审计会议发言材料范文

审计会议发言材料篇1

主题

经济责任审计结果报告的主题是：经济责任，即责任人对其所在单位财政财务收支真实性、合法性和效益性以及有关经济活动应负的责任。写作的特点是：由“事”及“人”，即把审计的结果人格化。撰写的思路应该是：紧扣“经济”，突出“责任”。在动笔时，一般要从以下五个方面入手，进行构思布局，集中体现主题。

（－）要从真实性方面入手，围绕责任人所在单位的财政财务收支和有关经济活动是否真正发生、确实存在，有无弄虚作假行为，有关资料记录是否实事求是。符合实际情况等 问题 ，来体现责任人是否认真贯彻执行国家财政财务收支规定及其应负的责任。

（二）要从合法性方面入手，围绕责任人所在单位的财政财务收支和有关经济活动是否符合国家 法律 、法规、制度， 会计 资料和编报的有关资料是否符合会计准则、财务通则和有关制度规定等问题，来体现责任人是否严格执行国家财经法规及其应负的责任。

（三）要从效益性方面入手，围绕责任人所在单位的财政财务收支和有关经济活动是否合理使用人力、物力、财力等经济资源，是否节约开支，各项经济活动是否有效率，执行的各项经济指标是否达到预期效果等问题，来体现责任人重大经济决策是否失误及其应负的责任。

（四）要从内部控制方面入手，围绕责任人所在单位的内部会计控制和内部管理控制制度是否健全，能否达到保护资产安全。完整，能否达到防止、发现和纠正错误、舞弊，能否达到保证会计资料真实、合法、完整等问题，来体现责任人经济管理能力水平及其应负有的责任。

（五）从责任人个人方面入手，围绕责任人本人在组织管理和实施财政财务收支活动过程中有无贪污受贿、以权谋私、权钱交易，有无挪用公款、侵占公物、挥霍浪费，有无违反党政领导干部廉政从政规定等问题，来体现责任人是否遵纪守法及其应负的责任。

结构

根据审计 应用 文的要求和经济责任审计结果报告的特点，其正文一般有以下两种结构。

（一）第一种结构，是把正文分为开头、基本情况、审计情况、审计评价、审计建议等五个部分。

1．开头。这一部分阐述的主要 内容 是：审计责任人的立项依据；审计起始时间；审计对象、范围、方式；审计重点内容、目的以及有关简要情况。

2. 基本情况。这一部分阐述的主要内容是：责任人所在单位性质、隶属关系、主要工作职责；责任人任职期间具体所分管的有关财政财务收支及其经济活动事项；责任人所在单位财政财务管理核算形式；责任人所在单位提供的会计资料真实性和完整性的承诺情况。

3．审计情况。这一部分阐述的主要内容应根据行政事业单位不同的管理体制情况，按照两个《暂行规定》第十条规定的内容和实施审计方案的实际内容来写。阐述的主要内容是：责任人所在单位预算执行和决算或财务收支计划执行和决算情况审计的结果；预算外资金收支和管理情况审计的结果；专项资金管理和使用情况审计的结果；国有资产管理和使用及保值增值情况审计的结果；责任人工资、奖金、补贴、住房、车子、电话、出差等费用报销和领用公物移交以及遵纪守法方面情况审计的结果。

4．审计评价。这一部分要采取“评价与事实相结合”的 方法 来写。在对责任人的成绩进行总体综合评价的同时，把实施审计过程中查出的主要问题，按照应评价的真实性、合法性、效益性、内控制度、责任人个人问题等项目内容进行定性定量和分门别类后，全部探入相关项目评价的内容中去，作为评价责任人应负责任的证据和支撑点，并按照“评价定性——问题事实——产生原因——造成后果——审计定性——应负责任”的程式进行阐述。其主要内容是：评价责任人所在单位财政财务收支是否真实方面的问题及其责任人应负的责任；评价责任人所在单位是否违反国家财经法规和政策方面的问题及其责任人应负的责任；评价责任人所在单位资金使用是否达到预期效益、重大财政财务决策是否失误等方面及其责任人应负的责任；评价责任人所在单位内部控制是否健全有效等方面及其责任人应负的责任；评价责任人是否有个人经济问题方面及其应负的责任。

5．审计范议。这一部分阐述的主要 内容 是：针对审计查出的 问题 和成因，对责任人所在单位提出的改进建议；对政府或有关职能部门提出的应采取纠正措施的建议；对责任人应负的行政责任及其责任的处理建议。

（二）第二种结构，也是把正文分为开头、基本情况、审计结果、审计评价、审计建议等五个部分。开头、基本情况和审计建议三个部分的内容基本相同，所不同的是：

1．把“审计情况”这部分的小标题改为“审计结果”。在“审计情况”这部分阐述的主要内容的基础上，增加一个“审计查出的主要问题”段落。

2．撰写“审计评价”部分，采取“定性与定量相结合”的办法，按照平铺直叙的方式来写。

上述两种结构，各有特色。第一种结构的特点是：主题突出，结构严谨，责任分明。使阅者既看到哪些地方存在有那些问题，又知道产生这些问题的原因，还清楚这些问题所造成的危害后果，从而提高报告的 参考 价值。第二种结构的特点是：层次清晰，段落分明，内容完整。但从报告的总体来看，若没有一定的写作功底和技巧，在撰写“审计评价”时，就会产生内容重复的现象。若不让内容重复，评价的内容又显的十分空洞。从参考的实用价值来看，第一种结构比较适应于报告的使用者。

材料

材料是报告的血肉，必须符合题意并真实可靠，这是因为主题决定材料，而材料是为论证主题服务的。真实是材料的生命，如果材料不真实，就不能令人信服。在这里必须明确的是，所谓真实，就是主题所需求的材料，必须是已然存在的并经审计查明验证的客观事实，必须能够代表客观事物的本质和主流。如何使写进审计结果报告的材料既真实可靠又符合题意？

（－）要抓实源头材料。报告的材料来源于现场审计，而现场审计是依据审计实施方案的内容而进行的。因此，在制定审计实施方案时，就要兼容考虑如何使方案服务于审计结果报告的写作需求，并明确主审为撰写审计结果报告人，以便主审人员通盘考虑，在组织审深审透的同时，有目的收集和占有材料。尤其是对发现的重大问题，一定要追根究底，弄清前任与现任、集体与个人、直接与间接、主观与客观、过失与故意等责任关系的重要细节，在客观上掌握第一手详实的材料。

（二）要围绕主题取材。主题确定之后，则应当依据主题需要而精选材料。为此，掌握第一手详实材料后，就应根据主题的需要，将零散、庞杂的材料进行整理分类。按照实事求是、客观公正的原则和题意，以存在的并能代表客观事物本质事实的材料为依据，以有关 法律 法规为准绳，把材料整理成为符合主题意图的统一体，从而为论证主题服务。

（三）要认真核实材料。为使写进审计结果报告的材料既真实可靠又符合题意，要对整理分类和剪裁的材料再进行一次全面的 分析 、鉴别和确认。核实审计工作底稿，看阐述的事实来龙去脉是否清楚，证据是否合法有力；核实收支数据，看是否完整准确，有关勾稽关系是否相符；核实材料性质，看是否决定问题本质，有无以偏概全；核实责任人的责任，看界定是否准确无误，有无混淆不清或夸大、缩小的现象。使写入报告的材料做到：事实清楚，证据确凿；定性准确，责任分明；处理适当，建议可行。

语言

撰写 经济 责任审计结果报告的执笔者应尽力做到以下“三性”。

（－）确切性。在撰写经济责任审计结果报告时，要围绕主题，在整体文法方面，层次要分明，语法要合规，文句要通顺，讲究通俗易懂，力求准确贴切。在使用词语方面，应开门见山，直截了当，多用直言义，少用婉言义，慎用或不用日语、方言、土语，防止产生歧义，引起不必要的误解和争议。在句式方面：要讲究朴实无华，观点明朗，句稳词妥，准确达意。

（二）简要性。撰写经济责任审计结果报告的用词必须简洁明快，鲜明易读。因此，应从主题出发，紧扣中心内容，分清主次，不用那些空话、套话和不必要的议论，不写与主题无关或关系不大的话。要言简意赅，陈述完整，多用短句或长、短句相结合，使之达到简洁市P实的程度。同时，要认真提练文字，切忌累赘重复，尽量不用晦涩难懂的名词和专业术语，以增强报告语言的简要性。

审计会议发言材料篇2

改革开放30多年来，特别是1979年县以上地方各级人大设立常委会以来，各地在探索和实践中，形成了一些开好人大常委会会议的好经验、好做法，对更好地体现人民民主，推进法治建设，发挥了重要作用，但从适应新的形势和任务要求看，还存在着一些亟需改进的问题。一是计划性有待进一步增强。有的是全年无计划，或者计划执行差，没按计划办，每到要开常委会会议了，才由办公室收集需要上会的议题，然后汇总经主任会研究，提交常委会审议，这方面较为突出的就是人事任免等，经常是要开会了，有关部门才提交人大常委会；有的地方，人大常委会议题安排随机性较大，常委会的领导同志或专工委提出要听“一府两院”某个部门或某个方面情况汇报，就临时匆忙地决定列入会议议程；有的人大常委会不考虑工作的实际需要，简单提出一届内把政府组成部门都要评议完或者都要听一次专项工作报告，导致排队轮流听取政府部门工作汇报或评议，量大面广，准备不充分，搞形式、走程序等问题。二是审议质量有待提高。常委会组成人员在审议议题时，有时由于准备不足，情况不熟，要么不发言或者发言泛泛而谈，缺乏针对性和说服力；有的从党政部门过来的常委会组成人员习惯性地作经验发言，大多讲的是过去怎么做的，现在又如何等等，与议题扣得不紧；有的各界人士兼职的组成人员，对议题提出的意见不多，即使发言，也是表态性的较多；还有一些没有担任过领导职务的组成人员不敢大胆发言，生怕说得不对，生怕说错了，更不敢发表不同意见；个别地方的少数常委会组成人员还有包揽会议发言，甚至还有会议主持人“一锤定音”、大家附议的现象。同时，对审议发言缺乏采纳机制，什么意见采纳，什么意见不采纳，哪些人说的意见采纳，哪些人说的意见不采纳，没有明确程序和规定，并且不少地方决定权在相关工作人员手中，工作人员认为该采纳就采纳，工作人员觉得不该采纳，就不采纳，这样就产生委员的权力没有工作人员大，不说白不说，说了也白说的问题。三是跟踪落实有待加强。多数地方对开好会议比较重视，对会议决定的落实还有差距，重形式、轻内容，走程序、轻实效，会完就了的现象时有发生。

如何开好地方人大常委会会议，提高会议质量和实效，应当重点把好“三关”。

首先，是会议准备关。主要是四个准备。一是思想准备。要明确开好人大常委会会议的指导思想。要增强党的意识，强化党的观念，重大事项、重要议题及时向当地党委请示报告，争取地方党委的重视和支持；要增强民主意识，充分发扬民主，广泛听取群众意见，集思广益；要增强法制意识，坚持依法按程序行使职权，注重会议质量和实效。二是议题准备。议题是会议的中心。每次常委会会议都要抓住一些重大和群众迫切要求解决的热点、难点问题，并督促解决，这样才能发挥权力机关的作用。选定议题要注意必须是人大常委会职权范围内的问题，是本行政区域内政治、经济、文化、社会等方面的重大事项和亟需解决的问题，是广大群众普遍关心和迫切要求解决的问题，是经过工作努力能够解决的重大问题。确定议题，要根据常委会年度工作要点，通盘考虑，提出议题计划，最好是排到每一次常委会会议。每次常委会会议前（一般是2个月前），要根据实际情况和需要，部分调整议题计划，将一些急需的重大议题列入会议议题，切忌临时动议。有条件的地方，还可在本次常委会例会结束时，将下一次例会建议议题印发给组成人员和“一府两院”，以便早作准备。选定议题要“少而精”，突出重点，不可面面俱到，每次常委会会议最好有一个中心议题，并把这个议题议深议透。三是工作准备。根据常委会会议议题，组织常委会组成人员有重点地开展视察、调查和检查活动，使组成人员了解和掌握第一手典型材料，在审议议题时提出有数据、有分析、有分量的意见、建议，保证人大常委会作出的决议、决定更加符合实际，更加切实可行。四是服务准备。人大机关要为常委会会议做好服务工作。要及时向委员提供有关的学习材料，包括传达中央和地方有关文件、重要会议精神，提供综合情况、信息、资料，以及组织座谈会、知识讲座等。要尽可能提前将相关报告等材料送常委会组成人员参阅，以便准备审议发言。

