民国时期的土地制度范文

民国时期的土地制度篇1

关键词：土地征用 改革 城市化 补偿标准 再分配

我国土地征用制度起源于建国初期，经历了计划经济和市场经济两个时代，曾前后多次被修改，不同时期的征地补偿方式和标准存在较大差异。近年来，由于城市化进程的加快，大量农民集体的土地被征用，随着现有产权制度的确立，不少农民对被征土地提出了产权要求，希望分享土地功能扭转后所产生的增值。

然而，按照现有的土地征用补偿标准，农民所获得的土地补偿非常有限，不仅不能分享土地增值，甚至连基本生活水平也得不到保证。对土地征用制度进行新一轮的改革已势在必行。

土地征用制度改革的必然性

自从建国以来，当土地征用制度不适应社会发展要求时，政府会对该制度进行改革。改革后的一段时期内，土地征用制度能为经济建设发挥积极的作用。然而，随着时间的推移，该制度的优势将逐渐消失，其弊端也将逐步体现并开始阻碍经济的发展。

此时，新一轮的土地征用制度改革也将拉开序幕。据有关学者研究，土地征用制度的发展曾经历了五个阶段，分别是1950年到1957年：土地征用立法起步阶段；1958年到1964年：土地征用制度的调整阶段；文革十年：土地征用制度的停止阶段；1982年到1997年：土地征用制度的发展阶段。1998年至今：土地征用制度的全面改革阶段。这五个阶段所实行的土地征用制度各不相同，当时代从一个阶段向另一个阶段过渡时，土地征用制度进行了相应的改革，土地征用补偿标准也发生了变化。

参照历史，任何时代所实行的土地征用制度都存在一定的适用时期。某时期土地征用制度仅仅同该时期国家的发展形势相适应，当形势发生变化后，这种适应性也将消失，旧的制度将被新的制度取代。所以，土地征用制度具有鲜明的时代特征，土地征用制度的不断变革和其内在的时代局限性有很大关系。

土地征用制度的决定因素

我国的经济发展阶段、行政法律制度以及产权结构在不同时期有着显著差异，而这些因素的决定了相应时期的土地征用制度。而这些因素的变化也决定了不同时期土地征用制度的改革。

改革开放前的土地征用制度

改革开放前，我国农业占GDP的比重较高，工商业的发展受到了一定的限制。当时的经济增长目的是保证农业和工业的均衡发展，维持社会结构的稳定。因此，我国采取了较低的农地征用补偿制度，同时给予失地农民新的土地，鼓励其继续务农。

由于我国实行计划经济体制下的社会主义公有制，国家的利益高于一切，法律缺乏对私人财产的保护。农地的产权完全归集体所有，农民个人不拥有任何产权。虽然农民仅能获得土地调整期的补偿，补偿标准非常低，尽管农民仍然能够安心的接受这一补偿。

改革开放中前期的土地征用制度

改革开放后，社会形势发生了深刻变化。在社会主义市场经济的推动下，我国社会生产力迅速增长。生产力的发展主要来源于工业的发展，而工业的发展和城市化进程密不可分。城市能够为工业带来产业聚集效益，能够为工业提供良好的基础设施支持，城市中大量的劳动力和生产服务性第三产业是工业企业发展壮大的必要保证。

当工业集中在城市时，也会为城市发展提供大量的资源。所以，这一阶段我国经济建设的主要目的是以城市化带动工业化发展，政府为推动城市发展投入了大量的人力物力。

经济发展的同时，与市场经济相适应的产权制度也在我国逐步确立，联产承包责任制的推广意味着我国农民获得了土地的部分产权，国家不再通过调换土地的方式来保证农民的基本生活。在法律和制度方面，国家更加重视对私有财产的保护，农民对更高征地补偿的要求有了部分理论依据。

在经济建设为主要目的大环境下，原有的征地补偿标准虽然有利于城市化进程，但是无法体现出对农民权益的保障。因此，政府在保证城市化进程能够顺利实施的前提下，适度提高了农地征用补偿的标准。

改革开放后期土地征用制度

在改革开放的后期，我国经济发展仍然保持了较高的速度。我国仍然坚持以城市化带动工业化的发展途径，城市化的进程进一步加快。城市规模正以前所未有的速度扩张，导致的农地征用补偿问题也日益突出。据统计资料显示，上世纪90年代的十年间，全国城乡建设用地增加2640万亩，其中81%的新增建设用地来自于对耕地的占用，被占耕地共有2138万亩。进一步，在目前全国土地利用总体规划修编过程中，各部门已提出的2005年-2020年新增建设用地高达6750-7500万亩。土地供给不足已成为制约我国城市化发展的重要因素。　为此，我国迫切需要加大土地开发力度，以保证城市化进程的顺利进行。

与此同时，市场经济体制和产权制度在我国得到进一步发展和完善，农地的产权结构进一步明晰，农民要求获得更高补偿的法律依据更加充分。经济发展使得城市居民的消费水平日益升高，为了保障失地农民的生活水平，需要更高的补偿标准。然而，现有征地补偿标准与实际需要的差距过大，城市化进程导致土地被占用的农民人数也与日俱增，这些都成为危害社会稳定的潜在因素。

由于改革的矛盾在这一阶段集中出现，保持稳定、构建和谐社会成为这一时期经济发展任务的必要补充。新的土地征用补偿制度既要保证城市化的继续进行，又要减少社会矛盾的产生，为此国务院专门下发了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，再一次提高了土地征用补偿的标准。

土地征用制度改革的源动力

土地征用制度改革具有历史必然性，而这一必然性背后则隐含着土地征用质地改革的源动力。

通过分析我国土地征用制度的几次改革过程，我们不难发现其中的相似之处。每当一个土地征用制度建立之初，都能在促进经济发展和保障农民权益之间找到平衡，但经过一段时间后，这种平衡就将被打破而产生一系列社会矛盾。而这一系列矛盾则推动了下一轮土地征用制度的改革。

我国的土地征用制度产生于建国初期，当时土地的一切权力都归国家所有，征地后根据年产值的倍数给予补偿合情合理。可是，直到改革开放之后，我国政府仍然沿用了这一标准。该标准降低了农地征用的支出，保证了政府能获取土地的增值收益。

民国时期的土地制度篇2

「关键词土地国家所有/使用年期财产权/年期终止财产归属风险

一、结构转型和市场经济对土地制度的需求与土地制度的供给现状

我们究竟要选择、设计和安排一种什么样的土地制度，不能仅仅局限于国家和政府对土地管理的方便与否，而应当从动态的经济发展阶段和静态的经济运行体制去考虑，因为土地制度的设计和安排只有适应于发展的阶段和实际运行的体制，即土地制度供给的功能符合制度需求，才能成为一种有效率和交易 成本 较低的运行制度。

（一）结构转型和市场体制对土地制度的需求

基本农田以外的耕地超过35公顷的；（3）其他土地超过70公顷的。此3条规定以外的土地，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。

如果将

二、现行土地制度供给结构与需求的矛盾和冲突

以以上内容为核心要素的土地制度供给，与目前和将来 经济 发展结构转型，以及总经济体制向 市场 经济模式转变对土地制度的需求，发生了尖锐的矛盾和冲突，陷入了现行土地制度运行的困境。

（一）集体土地所有权的虚无性及其衍生问题

现行土地制度架构中最大的困惑，是土地集体所有实际上的虚无并衍生出诸多问题。从所有主体来看，村委会既不是 经济法 人，也不是一级政府，作为当地村民的社区性自治组织，来充当集体土地财产的所有者代表。在村民现有 民主 法制知识积累有限和 文化 素质不高的情况下，土地集体所有往往成为实际上的村长和村委会少数人所有。这样的问题相当普遍：即村长或者村委会少数人出租和变相出卖集体土地，从中寻租；侵占、挪用国家征地的补偿；多留机动地和集体田，频繁进行土地承包的调整，从中谋利等等。

目前，农民负担沉重，而且屡减不少，减负和增负反复，实际上与土地集体所有与农户承包经营制度为基础的经济关系有关。土地集体所有，农户承包经营，虽然过去在打破传统 农村 集体经济、发挥农民积极性方面起了不可估量的作用，但是发展到今天，许多县乡村以土地集体所有权为强制手段，以农户承包的土地为基数和借口，巧立各种名目，收取各种费用，土地集体所有和农户承包实际已经异化为县乡村三级向农民进行各种税费入亩、强制种 农业 特产并收特产税等的一个搭车收费，并政权化、强制化、永久化的制度机器。

从集体所有的内部结构来看，可分为明晰每个农户财产权的集体所有和不明晰每个农户财产权的集体所有。就前者来看，由于农户无法明确自己产权部分的价值、增值和收益，由于财产、收益的不透明性和不确定性，农民的工作动力和财产保护的自觉性受到极大的影响。

这就是我们20世纪70年代末期实行土地承包经营改革的原因。明晰每个农户财产权，可分为明晰实物财产权和明晰价值财产权两种路径。在农村土地制度上，我们实行了明晰使用权的限定下，耕地实物承包使用这样的财产权，即将土地的使用和经营权在一定的时间内归于农户。但是，这种实物长期使用权的每个农户明晰和分割，也带来一系列的问题：如果使用权的交易受到限制，规模经济、专业化生产和现代家庭农牧场组织形式的发展必定会受到限制；在村办企业较多的发达地区和城郊地区，土地的统一使用也受到限制；土地被用在非农业上的农户和土地仍然被用于农业的农户，无法均等地分享 工业 化和城市化带来的收益等。

土地集体实际的所有权力受到国家的限制。按现行 法律 法规规定，村组织和农户基本上只有土地所有权中的使用权，而实际上没有租让权、交易权和抵押权。集体不可能将土地的所有权转卖给另一集体组织和公司，更不能将土地出卖给个人。耕地转变为建设和住宅用地被国家严格控制，耕地和宅地基本上不允许交易。《 担保法 》规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押；虽然担保法上规定集体建设用土地可以抵押给 银行 而贷款 融资 ，但是在实际的操作中，受到村镇规划、各法律条例之间衔接、程序规定的缺乏等等原因，根本不可能实施。财产只有交换，才体现和具有其价值。由于农村集体土地的用途变更受到国家的管制，不能交易和抵押，因此，农村土地除违法改变用途和交易的以外，基本上无价值可言；并且也是目前信贷资金难以融向农村和农业非常重要的一个制度性原因。

