理部门与其他各部门之间充分协调与沟通，才能保证数据与信息的共享。因此，应建立宏观审慎管理数据库，形成统一、高效的信息数据来源，实现信息和数据资源的共享。除统计数据外，人民银行还需与各监管部门定期传递各类文字信息。人民银行应该及时向其他金融监管部门通报货币政策制定、执行及相关情况，以及宏观审慎政策的有关信息；其他监管部门也应该定期或不定期的将本部门实施的现场和非现场监管资料及其他相关信息通报给央行。同时为加强数据的涉密管理，应建立信息管理约束机制，以法律、法规的形式明确人民银行与各金融监管机构之间信息共享的原则、标准以及内容和应负的法律责任等等，以确保宏观审慎管理信息共享的质量。
〔参 考 文 献〕。
〔1〕史秀芬。对央行行使宏观审慎监管职能的思考 〔J〕。金融时报，2011，（02）。理论版。
〔2〕葛志强，姜全，闫兆虎。我国系统性风险成因 、实证及宏观审慎对策研究〔J〕。金融发展研究，2010，（04）。
政策性金融机构的职能篇6
关键词:金融监管目标;金融监管方式;金融监管体制
金融业的开放是我国成为世界贸易组织正式成员后对外开放的重要组成部分,我国在银行业、保险业和证券业方面也都作出了相应的承诺并且已经付诸实施。金融业的这种进一步开放,必将使我国的政治与法律环境、市场环境、金融商品价格杠杆作用以及金融业与其他相关产业的关系等发生较大的变化。这些变化不仅给商业银行等金融机构的经营活动提出了更高的要求,而且更为重要的是给我国的金融监管带来了更大的难度。若我国的金融监管不能适应这种新的格局及其带来的各种变化,必将给我国的金融业甚至整个国民经济的健康发展带来极为不利的影响。本文将结合国际金融监管的趋势及国内金融监管的实践,对我国金融监管体制的重新构建作一探索。
一
按照经济学的基本原理,所谓监管就是指依据一定的规则对构成特定社会的个人和经济主体的活动进行限制的行为。相应地,金融监管就是指通过立法和管理条例对金融机构的业务、资金的价格、市场准入、分支机构的设置以及市场退出机制等方面实施限制,其目的是为了促成建立和维护一个稳定、健全和高效的金融体系,保证金融机构和金融市场健康地发展,从而保护金融活动各方特别是存款人的利益,推动经济和金融业发展。
由于各国的历史发展、政治经济体制、法律与民族文化传统等方面的差异,各国所采用的金融监管模式也不尽相同。若按监管机构的监管范围作为标准,各国的监管模式墓本可划分为两种类型,即:集中监管模式和分业监管模式。所谓集中监管模式,就是将金融业作为一个相互联系的整体统一进行监管,一般是由一个金融监管机构承担监管的职责。从实行集中监管模式的国家的实践来看,绝大多数国家是由中央银行作为金融监管机构并实施对整个金融业的监管。所谓分业监管模式,就是根据金融业内不同的机构主体及其业务范围的划分而分别进行监管,一般是由多个金融监管机构共同承担监管责任。如果对这两种金融监管模式作一仔细分析,我们就会发现其中包含着这么两个值得我们思索的问题:其一是中央银行作为货币政策的制订者和执行者与监管职能的相容性问题。我们知道,世界绝大多数国家的中央银行首先是作为货币政策的制订者和执行者而存在的,若认为制订和执行货币政策职能与实施金融监管职能相容,一般会采用集中监管模式。在这种模式下,中央银行不仅是货币政策的制订者和执行者,同时还是金融监管的实施者。反之,若认为中央银行不应兼容制订和执行货币政策与实施金融监管职能,则通常会采用分业监管模式。在分业监管模式下,中央银行则主要行使制订和执行货币政策职能,而由其他专门的监管机构来实施金融监管职能。其二是中央银行如果要实施金融监管时,是仅仅实施对银行业的监管,还是实施对整个金融业的监管。在集中监管模式下,中央银行不仅是金融监管职责的实施者,而且是惟一的监管机构;它不仅实施对银行业的监管,而且还实施对保险业、证券业的监管。而在分业监管模式下,如果对银行业的监管是由中央银行而不是由一个专门的银行监管委员会来实施,中央银行也只能实施对银行业的监管,而不能对保险业、证券业实施监管。