其次，是议事决策关。能否充分发扬民主，使组成人员在常委会会议上畅所欲言，各抒己见，充分反映人民群众的意见、建议和要求，是提高常委会会议质量的关键。要调动组成人员在常委会会议上充分发表意见的积极性，需要创造一种民主氛围，同时，也要有其他的条件。要为组成人员审议议题提供多方面的参阅材料，以便于组成人员了解全面情况进行审议。要科学安排会议审议时间，确保组成人员有较充裕的时间发表意见和建议。要根据需要，适时安排联组会议，让组成人员之间交流看法，以便统一认识。对审议中涉及的重大问题，或者情况不够清楚，不便决策的，根据委员提议，对“一府两院”开展询问或质询。对常委会会议上有争议的事项或者议题中的个别条文，可以组织讨论或者辩论，也可以对个别条款实行单项表决。要建立审议意见采纳机制，对于组成人员在会议上对有关决议、决定的意见，该吸收的要吸收，不能吸收的要说明理由，切实尊重组成人员的民利。要充分保障组成人员表决权。对于一般性的表决可以采取鼓掌通过或举手表决的方式。但对于重大决定、干部任免等则必须采取无记名投票或按电子表决器的方式进行。对常委会会议审议的地方性法规，除比较单一、内容简单、没有分歧意见的一次通过外，一般都要采取两次例会审议通过，意见较大的，还可采取三次例会审议通过，以便反复征求意见，使法规更加完善。

第三，是决议决定落实关。地方人大要高度重视抓好常委会会议通过的地方性法规，作出的决议、决定（包括审议意见）的落实工作，明确专人分管和负责。决定的事不落实，会议的实效就得不到保证。目前，地方人大普遍没有督查机构，决定事项的落实，一般由相关专工委负责，各自为政，缺乏统筹安排和牵头单位，影响了决定落实的实效。建议积极争取在人大常委会办公厅（室）设立督查机构，组织专门人员，在抓好议题准备的同时，抓好决定的落实。要建立健全相关专工委督查责任制，在办公厅（室）统筹下，做好相关部门的督查工作，确保人大决定事项不折不扣的落实。要提高决策事项的公开化程度，及时向媒体公布人大决议决定的事项，接受群众监督，推动“一府两院”改进工作，增强会议实效，树立人大权威。

审计会议发言材料篇3

关键词：考场作文 误区 矫正 对策

中图分类号：G633.3 文献标识码：A 文章编号：1004-6097（2014）10-0017-02

作者简介：章中华（1974―），安徽安庆人，本科学历，中学一级教师，江苏省包场高级中学语文教师。研究方向：高中语文教学。

作文在高考语文试卷中占70分，有人说“得作文者得天下”，确实有一定道理。学生在写作中存在许多“误区”，一旦进入误区，作文分数就极低，以致影响高考语文成绩。笔者在执教过程中总结了学生写作文时容易陷入的三大误区，并提出了相应的矫正对策。

一、审题不准确

新课程改革以来，高考作文一般不在审题上难为学生，作文材料内容明白，立意角度较多，学生基本能找到写作方向，有话可说。新材料作文以其开放性受到命题者青睐，笔者研究了2013年全国各地18套高考语文试卷后发现，无一例外，都选用了新材料作文的形式。

自选角度，自定立意，自拟题目，文体不限，这样的要求为考生提供了自由发挥的空间。但作为选拔人才的高考，作文不可能信马由缰，文题之中都有“不要脱离材料内容及含意的范围”这一要求，所以，考生在写作时还是要仔细阅读材料，把握材料内容，理解材料含意。

在平时的写作训练中，每次总有学生不能准确把握材料内容和含意，导致偏题甚至离题等方向性错误。如何避免陷入这一误区呢？

对策：反复阅读材料，把握关键词句，理解材料内容与含意。

新材料作文的材料主要分为故事型、寓言型和名言（或歌词）型几种，对不同类型的材料要采用不同的分析方法。故事寓言型，有人物、事件及结果等要素，首先要找准主要人物（注意：包含人和物），剔除次要人物，分析人物的语言、行为，把握人物的思想观点，探索人物行为与结果的关系；对名言（或歌词）型要理清语句层次，不停留于字面意思，要挖掘内涵，特别是对于比喻句，一定要把握喻体的内涵。另外，要重视材料中的关键词句或者材料后面的导语，这些语句往往提示了立意方向。

例如2013新课标I卷高考语文作文：一位商人买下一块钻石，专家为钻石中有道裂纹表示惋惜，怎样切割这块钻石呢？很多切割师都觉得风险太大不愿动手。后来，一位技艺高超的老切割师设计了周密的切割方案，并指导徒弟动手操作，一下子就把钻石切成两块。商人十分感慨。老切割师说：“要有经验、技术，更要有勇气。不去想价值的事，手就不会发抖。”

材料中人物众多，主要人物是老切割师和众切割师，众切割师害怕风险，不敢动手，老切割师勇敢去做，终于成功。其中老切割师的话“要有经验、技术，更要有勇气。不去想价值的事，手就不会发抖”是关键语句，强调了人们做事必然要面对风险，要想成功，不仅需要经验、技术，更要有勇气，“不去想价值的事，手就不会发抖”暗示要有良好的心态，不计较成败得失。分析可知，学生只要围绕“人们在生活中面对风险时应该具备怎样的正确态度”立意行文，凸显勇气和心态，就能达到准确审题的目标。

二、文体不明确

高考作文一般不限制文体，主张自选文体。然而不限制不等于没有文体，高中生考场作文主要是记叙文和议论文，选择了一种文体，就要具备这种文体的特征，不能不伦不类。“文体不限不等于文体不明，确定文体就要写出这种文体的特征”成为语文教师考前反复叮嘱学生之语。实际写作过程中，少数学生总会进入文体不明的误区，这种失误一旦发生，后果可想而知。

对策：弄清记叙文和议论文的文体特征，把握不同文体表达方式的差异。

一是文体特征不同。记叙文是以记叙、描写为主要表达方式，以记人、叙事、写景、状物为主要内容的文章，通过一件或几件事情，塑造一两个人物形象来表现主题，主张以事感人，在叙述过程中，要突出事件的具体要素，即时间、地点、人物、事件的起因、经过、结果等；议论文是以议论为主要表达方式，通过摆事实、讲道理，直接表达作者的观点和主张的一种文体，它不同于叙述文以形象生动的记叙来间接地表达作者的思想感情，主张以理服人。

二是表达方式不同。记叙文和议论文的表达方式各有特色，记叙文以叙述为主，适当议论、抒情，优秀的记叙文一定要摒弃流水账式的叙述，转入对场景的细致描写，要灵活调动视觉、听觉、嗅觉、触觉等多种感官，把握写景状物的方位顺序，放大细节，勾勒人物的内心世界，让描写成为记叙文的亮点。记叙文中也有议论，通过议论来揭示主旨，升华主题，但记叙文中议论不宜太多，否则易冲淡文体特征。

议论文的主要表达方式是议论，通过议论证明观点，揭示中心。议论文中也有一部分记叙成分，即对事实论证中的事例进行叙述，但这种记叙不需要具备诸多要素，不需要细致的场面描写，应该选择与论点相关的内容进行叙述，语言要简明扼要。

三、中心不突出

有的学生作文，叙述内容与主题若即若离，或是议论游离中心、材料不能证明观点，有的甚至转换了概念，归根结底是中心不突出，导致作文档次下降，分数偏低。究其原因，还是写作前缺乏整体构思，“中心”意识不强。

对策：加强整体构思，建立内容与观点联系的桥梁。

一是加强整体构思，牢固树立中心意识。记叙文要把握叙述顺序，准备写哪些事件，重点描写哪个场景，这些事件、场景与主题是什么关系，如何安排详略等；议论文要注意理清全文的论证层次，反复推敲各个层次与主题的关系，事实论据要选准切入角度，选择能证明观点的部分进行叙述，牢记叙述是为议论说理作铺垫，议论说理语言要紧扣中心，防止偷换概念。

例如，以“勇气”为题的作文，如果写记叙文，要选取自我或者他人的具体经历，着重描绘能够体现勇气的场面，最后围绕勇气议论开来；如果写议论文，文章中心是写“勇气”，可以分析勇气来源于实力、自信、决心，但如果下文通篇去谈实力、自信或决心，不能点明其与勇气的联系，其实就是偷换了概念，远离了中心。

二是善于补救，建立内容与观点联系的桥梁。写作时，一旦发现写作内容与中心关联不紧密，或是远离中心，要仔细分析、挖掘所写内容与中心的隐性联系，把这种隐性的、读者一眼看不出来的联系用议论的方式转化成显性的，回归主题。记叙文往往在文末议论，卒章显志，一般情况下，有前文记叙、描写做铺垫，议论水到渠成，如果前面游离于中心，则要归纳总结前面的内容，建立前文与中心的桥梁，再进行议论，从而纠正中心不突出这一弊病。

审计会议发言材料篇4

中共汶上县审计局党组民主生活会实施方案

根据县纪委机关、县委组织部《关于开好2020年度全县党员领导干部民主生活会的通知》（汶组通[2020]33号）文件精神，结合我局实际，县审计局党组将于1月 日召开民主生活会。现就开好民主生活会制定如下实施方案。

一、会议主题

这次民主生活会的主题是：认真学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，加强政治建设，提高政治能力，坚守人民情怀，夺取决胜全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的伟大胜利，开启全面建设社会主义现代化国家新征程。联系局班子和个人实际深入查摆问题，严肃认真开展批评和自我批评，坚持真理、修正错误，立规执纪、抓好整改，确保民主生活会开出高质量、取得好效果。

二、会议内容

会议时间初定于2月 日，会期半天。会议由局党组书记**同志主持，邀请县纪委、县委组织部有关领导参会指导。会议主要议程：

1、通报领导班子2019年度专题民主生活会查摆问题整改落实情况;

2、通报会前准备和征求意见情况；

3、**同志代表局领导班子作对照检查，其他班子成员逐一提出意见；

4、局党组成员依次进行个人对照检查发言，发言结束后，其他班子成员对其开展批评；

5、县纪委、县委组织部参会领导对会议作点评。

三、步骤方法

（一）精心组织学习研讨。在领导干部个人自学基础上，通过集体学习、集中研讨学习等方式，组织党员领导干部开展专题学习研讨，认真学习习近平新时代中国特色社会主义思想，学习党的十九届五中全会精神，研读《习近平谈治国理政》第三卷, 学习习近平总书记在党的十九届五中全会、在全国抗击新冠肺炎疫情表彰大会、纪念中国人民志愿军抗美援朝出国作战70周年大会上的重要讲话，学习贯彻习近平总书记对审计工作的重要指示批示精神。认真学习党章、《中共中央关于加强党的政治建设的意见》、《关于巩固深化“不忘初心、牢记使命”主题教育成果的意见》。坚持读原著、学原文，个人自学与集中研讨相结合，联系实际学、带着问题学、及时跟进学，进一步深化认识、统一思想，打牢开好民主生活会的思想基础。

（二）深入查摆突出问题。领导班子和党员领导干部要紧扣主题，对照习近平总书记关于严肃党内政治生活的重要指示精神，对照党章党规党纪，对照初心使命，把自己摆进去、把职责摆进去、把工作摆进去，重点从5个方面进行对照检查。一是学懂弄通做实习近平新时代中国特色社会主义思想，把握正确政治方向，提高政治能力，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”；二是坚持和加强党的全面领导，充分发挥各级党组织的政治功能，团结带领人民群众不折不扣贯彻落实党中央决策部署；三是履职尽责，担当作为，着力破解突出矛盾和问题，防范化解风险挑战，统筹做好新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作，扎实做好“六稳”工作、全面落实“六保”任务，全力抓好脱贫攻坚等工作；四是学习贯彻党的十九届五中全会精神，对照党中央提出的“十四五”经济社会发展主要目标和2035年远景目标，加强科学谋划，查找短板弱项；五是落实全面从严治党责任，贯彻执行《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》，带头严守政治纪律和政治规矩，旗帜鲜明地批评和纠正违规违纪言行，锲而不舍落实中央八项规定精神，坚决反对形式主义官僚主义。

（三）广泛听取意见建议。要通过实地调研、座谈访谈、书面征求意见等方式，广泛听取党员干部群众的意见建议，认真进行梳理后，如实向领导班子和班子成员反馈，领导班子和班子成员对征求的意见建议要主动认领，不推脱、不遮掩。要深入开展谈心谈话，主要负责同志带头，班子成员之间、与分管科室主要负责同志、与本人组织关系所在党支部党员代表必谈，并主动接受党员、干部约谈。在此基础上，要按照“三个对照”“三个摆进去”的要求，深入进行党性分析，见人见事见思想，找准找实突出问题，深刻剖析问题根源，明确整改方向。

（四）认真撰写对照检查材料。领导班子和党员领导干部要认真撰写领导班子对照检查材料，班子成员撰写个人发言提纲。领导班子对照检查材料由班子主要负责同志主持起草，经领导班子集体研究；班子成员个人发言提纲要自己动手撰写，由主要负责同志审阅把关。班子成员要认真审阅分管部门单位领导班子对照检查材料和主要负责同志发言提纲。要将开展调查研究、厉行节约反对浪费工作、理论学习中心组学习、意识形态工作、履行保密工作责任制、领导干部经济责任审计结果和审计发现问题的整改、深刻剖析好人主义圈子文化码头文化、防止和克服形式主义官僚主义、容错纠错澄清正名激励担当作为等情况，一并纳入民主生活会对照检查内容。

（五）开展批评和自我批评。领导班子和党员领导干部要紧扣会议主题，遵循“团结—批评—团结”的方针，开展积极健康的思想斗争。主要负责同志要明确提出要求，带头开展批评。自我批评要直面问题、抓住要害，不遮遮掩掩、不避重就轻。相互批评要开诚布公、直截了当，真点问题、点真问题，不能以工作建议代替批评意见，不能以提希望代替点问题。对待批评应当有则改之、无则加勉，不搞无原则纷争，也不搞一团和气。党员领导干部要对本年度个人有关重大事项如实报告，对群众反映、巡视巡察反馈、组织约谈函询的问题要逐项说清楚、谈透彻，受到问责的要作出深刻检查。