（二）集体土地被征用为国有土地的不平等性及其衍生问题

集体所有土地的交易只能被强制征用给国家后进行。市场经济中，土地作为财产如果属于不同的所有者所有，则其交换双方在经济和法律地位上是平等的，双方通过谈判协商确定土地的交换价格；而多个购买者和多个出卖者的竞争，使土地价格达到均衡和合理的水平。

但是，

规中，其立法的严格保护耕地、确保粮食安全、平均农户土地、制约农民进城等意图很强，而对二元结构转换趋势、 农村 剩余劳动力向城镇的转移、总 人口 中城市化水平的提高等等考虑不够，甚至许多立法意图与之尖锐冲突。三是各种与土地有关的立法中，强化 行政 审批、强化审批权上收和集中、强化政府对土地的垄断、强化各种收费、强化行政管制的意图很浓，而对土地 市场 的放开搞活、居民的涉地 民主 权利、 公共 管理 和公共服务性政府、政府土地管理立法行政监督三分离等精神体现的不够，甚至与之尖锐冲突。

政府目前高度集中和僵化的土地制度供给，极不适应 经济 发展和城市化的制度需求，并且阻碍农村耕地向规模、专业化家庭农场集中，阻碍土地向城市化和 工业 化分配，也阻碍了城镇土地和房产的流动和再配置，加大了交易 成本 。在涉地的许多 法律 和法规中，切实保护耕地、严格控制农地转为非农地的导向非常强烈；农民对承包的土地，不得改变作其他用途，宅基地不得转让；为了公平用地利益和防止土地兼并，对农户拥有土地的最高面积进行限制（注：王卫国：《

在西部则主要靠土地的使用年期财产权吸引 投资 。这样，西部大开发从土地制度的设计和安排上讲，要延长期土地使用年期，保护使用年期终止私人财产的安全性，才能大规模引导 社会 投资流向西部，促进西部大开发，最终缩小东西部发展的差距。 历史 上美国西部大开发的成功，就是土地制度安排适应缩小地区发展差距需要的很好例证。

另外，在一些由私人和法人使用，但国有和集体使用权没有出让给私人和公司的领域，或者集体和国有让渡给私人和法人使用的土地使用权快到期时，往往发生“公地的悲剧”。

国有和集体的草原过牧而沙化，集体耕地过度利用而水土流失，人地矛盾而山坡地被开垦、森林被砍伐、湖泊被填埋，集体原有的 水利 、道路等基础设施被损毁，国土水体大面积被污染，如此等等，都是因为私人和法人在 公共 土地上尽可能多地获得收益，尽可能多地将污染这样的内部负 成本 直接转嫁给外部公共 环境 所致（注：周天勇：《包地到户，明晰产权，绿化河山》，《

补偿，补偿应当量化到村社的每个个人。国家在 交通 道路等建设、城市按规划改造、国防用地等等特别情况下，保留对所有土地占有权、使用权和处置权的强制收回权力。但对收回的土地， 公共 利益用地的，对附带的财产要给以赔偿，对于农民的耕地还要给以特殊补偿；城市改造后给企业的用地，要按照国家限定的交易价购买土地的使用年期，土地增值收益在原使用者和国家之间进行合理的分配。

第二，根据不同用地类型，分解土地国有权的所有、占有、使用、使用权处置等内容。

对于道路交通、城镇基础设施、国防安全、公益事业用地，实行国有、国拨、公用的制度；对于学校、医院等半公共性用地实行划拨或者优惠出让的体制，土地实行国家所有和事业法人使用制度；对于 工商 、服务等企业性用地，实行国家所有，企业占有和使用，并使用者可以处置使用权的体制，土地资源 市场 化分配；对于已经由农民和 投资 者使用的耕地、林地、牧场、“四荒”、劣质地，实行国家所有、农民和投资者占有和使用的制度，国家划拨和优惠出让；对于宅地和房屋有关的土地，实行国有但居民占有（独院和平房）和使用，或者居住者共同占有和使用的体制。

第三，实行土地使用年期财产权制度，并延长有关土地使用的期限。对于已经由农民和投资者使用的耕地、林地、牧场、“四荒”，（注： 农村 已经承包的耕地、林地、牧场、“四荒”等，根据既定格局，减人不减地，增人不增地。）对于已经和拟投资改造沙漠、秃山、退化草原、戈壁的用地，对于城市居民住宅用地，实行999年使用期制度；工商、服务等企业性用地，实行99+99年期制度；农民对土地的使用年期财产权，不因其转移到城市和城镇和户籍地点及性质发生变动而丧失；土地的年期使用权，根据所余时间的长短和对土地的投资大小，可视为一种有价值的财产。国家要以保护私人财产的角度出发，合理规定使用年期终止时财产的继承、归属和补偿，以及土地使用权的续租。较长时间的土地年期使用权，其功能主要是吸引资金改造劣质地、抑制“公地”的劣质化和政府部门设租的权力。

第四，将农户土地使用年期财产权和目前国有企业划拨的土地与 社会 保障挂钩。由于考虑到绝大部分地区的农民没有建立社会保障，因此，在国家赋予农民目前承包经营耕地和“四荒”999使用年期权的同时，将其作为财产视为农民社会保障的基础。到城市里务工农民的土地年期使用权不予收回；如果在城市找不到工作，或者工资收入很低，或者由于务工时间短而没能进入城镇社会保障，土地就是农民的最后保障财产；无论是国家购买赎回农民的土地年期使用权，还是农民与企业和其他个人之间进行耕地、“四荒”和宅地交易，其中一部分收入要强制地建立个人帐户，纳入养老、失业、医疗等 保险 基金；同时，国家拍卖城市以外土地所得收入，可考虑一部分用于建立农民的社会保障基金，用于偿还国家过去 工业 积累从农村中的不平等转移。

过去一些国有企业土地是通过划拨方式取得的，考虑到其过去多年没有给职工提取社会保障基金，在其重组、兼并、破产、联营等等时，其土地应当允许出租、交易、入股，所得资金应当用于下岗职工的安置和其社会保障资金的来源。

第五，发挥市场机制对土地资源配置的基础性作用。（1）土地对于企业来说，是生产要素；对于居民来说，是生活资料；在市场 经济 体制中，土地使用年期是商品。放开土地和房产的交易，形成土地使用年期财产权和房产的出租和交易市场。农民的耕地、宅地、“四荒”，投资者投资的山林、草场、农场、牧场、林场，乡镇和城镇企业的土地年期使用权，居民的房产，都可以进入出租和交易市场，并可以抵押 融资 。（2）发展土地使用权和房产交易出租交易中心、土地价格和房产价格评估事务所、土地和房产纪经公司、房地产同业协会、房屋物业 管理 同业协会等等中介组织和同行业协会，将政府的一些管理职能转移给这些中介组织和同业协会，将政府直接管理变成中介管理和同行业自律。

第六，国家弥补土地资源市场配置的缺陷。（1）国家要制定国土利用规划、城市建设规划和村镇建设规划。考虑城市化趋势，规划管理的重点在于城市和城镇，村镇规划则要考虑村庄萎缩的趋势。建设和其他用地要符合国土利用规划和城市建设规划。（2）政府要对用地附加生态 环境 等方面的指标，严格控制污染严重的企业买地建厂，利用土地制度设计和优惠政策引导资金投入治沙、治荒、植树造林，改善生态环境。（3）政府要利用中介组织和各方听证的方式，对各级地段的土地和房产价格进行评定，使土地年期使用权和房产以此为 指导 价格进行出租和交易，对于交易价格过高的，进行最高限价。（4）政府可以进行土地整理和土地储备，为了降低交易谈判费用，在涉及城市重大规划建设、成片改造等土地资源配置中，可以集中购买和批租土地。但是，购买和出让土地，都要以公开、公正、公平的方式进行，要以合理的价格进行购买，土地交易的增值部分，要在原土地年期使用财产者和政府之间合理分配。（5）政府主要根据 宪法 、 法律 和法规对于用地和土地出租、交易等等，进行监督管理。减少 行政 审批和行政性收费，加强依法管理。依法抑制和打击土地投机、欺诈活动。（6）国家对道路交通、 水利 设施、国防安全等公共事业无偿提供土地，对基础科研、义务 教育 、医疗卫生等公益事业无偿和优惠提供土地，给城镇低收入者提供低租和低价房，以实现社会的公正和公平。（7）改革目前建设用地到国务院和省政府审批的高度集中 管理体制 ，利用遥感技术监控各地区和各城市按规划用地的情况；废除目前用地在小行政区内平衡的办法，各种用地之间实行大区域内的平衡；国土规划和城市规划具有法律效力和权威，大的布局方面的事宜应当管住管好；具体事宜可放开搞活，政府不宜管得太死、太多、太细，尽量减少可能寻租性的制度设置，避免政府部门和工作人员的制度性腐败。

简单归纳，

、 农业 现代化、 市场 经济 和保护私人财产的条款；二是土地 管理 法、房地产管理法、耕地保护法、草原法、森林法、 水利 法和其他有关 法律 之间，及其实施条例之间，要相协调；三是根据国家所有、市场取向、政府弥补市场失效的土地制度安排原则，对现有的有关涉及土地的法律和法规进行补充修改。

第四，以土地管理立法、土地 行政 管理和土地行政和使用的监督三分离的原则，法律法规的起草和制定，从部门起草改由人大召集的有关各方参加的专门小组从事；考虑土地房产有有限性、固定性、不可增加性等特点，而且问题繁多，将土地使用、交易和行政的监督，从有关部门分离，成立土地管理监督管理委员会。

第五，采取先试点、后推广的方式，积累土地制度创新的经验和知识，修正改革试验中制度创新设计的一些不可行和风险较大的路径，降低制度改革的 成本 ，减少制度变革的振荡；同时，还要防止改革过程中套取土地使用年期财产权，避免前苏联和俄罗斯土地改革过程中一些部门和人员将管理权变成使用权、使用权再变成所有权，倒卖和变相倒卖土地，谋取土地制度改革暴利、大发土地制度改革横财问题的发生和蔓延。