考察当今世界各国金融监管的发展状况,不难发现,世界多数国家的金融监管体制发生了较大变化。金融监管权力越来越趋于集中,而且也倾向于将金融监管职能从中央银行中分离出去,由一家专门的监管机构实施金融监管。英国是实施金融业集中监管的典型代表,过去多年来一直由英格兰银行承担着对整个金融业实施监管的职责。但是,自1996年巴林银行倒闭以来,鉴于其暴露出来的监管方面的缺陷,英格兰银行增设了一些分支机构,分化职责,实施就近监管;为提高监管效率和质量,成立了资本与批发市场部和专家运作部,建立了质量保证系统,强化了英格兰银行的现场检查。在此基础上,1997年5月,英国大臣又宣布了对金融业监管实施重大改革,最重要一项是由调整后的金融监管委员会接管英格兰银行对商业银行的监管。该委员会于1997年10月成立,成为对银行业、证券业和保险业实施全面监管的独立集权机构。这样,英格兰银行今后就只侧重于实施货币政策目标,控制通货膨胀,而较少考虑金融监管和操作;投资银行等非银行金融机构受到证券与期货管理委员会和中央银行双重管理的制度也不复存在,从而减少了管理上的成本,并适应了银行与非银行金融机构界限模糊的发展需要。日本也拟将金融监管职能从大藏省分离出来,设立单独的“金融监督厅”,对金融业实施统一的全面的管理,从而实现财政与金融监管的彻底分离。美国的金融监管是以机构重叠而闻名于世的,其中央和地方两级均有对金融机构的监督管理权;同时各级又有若干个监管机构共同来完成监管任务。这种模式兼顾了地方利益,使之可实施结合地方具体情况的监管政策,并可减少监管的空隙。但多重监管机构的并存,也使美国金融监管机构具有多种监管标准的处理方式,在一定程度上影响了监管的效力;同时机构的重叠,使重复劳动增加。因此,从20世纪80年代起,简化或集中监管机构的呼声一直很高,虽然多头监管的模式至今仍然保留并运作着,但在各界提出的改革议案中,倾向于把各监管机构统一起来建立一个统一的联邦级监管机构的观点占有绝对多数。
金融监管趋于集中统一的这种潮流,将给过去传统的金融监管模式赋予新的内容。在这种趋势下,将会使中央银行越来越集中执行货币政策的制订者和执行者的职能,而逐步放弃对金融业实施监管的职能;在对金融业的监管方面,也将会通过一个专门的监管机构来实施全面统一的金融监管,而不再是过去那种银行业、保险业和证券业的分业监管。尤其是在金融自由化、金融监管国际化的潮流越来越影响各国经济、金融状况的条件下,这种趋势将快速蔓延。
二
改革开放以来,随着我国金融业的迅速发展,呈现出金融机构多元化、金融工具和金融业务多样化的局面。为了适应这种局面,中国人民银行于1982年设立了金融机构管理司,负责研究金融机构改革,制订金融机构管理办法,审批金融机构的设置和撤并等。后来又从该司中分设出条法司、非银行机构司和保险司,原金融机构管理司改称银行司;另外,还成立了外资金融机构管理司。1986年国务院颁布的《中华人民共和国银行管理暂行条例》中,突出了中国人民银行的金融监管职责。1995年颁布的《中国人民银行法》首次以国家法律的形式赋予中国人民银行金融监管的职权。
为了加强国家对证券、期货市场的监管,1992年成立了国务院证券委员会及其监督执行机构--中国证券监督管理委员会,1998年3月撤销了国务院证券委员会,其职能由中国证券监督管理委员会行使。根据1998年7月23日证券监管机构体制改革方案,证券监督管理委员会为国务院直属事业单位,是全国证券、期货市场的主管机关,依照法律法规对全国证券、期货业进行集中统一监管。随着我国保险机构的增多及保险业务的不断发展,1998年11月又专设了中国保险监督管理委员会,专门负责对保险业进行监管。