（六）切实做好整改落实。坚持即知即改、边议边改、立说立行、小有小改、大有大改，不等待观望、不敷衍塞责。

1．坚持全面从严整改。针对群众反映的问题和会上查摆出的问题，领导班子和每位班子成员都要建立整改清单，制定整改方案，明确整改时间表，做出整改承诺，及时公布整改情况，接受群众评价和监督。

2．坚持统筹整改。根据查摆和解决问题情况，结合审计部门实际，进一步完善制度规定。对反映班子作风方面的问题，要找准缘由，协同改进；对反映自身作风方面的问题，要端正态度，主动改正；对群众反映强烈的问题，要明确责任，抓紧办理；对苗头性、倾向性问题，要及早纠正，防微杜渐；对长远的、系统性问题，要注重从源头根本和体制机制上加以解决。

四、工作要求

（一）严明组织纪律。专题民主生活会期间，除特殊情况外，局领导班子成员不安排出差、不得请假。

（二）坚持领导带头。局党组书记是第一责任人，要亲力亲为，当好组织者、推动者、实施者，带头统筹谋划、带头谈心交心、带头开展批评、带头整改落实。班子成员要率先垂范，真正把自己摆进去，既要对照检查自己，开展自我批评，诚恳接受批评，又要直言不讳，对班子其他成员提出批评意见；既要树立全局观念，对领导班子的问题共同研究、集体整改，又要对自身作风存在的问题不藏不瞒、主动整改，真正起到示范带头作用。

（三）确保取得实效。坚持高标准严要求，认真梳理归纳征求的意见建议，严格撰写对照检查材料，全面开展谈心谈话活动，细致安排专题民主生活会议程，正确引导会议气氛和会议方向，确保各项工作落到实处。

中共汶上县审计局党组

审计会议发言材料篇5

我国建筑行业在进行完工收尾过程中，其内部审计作用占据着主导地位，也是建筑建成收工后的必要收尾工作。因此，本文就其实际经营与企业资金支出、支入及成本进行合适地探讨，得出相应的解决方案。

【关键词】

建筑施工企业；项目过程；内部审计

0 引言

工程审计从本质上而言主要是将施工队在招标过程中中标，从而交付一系列后续活动实践规划以及相关项目的审计工作，进而开展一定标准的效绩评估，其评估的内容主要是指经济责任、经济效益、财务收支、内控制度等多方面。

建筑行业在明确自身企业审计本质的前提下，应着重于相关结算费用的合理性及公平性、承诺协议的落实性、成本真实性的监督管理。同时，企业对于自身内部财务信息应有一定的了解，这样才能确保审计过程中的有效性、合适性及真实性，从而真实反映企业的现状。

1 建筑行业进行项目收尾过程中的支入结算审查程序

我国建筑相关企业应严格执行相对合同协议进行正常的审计调查工作，这是建立在我国企业之间完成信任之上或是相关政策规定的制约。对于企业自身而言，普遍存在一定规模的验收机制来管理公司内部的财产流向。同时，企业应及时在完工后期进行相关项目的结算，从而确保结算结果的真实性和正确性。

一方面，建筑行业在进行建筑施工时，或多或少存在一定的潜在变化。然而，我国建筑行业当下所面临的主要疑问在于其潜在变化是否属于建筑工程结算的范围内。因为，一旦项目建造过程中出现某些方面的变化，这时就需要企业与雇佣主或相关负责部分进行协商交流，将发生变化的地方着重标注，然后以书面形式转交给施工部门及财务管理部门。标注结果不仅要传达给施工队伍，更主要的是转达给财政部门。因为企业内部资金的走向和管理由财政部门掌控，企业进行相关项目的调整，必然对应着一定资金的输入或是输出，这时财政部门应在原有计划的基础上进行可控调整，严格明确资金的走向，杜绝不相关转变带来的不必要的资金规划，同时尽量不出现预算遗漏的现象。另一方面，建筑行业进行相关项目施工的过程中，存在一定的索赔制度管理，这也是企业进行审计信息的重要之一。一旦相关部门毁约则要承担相应的后果和责任，而行驶监督管理权力的部门应在全面了解情况的基础上，用事实说话，找寻相关有效的证据进行相关企业单方面违约索赔措施。倘若建筑企业并非自身原因所造成的局部变更，企业应采取索赔的手段进行超额部分资金的补贴；另外，对于建筑原材料人为因素促使的成本上调也应索要一定的补贴。企业在进行恰当地施工结算过程中，应明确相关的项目，确保审计的合理性、公平性、全面性和正确性。

我国建筑施工企业所具有的审计项目范围是多样化的，其中主要指的是应收账款、预收账款、往来账款、质保金完结期及业主扣取一定数额的质保金。这一部分的审计结算应符合双方达成一致的条件下，尽量避免一些潜在威胁的出现。企业内部进行相关项目实施的审计过程，不仅仅局限于表面资金流动的审计结算，其主要的区别在于企业整体审计，才能保证企业相关项目合理实施的全面性和高效性，进而减少企业资金的流出。

我国建筑企业除了上述审计业务以外，也存在着其他范围内的审计对象，其主要是指机械操作收入、材料收入、劳务收入、技术收入等，这一性质的收入总括为附营业收入，是工程收入的必要经济来源途径，具有一定的专一性和普遍性。然而，就单单从我国建筑行业本身性质而言，其他范围内的收入对象数额大，资金分布不均，存在很大程度上的不确定性和风险性，只有通过机械运行、合同、账单信息积累的证实来全面完成企业内部审计，从而形成一定的规模化。另外，建筑企业通过奖励的途径对相关部门给予一定的鼓励和刺激，但其奖励金额也应记入项目审计中，但相关负责部门在进行奖励费用的支出时应合理的控制或额外注重。

2 建筑行业进行相关工程建造中费用核算

施工材料的选用将在很大程度上计入到项目建设的审计中，这就使得相关企业部门应注重材料费用及成本。相关生产单位应积极向财政部门上报材料的真实使用情况，再由财政部门提醒采购单位进行合理的采购，从而保证原材料的价格波动不大。同时，相关负责单位对于材料的支出或支入都应具有详细的记录，不仅可以降低材料的流失率，也能在一定程度上避免“漏登少报”。对于企业内部审查职能部门而言，应着重审查这一方面的流向，确保材料充足，严格执行相应的输入或输出手续，尽可能地避免材料虚报局面的发生。相关建筑工程是否得以有效执行将在很大程度上由材料使用情况所决定，以下是确保材料有效化的实施方案。企业在进行项目构建时，应预先制定相应的采购计划，从而避免盲目采购；相关人员在进行采购的过程中，应按正规程序逐步进行，不应操之过急，同时也应在市场标准的大范围内与相同行业材料成本进行对比，做到心中有数，严格控制价格，确保材料价格的合理性。

与此同时，分工审计工作的开展在一定程度上由企业整体内部审计控制。我们在执行相关审计项目工作时，应注重相关工程的合约制定，再在公开的场合下进行公平的竞标。企业之间在制定相关合同的过程中，应根据经营部门、管理部门及人力资源执行相关的程序管理，再经由负责人员审查签署，从而确保工程实施的过程中有一定的基础条件和资产。然而，相关监管部门在进行严格检查时，要时刻注重企业是否执有“四证”，即法人进行营业执照证明、管理人员就业资格证书、施工安全责任证书、资质证书。施工单位只有在“四证”齐全的情况下，根据签订的相关合作协议来保证施工进行中的资金流动和技术应用，相应的情况应根据实际情况再进行深一步的交流和洽谈。所以，建筑团队应看重其内部分工审计核算，其具体的实现形式为：扣取6%左右保证金除外，相关分工合作的资金投资应具有相关的申请证明。同时，企业审计的过程中，应保证相关承包材料证明的完整性和全面性，尽量避免多付、超付现象的发生。一旦发生，企业则要及时调查研究，发现问题及原因的所在。

企业进行内部审计核算时应以书面材料为基准，严格根据会计机制进行合理的审计工作。在进行相关项目施工的前期，建筑企业应预算一定的可调费用和成本限度，同时也应将施工过程种可能发生的多余的资金流动或维修费都要纳入审计的范围之内，这样才能真实地反映各个公司的现状。尤其是对于那些随时间、空间变化明显的相关建筑项目，其自身的成本费用存在不确定性和风险性。此时，企业只有通过具体分析各个时间或空间成本的波动趋势来及时地进行改善和调控，才能在一定程度上提供最真实的信息。

3 资金成本审计核算

除却企业整体审计而言，内部团队的相关数据收集也具有一定的意义。对于内部管理人员而言，应及时地根据相关的书面材料进行工程预期可适用性的开展，其主要体现在：工会经费、养老金、利润、公积金、管理费等多方面上。另外，内部小组应在查看和核实货币资金及账目上缴数的前提下，根据相应的比例计算百分比函数，从而确保审查的公平公正性。然而，对于一些审查不合理的地方，小组成员应分析其未实现预期效果的原因，是否为人为因素或是自然因素，再根据相关原因分析出相应的解决措施。若是由于企业自身管理上的缺陷所造成的，企业应进行一定程度的惩罚，来确保项目开展过程中的严肃性和权威性。

一方面，企业在实施工程建筑过程中，应明确相关款项资金问题，想方设法地保全自身的款资，最好根据有效的方式进行索要或贷款；另一方面，企业自身应合理运用资金，用在合适的地方，避免迟付货欠款现象的发生，这也是企业信誉方面的问题。

同时，企业在进行相关工程收尾结算时，应注重相关款项支出的核实与检查，从而确保了审计工作的有效性及有用性。特别是对于相对规模较大、技术人员较多或资金雄厚的建筑地区，企业管理人员则可以通过网络信息化的优势简化审计操作，在高效的情况下确保账款信息的核实，进而也简化了企业进行劳务费用、材料采购、工资支付工作的开展。

然而，从审计的本质而言，现场资金也是审计的一部分。建筑企业普遍选择一定有效的方式进行相关资金的流通分析调查，从而促使施工顺利进行。在此基础上，企业要想进一步开展相关的措施方案，就应在保证工程质量的前提下预计相关的工程成本，在确保心中有数的情形下，尽量将项目成本降到最低 。

4 结语

综上所述，我们应由实践出发，归纳总结一定合适的实施方案，将审计工作最优化，从而打牢建筑相关项目建设的基础，使得项目实施在一定程度上具有积极效应。如今，随着我国经济竞争加剧，建筑行业的竞争也是越演越烈，使得其自身体系逐渐壮大，所对应的问题也会相继出现。我们应具备用于创新和改革的勇气和意识，通过科学实践，确保工程实施的有效性和有用性。

【参考文献】

[1]程引.建筑企业内部审计存在的问题及对策[J].现代经济信息. 2014（06）.

[2]郭玮，张海风，苑连霞.工程项目内部审计存在的问题及对策探析[J].财经界（学术版）. 2013（17）.

审计会议发言材料篇6

【关键词】工程；审价；提高质量

前言

工程审价，即对工程造价的审核，监督检查工程造价的确定和控制，监督规范是根据国家及地方的有关法规和政策，建设行政主管部门颁发的工程定额、工程消耗标准、取费标准以及人工、材料、机械台班价格参数、设计图纸和工程实物量。工程审价的基础是承包合同，也是工程决算的基础资料和依据，在工程项目中，承发包双方结算时根据竣工验收后施工变更、工程签证等情况做出审价结果，其必须符合施工实际的竣工造价。现根据多年来的经验和摸索，提出提高工程审价质量的几点办法。

1 认真阅读施工合同、招投标文件，正确把握合同条款约定

要提高工程审价质量，首先必须熟悉相应的法律法规，对施工合同及招投标文件必须认真阅读，对其中的条款仔细琢磨，了解其真切含义。施工合同中结算条款约定若不违反法律和相关规定，在工程结算时则按照合同的约定方式进行。当施工合同条款中没有约定工程结算方法，且事后没有对结算方法进行补充，或对其约定又不明确，在结算时按照建设部与当地有关规定进行或依据招投标文件中有关条款来处理。施工合同的签订，是以双方权利和义务的约定为前提，建设方和施工方共同完成。发生争议时，解决争议应以合同条款为依据。因此，审价人员应对施工合同文件和招投标文件进行认真阅读，审价工作中才能发现争议，并有效地解决问题。

2 认真审核材料价格，做好询价调研工作

认真审核材料，做好询价调研工作，是提高审价质量的又一个重要环节。施工合同中对材料价格的约定条款往往是按当地造价管理部门的市场价格信息执行，没有价格信息的按市场价或业主认可的价格结算。这时审价工作重心就是对材料市场的调研，根据施工单位提供的认可品牌材料发票，或施工单位提供材料供应商的报价表和材料采购合同进行市场调研来提高询价工作效率。审价人员必须知道实际采购价格与材料供应商的报价及材料采购合同价是否存在差异，材料供应商的让利可体现在材料采购合同中也可在合同外。审价人员应做好市场调研，对施工单位提供的材料采购合同、材料发票都进行认真审核。这里需特别提出，目前存在个别承包商通过开假发票冒高材料价格获取非法利润，审价人员对施工单位提供的材料发票，要仔细辨认，分清真伪。