「参考文献

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民国时期的土地制度篇3

中国古代社会的经济主要是自然经济，土地是古代人民赖以生存的主要生产资料。我国古代社会土地制度的变化发展大致经历了三个阶段：

1、原始社会，生产资料公有，土地归氏族公社所有。原始社会末期，随着私有制的出现，土地逐渐私有化。

2、奴隶社会，实行奴隶主贵族土地国有制即井田制，土地所有权属于国王，诸侯臣下只有世代享用权，奴隶主贵族强迫奴隶集体耕种并剥夺奴隶的劳动成果。井田制实质上是土地私有制，但它是土地私有制不发达时期的产物。它在商朝已经出现，进一步发展于西周，到春秋后期，随着“私田”的出现，井田制逐渐瓦解，我国的奴隶社会也随之逐步瓦解。

3、封建社会，我国存在着三种土地所有制形式：地主土地、自耕农土地和国有土地。

其中封建地主土地所有制占支配地位，是封建生产关系的基础。地主阶级凭借对土地的垄断，迫使无地或少地的农民依附他们。这种土地所有制在中国存在了二千多年，直到中华人民共和国成立后，全国运动完成，才被彻底废除。封建地主土地所有制对于我国封建经济的发展，社会经济的繁荣起过积极的作用，但其闭塞性和自给自足的特点却严重地阻碍了封建社会内部商品经济的发展，对整个社会经济的发展产生了不利的影响，尤其是明朝中后期资本主义萌芽出现后，成为资本主义萌芽发展的严重阻碍，造成中国社会的长期贫困落后。

自耕农土地所有制，在我国封建社会不占主要地位，它是春秋末期由一部分平民和奴隶以及破产的奴隶主贵族自己垦荒种地，获得小块土地的私有权，变成一家一户的自耕农形成的。这种小农经济同地方经济一样，是我国封建专制主义中央集权制度建立和长期存在的基础。

封建社会土地国有制大致有均田制、屯田制、王田制等形式。均田制主要在北魏、隋唐时期实行，它实行的前提条件是政府掌握大量无主荒地和劳动力，受田农民必须纳租调服役，其特点是政府把掌握的土地分配给农民，并不触及地主的土地和利益。屯田制有民屯、军屯两种形式，一般是在长期战乱后，政府为了恢复生产，加强统治而推行的一种土地制度。这种制度在曹魏、金朝、明初等许多朝代实行。王莽的王田制从形式上看与井田制相似，但本质上属于封建性质的土地制度，目的在于托古改制，限制土地兼并。

封建社会土地集散轨迹：多数朝代初期，在前朝末年农民战争的打击下，地主逃亡，土地分散，自耕农增多；封建王朝中后期，土地兼并严重，土地重新集中，导致大规模农民起义，在农民起义打击下，土地再次分散。我国封建社会的土地在集中和分散这两端之间周而复始地运动着。在封建制度下土地兼并问题不可能从根本上得以解决。所以，土地兼并是中国封建社会土地制度的最大特征。

中国封建社会土地制度的突出特点是：封建地主土地私有制为主体，国家政权控制部分土地，小农土地私有制也占有一定比例。

二、赋税制度的演变

在中国古代社会，赋税制度比土地制度变化大，不同的时期甚至不同的朝代，其赋税制度的特点各不相同。

1、我国的赋税制度是从奴隶社会开始的。夏商周时期实行贡赋制度，这是我国赋税制度的雏形。春秋时期，随着“私田”的出现，鲁国实行“初税田”，规定不论公田、私田都要由国家按照田亩的实有数目收税，这是我国赋税制度的开始。

2、西汉实行编户制度。我国封建社会一套完整的赋税徭役制度正式形成。内容是政府把农民编入户籍，实行按编户征收租赋、征发徭役和兵役的制度。编户农民对封建国家承担四项负担：一是田租即土地税；二是算赋和口赋即人头税；三是徭役；四是兵役，农民被牢牢地控制在土地上。

3、北魏实行租调役制，其中“调”是户税，以户为单位征收。这是以均田制为基础的赋税制度。隋唐沿用并发展为租庸调制，其中“庸”是纳绢代役。纳绢代役保证了农民的生产时间，有利于农业的生产发展。

4、唐中后期实行两税法。内容是按土地和财产的多少，一年分夏季和秋季两次收税。其意义是改变了过去以人丁为主的征税标准，是我国赋税制度的一大变革，也标志着我国封建地租开始由以劳役地租为主向以实物地租为主的形式转变。两税法是封建地主土地所有制高度发展的结果，奠定了唐后期至明中叶中国赋税制度的基础。

5、北宋王安石变实行募役法和方田均税法。内容是按财产和土地多少收税和募役。目的是限制官僚地主的特权，缓和土地集中带来的矛盾，增加政府财政收入。

6、明朝后期实行一条鞭法。内容是把原来的田赋、徭役和杂税合并起来，折成银两，分摊在田亩上，按田亩多少收税。这是我国赋税制度的又一次重大变化。结果由于大地主的阻挠反对，一条鞭法实行不久就停止了，但改用银两收税的办法却保留下来。这是商品经济发展的必然结果，也标志着我国封建地租开始以实物地租为主向以货币地租为主的形式转变。

7、清朝雍正帝实行“摊丁入亩”，把丁税平均摊入田赋中，征收统一的赋税，叫作“地丁银。”“地丁合一”是我国封建赋税制度的最后状态。这一制度的实行，废除了汉唐以来长期实行的人头税，表明封建国家对农民的人身控制松弛了。

封建社会赋税演变的规律是：⑴征税标准由以人丁为主逐渐向以田亩为主过渡，以唐两税法为标志；⑵由劳役地租向实物地租、再向货币地租逐步转变，以唐两税法和明一条鞭法为标志；⑶征税时间由不定时逐渐发展为基本定时，以唐两税法为标志；⑷税种由繁多逐渐减少，以一条鞭法为标志；⑸随着商品经济的发展，封建国家征收的商品税日益增加。

民国时期的土地制度篇4

内容摘要：坚持在现有土地制度基础上推进农村土地承包经营权制度的完善和发展，是在当前我国统筹城乡发展的大背景下，探索解决“三农”问题的重要途径之一。本文将我国农村土地承包经营权制度历史演进大致分为四个阶段：1978-1981年的发端期，1982-1986年的初步形成期，1987-1995年的正式确立期，1995年至今的发展完善期。文章对未来农村土地制度改革和发展进行了思考，提出循着“明晰农村土地所有权，稳定农民土地使用权，维护农民土地收益权、丰富农民土地处分权”的改革完善路径。

关键词：农村土地制度 农地承包经营权制度 历史演进 深化改革

改革开放的30多年，也是我国不断推进土地承包经营权制度发展、创新、充实、完善的30多年。1978年12月，安徽省风阳县小岗村首先发起以“大包干”到组、包产到户等为主要形式的农业生产责任制，揭开了我国农村经济体制改革的序幕。

我国农村土地承包经营权制度的历史演进

我国农村土地承包经营权制度的发展大致可分为四个阶段，即土地承包经营权制度的发端期、初步形成期、正式确立期、发展完善期。

（一）农地承包经营权制度的发端期（1978-1981年）

现行农村土地承包经营权制度的雏形出现于20世纪70年代末。党的十一届三中全会原则通过的《农村工作条例（试行草案）》和《关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》仍然具有“左”倾错误的痕迹，“不许分田单干”，“不准包产到户”；但这两个旨在维护和完善体制的文件，却成为打破体制、创立集体土地家庭承包经营权制度的发端（王景新，2008）。全会后，“在全面解放思想的背景下，为摆脱极其贫困的生活状况，家庭联产承包责任制开始自发地、悄然地在个别地区农村出现，并最初以承包合同的形式出现”，其主要标志是“小岗村事件”（钱影，2008）。

（二）农地承包经营权制度的初步形成期（1982-1995年）

1982年《全国农村工作会议纲要》，正式肯定了“双包”（即包产到户、包干到户）的合法地位，指出“（承包责任制）不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分”，彻底地解决了人们对包产到户、包干到户的后顾之忧，也在政策层面上开始了土地承包经营关系的法定化进程。1983年《当前农村经济政策若干问题》指出，家庭联产承包责任制“是在党的领导下，我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”。1984年《关于1984年农村工作的通知》规定：“土地承包期限一般应在15年以上，生产周期长的和开发性项目―承包期应该更长一些”（陶林，2008）。当年粮食总产量创我国历史最高峰，一举解决了长期困扰我国农民的温饱问题，我国土地承包经营权制度的巨大生命力得以充分显现。1985年《中共中央、国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》改革农副产品统购派购的制度，强调“联产承包责任制和农户家庭经营长期不变”。1986年《中共中央国务院关于一九八六年农村工作的部署》“鼓励耕地向种田能手集中，发展适度规模的种植专业户”。自1982-1986年，我国农村改革史上第一轮“五个一号文件”出台并实施，初步构建起了“土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的土地制度框架。

1986年4月通过的《民法通则》确认了土地承包经营权，首次在民事基本法律的层面上肯定了农民享有土地承包经营权，这是土地承包经营关系法定化迈出的真正一步（左平良，2009）。同年6月25日通过的《土地管理法》，以法律的形式确立了家庭联产承包责任制，指出“土地的承包经营权受法律保护”。1992年7月，农业部《关于加强农业承包合同管理意见》，依法加强农业承包合同管理，做好承包合同的续订、鉴证、纠纷调解和仲裁工作，以稳定家庭联产承包责任制，并将其纳入法制管理的轨道。1993年《宪法》修正案写入“家庭承包经营”，使其成为我国一项基本经济制度。1994年12月，农业部签署《关于稳定和完善土地承包关系的意见》，强化农业承包合同管理等一系列措施，使农村的土地承包关系真正得到稳定和完善。1995年3月，国务院批转农业部《关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》，对土地承包合同的严肃性、承包期限、经营权流转、农民负担和权益等做出了规定，这也标志了我国集体土地、家庭承包经营权制度的基本框架已经初步形成（王景新，2008）。

（三）农地承包经营权制度正式确立期（1995-2003年）

1997年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，指出各地区要做好土地承包相关工作，保持党的农村基本政策的连续性和稳定性。1998年8月修订的《土地管理法》规定，“土地承包经营期限为30年”。同年10月14日，中共十五届三中全会通过《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，再次强调“要坚定不移地贯彻土地承包期再延长30年的政策，同时抓紧制定确保农村承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权”。并且把家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制确定为我国农业和农村跨世纪发展的重要方针之一。2001年12月《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》进一步明确了农村土地流转的有关政策，成为稳定和完善农村土地承包关系，指导农村土地流转健康发展的重要文件。这是我国最完整提出土地流转的规范性文件。