伴随上述金融监管机构的设立及其运作,我国的金融监管取得了一定的成效。金融法制建设取得了积极进展,金融监管已向法制化迈进;金融机构的业务稽核检查进一步加强,金融机构的经营正在逐步走向规范化;金融监管的基础性工作正在趋于完善,金融秩序大大好转;制定和实施了资产负债比例管理制度及其相应的指标体系和考核办法,金融机构的经营风险得到有效控制。但是,由于种种历史原因及其中国金融业本身的局限性,在我国的金融监管中仍然存在着许多问题。这些问题集中表现为:
1.金融监管目标不够明确。金融监管作为一种具有特定内涵和特征的政府管制行为,必须有明确的监管目标。在市场经济发达国家中,金融监管目标与中央银行货币政策目标是不同的。中央银行货币政策目标是一种宏观目标,是借助货币政策工具迅速调节货币供应量,以保持货币稳定。而金融监管的目标则是一个较为具体的目标,它突出强调的是保护存款人利益和维护金融体系的安全与稳定。然而,我国现行的金融监管目标并没有突出保护存款人利益和维护金融体系的稳健经营。1986年1月颁布的《中华人民共和国银行管理暂行条例》首次用法律的形式确定了金融监管的目标。该条例规定:中央银行、专业银行和其他金融机构,都应当认真贯彻执行国家的金融方针政策;其金融业务活动都应当以发展经济、稳定货币和提高经济效益为目标。这一监管目标的核心就是为经济发展和稳定货币服务。1994年8月中国人民银行颁布的《金融机构管理规定》中,明确指出金融监管的目标是:维护金融秩序稳定,规范金融机构管理,保障社会公众的合法权益。1995年5月颁布的《商业银行法》中,又提出了“保护商业银行、存款人和其他客户的合法权益,规范商业银行的行为,提高信贷资产质量,加强监督管理,保障商业银行的稳健运行,维护金融秩序,促进社会主义市场经济的发展”的监管目标。由此可见,我国的金融监管目标具有多重性和综合性的特征。金融监管既要保障国家货币政策和宏观调控措施的有效实施,又要承担防范和化解金融风险,保护存款人利益,保障平等竞争和金融机构合法权益,维护整个金融体系的安全与稳定,促进金融业健康发展的任务;既要保障商业银行稳健运行,又要促进经济发展;既要保护存款人的合法权益,又要保障商业银行的合法利益。简言之,金融监管的目标就是通过监管各类金融机构及其经营活动,以确保国家各项金融政策的贯彻实施。这实际上是将金融监管目标与货币政策目标等同看待,是强化了货币政策目标,弱化了金融监管目标,从而也就制约了金融监管的功效。
政策性金融机构的职能篇7
一、实现工作重心的转变：由加强金融监管转向实施金融宏观调控
近年来，针对金融机构特别是中小金融机构经营效益差、信贷资产质量低、金融风险隐患突出这一严峻现实，人民银行把加强金融监管、防范化解金融风险、确保金融稳定作为工作的重中之重，而且强调，基层人民银行的主要任务就是加强监管、防范风险、保持稳定。这种职能定位，客观上形成了基层央行把主要精力放在履行监管职责上，而货币政策职能没有摆上应有的位置。金融监管职能分离后，要求基层央行必须顺应我国金融业发展的需要，实现工作重心的转换，即从金融监管转向金融宏观调控。而且这次职能调整，也使基层央行可以从对微观金融主体运行状况的过分关注状态中摆脱出来，全心全意地专注于金融宏观调控，有利于增强货币政策的实施效果。
在新的环境下，基层央行履行金融宏观调控职能的方式方法必须随之调整。首先，要突出调研分析的地位和作用。加强和改善金融调控，关键在于提高对经济金融运行状况的分析判断和预测能力。因此，监管职能分离后，基层央行必须把调研分析作为重要职能，把调研分析作为重要工作来抓。要拓展调研分析领域，不仅要掌握地区金融运行情况，还要掌握经济运行状况。要努力提高调研分析水平，及时发现和抓住经济金融运行中出现的苗头、倾向性问题，并能够对可能出现的问题和系统性金融风险提前作出准确的判断。只有这样，才能结合辖区实际，落实好、传导好货币政策，提高金融调控的科学性、前瞻性和有效性。