3 认真踏勘施工现场，及时掌握第一手资料

随着施工工艺的改进和所用材料日益发展，工程审价中常会遇到新的施工工艺和新材料而导致没有可套用定额子目，这时就需要审价人员对人工、材料、机械的用量进行测算。这要求审价人员现场踏勘，收集新的施工工艺和新材料的基本情况，为审价提供真实的基础材料。

通过现场踏勘，也可对工程量和现场实际情况等进行实际考察。在进行现场踏勘前，审计人员需做好充分准备，了解需核实的内容，特别注意对现场工程连及隐蔽工程的审查。

4 规范审核操作程序

增强审价管理、建立监督手段、完善规范审核操作程序是提高工程审价质量的重点。工程审价中审查人员必须持证上岗，由持证人员进行审价复核工作，同时加盖审核章，防止以审谋私，加强监督体系管理，规范操作程序。对工程审价的结果可张榜公布在相关地点或人群较多处，公开接受社会各界人士监督，增加审价工作透明度。事务所内部要制订一套审计报告定案管理办法及健全相关审批制度，从而形成制度化、规范化、合理合法化和科学化的审核程序。

5 选择合适的审查方法

对审查方法的选择，以应对工程审核中高估冒算，低估漏列现象进行。在结算审核时不同工程按不同的审查办法。对于结构简单、工期较短、实行总价包干的工程，审核基础就应以工程量清单的核对为主，当发生一些设计变更或现场实际情况变化，就必须经过监理单位、建设单位书面签证对工程量进行调整，甚至是审价单位进行现场核实做调整。在实际审价工作中，主要有以下审核方法：①全面审核法，即按施工图要求，结合现行定额、施工组织设计、承包合同或协议及有关造价计算的规定和文件等，全面审核工程数量、定额单价以及费用计算；②重点审核法，抓住工程预结算中的重点进行审核。这种方法类同于全面审核法，其与全面审核法之区别仅是审核范围不同。该方法有侧重，一般选工程量大且费用较高的分项工程的工程量为审核重点；③对比审核法，在同一地区，若单位工程的用途、结构和建筑标准一样，其工程造价应基本相似；④分组计算审查法，把预结算中有关项目划分若干组，利用同组中一个数据审查分项工程量。

6 严把工程量及套价审核关

审核工程结算时严把工程量审核关。对施工单位审核工作有：工程量的造价提高与否，是否存在故意加大工程量的现象，对施工难度的夸大。审计人员在审计工作进行时应该做到现场查看、实地测量，以保证结算的准确性。审核重点应放在工程量计算是否准确，预算单价套用是否正确，各项取费标准是否符合现行规定。工程量是否正确是关系到预结算准确性的一个重要的方面，这方面应着重注意如下几点：（1）审核工程项目划分是否合理；（2）审核工程量计算规则是否与定额一致；（3）审核工程量计算单位是否与套用定额单位一致；（4）审核签证凭据，核准工程量。定额套项部分，要注意采用的项目名称和内容与设计图纸标准是否一致，工程项目是否重复套用。对于费用审核，取费应根据当地工程造价管理部门颁发的文件及规定，结合相关文件来确定取费费率。审核时注意取费文件的时效性；执行的取费表是否与工程性质相符；费率计算是否正确；价差调整的材料是否符合文件规定。对于费率下浮或总价下浮的工程，在结算时特别要注意变更或新增项目是否同比下浮等。

7 结束语

综上所述，建设工程预结算的审核是一门专业性、知识性、政策性、技巧性很强的工作。因此需要我们在工作中不断学习、总结和提高，通过建立健全的审价管理体制，加强对工程审价的管理和控制，坚持审价工作中公开、公平、公正的原则，形成公开、合理、合法、科学的工程审价体系，为委托单位把好投资关。

参考文献：

[1]卓士杰.工程量清单计价工程结算审核中几个问题的探讨[J].安徽建筑,2007(6).

审计会议发言材料篇7

关键词：建筑工程签证；工程造价；影响

前言

为了控制工程项目现场签证对工程造价的影响，就要从分析现场签证产生的原因入手，明确现场签证过程中存在的问题，有针对性的减少变更签证发生的可能性，有效地减少现场签证对工程造价影响，保证建设单位投入的资金发挥最大的投资效益。

一、建筑工程签证发生的原因

（1）由于建筑工程建设周期的长久性、项目的单一性、管理方式的特殊性，导致项目决策和设计阶段难以详尽考虑，从而在现场施工过程中发生现场签证。

（2）设计原因：设计单位各专业之间配合不够紧密、施工图审查和图纸会审不够严谨，从而产生设计变更。

（3）市场原因：随着科学技术的发展，新工艺、新材料、新施工方法不断更新，施工现场会出现市场材料短缺、出现材料代换导致产生签证。

（4）建设单位、施工单位、监理单位原因：为了方便管理、优化施工组织，参建单位在施工过程中提出设计变更产生施工现场签证。

（5）二次装修工程：由于建设单位的审美观念不断变化，对装饰效果也经常发生改变，导致现场签证的发生。

二、工程签证对工程造价的影响

（1）影响预算控制。对建筑工程而言，从开工到竣工的整个工程施工周期内，如果单位缺乏工程签证控制意识，未能及时办理工程签证审批手续，不对工程签证及时通知并做好工程量增减记录，将会导致难于控制工程总投资预算，甚至影响整个工程造价。

（2）通过设计修改、技术核定、经济签证改变工程量，签证通知单的现场设计代表往往并非工程主要设计人，这将导致现场设计代表对图纸缺乏足够掌握，也难以准确把握施工现场情况，进而出现就同一问题重复性地签发工程变更通知单，导致投资虚增，影响工程造价。

（3） 通过设计修改、技术核定改变施工工艺、新增投标文件内没有投标报价的工作内容，需核实某处是否按图纸完成施工之后才进行的工程变更，来确认是否扣除工程变更前所涉及内容的费用，重新进行核价，以免造成费用多计或漏计，干扰工程结算，改变造价。

（4）通过经济签证更换投标时的材料，改变价格，影响造价； 不少工程项目在实施过程中都会出现超投资现象。这种现象既由价格变动引起，也与工程设计欠完善有变。在施工过程中出现的多处工程变更将导致投资总额增加。比如某石化公司20万吨/年醋酸项目早期的设计概算批复约10亿元，工程结算结束后却高达15亿，严重超投资。增加的投资部分大多都由工程变更引起。

（5）对一些无法计算工程量或某些特殊的项目，经双方商定，用签证来签订具体金额，后直接计入工程造价，造成了工程成本的增加。

三、建筑工程签证存在的问题

3.1签证价格虚高

由于市场经济价格波动、材料供求关系、立项审批周期、招标投标周期、建设施工周期等因素影响，导致材料价格处于动态变化当中，个别建设单位与施工单位串通签订虚高价格签证，造成项目投资增加。因此出现施工单位要求签订材料价格签证时，建设单位一定要组织参建各方人员进行市场调查。

3.2虚假签证

个别建设单位、监理单位和施工单位串通，在隐蔽工程中签订虚假签证，达到骗取建设资金的目的，不重视现场签证，缺乏造价控制意识。例如：由于土方地貌复杂、不可恢复等原因，在土方工程中签证工作量大于实际工作量较为常见；工程量变更较小和累计附加零工，在签证中经常被扩大。

3.3签证数量过多

由于项目前期准备程序考虑不全，初步设计、施工图设计审查不够严谨等原因，在工程实际施工过程中，增补签证项目数量较多，从而弱化

了建筑工程投资控制。

3.4签证手续不完备、内容不详尽、方式不规范

施工现场签证主要由施工单位拟稿，建设单位现场代表没有附图与详细资料，而是直接签上“同意”、“属实”，工程量清单、定额子目无从确定；施工现场签证过于随意，未能完整回应签证内容，仅有签名未表示是否同意；建设单位现场签证人员不了解工程预决算，把不该取费用内容引入签证，造成工程造价增大。

3.5签证日期滞后

施工现场签证应当边发生边签证，个别施工单位快到决算时才开始补签，这样的签证其准确程度不言而喻。材料市场价格是随市场发生变化的，个别施工单位故意在签证日期上做文章，从而达到获取不合理的利润。

四、建筑工程签证采取的对策及建议

为了提高资金使用效率、保证建筑工程签证资料的规范性和真实性，达到控

制投资成本，建议采取以下措施：

4.1规范建筑工程签证管理制度

施工现场签证中要注明签证原因、时间地点、工程部位，并附上简图、标明尺寸、明确结算方式，对于重大工程变更和隐蔽工程应做到及时拍照或录像，确保原始资料随时可查；施工现场签证必须有建设单位、监理单位、施工单位三方代表签字盖章并签注意见；在合同及有关文件中出现的项目不再另行签证。

4.2提高现场签证人员的专业水平和责任心

项目管理人员要严格执行现场签证管理制度，对承包人提出的变更请求认真

核实调查比对，了解事情的真正原因，不随意签证，不弄虚作假； 对必须发生的变更，或因环境因素带来的施工影响，做好应对措施方案的比选，辨清责任主体，从施工技术和技术经济层面上做好签证的确认。

4.3根据市场控制签证材料价格

建筑工程材料价格的高低直接影响投资成本，杜绝虚假材料价格签证和以次充好骗取建筑资金的行为。施工单位采购项目，建设单位和监理单位一定要去市场调研价格的真实性，杜绝不合理的签证合理化，以免影响工程造价的客观与真实。

4.4控制签证工程量的真实性

为确保施工现场签证工程量内容真实性，建设单位、监理单位、施工单位现场签证人员应深入现场，采取观察、测量、审图等方式和方法，逐项仔细核实工程量，坚持原则，有理有据。只有把现场核对工作做深做细，才能做到客观公正。

4.5加大审计力度

在竣工决算审计时，要加大对建设单位、施工单位提供资料完整性审查力度。首先发现涉及结构的工程量签证，建设单位应当在施工前委托原设计单位或者具有相应资质条件的设计单位提出设计方案，没有设计方案的施工单位不得施工；其次对所有施工现场签证工程量进行严格复核，对现场施工做法、工程量及材料使用要了如指掌，防止假报和冒报，坚持原则，以理服人。

结语

建筑工程具有建设周期的长久性、项目的单一性、使用长期性、资源的高投入性、生产的一次性、建筑生产的流动性和管理方式的特殊性等特点。在建筑现场施工过程中，由于各种不确定因素的存在必然会发生现场签证，从而会影响工程的造价。

参考文献

[1]李立红. 浅析建筑工程签证在实际中存在的问题和建议[J].福建建材，2011（6）.

[2]张健.从造价审计角度看现场工程签证[J].建筑经济，2008（6）.

审计会议发言材料篇8

关键词：证券监管 行政行为 行政自由裁量权 司法审查 司法自由裁量权

随着北京市高级人民法院于2001年7月5日作出终审判决，在证券界和法学界令人瞩目并且一度引发热烈争论的海南凯立诉中国证监会案暂且告一段落。但无论是该案本身还是由此引起的讨论并没有完全划上休止符 1，笔者在本文中将围绕该案，对其中涉及的内部和外部行政行为的认定、行政自由裁量权，以及司法自由裁量权等法律问题进行分析，并提出自己的一些看法和建议。

案情简介：

1994年12月，长江旅业等六家股东共同发起成立了海南凯立中部开发建设股份有限公司（以下简称凯立公司）。1997年3月，海南省证管办向国家民族事务委员会（以下简称国家民委）推荐凯立公司作为1996年度计划内预选企业公开发行股票并上市。1997年4月和1998年10月，国家民委先后两次向中国证监会（以下简称证监会）推荐凯立公司列入1996年度A股发行计划。1998年2月证监会通知海南省证管办转告凯立公司同意其上报发行申报材料，并要求在该材料上注明列入省97年计划内。同年6月，凯立公司向证监会上报了A股发行申报材料。

1999年9月凯立公司收到了国务院有关部门转送的中国证监会《关于海南凯立公司上市问题有关情况的报告》，即：证监发（1999）39号文（以下简称39号文）。该报告称：凯立公司97%的利润虚假，严重违反《公司法》，不符合发行上市的条件，决定取消其发行股票的资格。2000年4月，证监会以其办公厅的名义作出证监办函（2000）50号文《关于退回海南凯立中部开发建设股份有限公司A股发行预选材料的函》（以下简称50号文），认定凯立公司“发行预选材料前三年财务会计资料不实，不符合上市的有关规定。经研究决定退回其A股发行预选申报材料。” 2其间，凯立公司曾以证监发（1999）39号文为据，向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼，该院以39号文属于内部行政行为为由，裁定不予受理。凯立公司在对该裁定上诉期间，以中国证监会又作出新的行政行为（即作出50号文）为由，申请撤回了上诉，并于2000年7月针对39号文中称其97%利润虚假，取消其A股发行资格的表述和50号文认定其前三年财务会计资料不实，退回其A股发行预选申报材料的行为一并向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼，要求：1、撤销被告作出的原告申报材料前三年会计资料不实，97%利润虚假的错误结论；2、撤销被告作出的取消原告A股发行资格并退回预选申报材料的决定；3、判令被告恢复并依法履行对原告股票发行上市申请的审查和审批程序。