2002年8月，全国人大常委会以罕见高票通过《农村土地承包法》，翌年3月1日正式实施，该法“是继新中国的法之后，另一部让农民改善经济地位的好法律”。2003年3月，《农村土地承包法》正式实施，再次明确使用了“土地承包经营权”这一概念，而且规定了土地承包经营权的取得、保护及土地承包经营权的流转等制度，使土地承包经营权的概念与内涵更加具体和完善。《农村土地承包法》颁布实施，标志着“农村土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的新型土地制度正式确立。

（四）农地承包经营权制度发展完善期（2003年至今）

2003年11月农业部第33号《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》，旨在稳定和完善农村土地承包关系，维护承包方依法取得的土地承包经营权。2004年颁布《农村土地承包经营权证管理办法》，为国家确认承包方享有土地承包经营权确立了法律凭证，完善了农村土地承包关系。2005年1月，经农业部第二次常务会议审议通过《农村土地承包经营权流转管理办法》，为规范农村土地承包经营权流转行为，维护流转双方当事人合法权益，促进农业和农村经济发展提供了明确的法律依据。一系列法律法规公布实施，标志着我国土地承包经营权逐步走向完善和成熟，也表明了我国政府长期坚持家庭承包经营制度、建立“世界上最严格的土地管理和耕地保护制度”的目标追求（王景新，2008）。

2007年第十届全国人民代表大会第五次会议通过的《物权法》第十一章，对土地承包经营权进行了法律界定，使土地承包经营关系的法定化程度达到相对完备的程度。同时，该法第42条、第44条还对土地承包经营权的征收、征用补偿做了规定，至此，土地承包经营权的法律规定更加明确、具体（左平良，2009）。2008年12月农业部《关于做好当前农村土地承包经营权流转管理和服务工作的通知》指出，要把加强土地承包经营权流转管理和服务作为稳定和完善农村基本经营制度、健全严格规范的农村土地管理制度的重要内容，这是新时期推进农村改革发展的纲领性文件。2009年6月第十一届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过《农村土地承包经营纠纷调节仲裁法》，为公正、及时解决农村土地承包经营纠纷，维护当事人的合法权益，促进农村经济发展和社会稳定提供了有效的法律保障。土地承包经营权法律逐步完善的同时，国家连续6个中央一号文件也相继出台来推进其发展和完善。

深化我国现行农村土地承包经营权制度改革的思考

农村土地承包经营权制度的发展是一种创新了的、适合我国国情的、特色的土地政策工具，在农村土地集体所有的基础上设立土地管理制度。随着我国农村的迅速发展和土地制度的逐步完善，笔者认为，未来农村土地制度改革和发展还继续围绕“明晰农村土地所有权，稳定农民土地使用权，维护农民土地收益权、丰富农民土地处分权”的路径展开。

（一）明晰农村土地所有权

通过对《土地管理法》、《土地承包法》、《村民委员会组织法》等法律的修改和补充，在按照现行农村土地集体所有制的基础上，明晰农村集体土地所有权主体，改变现有集体土地“三级所有”的现状，保证农村集体土地的所有权明晰。比如，通过修改现行法律将集体土地所有权赋予给村民委员会，消除目前集体土地属于乡（镇）农村集体经济组织、村集体经济组织、村民小组的主体多元现象。同时，针对集体土地所有权主体错位，重新对村民委员会进行性质定位，赋予村民委员会集体土地所有权，使土地的经营、管理权与所有权真正合二为一。

（二）稳定农民土地使用权

基层政府及村委会成员对于国家土地政策的执行力，牢固执行“土地承包三十年不变”和承包期内“增人不增地，减人不减地”的国策，保持农民土地承包经营权的长期稳定，给予农民稳定的心理预期。同时，落实好农村“两证”颁发工作，建立健全土地承包经营权登记档案，明确农民的土地权利。此外，要从法律和国家政策层面明确土地使用权的物权性质，比如修改《物权法》，确立农村土地承包经营权为一种财产权、他物权，并对其权利内容明晰化（张爱云，2003）。

（三）维护农民土地收益权

政府必须牢固树立公共服务理念，切实增强公共服务职能，整合涉地部门的财政、执行及监督职能，重新划分管理权限，强化监督惩处机制，设立具体的政策办法，切实规范自身权利行使，杜绝随意分享和侵占农民收益的行为，确保农民权益不受非法侵害（、王文昌、王泰俊，2010）。同时，明确规定土地征用的用途，合理确定“公共利益”，严格限制征地范围，约束政府在法律许可范围内征地，建立一个公开透明、公平正义和民主参与的征地程序，扩大农地补偿范围，提高农地补偿标准，合理分配农地补偿费用，拓宽补偿安置渠道，最终目的使政府公共利益得以实现，农民土地权益得以补偿。

（四）丰富农民土地处分权

继续强化农民在农村土地流转中的主体地位，农民承包土地流转与否和流转给谁，不受任何政府部门、村集体和个人的干涉。同时，继续拓宽农民土地处分权的范围和内容。制定和修订相关民商法、物权法、担保法等法律法规，在现有农民对土地流转权利之上，对土地承包经营权的权利内容予以明确，赋予农民对所承包经营土地享有更多的权益，如出卖、入股、继承、赠与、委托经营等，使农民在农地处分中逐步建立主体地位，充分享有与土地权利相连的潜在经济机会。

参考文献：

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民国时期的土地制度篇5

中国古代土地所有权制以统治阶级的政权利益为核心，历经井田制、屯田制、占田制、限田制等多种土地所有制。据史料记载，最早出现的田制制度为井田制。夏朝已有井田制，而有据可考的乃是商朝，到西周时已经发展充分。“井田”一词，最早见于《谷梁传·宣公十五年》：“古者三百步为里，名曰井田”，“井田者，九百亩，公田居一。”“方里而井，井九百亩，其中为公田，八家皆私百亩，同养公田。”即将一井分为9个方块，呈“井”字型。周围的8块田由8户耕种，谓之私田，私田的收成全部归耕户所有；中间是公田，由8户共耕，收入全归封邑贵族所有。井田制是封建国家理想中的乌托邦式田地制度，属公有制性质。它的出现促进了铁梨牛耕的发展，生产力水平进一步提高。但随着历史推移，小块田生产逐渐不能满足人们的需要。至战国时期，商鞅推行新的农战思想，并颁布《墨令》，主张“废井田，开阡陌”《史记·商君列传》。曾记载其变法内容，“明尊卑爵秩等级各以差次，名田宅臣妾衣服以家次”，“为田开阡陌封疆”，即废除井田制，制订十二等爵，按爵位竣工给予田地，逐渐建立起封建土地私有制。

秦汉时期，封建土地私有制日益明显，土地分配不均问题加重，贵族豪强的土地兼并使得阶级矛盾日趋尖锐。为此，董仲舒提出“不患寡而患不均，不患贫而患不安”，提醒统治者认清现状，恢复井田制，并提出限田论。荀悦也曾提出：“宜以口数占田，为之立限，人得耕种，不得买卖，以赡民弱，以防兼并”。《汉书·食货志》记载了董仲舒的建议：“古井田法虽难卒行，宜少近古，限民名田以澹不足，塞兼并之路。”颜师古注：“名田，占田

也，各为立限，不是富者过制。”这就是在肯定土地私有制基础上平均地权的理想。汉哀帝曾下诏：“关内侯吏民，名田皆无得过三十顷。”一定程度上维护了土地分配的公正性，缓解了阶级矛盾。同时赵过与氾胜之提出代田法及区田法，“代田者，更易播种之名。甽播则垄休，岁岁易之，以畎代垄，以垄处畎，故曰岁代处也。”在土地分配基础上提出提高土地产量和耕种方法的土地管理制度，即土地可利用轮番交替耕种来恢复和增进地力。而“区田法”是一种精耕细作提升土地产量的方法。即将土地划分为区田，增强保水保肥的能力。

至魏晋南北朝时期，政权更迭，土地制度进一步发展，出现了屯田制、占田制以及均田制。所谓屯田制是指利用士兵和农民垦种荒地，以取得军队供养和税粮。其主要分为军屯、民屯、商屯（亦称盐屯）三类。即国家强制要求农民与士兵耕种国有土地，征收一定的数额来确保军队行军的粮草与国家的赋税，用以恢复国家的社会生产力，解决社会问题。这是封建制度下典型的田制思想，是战争时期的产物，是封建阶级为维护阶级利益的体现。它提高了生产资源的分配效率，解决了军粮的供应问题，是当时社会重要的田制思想。占田制是为控制土地兼并，保证国家赋税徭役的征发而规定贵族及各级官僚的占田数以及占劳动力的数目的一项田制制度。规定了丁男丁女的占田课田数和地租额以及国王公侯在京郊近郊的占田数。其作用是为适当限制贵族的封建特权以及保证农民保有必要的土地数量以资耕种。而均田制是中国古代北魏至唐中叶封建政府推行的土地分配制度，于太和九年（公元485年）颁布执行，主要是为了保证国家赋税来源。按性别、爵位、奴婢数及耕牛数划分土地。这一制度的实行是建立在土地国有化的基础上，将那些因长期战乱而遗留的无主荒地，产权不确定或已发生争执的农地进行没收，进行土地跟人口的合理配置以减少荒田的数量，对在较短时间内恢复战乱前国家的安定和地税的稳定有着重要的战略意义。

井田制、屯田制、均田制，在中国古代经济思想中具有深远的影响力。北齐、北周、隋、唐都沿用均田制。三国时期的曹操颁布了《置屯田令》：“定国之术，在于强兵足食，秦人以急农兼天下，孝武以屯田定西域，此先代之良式也。”兴置屯田，解决军粮。北魏李安世写了《均田疏》，提出解决土地所有权纠纷的意见，并对井田制进行描述，提倡实行均田制。此后，中国古代的田制也均沿用井田制、屯田制与均田制，但在三者的选择上有所偏重。

二、从中国古代田制思想中获得的启示

中国古代的田制思想虽已成为历史，但其田制思想的诸多优点值得当代农村学习借鉴，同时其缺点与不足也应作为前车之鉴，防患于未然。

（一）土地是民生之源，应为民所用

无论是井田制、均田制、抑或是限田制，都强调要归田于民。土地是百姓生命之源，是其生产、生活的主要要素。封建时期的土地虽属国家所有，但按人口数额分配，保证百姓得以自给自足，才能安定民心，发展生产力。