其次，要建立银行、证券、保险及宏观经济部门的信息共享机制。中央银行金融调控的范围十分广泛，除银行业外还包括证券业、保险业乃至整个宏观经济领域。为有效履行金融调控职能，迫切需要建立人民银行与证监、保监部门以及宏观经济部门的信息共享机制。基层央行应按照上级行的部署，逐步拓宽统计范围，增加对证券市场、保险市场以及重要经济运行数据的统计监测。
三是建议适当扩大基层央行的调控权限、增加调控工具，如赋予一定的再贷款权、再贴现权等，以增强基层央行货币政策传导驱动功能。
四是依法加强对货币政策执行情况的监督检查，确保货币政策措施落实到位。
二、实现金融调控方式的转变：从习惯于运用行政手段调控转向主要运用货币政策工具调控
长期以来，由于监管职能的存在，使人民银行与各商业银行之间自然形成了一种监管与被监管的关系，并在很大程度上支持着人民银行特别是基层人行的管理权威，有效地保证了金融宏观调控职能的履行。但监管职能的存在，也造成了中央银行作为金融服务角色的事实缺位，一些本应按市场规则运作的货币政策工具如窗口指导，以及一些金融服务措施实际上具有很强的行政管理色彩。因此，金融监管职能分离后，人民银行原有的工作方式、方法迫切需要调整，尤其在金融宏观调控方式上，必须从习惯于运用行政手段转向主要运用市场手段、运用货币政策工具。
目前基层央行所掌握的货币政策工具很少，最主要的就是窗口指导。因此，必须坚持与时俱进和求真务实的精神，积极探索新形势下开展窗口指导的有效形式，充分发挥窗口指导作用。首先，要根据总行货币政策的总体要求，结合辖区经济发展的特点和经济结构调整的思路，制定年度货币信贷指导性意见，明确信贷支持重点，引导金融机构的信贷投向。此外，在日常工作中，对每项货币政策的出台，也要及时结合当地实际制定具体指导意见，以灵活推动政策的贯彻落实。
其次，按季组织召开经济金融形势通报会和银行行长联席会，分析、通报辖区经济金融运行情况及问题，提示、劝导金融机构把握贷款进度，调整贷款投向。
三是争取每半年举办一次贷款项目推介会，搭建政、银、企沟通协作的平台，促进项目与资金的衔接。
四是举办支持民营经济发展、支持边贸企业发展、开展消费信贷等方面的经验交流会，引导金融机构取长补短，不断改进金融服务。
五是建立健全与政府部门的定期沟通协调制度，反映金融机构的呼声和建议，传达地方政府的意见和要求，促进经济、金融的协调发展。
三、实现风险防范重点的转变：从注重个别金融机构风险转向防范系统性金融风险
银监会分设后，人民银行的主要目标是币值、国际收支、经济增长和就业等宏观经济变量，较少涉及金融机构经营行为的合规性和风险性等微观问题。基层央行将更多地涉及地区金融的系统流动性、系统稳定性、系统风险性和系统安全性，更多地站在区域系统的层面考虑金融安全网的建立问题。因此，基层央行在履行维护金融稳定职能方面，必须从注重个别金融机构风险转向防范系统性金融风险。同时，监管职能的剥离也有利于基层央行得以从繁重的现场检查和微观风险处置中解脱出来，集中精力对区域金融风险进行监测和分析，对区域金融风险发出预警、预报，从而有助于提高维护金融稳定工作的专业化程度和水平。
与过去防范金融机构个案风险不同，防范系统性风险需着重做好以下几项工作：首先，要对地区系统性金融风险进行科学监测和及时预警，引导金融机构规避风险。根据总行金融宏观调控取向和地方经济、金融的实际情况，科学构建地方系统性金融风险的监测体系，定期风险信息，有针对性地向上级部门提出政策建议，站在地方整体的角度引导金融机构防范和化解金融风险。
其次，要加强对辖区各金融机构流动性的指导、协调与监督。加强对辖区法人金融机构存款准备金的管理，并对基层商业银行的备付金率提出指导性建议。密切关注资金流动性，及时向辖区金融机构提供市场资金变化情况，协调解决资金余缺。
三是根据上级行的授权，合理处置金融风险。应监管部门的要求，在必要时以最后贷款人的身份向陷入流动性困境的金融机构提供资金支持。