北京市第一中级人民法院于2000年12月18日作出一审判决：1、确认被告中国证监会2000年4月28日退回原告海南凯立公司A股发行预选申报材料的行为违法；2、责令被告中国证监会恢复对原告海南凯立公司股票发行的核准程序，并在判决生效之日起两个月内作出决定；3、驳回原告海南凯立公司的其他诉讼请求。一审法院在判决书中指出：“……39号文虽是证监会对上级机关的报告，但因其对原告的申报作出了利润虚假，严重违法，不符合发行上市条件的认定及决定取消其股票发行资格的处理意见，因此，这一行为对原告的权益是具有确定力、是明确和具体的。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，由于该行为与原告的利益有法律上的利害关系，且原告能够证明该行为存在，原告就可以对该认定结论及处理意见提起行政诉讼，本院亦应将其纳入本案的审理范围。……根据2000年3月16日实施的《中国证监会股票发行核准程序》的规定，股票发行核准程序为受理申请程序；初审；发行审核委员会审核；核准发行；复议。在核准发行程序中规定，对发行人的发行申请作出核准或不予核准的决定。予以核准的，出具核准公开发行的文件。不予核准的，出具书面意见，说明不予核准的理由。在受理程序中，将属于1997年股票发行指标内的企业划归该程序调整。上述法律规范均未规定不予核准的，可以退回申报材料。故被告作出的退回原告申报材料的行为，缺乏法律依据。且由于被告的退回行为是在上述法律规范生效之后作出的，按照有关溯及力的规定，被告的审批行为亦应适用并符合生效的法定程序。被告称其退回行为系依照旧有的程序规范作出的，缺乏事实依据和法律依据，本院应确认该退回行为违法，由被告予以重作。……对原告请求撤销被告在50号文中……及在39号文中所作……的认定，鉴于本院应确认被告退回行为违法，并责令其重作，故应视为该审核行为尚未作出，本案双方争议的有关认定，现尚不能对原告直接产生法律上的效力，亦不属于本案审查范围，本院不对该认定作出判断.……”

一审判决后，中国证监会以一审判决认定事实、适用法律错误为由，向北京市高级人民法院提起上诉。二审法院经审理，于2001年7月5日作出了终审判决：驳回上诉，维持原判。二审法院在判决书中指出：“……凯立公司的财务资料所反映的利润是否客观真实，关键在于其是否符合国家统一的企业会计制度。中国证监会在审查中发现有疑问的应当委托有关主管部门或者专业机构对其财务资料依照‘公司、企业会计核算的特别规定’进行审查确认。中国证监会在未经专业部门审查确认的情况下作出的证监办函（2000）50号文认定事实证据不充分。……凯立公司虽然属于《核准程序》之前申请的企业，中国证监会也应当在保护其权益的前提下，依照该程序对其申请作出核准或不予核准发行的决定。但中国证监会对凯立公司的申请仅以其办公厅的名义作出证监办函（2000）50号决定，退回其预选申报材料。该决定既不适用具体的法律、法规和规章，也没有依照其自己制订的的审核程序进行，一审法院判决认定该行为违法并限期重作是正确的。……证监办函（1999）39号报告属于行政机关的内部行为，且该内容已被其后作出的证监办函（2000）50号决定所函盖（原文书是“函盖”，恐属笔误，应为“涵盖”），法院已在之前的诉讼中有明确的生效裁定，故一审判决驳回诉讼请求是恰当的，……”。 3

一、 内部行政行为及可诉性问题分析

在本案中，一个引起争论的问题即是关于证监会作出的39号文是否属于内部行政行为，是否属于行政诉讼的受案范围。事实上，二审法院与一审法院在该问题上观点并不一致，且一审法院在之前作出的不予受理裁定与其后作出的一审判决在该问题上的看法也不一致。 4那么，证监会作出的39号文其性质究竟如何，法院是应当将其纳入行政诉讼的受案范围还是应当将其排除在行政诉讼之外？要回答这个问题，需要对行政行为、内部行政行为、外部行政行为，以及行政诉讼的受案范围等加以分析，下面，笔者就将针对这些问题作一探讨。

（一）行政行为的界定与分类

什么是行政行为？行政行为是指具有行政职权的行政机关、组织及其工作人员在实施行政管理活动、行使行政职权过程中所作出的具有法律意义的行为或者不作为。关于作为行为的表述有很多种。 5与民事行为和其他国家机关的行为相比较，行政行为具有从属法律性、裁量性、单方意志性、效力先定性、强制性等特征，并且具有确定力、拘束力、公定力和执行力等行为效力。 6行政行为根据不同的标准可以分为：内部行政行为与外部行政行为，抽象行政行为与具体行政行为，羁束行政行为与自由裁量行政行为，依职权的行政行为与依申请的行政行为，作为行政行为与不作为行政行为等。 7其中，内部行政行为与外部行政行为是以行政行为适用与效力作用的对象的范围为标准划分的。所谓内部行政行为，是指行政主体在内部行政组织管理过程中所作的只对行政组织内部产生法律效力的行政行为。所谓外部行政行为，是指行政主体在对社会实施行政管理活动过程中针对公民、法人或其他组织所作出的行政行为。 8

那么，在实践中如何区分内部行政行为与外部行政行为？笔者认为，主要应考量的因素有：行政行为的法律依据、行政行为所针对的对象、行政行为所针对的事项、实施行政行为所适用的程序以及行政行为所产生的法律效果。 9内部行政行为通常以内部行政组织管理法律规范为依据；针对公务员或行政主体作出；其针对的事项通常有关行政主体的内部组织、内部管理，以及公务员的雇佣、奖惩等；其行为的实施须按照相关的行政程序进行（例如对公务员的雇佣程序、纪律处分程序等）；其法律效果通常是对行为对象的职权、职责、职务等产生影响。而外部行政行为通常以管理社会事务的法律规范为依据；针对作为行政相对方的公民、法人和其他组织作出；其针对的事项通常有关社会事务的管理；其行为的实施须遵循一定的行政程序（例如告知程序、听取申辩程序、听证程序等）；其法律效果通常是对行政相对方的权利、义务产生影响。同时，笔者认为，以上因素应当全面、综合地加以考虑，而其中具有决定性意义的则是行政行为所产生的法律效果，如果某一行政行为对行政相对方的权利、义务产生较大影响，则本着维护相对方合法权益和督促行政主体合法行使职权的目的，对其他因素考量的标准不宜过于严格和拘泥。因为把某一行政行为确定为内部行政行为还是外部行政行为，在目前并不是所有的行政行为都能进入行政诉讼、接受司法审查的情况下，该问题就并不只是单纯的学理上的分类问题，而直接影响到该行政行为是否可诉，以及行政相对方采取何种途径寻求法律救济途径，从而对行政相对方的权利和义务产生重大影响。

（二）纳入行政诉讼的行政行为

当今行政法发展的最重要的趋势之一就是允许越来越多的公众参与行政诉讼。美国《联邦行政程序法》（1976年）第702条规定：“因机关行为而使其法定权利受到侵害的人，或者受到有关法律规定范围之内的机关行为的不利影响或损害的人，均有权要求司法审查。……”第704条规定：“法律规定可以复审的机关行为和在法院中没有其他合适补救方法的最终机关行为应接受司法审查。……” 10而伯纳德·施瓦茨在其所著《行政法》一书中则指出，作为一般原则，谁有权利到行政机关受审讯，谁就应当有资格诉诸司法复审，反之亦然。这两种情形中的标准都是不利之影响。而法院对谁有权利作为“利害关系当事人”到行政机关受审讯的问题作出越来越宽的解释。起初法律把“明显的当事人”，即其权利和义务受到行政行为直接影响的个人，列为这种当事人，而后“利害关系当事人”的概念不断扩大，从明显的当事人扩大到竞争人，又从竞争人扩大到消费者。这种趋势并不统一，但是主流是为了公共利益，行政诉讼程序允许越来越多的人参与。 11而美国最高法院在弗拉斯特诉科恩案中突破了只有与被司法复审的行为有直接切身利害关系的人才具有原告资格的限制，承认了联邦纳税人的原告资格。 12

《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”在该法中并没有直接定义“具体行政行为”，但在第11条和第12条分别对可以提起行政诉讼和不可以提讼的事项作了规定。其中第12条明确规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（四）法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。”事实上，第12条并没有排除所有的内部行政行为，甚至没有使用“内部行政行为”这一术语，而是直接规定“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”。但自1991年7月11日起施行的《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》（以下简称《意见》）中，对行政诉讼的受案范围作了进一步规定，其中引人注目的一点是对“具体行政行为”作了明确的界定。其第1条规定：“具体行政行为”是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。这一定义似乎暗含着内部行政行为并不纳入行政诉讼之中。不过，自2000年3月10日起，该《意见》已被废止，取而代之的是《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》） 13。该解释在受案范围方面，作出了不同于《意见》的规定，不再对“具体行政行为”进行界定，其第1条第1款明确规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。” 14这里使用的是“行政行为”这一概念，但对“行政行为”本身并没有作出界定，也没有使用“内部行政行为”或“外部行政行为”这些概念。同时，在该条第2款所列举的不属于行政诉讼的事项中，也没有使用“内部行政行为”这一概念。

（三）本案中39号文的法律性质及其可诉性探讨

下面再回到海南凯立诉中国证监会案，要判断39号文是否属于内部行政行为，是否属于行政诉讼的受案范围，首先得从法律依据、行为针对的对象、针对的事项、适用的程序和行为产生的法律效果几方面进行分析。《中华人民共和国证券法》（以下简称《证券法》） 15第7条第1款规定：“国务院证券监督管理机构对全国证券市场实行集中统一监督管理。”事实上，1998年4月，根据国务院机构改革方案，国务院证券委与中国证监会合并组成国务院直属正部级事业单位，并且在国务院1998年9月批准的《中国证券监督管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》中，进一步明确了中国证监会为国务院直属事业单位，是全国证券期货市场的主管部门。 16因此，中国证监会作为国务院的直属事业单位，有理由也应当就有关问题向上级主管机关提交报告。同时，证监会的39号文也不是向凯立公司作出的，而是向国务院提交的关于凯立公司有关情况的一份工作报告。那么，39号文是否属于内部行政行为呢？应当注意的是，39号文所针对的是凯立公司上市问题的事项，该文认为：凯立公司97%的利润虚假，经研究决定，以凯立公司申报材料虚假为由，取消其股票发行资格。 17虽然该文并没有直接向凯立公司作出，且该文也是在1999年9月1日由国务院办公厅秘书局通过海南省人民政府办公厅转告凯立公司的，但毋庸置疑，该文势必对凯立公司能否上市产生重大的、决定性的影响，而且可以预见将是不利的影响。因此，从39号文所针对的事项及法律效果而言，其又具有外部行政行为的性质。当然，这里存在的一个问题是：毕竟，39号文不是直接针对凯立公司作出，而证监会在2000年4月向海南省人民政府办公厅作出（该文抄送凯立公司）的50号文中认定凯立公司发行预选申报材料前三年财务会计资料不实，不符合发行上市的有关规定，经研究决定，退回其A股发行预选申报材料。 18那么，是否可以认为对凯立公司而言，39号文并不是一个“成熟”的行政行为，因而不宜对其提起行政诉讼，而应等证监会向凯立公司作出一决定（如50号文）之后，再针对该决定（如50号文）呢？或者，正如有学者认为的那样——在这里证监会的行政行为是一个统一的整体，不应加以割裂？ 19

伯纳德·施瓦茨在《行政法》一书中论述了行政法上的一个重要原则——成熟原则。美国最高法院认为，成熟原则的“基本原理是：避免过早裁决，以免法院自身卷入有关行政政策的理论争论之中，同时也是为了在行政机关正式作出行政裁决之前，在原告当事人事实上感觉到这种裁决的效力之前，保护行政机关免受司法干扰。” 20受指控的行政行为的效力不应是模糊不清、不确定，而应当成熟到具有最终性。至于“要判断行政行为是否是最终的行为，就要看行政裁决的程序是否达到了司法复审不会打断行政裁决的正常程序的阶段，也就是说，要看行政救济是否已经终结了，还要看权利与义务是否确定了，或者说从行政行为中是否会产生法律效果。” 21成熟的标准是不利之影响、实际性和紧急性。而美国最高法院对成熟原则的适用逐渐趋于宽松。不再把形式作为成熟性的决定因素，并且，即便是非正式行政行为（例如行政机关新闻的行为），只要发生了实际的不利影响，就可受司法复审。 22