（二）田地应合理配置，公正高效

均田制的产生正阐述了这一特点，将田地划分，使劳动力与田地合理配置，不仅有效减少了土地的荒废数量，安置了闲散劳动力，还缓解了社会矛盾。同时，在安逸生产下，配上代田制、区田制等精耕细作的方法，高效率地恢复了战争时期的社会生产力，促进农业的发展。

（三）田制管理机制应加强完善

中国古代田制的更替不仅受封建阶级的政策影响，更主要的原因是田制的管理机制欠缺完善。封建统治阶级为扩大贵族官宦的势力范围，封田赏地，与均田、限田背道而驰。同时，田地的产权因朝代变更频繁，赋税负担重，常出现朝代更替过渡时期的农民丧失生产资本，对农业生产失去信心。因此，田地的户籍管理与赋税的缴纳应记录清晰，减少更变次数，维护生产作息。

（四）转变土地所有制性质，搞活经济

秦汉时期前，土地为公有制，随后土地的私有化日益明显，商业开始发展。有的朝代允许土地的出租、买卖，完善了市场土地的供需。经济发展元素开始多元化，不只局限于依靠农业创造价值与资料。土地归国家所有利于土地的管理以及国家政权的维护，而土地私有利于农民积极性的提升以及经济的多样化发展。转变土地的所有制性质，在土地归国家所有的范围内，适当的加入私有的比例成分，既能保障国家政权，又可促进经济的繁荣。

三、当代农村土地制度的背景

中共十五届三中全会以后，理论界着重转向探讨怎样稳定农村土地承包关系、地权的稳定性与农业增长是什么关系、农村土地承包立法等专题。“集体所有，家庭经营”的农村土地制度20年的实践运营经验证明其具有广泛的适应性和强大的生命力。因此，中共十五届三中全会提出要继续长期稳定地以家庭承包经营为基础、统分结合的双重经营体制，提出要坚定不移地贯彻土地承包期要延长30年的政策决定，同时要加紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权。因此，家庭联产承包责任制是我国现阶段的土地制度。所谓家庭联产承包责任制是指将农民合作经济组织通过契约，将集体公有的土地等基本生产资料和经营项目发包给农民家庭自主经营，在农民家庭分散经营的基础上，合作经济组织统一经营单家独户难以承担的公共服务，统分结合、双层经营，因而它通常被人们表述为“家庭联产承包责任制”。它是中国的基本农业经营制度，也是改革开放的重要环节。它极大地促进了农业农村经济的全面发展，减轻了劳动力过剩的状况，引导农村结构转向城市化，给我国农村带来了翻天覆地的变化。但在二十多年的运行中也暴露了一些制度缺陷，对整个农业、农村人口、农业经济的发展造成了一些负面影响，迫切需要进一步创新完善。

四、当代农村土地制度面临的困境

（一）土地产权模糊，监管不善

宪法和法律明确规定，土地属于国家和集体所有。我国《中华人民共和国土地管理法》（简称《土地管理法》）规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”其中“农民集体”的概念值得进一步思考，因其不是法律制度上的“组织”，易导致监管失效。现实生活中，在农村的不少地方，村委“一套班子，两块牌子”，掌握着土地的经营管理权，尝试钻法律的空子，借助集体名义，进行土地流转获利。同时依照管理法，土地的产权主体既可为乡，也可为村，还可为村小组，造成土地产权主体模糊虚化，不利于土地的管理和规划。农村荒地增多，粮食减产，不安定因素累积。

（二）土地流转不畅，市场化不健全

目前我国可进行市场交易的土地限定为国有土地，我国《土地承包法》规定土地的流转“不得改变土地所有权的性质和土地的用途”，垄断了土地的市场准入权，给农民所承包土地的市场化设置了门槛，农民无法合理流转土地。由此形成的市场低效率成为以家庭联产承包获得土地的农民的一大遗憾。同时，土地产权的模糊与土地产权监管的不善也给土地流转制造了障碍。农民认为自己承包的土地由自己做主，法制观念不强，私下进行转包、出租、互换等，未通过法定程序，形成租金不合理、土地浪费的情况，亦使得土地流转局面混乱，亟须规范管理。

（三）旧制度已无法满足农民新需求

改革开放初期（1985年以前），国家归还了农民的土地，实行了家庭联产承包责任制，农民给中国的农业生产带来了惊喜与奇迹。但随着时间推移，中国农业放慢了增长步伐，城乡差距逐渐拉大，农民的收入徘徊不前，家庭联产承包责任制的制度效应逐渐下降，暴露出新的弊端。归根结底是因为土地的安排已达到均衡，无法获得额外收益。同时经济社会仍处于快速发展阶段，土地的低收益无法满足农民日益增长的多样化需求。因此，劳动力从农村释放出来，发生了转移，许多土地变成了荒地，家庭联产承包责任制的不足愈发明显。

（四）农村土地经营权不稳

农村家庭联产承包责任制的产生孕育了土地承包经营权。土地制度的改革是一项长期的任务，需要在实践中逐步调整，这给土地承包经营权的界定带来了一定的难度。在新《农村土地承包法》实施前后，土地承包经营权由债权转向物权。这一权益的转型依赖政府的行政手段，具有一定的主观操作空间。因此，偏远农村常出现土地经营权的不稳定，使农户对土地的信心减少，转向粗放式的短期生产，以致地力下降。

五、当代农村土地制度的对策建议

农村土地出现困境的根本原因在于土地产权的界定不明、流转机制不完善以及法律缺乏规范。因此，土地产权的确立是保障农民所有权的基础，流转机制的完善是实现农村土地制度市场化转变的核心内容，而法律法规的规范更是为二者的实现添加保护衣，从源头和实施过程为农民的利益把关。

（一）衔接法律，明确土地产权

进行农村土地法律法条的统一整理，做好相互间的衔接，减少法律的重复，补充法条的不足与注释。重点立足于土地产权的法律界定和注释说明，如前所述，《土地管理法》对土地主体“农民集体”的诠释存在纰漏，出现定义不清的状况；同时管理法对归乡（镇）、乡、乡小组分别管理的土地的分块不够细致，多方作用就形成了土地产权界定的操作复杂性。土地民生问题在我国各级法律中均有涉及，其中最高的是我国的根本大法《宪法》，为实现土地法规的串联性，《土地管理法》、《土地承包法》与土地的地方条例等要以宪法精神为主导，进行相互的梳理衔接，才能使土地产权有法可依，严法把关。

（二）转变市场机制，健全土地流转市场化

转变现有的市场土地准入门槛，对农民承包的土地进行新的界定，按市场机制划分公用土地数量、面积与商业土地区，在源头上保证公用地。在商用土地上，完善征收补偿机制，确保农民补偿金足额。针对土地流转市场化，应坚持统一、公正、开放制度。规范土地租金，建立健全土地转包、出租、互换、转让等中介机构，保证土地流转的合法性，规避农民因不懂法而造成的利益损失。开放土地交易的准入线，允许农民参与土地的市场交易，满足农民的多向需求。同时，政府要发挥“守夜者”的角色作用，行使宏观调控职能，确保农业新型发展的经济成果。

（三）寻找农村土地新制度，开拓农村土地发展方式

民国时期的土地制度篇6

[关键词]农村土地制度产权缺陷土地流转使用权物权化

一、农村土地制度的产权缺陷

土地产权是人们在土地占有、使用、转让、收益分配方面的权利关系，产权具有激励和约束功能，权责对称的产权安排可以成功的使外部性内部化。能够形成有效激励的产权结构具有完整性、排他性、明晰性、可分割性、可转让性和稳定性。当前的农村土地的集体所有制及其派生的联产承包责任制存在着严重的产权缺陷。

1、农地产权主体模糊

《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”，从法律条文上看农村土地集体所有权界限十分清楚，然而事实上，我国农村集体土地所有权主体是不明确的，产权是虚置的，对所有权权能的实际支配权掌权在基层政府和村民委员会的手中。村民委员会不是农村集体经济组织，而是农村群众性自治组织。在我国乡村自治发展还很不规范的情况下，村委会自治职能与政治经济职能不分，必然产生问题，不可能完全代表农民集体利益，必然带来对农民土地权益的侵犯，这也是造成近些年来土地乱局的一个重要原因。

2、农地产权权能残缺

在我国现有的土地制度安排下，农地产权权能表现出以下两个层次的残缺。

（1）农地集体所有权权能残缺。理论上，农村集体拥有法定所有权，集体应当可以行使占有、使用、收益、处分的完全权利，但是客观事实上，我国的农地集体所有权是一种不完全的权利，我国的法律对农村土地集体所有的属性作出了多方面的限制。如《土地管理法》规定，农村集体所有者不能买卖土地产权，只能依法在一定期限内有偿出租或让渡土地使用权；农村集体所有者不能随意改变所属耕地的用途，因特殊情况确需征占自己所有耕地时，必须经国家有关部门批准。可见，农民土地集体所有权的最终处分权属于以各级政府为代表的国家，集体土地所有权的经济利益得不到保障。最突出的例子就是土地流转过程中的最终处分权和部分经营收益属于国家。

（2）农民承包经营权权能残缺。《农村土地承包法》第三条规定：“国家实行农村土地承包经营制度”；第四条规定：“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定”。法学界一致认为，农民的土地承包权为物权而非债权。作为物权，就应该尊重农民拥有的权利，包括占有权、使用权、收益权以及转让权、抵押权、入股权等处置权不受侵犯。但在实际运作中，由于农地产权不清即土地最终处置权由政府和村集体所有，这常常使农民的使用权、处置权、收益权受损。农民的土地使用权不稳定，在相对较短的土地承包期内，农民承包的土地面临着随时被收回的可能。农民的土地处置权不充分，农民承包土地除在用途和权属转移上受到国家的终极控制外，抵押的权力也被严格限制。在土地财产权利分配中，农民完全处于弱势，必然导致农民的土地收益权受侵犯。