四是建立健全紧急磋商机制。当地区金融出现较大风险，需要各部门采取联合行动时，应启动人行与监管部门的紧急磋商机制，高效率地协调相关部门的化险职能，防止危及地区金融稳定。
五是依法履行反洗钱职责，严厉打击洗钱犯罪行为。建立健全辖区反洗钱组织体系，收集、分析、报告金融交易情报和交易信息，监测和甄别洗钱活动，并汇同司法部门依法给予严厉打击。
四、实现货币政策监测分析重点的转变：从过分关注地区资金总量和结构的变化，转向着重跟踪监测货币政策的实施效果
为了有效履行货币政策职能，人民银行必须建立货币政策决策的服务支持系统。在这个系统中，存在着两个双向的渠道：自上而下，总行的政策意图能够顺利传导并得到贯彻落实；自下而上，基层的执行情况能够得到及时的反馈上达，使总行及时了解掌握货币政策在基层的实施效果，遇到的困难和阻力，以便及时对政策进行调整和完善。基层央行则是这个系统的“神经末稍”，起着承上启下的作用，上联总行、分行，下接政府、金融机构和企业等微观主体，因此基层央行是这个系统的基础，如果缺少了这个基础，决策系统就会残缺不全，决策信息就会干涸枯竭。监管职能分离后，基层央行必须拿出更多的精力跟踪监测和研究分析货币政策的实施效果。
当前基层央行要重点跟踪监测和分析评价以下内容：一是年度基本货币政策在本地区的实施效果。监测分析货币政策在本地区究竟是偏松还是偏紧，防止通货膨胀的政策措施的具体落实情况；二是对房地产、钢铁、水泥、电解铝等行业限制性政策的实施情况及效果，存在的阻力和问题及时向总分行反馈；三是下岗失业人员小额担保贷款、国家助学贷款、支农再贷款等鼓励扶持政策的实施情况及效果，政策执行中存在哪些困难，并提出改进建议。
五、实现金融服务理念的转变：从管理转向服务性管理
长期以来，由于监管职能的存在并作为重中之重，基层央行在实际工作中始终以金融执法者、金融管理者的形象定位，即使在履行金融服务职能时也不例外。结果颠倒了服务与管理的关系，认为服务只是手段而管理才是目的，把办理开户证、支付清算等金融服务，当作实施金融监管的一种手段，所以过去央行的金融服务可以说是一种管理或行政事务。面对监管职能分离后的新形势和新任务，基层央行必须尽快转变服务理念，即从过去比较单纯的行政事务转向“寓管理于服务之中”，通过加强服务创新、改进服务质量，来更好地实现管理职能。
职能转换后基层央行金融服务的发展目标，就是要构建统一、科学、高效的金融服务体系，力求服务质量最优化和效率最大化，为区域经济金融改革与发展提供良好、坚实的基础。其中，构建统一、科学、高效的金融服务体系是基础目标，是全面提高基层央行金融服务水平所做的基础工作，也是当前的工作重点；服务质量最优化和效率最大化则是高级目标。金融服务水平包含了服务质量和效率两方面内容，通过成功构建区域金融服务体系等基础工作，要实现的就是服务质量最优和效率最大的目标；为区域经济金融发展提供良好、坚实的基础是最终目标，就是要以安全、优质、高效的金融服务为保障，全面促进区域经济金融的可持续发展。
为了实现上述发展目标，必须采取措施，创造四个保障条件：一是制度保障。“没有规矩，不成方圆”，要求基层央行科学制定、严格落实金融服务的各种规则和标准；二是科技保障。要求基层央行依靠科技进步，提高金融服务的现代化水平；三是队伍保障。要求基层央行积极培养开拓型、专业型、复合型的金融服务人才，打造一支政治过硬、业务精良的服务队伍；四是安全保障。要求基层央行重安全、保安全，防患于未然，以安全保稳定、促发展。
六、实现金融服务层次的转变：从来有迎声走有送声的传统服务转向以科技为支撑的现代化服务
目前基层央行金融服务手段较为单一和落后，不少服务业务的处理仍滞留在半手工操作阶段，效率低下，存在安全隐患。随着区域经济金融的不断发展，客观上要求基层央行深化、拓展金融服务的层次和内容。同时，随着科学技术和金融创新的发展，区域金融电子化水平逐步提高，也要求基层央行加快金融服务体系的现代化建设步伐，拓展金融服务功能和范围，技术上迈向更高层次。