我国目前的法律规范中，并没有直接规定成熟原则。但在最高人民法院颁布的关于行政诉讼法的司法解释中，已经相当程度地体现了这一原则。 23其第1条第2款规定了不得提起行政诉讼的事项，其中第6项为：“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”可见，《解释》已清晰地体现了成熟原则的核心标准——不利影响。因此，笔者以为，依据《解释》，则一审法院将39号文纳入行政诉讼的受案范围完全站得住脚，其在判决书中也明确指出，因39号文对原告的权益具有确定力、是明确和具体的，与原告的利益有法律上的利害关系，且原告能够证明该行为存在，原告就可对其提起行政诉讼，法院亦应将其纳入案件的审理范围。 24而二审法院虽然作出了“驳回上诉，维持一审判决”的终审判决，但在判决书中却清楚表明了在对待39号文的可诉性问题上，有着与一审法院截然不同的立场。二审法院明确指出，39号文属于行政机关的内部行为，且该内容已被其后作出的50号文所涵盖，法院在之前的诉讼中有明确的生效裁定 25，因此驳回凯立公司的相关诉讼请求。 26二审法院的判决理由似乎暗含着在此问题上与一审法院的不同态度，似乎不赞成一审法院后来对于将39号文纳入司法审查的做法。笔者认为，正如本文前述指出的那样，在我国目前的法律规范中，并没有使用“内部行政行为”这一概念（《行政诉讼法》第12条规定的是：“……（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定。……”），法院能否将一切内部行政行为排除在行政诉讼之外，这本身就是一个令人质疑的问题，而法院进一步以39号文属于内部行政行为为由否定其可诉性，就更难以让人信服。因为，39号文是否属于内部行政行为又是一个颇有争议的问题。不可否认的是，39号文的作出，事实上使凯立公司没有资格上报正式的申请材料，其上市的进程被停止，因而对凯立公司而言，该行为严重影响其权利义务，而这恰恰符合《解释》第12条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼” 27的规定。至于39号文是否因其内容被50号文涵盖而失去可诉性，笔者认为，虽然39号文与50号文之间存在相当的联系，但并不能因此而否定39号文的法律效果，它明确、具体，对行政相对方的权利义务有重大影响，与相对方存在着法律上的利害关系，这些都是不容忽视的。当然，39号文与50号文都是证监会就凯立公司上市问题作出的决定，其在时间上、内容上实为一脉相承，是否可以认为39号文还不是一个成熟的行政行为，凯立公司必须等到证监会向其作出一个行政处理决定（如50号文）之后才可提讼呢？笔者认为，39号文于1999年9月1日由国务院办公厅秘书局通过海南省人民政府办公厅转告凯立公司，使得该文具有效力的确定性，则凯立公司此时就已经能肯定其上市进程已受重大的不利影响，因此据此提起行政诉讼具有相当的说服力。此外，《解释》第40条规定：“行政机关作出具体行政行为时，没有制作或者没有送达法律文书，公民、法人或者其他组织不服向人民法院的，只要能证明具体行政行为存在，人民法院应当依法受理。”应当说，这一规定对于凯立公司而言也是相当有利的。

综上所述，笔者认为，二审法院在判决中以39号文属于行政机关的内部行为，其内容已经被50号文所函盖为由，驳回凯立公司的诉讼请求，这无论从目前我国的法律规定的角度还是从学理的角度，都有可商榷之处。而笔者以为，从行政相对方与被诉行政行为有法律上的利害关系，其权利义务将因此受重大不利影响的角度，并从行政法维护行政相对方合法权益，监督行政主体合法行使职权的目的出发，将39号文纳入行政诉讼的受案范围，并无不妥。

二、 行政自由裁量权

孟德斯鸠曾指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。” 28英国的历史学家阿克顿勋爵有一句著名的格言：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。” 29在行政法领域，行政自由裁量权一直是一个重要而又备受关注的问题，笔者将在下文中围绕什么是行政自由裁量权，为什么存在行政自由裁量权，行政主体应当如何行使行政自由裁量权，其相应的监督和救济机制，以及行政自由裁量权在本案中的体现等问题进行分析和阐述。

（一）什么是行政自由裁量权

什么是行政自由裁量权？通常认为，行政法律、法规赋予行政机关在行政管理中依据立法目的和公正合理的原则，自行判断行为的要件，自行选择行为的方式和自由作出行政决定的权力。 30实际上，可以说行政自由裁量权即是行政主体在一定条件下所享有的一种选择权，而这种选择权必须由法律、法规赋予，其行使须依据立法目的，遵循公正合理的原则，其内容则主要包括行政主体对相关行政行为的条件、方式、幅度等自行作出判断和决定。

严格法治主义强调通过事先制定并明确公布的法律规则对政府权力进行控制。其代表人物戴雪赋予法治主义三个基本要素，其中之一乃是法治意味着“绝对的法律至上或法律统治，而排除恣意的权力、特权或政府所拥有的广泛自由裁量权。” 31但在实践中，严格法治主义的主张遭到巨大的挑战。事实上，随着社会的发展，尤其是随着经济的发展，行政管理的范围日益扩大，针对的事项日益复杂且往往富于变化，同时，在行政管理的许多领域涉及专门的知识和技术，因而授予行政主体行政自由裁量权是有效管理现代社会的必需，而事实上，在现代社会中，行政自由裁量权的广泛存在已不容否认。

既然行政自由裁量权的存在不可避免，随之而来的一个问题就是——正确行使行政自由裁量权，有益于社会发展；而行政自由裁量权一旦被滥用，其造成的危害也同样让人无法忽视 32。那么，行政主体应如何合法、正确地行使自由裁量权呢？通常要求行政主体行使行政自由裁量权时须遵循合法、合理原则。行政主体行使行政自由裁量权须依据法律、法规的授权，须符合立法目的和法律原则，须认真考虑相关因素，公正、合理地进行。

要确保行政主体正确行使行政自由裁量权，就必须建立相应的法律监督机制和救济机制。笔者认为，对行政自由裁量权的法律监督主要包括立法监督、行政监督、司法监督。立法监督主要是指对行政裁量权的范围应进行严格界定，对享有行政裁量权的行政主体应予以明确的授权。行政监督主要是指行政系统内部对行政自由裁量权的行使进行的监督，主要体现在行使行政自由裁量权的方式、程序等方面作出限制性规定，并通过建立告知制度、申辩制度、听证制度等，有效监督行政自由裁量权的行使，维护行政相对方的合法权益。司法监督则主要通过行政诉讼，对行政主体行使行政自由裁量权的行为进行司法审查，从而起到督促行政主体正确行使自由裁量权和对行政相对方提供法律救济的作用。

（二）本案中所涉的行政自由裁量权问题

在本案中，行政自由裁量权问题集中体现于中国证监会对凯立公司申报材料的审查方面。具体而言，包括证监会审查申报材料的时限，证监会对申报材料是否具有实质审查权，以及如果证监会具有有实质审查权，则应当如何行使实质审查权的问题。

二审法院在判决中认为，中国证监会在确定凯立公司的财务资料是否真实存有疑问时，应委托有关主管部门或者专业机构进行审查确认。这就引起关于证监会对于申报材料是否具有实质审查权，以及如果具有实质审查权，应当如何行使的问题的广泛争论。由于该问题与本文第三部分将要论述的“司法自由裁量权”密切相关，笔者将在该部分中对其进行阐述，在此就不作分析。

下面，笔者主要谈探讨一下证监会行政审批的时限问题。虽然这一问题在一审和二审的判决书中并没有明确涉及，但笔者认为，这一问题在本案中实不容忽视。

正如前文“案情简介”所述，凯立公司于1998年6月向证监会上报了A股发行申请材料，在1999年9月收到了国务院有关部门转送的证监会于1999年8月20日作出的39号文。该文认定凯立公司97%的利润虚假，并决定以凯立公司申报材料虚假为由，取消其股票发行资格。2000年4月，证监会向海南省人民政府办公厅发出50号文，并抄送凯立公司。该文认定凯立公司发行预选申报材料前三年财务会计资料不实，不符合发行上市的有关规定，经研究决定，退回其A股发行预选申报材料。

由此可知，凯立公司自1998年6月向证监会上报A股发行申请材料后，在一年零三个月之后（1999年9月），才收到国务院有关部门转送的证监会于1999年8月20日作出的39号文，而凯立公司收到50号文的时间则到了2000年4月。其间凯立公司经历了漫长的等待，那么，这种漫长的等待是否是法律、法规所要求的呢？

中国证监会于1998年5月29日颁布的《中国证监会股票发行审核工作程序》（以下简称《审核程序》）中规定的A股的发行审核程序包括：

1、预选阶段：（1）证监会下达股票发行家数指标。（2）地方政府或国务院有关产业部门推荐。（3）证监会发行部审查企业预选申报材料，对符合条件且主承销商、会计师事务所、律师事务所和资产评估机构也已出具关于申报材料有关内容符合真实、公正、合规标准承诺函的企业，受理其申报材料，并登记受理时间。（4）发行部在受理预选申报材料5个工作日内，将其分送国家发展计划委和国家经贸委，两委在15个工作日内出具审核意见。（5）证监会在自受理材料之日起25个工作日内提出预选审核意见。对符合条件的企业，同意其上报正式申报材料，并初步确定企业股权结构和向社会公众发行股票的方案；对不符合条件的企业，不予同意。

2、审批阶段：（1）地方政府或国务院有关产业部门在收到企业发行申请后30个工作日内，完成初审并出具意见，向证监会报送正式申报材料。（2）证监会发行部对符合要求的企业受理其正式申报材料，登记受理时间。（3）发行部对企业申报材料进行审核，并出具书面反馈意见。在审核过程中，发现有虚假等违规嫌疑的，证监会将组织调查。扣除企业修改材料和调查企业的时间，发行部将在20个工作日内完成企业申报材料的审核工作。（4）企业申报材料经发行部审核合格的，将在7个工作日内提交发行审核委员会审议。委员会将在充分讨论后以无记名方式表决。发审委表决通过的，方可批准其公开发行股票；发审委有条件表决通过的，该企业申报材料须根据发审委提出的要求进行修改，经修改符合要求的，方可批准其公开发行股票；发审委否决的，该企业申报材料退回有关地方政府或国务院有关产业部门。（5）证监会确定股票发行的具体时间并按程序核发准予公开发行股票的批文。

可见，《审核程序》对证监会行使职权的方式、步骤和时限作出了一些规定，但也存在一些缺点，包括没有规定行政救济程序，而且有关的时限规定也不够完整等。例如，规定了发行部审查企业预选申报材料，对符合条件者，受理其申报材料，但并没有规定发行部应当自收到预选申报材料后多长时间内必须作出是否受理的决定。同样的情况在有关审批阶段的规定中也存在，发行部对符合要求的企业，受理其正式申报材料，但也没有规定发行部应当自收到正式申报材料后多长时间内必须作出是否受理的决定。从当事人角度讲，能否说只要证监会没有要求补充或补正材料，中国证监会收到有关材料即可视为受理？总之，这些时限规定的缺乏，在实践中就极有可能导致行政相对方长时间的等待。

不过，就本案而言，尽管《审核程序》中对时限的规定有所欠缺，但即便按照该程序的规定，中国证监会的行为也有可圈可点之处。按照《审核程序》，1998年6月凯立公司上报的是预选申报材料。而证监会《审核程序》虽然没有规定发行部应当自收到预选申报材料后多长时间内必须作出是否受理的决定，但对于受理之后证监会的行为则有明确的时限要求。而在本案中，39号文是以“凯立公司97%的利润虚假，严重违反《公司法》，不符合发行上市的条件”为由，“决定取消其发行股票的资格”。即是说，证监会作出的并不是“不予受理”的决定，而证监会在预选阶段一旦受理申报材料，就应当遵守《审核程序》所规定的时限，而证监会显然没有做到这一点。此后证监会作出的50号文则认定凯立公司“发行预选材料前三年财务会计资料不实，不符合上市的有关规定。经研究决定退回其A股发行预选申报材料。”这一决定显然也不是“不予受理”的决定，本应当遵守相关的时限规定，但证监会同样也没有做到。

此外，笔者注意到，50号文作出的是“退回其A股发行预选申报材料”的决定，而根据《审核程序》，证监会在预选阶段可以作出是否受理的决定、是否同意上报正式申报材料的决定，而并没有规定证监会可以作出退回预选申报材料的决定。而按照《审核程序》，只有在审批阶段，经“发审委否决的，该企业申报材料退回有关地方政府或国务院有关产业部门”。在本案中，凯立公司并未进入审批阶段，只是处于预选阶段，难以适用该规定。因此，笔者认为，证监会50号文作出的退回申报材料的决定，在法律依据方面确有欠缺，且有违法定的程序。

1999年7月1日，《证券法》施行，该法规定了新的证券发行的核准程序。 33其中，第16条规定：“国务院证券监督管理机构或者国务院授权的部门应当自受理证券发行申请文件之日起三个月内作出决定；不予核准或者审批的，应当作出说明。”

中国证监会为配合《证券法》的实施，在2000年3月16日的《中国证监会股票发行核准程序》（以下简称《核准程序》）中取消了预选程序，其中规定的有关证监会行使行政职权所必须遵循的方式、步骤和时限主要包括：1、证监会在收到申请文件后在5个工作日内作出是否受理的决定。2、证监会受理申请文件后，对发行人申请文件的合规性进行初审，并在30日内将初审意见函告发行人及其主承销商。3、证监会对按初审意见补充完善的申请文件进一步审核，并在受理申请文件后60日内，将初审报告和申请文件提交发行审核委员会审核。4、发行审核委员会进行充分讨论后，以投票方式对股票发行申请进行表决，提出审核意见。5、依据发行审核委员会的审核意见，证监会对发行人的发行申请作出核准或不予核准的决定。予以核准的，出具核准公开发行的文件；不予核准的，出具书面意见，说明不予核准的理由。证监会自受理申请文件到作出决定的期限为3个月。6、发行申请未被核准的企业，接到证监会书面决定之日起60日内，可提出复议申请。证监会收到复议申请后60日内，对复议申请作出决定。 34