二、农村土地的流转困境

1、农村土地使用权的流转困境

农村土地使用权流转形式主要有转包、出租、入股和互换，其共同特征是不改变农地的农用用途。通过土地流转，可以使土地的使用权价值得到充分的体现，更重要的是，可以扩大土地经营规模，推动农业科技进步，提高农业生产效率。目前，我国农地还没有真正流转起来，现代意义上的集中经营更是很少发生。原因就在于在现有的中国农地产权制度存在严重缺陷的情况下，土地使用权的流转和集中面临着许多制约因素：在所有权和使用权相分离的情况下，土地使用权价值的高低取决于承租人租期的长短，租期越长，土地的使用权价值越大，租期越短，土地的使用权价值越低。我国的农地承包期限不过二三十年，土地的使用权价值较低，由此导致土地交易的低收益，抑制了农民流转土地的积极性；由于农民的土地经营权不完整，集体组织有可能随时对所辖土地经营权进行分配调整甚至回收，由此导致农户之间的土地流转契约缺乏稳定性，土地流转的交易成本十分高昂；目前我国覆盖农村的社会保障体系还没有建立起来，土地仍被视为农民的社会保障。

2、农村土地所有权的流转困境

农村土地所有权的流转主要发生在农村土地的非农化使用。随着我国工业化和城市化进程的不断推进，现有的国有土地存量是远远不能满足经济建设需要的，必然要占用大量的农业耕地。但是《土地管理法》规定，农村土地集体所有者不能买卖土地产权，也不能随意改变所属耕地用途。对此我国《宪法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对农民集体所有的土地实行征用，并给予补偿。据此，征用土地成为农村土地所有权流转的唯一方式，也成为各类项目取得新增建设用地的唯一途径，而且客观上将“公共利益”需要从公共设施、公益事业等扩大到了包括非公共利益性质项目在内的所有建设用地项目。土地在转为非农用地以后，会产生巨大的土地所有权增值收益，作为村集体成员的农民应该得到合理的部分。但是土地征用制度是一种非市场化的土地制度，它通过强制性的行政手段将村集体所有的土地征用，虽然给与一定补偿，但补偿费用较低。事实上，在现行体制下，农村土地的财产权掌握在地方政府和村委会手中，各级政府出于财政压力、利税动因及政绩效应，其自身利益很容易与资本的逐利动机整合，动用征地权帮助企业取得土地使用权，攫取大量的土的所有权流转收益。征地成本与出让价之间的巨额收益，使地方政府有着巨大的拓宽征地范围的冲动，占用了大量耕地，土地浪费现象严重，同时也导致了大量的腐败现象。随着农民土地的大量征用，由于补偿费用过低，越来越多的农民陷入了贫困境地。据统计，失地农民中，生活水平较征地前提高的不到10%，而失去收入来源、生活水平降低的失地农民则占到60%。

三、农村土地制度的改革思考

实践证明，现有的土地制度已经严重阻碍了土地作为一种资本要素的市场化流动，浪费了稀缺的耕地资源，阻碍了农民土地财产权益的实现。必须改革现有的土地制度已经成为学术界和政府部门的共识，但是究竟应该如何改革，学术界则提出了许多不同的思路。

1、坚持农地使用权物权化改革方向

概括而言，学术界提出的农地制度改革思路主要分为两类：一是跳出现有法律的框架，采取激进的改革；二是在现有法律框架内，进行渐进的改革。

实行土地私有制，把土地还给农民或者是实行土地国家所有下的农民永佃制均属于激进的改革观点。农村土地私有化方案的优点是，能真正还地权于农民，抑制村组织和基层政府对农民利益的损害，但该方案实际上无法操作。在我国基本社会经济制度框架下，农地所有权的变更需要支付巨大的交易成本，土地私有化更面临着强大的意识形态阻力。农村土地国有化虽然意识形态阻力小，但国家所有的制度安排同样可能成为一种虚置的所有权，处于社会结构最高层次的国家面对分散经营的小农经济，制度运行中的交易成本甚至会高于集体所有的制度安排。

渐进的改革方案坚持土地集体所有制，将已经给予农民的土地承包经营权物权化、长期化，即土地使用权物权化、长期化，强调弱化集体所有权，强化农民的承包经营权。渐进的观点认为，在形式上，应该以“农民土地使用权”这一具有现代产权色彩的概念代替“承包经营权”这一债权特点明显的概念，并以法定的形式确立我国农民土地使用权的物权性质，明确土地使用权的内容。物权是指公民、法人依法享有的直接支配特定物并对抗第三人的财产权利，物权的权利人可以依据自己的意志直接依法占有、使用其物，或采取其它的支配方式；可以对抗一切不特定的义务人，除物权人以外，其他任何人都对物权人的权利负有不可侵害和妨害的义务。土地使用权作为一种物权是对农民使用的土地要素内含的各种财产权利的度量，包含对土地排他占有、使用和收益的完整权能和有条件的土地处分权。与土地的承包经营权相比，物权化的土地使用权权能更加完整，相对于土地所有权也更加独立，更为重要的是其使用期限是长期的。农民土地使用权长期化，是保持农地产权稳定性的最重要因素之一，其他国家的经验表明，延长土地的租用期可以提高土地的使用效率。

渐进式的改革方案针对农民土地财产权利被严重侵害的事实，以保障农民的土地财产权利为出发点，提出了在淡化所有权或不触动所有权的前提下，寻求一种相对独立的、稳定的、扩张的农民土地使用权的思路。该思路避免了所有权变更带来的巨大交易成本，使之具备了现实操作的可能。在当期，坚持农地使用权物权化的改革方向是现实选择。

2、建立有利于保障农民权益的征地制度

征地权是国家的强制性行政公权，只能服务于公共利益的需要，这是社会公正的基本要求。国家的征地权应严格限制在公益性项目用地上，经营性项目用地只能通过有形的土地市场，以平等交易的方式获得。因此，改革征地制度首先要严格界定公共利益的范围，防止公权私用；其次要完善征地程序，引入监督机制；第三要按照被征土地改变用途后的市场价格给予被征地农民公平合理的补偿。

对于经营性项目用地，政府不能动用行政权力进行征收，而应该在本地发展规划所允许的范围内，由用地企业与农民平等协商，按市场原则公平交易。在实现土地使用权物权化以后，农民在土地征用和征购过程中就具备了与地方政府、企业平等的法律地位，有权出卖土地使用权。政府在非公益性土地的交易中的作用，仅仅是维护交易的公平性和合法性，依法严格限制土地用途的变更。

3、建立农村社会保障体系，妥善安置失地农民

农民失去土地以后，就面临再就业的问题，对此必须给予妥善安置，以保障失地农民的生存权和发展权。要改革货币补偿安置办法，一方面要创造就业条件，鼓励多渠道就业；另一方面要拓宽安置渠道，实行以市场为导向的多种途径安置。

目前土地对于我国农民具有双重功能，既是农民最重要的生产资料，也是农民最基本的生活保障。随着越来越多的农地被征用，大量的农民将失去土地，建立农村社会保障体系可以弱化和部分替代土地的保障功能，促进土地流转，同时这也是消除城乡差别，实现社会公正的内在要求。

[参考文献]：

[2]陈明：农地产权制度创新与农民土地财产权利保护[M].武汉：湖北人民出版社，2006。

民国时期的土地制度篇7

新中国成立以来，我国农村土地制度大致经历了土地归农民所有、农民自主经营（1949—1952年），土地归集体所有、集体垄断经营（1953—1978年），土地归集体所有、家庭承包经营（1978年至今）三个阶段。新中国成立之初，由于要尽快按照马克思主义的基本原理实现社会主义革命，出于建立起社会主义制度的需要，国家采取了“一化三改造”的过渡路线，逐步确立了农村土地集体所有制。为适应国家进行工业化建设、实现“以农养工”的战略需要，必须把农民牢牢地束缚在土地之上。为此，城乡二元的户籍制度肩负起了当时的历史重任。在1958—1970年期间，我国农村户籍制度和农村土地制度高度重合：依靠农村户籍把农民拴在集体土地上，依靠集体土地把农民限制在农村。这样，城乡二元结构被割裂了，农民彻底失去了向城里流动的可能。在当时，那些敢于冲破束缚、擅自到城里谋生的行为被称为“盲流”，涉嫌“盲流”的人被称为“流民”。“盲流”和“流民”现象的出现，反映了当时的中国是一个封闭僵化的社会状态。与当时国家采取的计划经济体制相适应，农村土地不能流转而由国家直接支配、征用。这时的农村土地，无论是在农民那里还是在决策者那里，都具有保障作用。对农民而言，土地虽然属于集体所有，但他们凭借其集体成员身份共享集体劳动的成果③，表面上看好像与土地的保障作用无关，实则不然。我国集体经济组织，无论是早期的低级合作社，还是后期的高级合作社，抑或后来的，其最初的区域划分标准是土地而非人口。一旦一个地方被划归某个集体，这个地方上的人也就随之归于该集体。所以，土地对农民有着实质的保障意义。对决策者而言，土地不光有保障农民生存的功能，还具有保障工业化建设顺利进行的功能。新中国成立后，我国要用最快的速度实现工业化，需要大量的原材料和农业产品，分散的、落后的农业生产方式无法满足工业化的需要。因此，必须让农民集中起来安心生产，为工业化提供更多的农产品。正是充分利用了农村土地的保障功能，拒绝和排斥农村土地的流转，在当时的历史条件下的确发挥了积极作用：稳定农村便是稳定整个社会。国家通过征收、征用等方式使用农村土地，节省了政府财政支出，积累了大量的资金，这对我国进行的工业化建设、改善基础设施建设、推动经济发展具有重要的意义。这一时期，有关农村土地立法的政策集中于关注土地的保障功能，土地流转不是当时立法者首要考虑的问题。因此，这种土地立法政策是一种以强调土地保障功能的单一制政策。土地权利主体是清一色的集体经济组织，作为个体的农民被淹没在集体之中，土地流转被排斥在市场交易之外。