为了尽早实现从传统服务向现代化服务的转变，基层央行应着力做好以下工作：首先，要以完善基础服务设施为重点，加快金融服务体系的系统化建设。对于基层央行而言，金融服务体系的系统化包括两方面内容，一方面是加快建立和完善金融服务各级子系统，并有机联结各子系统，尽量避免其孤立运行、各自为政，从而构建统一的区域金融服务大系统；另一方面，积极实现系统全国或跨区域联网，让区域金融服务系统成为更高级的子系统，从而实现整体效益和个体效益的共同提高。具体地说，当前要加快建设与全国联网的现代化支付清算系统（含银行帐户管理系统）、区域经济金融信息系统、区域银行个人信用信息系统这三大系统，使之早日与全国的统一系统融合发挥作用，提高系统的使用效率。
其次，适应区域社会商品交易发展的需要，大力推广方便快捷的支付结算工具和新兴电子支付工具的使用。要在区域内积极推广信用证、本票和商业汇票等业务，扩大票据使用和流动范围，同时积极创新结算手段，制定区域内网上支付业务管理办法，改进完善票据交换等相关制度，不断拓展同城票据交换范围和电子联行业务的履盖面，加快社会资金周转速度，提高社会资金使用效率。
政策性金融机构的职能篇8
中国人民银行最近的《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》，也就是房地产界所称的“121号文件”，在实施过程中遇到的一些困难，就从一个侧面凸现了目前货币政策和银行监管协调机制缺位所遭遇的窘境。对于中央银行来说，信贷的高增长可能损害金融的可持续发展，即使信贷增长不带来物价必然上涨，中央银行仍要密切关注资产价格的变化以及信贷资源配置的合理性，以维护和促进金融的稳定和可持续发展。但是，中央银行的政策目标要顺利实现，必然需要银行监管部门的积极配合，因为目前货币信贷政策的传导依然是以银行业为主导，货币政策的有效实施最终还是需要金融机构及时调整资产负债结构。目前看来，在货币政策职能与银行监管职能分离后，二者之间的协调未必有效，需要我们深入地探讨二者的互动关系，进而在此基础上分析二者协调的主要途径。
一、从宏观层面的考察
（一）货币政策和银行监管对于经济周期的不同特性
无论是货币政策，还是银行监管，都是在同一宏观经济环境下进行的。从宏观层面考察二者之间的互动关系，最为突出的就是货币政策与银行监管对于经济周期的不同特性。货币政策通常是逆经济周期的，而银行监管通常是顺经济周期的，这两种矛盾的特性在银行体系自然会产生不同的影响，例如，下调利率能够降低银行的筹资成本，增强流动性，但是会加大通胀的压力。在经济高涨时期，银行经营效益好，风险低，银行监管对银行经营的风险约束相对来说较松，银行本身经营的难度也较小，此时货币政策则需要注重预警性的进行适度反向操作，如提高利率水平、控制货币供应量、对特定部门进行信贷控制等，这显然会加大银行经营的成本；在经济衰退时期，银行业务拓展困难，银行监管对银行经营的风险约束较紧，对于银行新增的不良贷款也更为关注，银行的贷款投放当然也就更为谨慎，此时货币政策可能采取的扩张性政策难以在银行系统得以传导。因此，货币政策与银行监管的合作，首先应当是在宏观层面的合作，在于对经济周期的判断取得共识之后，分别在各自的领域采取相应的、并且不直接冲突和抵销的政策措施。
但是，如果货币政策不是以反经济周期、稳定物价为主要任务的话，货币政策和金融监管的这种冲突可能就未必会真正出现；如果货币政策和金融监管的基调不是由中央银行和银监会独立确定的话，二者之间就可能出现冲突。例如，中央银行在1997年开始强化对银行体系的贷款监管，开始大规模强调处置不良资产，但是当时也是经济周期的下行阶段，下行阶段自然不良资产的比率就高，处置不良资产也会加剧贷款的紧缩力度，如果在经济上行的1992年等时期处置不良资产，对经济稳定的冲击可能就小的多，不良贷款也未必显得那么突出，但是，这个监管的力度看来也不是中央银行能够独立确定的。