可以看出，《核准程序》对有关时限、救济机制等的规定较《审核程序》完善。当然，这里存在一个问题，即对于凯立公司申请上市，证监会应当适用《审核程序》，还是应当适用《核准程序》，笔者将在本文的第三部分述及该问题。而笔者在这里试图指出的是，按照《证券法》和《核准程序》，证监会的行政审批行为在时限方面存在较为明显的瑕疵，这也是中国证监会最应该从这次败诉中吸取的深刻教训。

三、司法自由裁量权

丹宁勋爵有个形象的比喻，法律就象是一块编织物，用什么样的编织材料来编这块编织物，是国会的事，但这块编织物不可能总是平平整整的，也会出现皱折；法官当然不可以改变法律编织物的编织材料，但是他可以，也应当把皱折熨平。 35

丹宁勋爵的这段话述及到法学领域一个极为重要的问题——司法自由裁量权。实际上，司法自由裁量权问题十分复杂，本文对此将不作详尽、系统的阐述，而是针对与行政自由裁量权相关的司法自由裁量权进行阐述，并侧重分析本案中的司法自由裁量权问题。

（一）什么是司法自由裁量权

什么是司法自由裁量权？《牛津法律大辞典》认为，是指（法官）酌情作出决定的权力，并且这种决定在当时情况下应是正义、公正、正确和合理的。法律常常授予法官以权力或责任，使其在某种情况下可以行使自由裁量权。有时是根据情势所需，有时则仅仅是在规定的限度内行使之。 36《布莱克法律辞典》则指出，法官自由裁量，亦称司法自由裁量，是指法官或法庭自由斟酌的行为，意味着法官或法庭对法律规则或原则的界限予以厘定。 37

法律本身不能包罗万象，立法者也不能预见未来可能发生的各种情况，同时，法律规范必须要借助语言文字，因而歧义、模糊性等也随之产生，这些都使司法自由裁量权的存在成为必然。

就针对行政自由裁量权的司法审查而言，司法自由裁量权的运用，体现在司法审查的各个方面。包括法院对行政自由裁量行为目的、依据、内容、程序等进行司法审查的过程中，法官在审查判断证据、适用法律方面均具有司法自由裁量权。而在行政诉讼中，法官合理行使自由裁量权应当适当考虑的因素包括：法律规则的确定和不确定意义，法律文件明示或暗示的意图，法的原则和法理，政策，社会公平正义的价值观，以及司法权和行政权的合理关系等。 38

下面，笔者将围绕本案对相关问题逐一进行阐述。

（二）本案中的法律适用问题

在本案中，如前所述，在证监会审查凯立公司申报材料的过程中，《证券法》开始施行，证监会也根据《证券法》制定了《核准程序》，取消了预选阶段，并对时限、救济等作了更为完善的规定。因此，本案原被告双方争执的一个焦点则是：本案被告中国证监会在发出50号文时是应当适用《审核程序》还是应当适用《核准程序》？

《核准程序》中规定，发行人制作申请文件，经省级人民政府或国务院有关部门同意后，由主承销商推荐并向中国证监会申报。同时规定，主承销商在报送申请文件前，应对发行人辅导一年，而在辅导期间，主承销商应对发行人的董事、监事和高级管理人员进行《公司法》、《证券法》等法律法规考试。而“如发行人属1997年股票发行计划指标内的企业，在提交发行审核委员会审核前，中国证监会对发行人的董事、监事和高级管理人员进行《公司法》、《证券法》等法律法规考试。……”在这里是对该类企业的有关人员的法律法规考试事项直接作了规定，而对于1997年计划内的企业是否适用《核准程序》，并没有明确、直接地加以规定。（在《审核程序》中没有关于上市辅导期及相关人员的法律法规考试的规定。）

一审法院在判决书中认为，在《核准程序》的受理程序中，将属于1997年股票发行指标内的企业划归该程序调整。 39而二审法院在判决书中对该问题作了进一步的分析和说明：“……中国证监会在收到凯立公司股票发行申请材料后，应当依照当时的规定纳入审核工作程序，即《审核程序》。经审查认定不符合公开发行股票条件的企业亦应及时作出不予同意的决定。由于中国证监会在审查凯立公司股票发行申请过程中颁布了《证券法》 40，规定了股票发行上市实行核准制。2000年3月中国证监会根据《证券法》的有关规定制订了核准程序，将股票发行的《审核程序》转为《核准程序》，并对97年发行计划内申请发行的企业，在执行《核准程序》时作了保护性规定，即‘如发行人属1997年股票发行计划内的企业，在提交发行审核委员会审核前，中国证监会对发行人的董事、监事和高级管理人员进行《公司法》、《证券法》等法律法规考试。’免除了‘对发行人辅导一年’的要求。中国证监会在新旧审批程序交替中体现了在保护原申请人权益的前提下适用新的规定的适用法律原则。同时说明，该《核准程序》已经把申请股票发行的企业统一纳入《核准程序》。因此，凯立公司虽然属于《核准程序》之前申请的企业，中国证监会也应当在保护其权益的前提下，依照该程序对其申请作出核准或不予核准发行的决定。但中国证监会对凯立公司的申请仅以其办公厅的名义作出证监办函（2000）50号决定，退回其预选申报材料。该决定既不适用具体的法律、法规和规章，也没有依照其自己制订的审核程序进行，一审法院判决认定该行为违法并限期重作是正确的。……”

可见，二审法院即以《核准程序》规定了1997年计划内企业相关人员的法律法规考试为由，认定申请股票发行的企业被统一纳入了该程序。但《核准程序》中的有关条文是否也可理解为仅仅是对1997年计划内企业相关人员在法律法规考试方面的规定，而与是否适用《核准程序》审查1997年计划内企业的申报材料无关呢？或者进一步讲，1997年计划内企业除相关人员的法律法规考试应适用《核准程序》外，其他方面依据法律不溯及既往原则，而应适用《审核程序》？

笔者认为，一方面，《核准程序》虽未直接规定1997年计划内企业适用该程序，但毕竟对其有所涉及，法院据此认为应适用该程序，也有相当程度的说服力。另一方面，从立法目的分析，也宜适用《核准程序》。长期以来，我国股票发行采取的是审批制，《证券法》草案修改稿也规定：“发行股票、公司债券，必须依照公司法规定经国务院证券监督管理机构审查批准”。而在《证券法》提交审议过程中，许多代表认为审批制下，行政干预过多，有时还发生不公正的现象，并反映出虚假包装、过度包装、强制捆绑上市等问题，因此，为保证发行上市股票和上市公司的质量，体现公开、公平、公正原则，《证券法》对股票的发行实行核准制。 41可见，《证券法》之所以将审批制改为核准制，是为了减少行政干预，贯彻“三公”原则，从而使证券的发行上市得以合法、合理、高效地运行。而《核准程序》正是证监会依据《证券法》所制定，因此，笔者认为，适用《核准程序》完全符合立法的目的。此外，笔者也注意到，从2000年7月1日起施行的《中华人民共和国立法法》 42（以下简称《立法法》）第84条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”这里在肯定法律适用不溯及既往原则的同时，又规定了例外的情形，即为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作特别规定时，可不受该原则的束缚。而本案中两审法院的判决，尤其是二审法院的判决较好地体现了《立法法》的这一规定。

（三）本案中中国证监会的实质审查权问题

本案中引起争议最大的莫过于中国证监会的实质审查权问题。即证监会对于凯立公司的申报材料是否具有实质审查权，如果具有实质审查权，证监会又应当如何行使。

《证券法》第14条规定：“国务院证券监督管理机构设发行审核委员会，依法审核股票发行申请。发行审核委员会由国务院证券监督管理机构的专业人员和所聘请的该机构外的有关专家组成，以投票方式对股票发行申请进行表决，提出审核意见。发行审核委员会的具体组成办法、组成人员任期、工作程序由国务院证券管理机构制订，报国务院批准。”第15条第1款规定：“国务院证券监督管理机构依照法定条件负责核准股票发行申请。核准程序应当公开，依法接受监督。”

从上述法律规定中可以看出，证监会对于凯立公司的申报材料拥有实质审查权。而法律条文中虽未直接规定该审查权是属于实质审查权还是形式审查权，但依据《证券法》对核准制的规定，依据《股票发行与交易管理暂行条例》中对公司公开发行股票的实质条件的要求 43，以及实际操作情况，笔者认为，该审查权包含了实质性的判断。

本案中，审查权问题的引发则源于二审法院判决理由的阐述：“……中国证监会严格依照《公司法》和《证券法》审查申请发行股票的企业是否符合发行条件，是法律赋予其对证券市场进行监督管理的职责。中国证监会在履行其法定职责时应当做到认定事实清楚，证据确凿，法律依据充分，行政执法程序规范。本案中中国证监会所作的证监办函（2000）50号，认定凯立公司前三年利润虚假，……所以凯立公司的财务资料所反映的利润是否客观真实，关键在于其是否符合国家统一的企业会计制度。中国证监会在审查中发现有疑问的应当委托有关主管部门或者专业机构对其财务资料依照‘公司、企业会计核算的特别规定’进行审查确认。中国证监会在未经专业部门审查确认的情况下作出的证监办函（2000）50号文，认定事实证据不充分。……” 44

可见，二审法院认为，证监会对申报材料具有审查权，但其审查权的行使须认定事实清楚，证据确凿，法律依据充分，行政执法程序规范。二审法院进而明确指出，证监会如在审查中对公司的财务资料所反映的利润是否客观真实，是否符合国家统一的企业会计制度有疑问，则应当委托有关主管部门或者专业机构对其财务资料依照“公司、企业会计核算的特别规定”进行审查确认，即是说，证监会不得自行直接对其作出判断。这无疑对证监会所具有的审查权施加了相当的限制，甚至可以说，至少在企业财务资料的审查方面，证监会的审查权似乎仅限于形式审查，实质性的判断应由有关主管部门或者专业机构作出。

二审法院的这一判决是否走得太远了呢？正如前所述，目前我国的相关法律规范中，授予了证监会实质审查权，但对其实质审查权的行使，并未施加如二审法院判决中所述的限制。笔者认为，二审法院如此判决，似乎带有强烈的“造法”倾向，但其法律依据不够明确，其信服力也有所欠缺，其司法自由裁量权的行使似乎有点过了头。此外，从实践中来看，也很难断定有关主管部门或专业机构作出的判断就一定比证监会作出的判断更为客观、公正和正确。事实上，发审委是由证监会的专业人员和所聘请的证监会以外的有关专家以及社会知名人士组成 45，其作出的判断也必然具有相当的专业水准，而证监会作为证券监督管理机构的相对中立的地位，在一定程度上也确保其判断的客观性。在美国安然公司一案中，一向信誉卓著的安达信会计咨询公司的表现令人瞠目，也极大地打击了广大投资者的对整个市场的信心。可见，专业机构作出的判断也未必可信，而其中可能存在的利益关系必然降低其判断的客观性和可信度。在中国，也不乏类似的情况发生。 46

那么，对相关财务资料的实质性判断，究竟应当由证监会还是由有关主管部门或者专业机构作出呢？笔者以为，在目前体制下，二者均可作出，但应由证监会来进行选择。即是说，证监会既可自行作出判断，也可委托有关主管部门或者专业机构作出。而如果申请人对该项判断存有异议，应允许其进行申辩；如果证监会将依据该判断作出不予同意的决定，则在作出决定前可以允许申请人享有要求听证的权利 47，在作出决定后申请人则进入相应的复审、复议和诉讼程序 48。所以，笔者以为，二审法院似乎无须在此进行颇显生硬的“造法”，实际上，二审法院之前已较为成功地解决了法律适用的问题，则依据《核准程序》，即可以证监会违反法定程序为由而确认其行政行为的违法性，而不必如此大费周章，况且判决书中的该段陈述在法律依据和说服力方面都居于不太有利的地位，使人对于二审法院在该问题上司法自由裁量权的行使情况感到有些遗憾。

当然，也许二审法院的法官是力图在此造法，针对行政机关职能交叉与复合的现实，试图强调行政机关之间对职权的彼此尊重，减少行政机关的彼此重复行为和彼此缺乏信任，进一步提高行政效率。同时，意图提高包括中介机构在内的专门机构的法律地位，强化它们在证券发行与上市中的责任，以最大限度地发挥它们的作用与效能。倘若法官的造法意图如此，其旨在防止行政自由裁量权的滥用，则还是有值得肯定的地方，不能全盘否定。

此外，笔者还想指出的是，如果证监会在审查凯立公司申报材料的过程中，认为其“利润虚假”、“财务资料不实”，则根据《证券法》第173条规定：“国务院证券监督管理机构依法履行职责，发现证券违法行为涉嫌犯罪的，应当将案件移送司法机关处理。”同时，根据《证券法》第202条规定：“为证券的发行、上市或者证券交易活动出具审计报告、资产评估报告或者法律意见书等文件的专业机构，就其所负责的内容弄虚作假的，没收违法所得，并处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款，并由有关主管部门责令该机构停业，吊销直接责任人员的资格证书。造成损失的，承担连带赔偿责任。构成犯罪的，依法追究刑事责任。”另外，《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）第229条规定：“承担资产评估、验资验证、会计、审计、法律服务等职责的中介组织的人员故意提供虚假证明文件，情节严重的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金。……第一款规定的人员，严重不负责任，出具的证明文件有重大失实，造成严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”因此，证监会如果经调查认为证据确凿，则应追究弄虚作假者的行政责任，若认为涉嫌犯罪，则应当将案件移送司法机关处理。从这个角度来衡量，如果证监会认定凯立公司“利润虚假”、“财务资料不实”，而并未对其（指中介机构）进行相应的行政处罚，或在认为涉嫌犯罪的情况下不向司法机关移送案件，则又有行政不作为之嫌。