二、老双层制政策

拉开我国改革开放帷幕的是农村土地家庭联产承包责任制的诞生，土地承包的目的说到底是为了解决吃饭问题（原有的土地制度不能解决好吃饭问题）。穷怕了的农村人对饥饿有着刻骨铭心的记忆。所以，生存保障是当时农村土地制度设计的核心政策。这一政策最为经典的表达就是“交够国家的，留足集体的，剩下的就是自己的”。在1982年到1986连续5年中央的关于农村改革的“1号文件”中，都积极肯定了解决农民吃饭问题的重要性。1991年党的十三届八中全会，首次明确肯定家庭联产承包责任制是“集体经济的自我完善和发展，绝不是解决温饱问题的权宜之计，一定要长期坚持，不能有任何的犹豫和动摇”。在1993年的宪法修正案中，农村土地家庭联产承包责任制被写进了我国《宪法》，以解决农民吃饭问题为最初出发点的农村最终修成了正果。从此，必须注重土地保障功能成为我国有关农村土地立法的重要政策内容。与此同时，我国的改革开放事业在几经探索后，最终于1992年选择了走社会主义市场经济道路。围绕市场经济的建立和完善，我国农村土地立法逐渐改变了以往单一的政策取向，在强调土地保障功能的同时，开始关注土地权利的流转功能。④1993年《中共中央关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》提出，在坚持集体所有和不改变土地用途的前提下，允许土地的使用权依法有偿转让。这是我国首次认可土地权利可以依法流转的土地政策。后来，这一政策精神相继被《土地管理法》、《农村土地承包法》和《物权法》等法律所承续。事实上，我国农村土地制度改革是在两个方面同时展开的：一方面，必须强调土地对农民的保障意义；另一方面，必须尽量让土地权利流转起来。前者意味着，在我国还没有建立起完善的社会保障体制前，土地不能轻易从农民手中离开。农民丧失土地将会加剧社会矛盾，引发社会动荡甚至革命。我国近代以来的所有革命无一不是与土地密切相关，历史之鉴不可不察。农民手中的土地必须“长期稳定”。后者意味着，为适应社会主义市场经济的需要，所有的生产要素（包括土地、劳动力）都必须自由流通。农民手中的土地权利应该流转起来。如果说，注重土地的保障功能是基于历史经验的总结，那么，注重土地权利的流转将是着眼我国未来发展的需要。这两者都不可或缺，它们共同构成了改革开放时期我国农村土地制度改革的政策取向，被称为双层制政策。这一时期我国有关土地立法都提及土地权利的流转问题，但由于没有建立起完善的社会保障体制和废除城乡二元户籍制度的客观实际，在立法政策上，坚持强调以土地的保障功能为主、土地权利流转为辅，土地权利的流转被限制在很小的范围，甚至流转都不一定按照市场规律进行。因此，与只强调农民土地保障功能的单一制政策相比，双层制政策在注重土地保障功能的同时，加入了土地权利流转的因素。然而，受制于当时的国情，在处理土地保障功能和土地权利流转功能的关系上，土地的保障功能是双层制政策的主导力量，土地权利的流转功能仅是双层制政策的必要补充。更为棘手的是，土地保障功能的本质内涵在于强调“稳”，与土地权利流转功能的本质内涵在于强调“变”正好相对，由此导致我国这个时期制定的有关土地立法中时常会出现法律在这两者之间发生价值上的冲突。⑤要解决这些法律冲突，就得理解立法者背后所坚持的政策取向：土地的保障功能是第一位的，土地权利的流转功能是第二位的；只有在实现了保障功能的前提下，土地权利的流转才是被允许的，否者流转就会受到限制。这种农村土地立法的双层制政策虽然看到了土地流转的必要性，但由于它并不完全遵循或利用市场规律来实现权利流转，因而是一种老双层制政策。

三、新双层制政策

改革开放后，随着市场经济的发展和社会管理的创新，城乡间二元隔离的局面被逐渐打破。自上世纪90年代出现的民工潮，堪称中国特色的城乡之间、区域之间的人口流动。据权威数据统计，目前我国进城务工的农民工每年基本维持在1.5亿人左右的水平。这些农民工为其所在城市的建设和发展作出了重要贡献，却因户籍、土地等制度的束缚，享受不到“城里人”那样的社会福利保障和公共服务，在客观上造成城市里的新二元对立。所以，要加快城镇化进程，实现农民市民化，必须在改革农民户籍制度的同时，变革农村土地制度。在我国改革开放事业进入市场经济实践20余年后，国家积累了大量的财富，全国人民基本上解决了温饱问题。在部分学者看来，土地对农民而言丧失了保障功能，即便不依靠农村土地，只要有健全完善的社会保障机制，农民仍然可以独立养活自己。的确，经过数十年的发展，我国的经济建设取得了举世瞩目的成就，农民对土地的依赖已没有过去那样强烈。土地的保障功能发生了动摇，但万万还没有到否定的那一步。在此时代背景下，国家让农民从土地上走出来，进入到城市生活，实现农民市民化。在这个过程中，无疑需要农村土地流动起来。一旦让农村土地流动起来，就必须按照市场经济的价值规律进行交易。市场交易需要确定权利，明晰的产权是交易的前提；市场经济需要参与交易的双方地位平等，实行等价有偿交换；市场交易遵循优胜劣汰的竞争法则，最后会出现贫富、强弱的两极分化。⑥因此，参与市场交易的土地权利如果缺少了必要的“护身符”，农民的土地财产权非但不能得到有效保护，反而会在自由、公平的市场交易口号掩饰下受到“合理”地侵害。因此，在我国推进城镇化进程中，在改革农村土地制度的操作中，所有的立法和实践都必须坚持三个基本的价值判断：首先，要保护农民的土地权利，必须强调土地对农民的保障意义，让农民能够切实依法占有一定量的土地，这点绝对不能虚化。其次，在强化土地保障功能的前提下，土地权利流转必须遵循市场交易的价值规律。第三，当土地的保障与土地权利的交易发生冲突时，必须牺牲土地权利市场交易的规则，因为前者是最低级别的正义，必须首先得到满足。所以，现阶段我国土地立法的政策应该是在确保土地保障功能前提下坚持土地权利的流转功能。这种土地立法政策没有放弃土地的保障功能，在坚持土地对农民、农业和农村的重要性的前提下，走土地权利流转市场化道路。从本质上讲，它仍属于双层制的政策，只是因诞生于我国全面深化改革的新时期，时代赋予了它新的要求和内涵，因而被称为新双层制政策。与老双层制政策相比，相同在于都坚持了土地的保障功能和土地权利的流转功能，相异在于土地权利流转时对待市场价值规律的态度不同：老双层制中的土地权利流转不以市场规律为导向，新双层制中的土地权利流转遵循或利用市场价值规律。我国农村土地立法政策由原来的单一制历经老双层制向新双层制转变的过程，其实质是从“土地资源化”向“土地财产化”演变的过程。“土地资源化”意味着土地是一种自然资源，反映的是农民对土地的依赖关系，其核心是通过户籍制度把农民束缚在集体土地上，客观上造成了城乡二元对立的社会格局，是计划经济时代的产物；“土地财产化”意味着土地是一种可交换性的权利，反映的是农民对土地依赖的弱化，甚至是虚拟化，其核心是通过户籍制度改革，取消把农民束缚在集体土地上的农业户口，同时把农民纳入全民社会福利保障体制，客观上实现城乡一体化发展，是市场经济时代的产物。

四、坚持和完善新双层制政策

新双层制政策，是十以来我国根据全面深化改革的战略需要，结合工业化、城镇化进程的实际情况，在充分肯定农村土地具有的保障功能的基础上，创造性地引入市场机制来改革农村土地制度的过程中逐渐形成的一种指导思想。该政策有两个基本要点：其一，必须坚持土地的保障性；其二，必须充分遵循和利用市场规律实现土地财产权利的可交换性。在城镇化过程中，随着农村人口的身份由农民向市民的转变，农民的土地财产权利的保护就显得极其重要。新双层制政策对于建立健全我国农村土地流转具有重要的指导意义，为切实落实这一政策，必须坚持以下几个原则。第一，土地权利确定原则。土地权利确定原则，简称确权原则，确权原则的本质内涵就是权利法定，根据我国《物权法》的规定，确权原则意味着土地权利的种类必须由法律规定，农民与集体组织不得设定法律没有规定的土地权利种类。农村土地权利的种类必须由法律规定，那么，法律赋予农民享有的土地权利有哪些呢？根据《物权法》的规定，我国农村土地在坚持集体所有权的前提下，可以依法设置土地承包经营权和集体建设用地使用权，其中，集体建设用地使用权包括经营性建设用地使用权和非经营性建设用地使用权。宅基地属于非经营性建设用地使用权。根据确权原则的要求，我国农民享有的权利主要有：土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，其中与农村土地相关的权利主要是土地承包经营权和宅基地使用权。根据2013年和2014年中共中央、国务院的“1号文件”的规定⑦，对土地权利确权原则作了政策性规定：全面开展农村土地确权登记颁证工作，具体要求是：健全农村土地承包经营权登记制度，用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作；尽快完成建设用地使用权（包括宅基地使用权）确权登记颁证工作；提高林权证发证率和到户率；完善草原承包经营制度，2015年基本完成草原确权承包和基本草原划定工作。第二，土地权利稳定原则。农民享有的土地权利依法确定下来，必须保持稳定，非经法律许可不得随意更改。在我国，土地权利的稳定主要是指农村土地承包经营权的稳定。稳定土地承包关系一直是国家处理农村问题的一项重要政策主张，然而，囿于现有土地法律规定的制约、土地权利易遭受地方政府公权力的不当干预和自身权利结构的缺陷，土地承包经营权事实上难以稳定下来。为实现稳定土地权利，可以尝试从以下方面改革：一是取消土地承包经营权的期限限制，使其成为无期限的用益物权；二是让登记成为承包经营权的生效要件；三是完善土地承包经营权的权能，让农民享有占有、使用、收益和有限处分的权能；四是取消集体强制收回土地制度；五是承认土地承包经营权可以继承；六是清除土地承包中的行政干预。在城镇化过程中，农民一旦难以在城市立足，土地仍是其最后的保障。因此，稳定土地权利的实质是赋予农民必须依法享有一块承包地。第三，土地权利流转原则。现阶段，农村的一大趋势就是在确认农民享有土地权利的基础上，尽量把土地财产权利化，用市场等价交换的方式获得价值，以增加农民的财产性收入，为其进入城市生活提供经济支撑。土地权利流转必须遵循市场交换的原则：必须确定交换的双方当事人地位平等，通过自愿原则达成权利交换；土地权利交换不得擅自改变土地用途，特别是耕地的用途，坚持“农地农用”的方针；土地权利交换遵循等价有偿交换，严格限制无偿流转；增强农民在土地权利流转中的主体地位，农民作为土地流转中一方当事人，必须享有知情权和参与权，对土地权利流转的价格享有发言权等。关于土地承包经营权的流转。坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，土地承包经营权可以流转、抵押。在坚持集体所有权的前提下，实现农民土地承包权和经营权相分离，放活土地经营权。关于集体建设用地使用权的流转。集体经营性建设用地使用权，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。农村集体非经营性建设用地不得进入市场。在保障农户宅基地用益物权前提下，慎重稳妥地推进农民住房财产权抵押、担保、转让。