（二）银行体系风险的宏观性、系统性特征决定了银行监管与货币政策的互动性
在评价银行监管部门的成立时，一个常见的看法是，银行监管部门成立之后，分别覆盖银行、证券、保险的专门性的监管机构都基本完备，因而中国的金融监管体系可以说已经基本建立起来了。这其中存在一个对银行体系的风险与证券、保险体系风险的不同特性的模糊认识。
实际上，银行体系与证券、保险体系存在很大的差别，银行的资产和负债在流动性方面具有不对称性，通常具有错配的缺口，银行部门十分容易遭受挤兑的冲击而传染到整个金融体系乃至经济体系，在一定程度上可以说，银行因为其强烈的公共性和外部性而具有公众公司的许多特征。因此，银行体系的风险主要是宏观性、系统性的风险，而证券和保险的风险主要是微观性的、与投资者相关程度高的风险。因为银行监管和银行体系的稳健程度与宏观经济形势密切相关，因此，仅仅从银行体系风险的宏观性和系统性来说，央行与银行监管部门的协调的重要性，将远远超过央行与证券和保险领域的监管机构进行协调的重要性。
进一步看，银行监管所创造的安全而有效率的金融体系，是实施货币政策的重要条件。而独立的货币政策所创造的稳定的货币环境，也是银行有效地实施监管、维持金融体系稳定的最为关键性的市场环境。正如巴塞尔银行监管委员会《有效银行监管的核心原则》中提出的，有效银行监管的先决条件之一是稳健且可持续的宏观经济政策，其中相当重要的一点就是货币的稳定。
（三）宏观层面的货币政策和银行监管协调还取决于市场环境的发育
通常，对于货币政策和银行监管的分工来说，一个直观的判断是，货币政策着眼于宏观层面，银行监管着眼于微观层面。这实际上是一个似是而非的划分。姑且不论当前微观层面的银行行为是货币政策的最为主要的传导途径，仅仅从货币政策运作的环境看，没有商业银行微观行为的市场化改进，货币政策的实施在目前的环境下往往也是难以着手的。在较为成熟的金融市场环境下，商业银行作为理性的市场主体，能够基本有效地对货币政策的宏观信号作出反应，此时货币政策当然无需强调对商业银行的直接信贷控制，而更多地依托市场化的间接调控手段，银行的监管实际上也是采取激励相容的市场化手段。但是，在商业银行体系市场化程度有限、商业银行主体的自我约束能力不足的阶段，货币政策如果不能介入商业银行的信贷运作行为，就难以有效地传导到经济运行环节，此时必然需要商业银行和监管部门的积极合作。
其次，货币政策和银行监管实施的市场环境还应当包括银行风险的处置程序。实际上，如果商业银行体系总体上较为稳健，同时也普遍建立了存款保险制度，那么，整个银行体系对于中央银行“最后贷款人”的职能的依赖性显然就大大降低，此时，无论银行监管职能与货币政策职能是否分立，并不一定必然影响到整个银行体系运行的稳定性。反观当前中国的银行体系的实际状况，中央银行的“最后贷款人”的角色似乎是当前维护银行体系突发性危机的主导性的手段，这就决定了，在当前的市场环境下，货币政策和银行监管即使分立，也必须更为强调二者之间的互动和有效协调。
二、从金融结构层面的考察
中国当前的金融结构必然也会对货币政策和银行监管的互动行为产生多方面的影响。
（一）货币政策和银行监管工具的相互依赖性
当前中国的金融结构是一个典型的银行主导性的间接型融资体系，因而银行体系自然就成为货币政策传导的主要渠道，如果没有银行监管的合作，或者商业银行从微观层面不作出积极的反应，那么，货币政策就很难达到预定的政策目标。另外，货币政策也受到金融监管一系列法规的影响，最为典型的是以
巴塞尔协议为代表的最低资本金要求的金融监管，对于银行的贷款扩张能力、以及货币政策的实施效果等都会形成明显的制约。因此，在实际运作中，货币政策操作在许多情况下需要银行监管的配合，最为典型的就是一些选择性的货币政策工具需要借助银行监管的力量来予以监督落实，否则金融机构就可能会失去实施的外部动力。
（二）中央银行的货币监管与银监会的机构监管之间存在显著的依赖性