本案中，原告要求撤销被告作出的原告申报材料前三年会计资料不实，97%利润虚假的错误结论，一审法院和二审法院对此均予以驳回（参见本文“案情简介”部分）。一审和二审的判决中，都没有对凯立公司的财务会计资料是否不实作出判决。笔者以为，法院在该问题上较好地把握了司法自由裁量权的“度”，既尊重了行政主体所享有的行政自由裁量权，也对其行政行为进行了必要的审查（如，二审判决认为证监会“在未经专业部门审查确认的情况下作出的证监办函（2000）50号文，认定事实证据不充分。”）。法院其实也很难对财务会计资料是否不实作出直接的、专业的判断，应当将其交给更专业化的、更有经验的中国证监会去处理，而法院则侧重于从证监会行使行政自由裁量权的目的、法律依据、相关事实证据、程序等方面对其进行合法性审查。这样既不干涉行政权，也保有了司法权对行政权的制约。虽然就当事人而言，可能更希望法院直接对争议的相关事项作出直接而明确的判决，但这在理论上有司法权逾越行政权之嫌，在实践中法院也很难对形形的专业技术问题直接作出判断。 49

其实就本案而言，因其发生在《审核程序》与《核准程序》交替时期，所以原被告双方在法律适用方面就各执一词，凯立公司事实上没有得到《核准程序》所规定的对待。当然，即便适用《审核程序》，证监会的行政行为也存在瑕疵，关于这一点在前文已经论及，此处不再赘述。事实上，随着相关法律规范的完善，行政相对方的权益已经越来越受到重视与保障，相关的法律程序，尤其是相关的行政法律程序对于行政相对方合法权益的保护也更为具体、细致。当然，今后在这方面需要作更多的研究和探讨，并在实践中使相关法律制度不断完善。

注释:

1目前该案处于申请再审、暂缓执行阶段。

2 据中国证监会的一审答辩状称，海南凯立的会计资料不实主要体现在四个方面：1、出资不实；2、营业收入不实；3、成本支出不实；4、利润不实。参见《北京市第一中级人民法院行政判决书》（2000）一中行初字第118号。

3 以上的案情简介详见北京市第一中级人民法院行政判决书（2000）一中行初字第118号；北京市高级人民法院行政判决书（2001）高行终字第7号。

4 在凯立公司依据39号文向北京市第一中级人民法院提起的行政诉讼中，该院以39号文属于内部行政行为为由，裁定不予受理。在证监会作出50号文之后，凯立公司再次提起的行政诉讼中，北京市第一中级人民法院在一审判决中则认定39号文所作出的决定属于行政诉讼的受案范围。而在北京市高级人民法院作出的二审判决中，则特别指出39号文属于行政机关的内部行为，其内容已经被50号文所涵盖。

5 见罗豪才（主编）：《行政法学》，北京大学出版社，1996年12月，页105—106。当然，行政法学界对此在理论上有着不同的学说。包括：行为主体说——凡是行政机关的行为，包括行政机关运用行政权所作的事实行为和非运用行政权所作的私法行为都属于行政行为；行政权说——只有行使行政权的行为才是行政行为；公法行为说——行政行为是具有行政法（公法）意义或效果的行为。也有的学者认为行政行为是享有行政权能的组织（行政主体）运用行政权对行政相对人所作的法律行为，即主要指外部、单方行政行为。详见姜明安（主编）：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社，高等教育出版社，1999年10月，页139—141。

6 详见罗豪才（主编）：《行政法学》，北京大学出版社，1996年12月，页107—110，页112—114。

7 同上，页114—124。

8 同上，页115。

9 在罗豪才教授主编的《行政法学》一书中，认为区分内部行政行为和外部行政行为应从三方面去把握： 1、主体角度。内部行政行为的主体只能是行政机关或行政机构，行为对象只能是公务员或另一行政机关、行政机构及其他行政主体；而外部行政行为的主体可以是所有具有行政主体资格的组织，行为对象则是公民、法人或其他组织。2、行政行为所针对事项的性质和法律依据的角度。内部行政针对单纯内部事项，法律依据为内部组织法；而外部行政行为针对社会事项，法律依据为调整社会管理某一方面的法律、法规。3、行政行为的内容与法律效果性质的角度。内部行政行为的内容是关于内部组织关系、隶属关系、人事关系等方面，其法律效果一般是影响行为对象的职务、职责、职权；而外部行政行为的内容是有关社会管理方面的关系，其法律效果一般是影响行为对象作为公民、法人或社会组织所享有的权利和义务。参见前注6，页116。

10 见应松年（主编）：《外国行政程序法汇编》，中国法制出版社，1999年1月，页84—85。为保持原译文的旧貌，有些地方用的是司法复审或复审，其实就是本文所说的司法审查，下同。特此说明。

11 （美）伯纳德·施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社，1986年10月，页243—245。

12 在该案中，最高法院承认联邦纳税人有资格以联邦用款违反了宪法第一条修正案的规定为由请求复审联邦用款之事。但联邦纳税人并非在任何情形下都有原告资格，他们须达到两条标准：1、纳税人请求复审的行为必须是根据征税和税款使用规定而行使的用款权行为。2、纳税人必须证明他所指控的用款行为超出了宪法对征税和用款权所规定的特定限度。详见前注，页423—425。

13 该《解释》于1999年11月24日由最高人民法院审判委员会第1088次会议通过，2000年3月8日颁布，自2000年3月10起施行。

14 在第1条第2款中，对不属于行政诉讼受案范围的事项又作了列举式规定。与《意见》相比，《解释》是扩大了还是缩小了行政诉讼的受案范围，可作进一步的分析，本文在此不再讨论。

15 1998年12月29日，第九届全国人大常委会第六次会议审议通过。自1999年7月1日起施行。

16 详见中国证监会官方网站：

17 见北京市第一中级人民法院行政判决书（2000）一中行初字第118号。

18 同上。

19 详见冰之：《重新审视海南凯立状告中国证监会》，载于《法制日报》，2001年7月25日，第8版。文章认为，中国证监会的行政行为是一个统一的整体，该行政行为包括了中国证监会审核凯立公司申请材料、作出负面的判断、得出不予批准的结论、退回预选申请材料。

20 见《美国最高法院判例汇编》第387卷第136、148页。转引自（美）伯纳德·施瓦茨：《行政法》，参见注10，页478—479。

21 同上，第400卷第62、71页。转引自（美）伯纳德·施瓦茨：《行政法》，页479。

22 同注10，页479—491。

23 《行政法论丛》第3卷中刊登的“某甲诉X市人民政府不予复议案”中，市教委的报告是否属于不成熟的行政行为，某甲是否因此而不能对市教委的报告申请复议或提讼，是一个引起讨论的问题。参见康凯：《对甲诉某市政府不予复议案的分析》，载于《行政法论丛》第4卷，法律出版社，2001年5月。

24 参见前“案情简介”部分，详见《北京市第一中级人民法院行政判决书》（2000）一中行初字第118号。

25 指在凯立公司以39号文为据向北京市第一中级人民法院提起的行政诉讼中，法院以39号文属于内部行政行为为由，裁定不予受理。参见前“案情简介”部分。

26 详见《北京市高级人民法院行政判决书》，（2001）高行终字第7号。

27 此处使用的是“具体行政行为”的概念，正如前所述，目前我国的法律规范中，对“具体行政行为”并无明确的界定。学理上通常认为行政行为以其对象是否特定为标准可分为抽象行政行为与具体行政行为。其中，具体行政行为是指在行政管理过程中，针对特定的人或事所采取具体措施的行为，其行为的内容和结果将直接影响某一个人或组织的权益，其最突出的特点，就是行为对象的特定性和具体化。详见罗豪才（主编）：《行政法学》，参见注6，页116—117。

28 见（法）孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），张雁深译，商务印书馆，1961年，页154。

29 转引自（英）丹宁勋爵：《法律的未来》，刘庸安、张文镇译，法律出版社，1999年11月，页346。

30 见姜明安：《论行政自由裁量权及其法律控制》，收于《行政诉讼案例评析》,中国民主法制出版社,1994年,页422--440。

31 A.V. Diecy, The Law of Constitution, (8th ed.,1915),p.198.转引自王锡锌：《自由裁量与行政正义 阅读戴维斯〈自由裁量的正义〉》，载于《中外法学》2002年第1期。

32 施瓦茨在《行政法》一书中认为，滥用自由裁量权的类型包括：1、不正当的目的；2、错误的和不相干原因；3、错误的法律或事实根据；4、遗忘了其他有关事项；5、不作为或迟延；6、背离了既定的判例或习惯。参见注11，页571。

33 该法第15条第1款规定：“国务院证券监督管理机构依照法定条件负责核准股票发行申请。核准程序应当公开，依法接受监督。”

34 详见《中国证监会股票发行核准程序》（2000年3月16日证监发[2000]16号）。

35 参见（英）丹宁勋爵：《法律的训诫》，刘庸安、张文镇译，法律出版社，1999年11月，页12。

36 见《牛津法律大辞典》（中译本），光明日报出版社，1989年，页261—262。

37 Black’s Law Dictionary, (5th Ed ) , West Publishing Co.1979, p. 419.

38 参见沈岿：《论行政诉讼中的司法自由裁量权》，载于《行政法论丛》第1卷，页535—546。

39 详见《北京市第一中级人民法院行政判决书》，（2000）一中行初字第118号。

40 判决书中原文如此，笔者认为，应为“由于在中国证监会审查凯立公司股票发行申请过程中颁布了《证券法》。

41 参见黄赤东、高圣平（主编）：《证券法及配套规定新释新解》，人民法院出版社，2000年11月，页113—114。

42 《立法法》是我国规范立法活动的一部基本法律，由全国人大三次会议于2000年3月15日审议通过。该法对立法应遵循的基本原则，法律、法规、规章的各自权限范围和制定程序，法律的解释权和解释程序，法律、法规、规章的适用规则和冲突的解决，法规、规章的备案审查问题，作出了明确、具体的规定。

43 详见《股票发行与交易管理暂行条例》第8—11条。

44 见《北京市高级人民法院行政判决书》（2001）高行终字第7号。

45 1999年9月16日中国证监会的《中国证券监督管理委员会发行审核委员会条例》第4条规定，发审委由证监会的首席稽查、首席律师、首席会计师，上海证交所总经理，深圳证交所总经理，以及来自国家宏观调控部门、专业经济管理部门、证监会、证交所、国有银行、中华全国工商业联合会、中科院、社科院、中国证券业协会、中国注册会计师协会、中国律师协会等的专家组成。该《条例》第5条对发审委委员应当具备的条件还作了明确规定，包括必须熟悉宏观经济政策和有关法律、法规，了解证券业务；未在上市公司、拟上市公司担任职务，并且未从事与发行审核事项有利害关系的其他工作；坚持原则，公正廉洁，忠于职守，严格遵守国家法律、法规等。

46 2001年9月，为麦科特发行上市出具严重失实审计报告的深圳华鹏会计师事务所有6人被刑事拘留或取保候审。2000年至2001年，湖北立华会计师事务所被发现对康赛实业、兴发集团、活力28等上市公司的虚假财务报告出具无保留的审计意见。2001年9月，银广夏谎报巨额利润被披露后，中国财政部表示，拟吊销签字注册会计师刘加荣、徐林文的注册会计师资格；吊销中天勤会计师事务所的执业资格，并会同证监会吊销其证券、期货相关业务许可；同时，将追究中天勤会计师事务所负责人的责任。2001年12月25日，国家审计署公布了其对16家具有上市公司年度会计报表审计资格的会计师事务所全年完成的审计业务质量进行检查，共抽查了32份审计报告，并对21份审计报告所涉及的上市公司进行了审计调查，发现有14家会计师事务所出具了23份严重失实的审计报告，造成财务会计信息虚假，造假金额达70多亿元人民币，涉及41位注册会计师。以上资料详见《国内外会计业近年大事》，载于《财经》2002年第2期。

47 证监会在1999年12月12日的《中国证券监督管理委员会行政处罚听证办法》（以下简称《听证办法》）第2条规定：“证券监管机构对当事人依法作出下述一项或一项以上行政处罚以前，当事人要求举行听证的，应当按照本办法履行听证程序。（一）责令停止发行证券；（二）因重大违法行为取消其证券上市交易资格。（三）责令停业整顿。……（十）法律、法规和规章规定的可以要求听证的其他处罚。”《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《处罚法》）第42条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。……”因此，就目前有关证券发行上市的法律规范而言，行政相对方尚无要求举行听证的权利。

48 《中国证券监督管理委员会股票发行审核委员会条例》（1999年9月16日）第22条规定：“对未通过的发行申请，发行申请单位可以向中国证券监督管理委员会申请复审。经中国证券监督管理委员会同意，由发审委另外一组进行复审。复审申请只能提出1次。”