民国时期的土地制度篇8

【关键词】土地纠纷土地承包法土地有偿使用制度

近几年，国家对农业的支持和补贴力度逐年加大，这极大地调动了广大农民群众发展农业生产的积极性，促进了农民增收和粮食生产的稳定。由于惠农政策落实的依据是农地，因此围绕农地的纠纷也越来越多。从表面来看，这些问题和矛盾是由国家利农政策的实施引起的，可从历史的角度考察，农村土地纠纷有深层次的原因。

一、农村土地纠纷的几种类型

1、无地少地农民与村集体经济组织的纠纷

这一类型大致有以下三种情况：一是新增人口的承包地问题；二是在第二轮土地承包之时，个别农户因种种原因，将其承包地部分或全部退回发包方，现又向集体要回承包地；三是人口变动后承包方主动退回或被集体收回承包地，现在又重新要回承包地，涉及人口有大中专毕业生、到城镇或大城市居住的原村民、在婆家没有得到承包地的出嫁姑娘等。

2、由土地流转引发的纠纷

这种情形主要是因为土地流转过程中没有签订土地流转合同，或者即使有土地流转合同，但对土地流转双方的权利和义务关系规定不明确，随着土地预期收益的变化，单方要求终止承包合同、提高土地流转费用等。

3、由于基层组织违规操作而引发的纠纷

如个别村庄在第一轮土地承包到期时，发包方未按当时“大稳定、小调整”的原则对承包地作适当调整，导致人均承包地面积不均，现在承包地少的农户强烈要求重新发包承包地。有的基层组织借农业结构调整、农业产业化基地建设、引进项目之名，强行流转农户承包地，甚至私下卖掉土地使用权，矛盾随着土地预期收益提高而激化。

二、农村土地纠纷产生原因的历史考察

1、我国土地制度的演变过程

自新中国成立以来，我国土地制度经历了三次大的变革：、合作化和家庭承包责任制。是通过没收地主、富农的土地，按人口平均无偿分给农民。如1950年6月28日颁布的《中华人民共和国法》第十一条规定：“分配土地，以乡或等于乡的行政村为单位，在原耕地基础上，按土地数量、质量及其位置远近，用抽补调整方法按人口统一分配之。”使农民实现了几千年来的“均田地”梦想，按人口无偿均分的做法也符合“不患寡而患不均”的朴素“均贫富”思想，因此得到广大贫苦农民的普遍欢迎和热烈拥护。

为了防止贫富分化和为工业化建设提供支持，从上世纪50年代中期开始了合作化运动，1958年更开始了化运动。农业合作化和化运动对我国的工业化发展战略起到一定的积极作用，但也将我国农业带入难以为继的境地。农民迫切要求改变生产方式，1978年或更早些时候，在全国不同地区，如四川、安徽、广东等地都出现了农民私下采取的“包干”、“包产”等生产形式。1978年家庭承包责任制实行后，到1984年底，全国569万个生产队中，有99.96%的生产队实行了包产、包干到户，家庭承包经营的主体地位得以确立。

从“分”的形式上看，大多数地方是按人口或劳动力平均分配，并且每三年或五年就重新调整以缓解人地分配矛盾。土地的频繁调整和按照土地的肥沃程度、远近搭配平均分配使土地细碎化，不利于农民对土地的长期投资和适度规模经营，不利于农业的稳定发展。在这一背景下，学术界也开始了对家庭承包责任制的思考。从理论上讲，家庭生产经营方式是最适合农业生产的方式之一，这是由农业的生产特点决定的。可由于我国人均土地规模过于狭小，分户经营导致农业技术服务削弱、农田基础建设投入不足和农业增长乏力。为了改变这种状况，各地根据当地情况先后开始了自发的土地制度变革，如贵州湄潭实行的“增人不增地，减人不减地”制度、广东南海的土地股份合作制、山东平度的“两田制”等等。中共中央办公厅、国务院、农业部等部门也分别就稳定和完善农村土地承包关系发文，并先后于1988、1998、2004年对《土地管理法》进行修订，并在2003年颁布实施了新的《中华人民共和国土地承包法》，对有关农村土地承包的权利义务关系作出了规定。

2、现有土地纠纷产生原因的历史考察

（1）法律条文与乡规民约、农村传统习俗相冲突。从上述分析可以看出，无论是或是家庭承包制的实施，农民从中感受到的就是公平，即按人口平均分配土地，定期按照人口增减状况调整土地，这已经形成了一种惯例。除此之外，各地普遍遵守的习惯还有：出嫁的女儿、去世的老人和大中专毕业生在入学或者毕业后应退回承包地，而新增人口，如娶妻、不违背计划生育政策的新增人口都有资格获得土地。这些习俗是被农民广泛接受和遵守的“老规矩”，在很多时候这种传统习俗的力量甚至要大于正式的法律制度，要改变是相当困难的。

另外，和家庭承包制实施初期的实践加强了农民的这种“成员”意识，只要是这个社区的一员，就可以凭借成员资格无偿得到一份土地。2002年修改后的《农村土地承包法》颁布实施改变了这一现状，农民一时很难接受。因此，有关土地承包期30年不变和“增人不增地，减人不减地”的规定也从没有得到完全的贯彻和实施。国务院发展研究中心课题组对全国2749个村庄的调查表明，土地问题仍是农村矛盾的焦点。自第二轮土地承包以来，平均已有12.5%的行政村进行过土地调整，东部地区最高为15.6%，中部为11.3%，西部为9.2%，浙江和内蒙古分别高达45.5%和36.1%。由此可见，土地的小范围调整一直都在进行。究其原因，一是大部分地区土地仍是农民生存的基础，人口变化必然带来土地关系的变化；二是城市化过程导致土地关系的变化需要进行调整，东部发达地区的调整比例高于中西部地区就是明证；三是农村土地制度、法规与农村社区长期遵守的传统习俗相冲突，难以得到真正的贯彻执行。

（2）法律、法规频繁修订使农村土地纠纷异常复杂。今天的土地纠纷多为新旧矛盾的积累，如新增人口的土地问题；有的则是由于原来处理时操作不规范而产生的。究其原因，从家庭承包制的实施到现在，国家有关农村土地承包问题的政策、条例、法律、法规不断出台，法律如《土地管理法》、《农业法》、《民法》、《土地承包法》等，有关的政策条例就更多了。《土地管理法》就曾经在1988年、1998年、2004年被三次修订，每次都增添新的内容。对于这种情况，即便是专门从事土地问题研究的人员也难以完全理解法律的真正意义，对于一个人口众多、地域广阔、经济发展不平衡的大国而言，要使每部法律都得到贯彻执行，其困难可想而知。

其实，国家出台的有关土地问题的法律、法规和文件在内容上是一致的，目的是明确的，就是为了稳定农村土地承包关系，保障农民的土地承包权利，保障农民的经营自，维护农民利益，发展农业生产。比如，90年代国家频频就稳定农村土地承包关系发文，是因为90年代中期基层政府往往借助结构调整、经济开发等名目干涉农民的经营自，侵犯了农民的土地权益；2003年修订《农业法》和《土地管理法》是为了保护农民在土地征用过程中土地权益，保障农业和粮食安全。但是，政策和文件的频繁出台往往让基层组织无所适从，由于各地情况不同，每次土地调整都难免产生新的问题。在法律、法规允许基层组织每隔一定年份进行土地调整的情况下，农民期望这一次的土地矛盾可以在下次土地调整时解决，因此没有表现出太大的矛盾和冲突。但新《土地承包法》的出现打破了农民的这种预期，使新旧矛盾凸现出来，尤其近年来国家利农政策频繁出台，土地收益大幅度提高，围绕土地的纠纷也不断增加。三、解决土地纠纷的可行举措

由以上分析可知，目前要彻底解决农村土地纠纷是非常困难的，本文对如何有效地解决问题、化解矛盾进行了一些探讨。

1、改变农业补贴方式

目前国家对农业补贴的依据是农地，有地的农民有补贴，没地的农民没补贴。这种补贴方式与国家补贴农业的初衷并不相符，也激发了由农地产生的矛盾。因此，可以将基于农地的补贴改为对农业经营者的补贴。

2、合理确定土地流转价格

目前，我国土地流转有以下特征：一是土地流转形式多种多样，如转包、转让、互换、租赁、入股等；二是流转期限各不相同，从1年到30年甚至50年不等；三是租金确定各异，有的是定额租金，有的是以每亩地多少稻谷或者小麦来计算的；四是流转范围和对象不同。如此多样的土地流转现象，如果没有合法的手续，当预期收益发生变化时，矛盾的产生在所难免。从现实情况看，目前土地租金的确定，既受当时土地流转供求状况的制约，又与当时的土地收益状况密切相关。因此，应引导土地流转双方在租金的确定上综合考虑各方因素，既要顾及当前利益，也要有长远眼光。此外，在土地流转过程中，要依法签订土地流转合同，规定双方的权利义务关系，尽可能考虑可能出现的变化，给双方稳定的心理预期，避免土地流转纠纷的产生。

3、完善土地使用制度

我国的农村土地使用制度存在诸多问题，其中最大的问题是土地的无偿使用制度。首先，土地的无偿使用制度难以体现土地资源的稀缺性。其次，虽然长期以来，农民看起来是在无偿使用土地，但是基于使用土地而被征收的农业税费并不是一个小数目，各种税费和杂项增加了农民负担，掩盖了农民对国家的贡献。再次，农业税免征以后，大部分基层政府的行政能力已经受到很大影响，长此以往必将影响农村公共社会事务的管理和农村公共产品的供给。最后，无偿土地使用制度也不利于农村劳动力向城市转移，影响我国的城市化进程。完善土地使用制度，改无偿土地使用制度为有偿土地使用制度，可化解一部分无地或少地农户的负面情绪，同时也有利于建立和完善我国市场经济体系。

【参考文献】

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