在实际监管中，货币监管强调的是为保证货币政策实施而由中央银行对金融机构或金融市场进行的监管；而机构监管强调的是监管机构以维护金融体系稳定而进行的金融机构市场准入、退出、日常营运等的监管。这两个监管职能实际上都是起源于早期中央银行的“最后贷款人”职能。
在中央银行实施货币监管、或者银监会实施机构监管的过程中，二者的合作是必然的。中央银行进行货币监管以实施其货币政策目标的行为，也必然会对银监会所监管的金融机构稳定的目标形成多方面的影响，例如，中央银行对于有贷款关系的金融机构的检查、对货币政策制定的存款准备金制度、利率政策、选择性货币政策等的落实情况进行检查，在当前经济转轨阶段采用的直接性货币政策工具（如现金管理等）进行检查，都不仅需要银行监管部门的合作，也会直接影响到银行监管部门监管目标的实现。与此形成对照的是，银行监管部门对金融机构的机构监管也会影响到货币政策的实施，机构监管所制定的具有强制性的监管法规，直接对金融机构的经营行为形成影响，进而对货币政策的传导和实施效果直接形成影响。因此，当前中央银行和银行监管部门首先应当清晰地区分实际运作中货币监管和机构监管的业务领域划分，并在进行各自的货币监管和机构监管时，主动考虑到自身的监管行为对于对方监管目标的影响。
三、从运作层面的考察
（一）货币政策和银行监管分立后应防范可能出现的决策效率降低
如果说将银行监管与货币政策独立，是为了防止原来在央行内部可能存在的角色冲突的话，那么，二者的分立从运作层面也提出了一个决策效率的问题。在呼吁货币政策和银行监管职能分立众多理由中，怀疑央行因角色冲突而对金融监管难以中立是一个重要的原因。但是，在实际运作中，这可能是一个“伪问题”，因为在央行缺乏足够的独立性的前提下，如果央行与银行监管部门、或者其他宏观部门就宏观政策动向、金融风险和金融稳定应采取的措施产生分歧并争执不下时，最终可能还是会集中到国务院层面进行统一决策。从这个意义上说，央行和银监会的分立，实际上只是把原来在央行内部可能存在的角色冲突更多地转移到国务院层面，而这一转移必然会导致决策效率的一定程度的降低，这显然对于货币政策的实施、或者金融风险的防范都有不利的影响。
这种决策效率可能出现的降低，最为集中地体现在央行的“最后贷款人”角色的行使上。实际上，如果央行身兼二任，则无论货币政策的基调是紧缩还是扩张，保持银行体系的稳定也是一个重要的参考目标。但是，在银监会作为单纯的银行监管机构独立承担机构监管职能之后，因为银监会并不能为陷入困境的银行提供流动性；而央行要妥当运用“最后贷款人”职能，必须充分了解具体银行的经营状况，货币政策与银行监管职能的分立使得央行行使最后贷款人职能时将更多地依赖银监会对银行困境的判断而不是自身的判断，其中显然存在实施效果下降、运用过滥、过严、过迟等，或者在央行与银行监管部门难以形成共识时需要国务院层面的决策，从而可能错过防范银行危机的最佳时机。
因此，在货币政策与银行监管分立的条件下，货币政策与银行监管之间的组织协调机制相当关键，否则只能是决策效率的迅速下降。在此基础上，货币政策的独立性也值得关注。
（二）货币政策与银行监管的信息共享应当成为二者协调的基本前提
无论是货币政策决策，还是银行监管决策，都是基于对银行体系等的大量信息的分析的基础之上。中央银行的货币政策操作都是以一定的银行体系的传导机制为前提的，可以说几乎所有的货币政策操作，例如利率调整、公开市场操作，都必须立足于对金融机构的经营状况的深入掌握。更为重要的是，银行监管信息也是中央银行及时高效地行使“最后贷款人”职责的基础。与此同时，货币政策操作必然会对银行体系的经营形成多方面的影响，也需要银行监管部门及时把握、进而采取相应的对策来指导金融机构的经营行为。
货币政策与银行监管职能的分立，无疑为二者之间的信息共享提出了更高的要求，以加强货币政策与银行监管的协调性，建立货币政策与银行监管共享的金融数据库。