城市管理体系范文

城市管理体系篇1

0引言

随着工业化、信息化、城镇化、农业现代化地快速发展，无论作为宏观层面的社会生态如经济结构深刻变革、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化、社会结构深刻变动，还是作为微观层面的人们对物质与精神生活的追求都发生了质的改变，社会治理面临的形势环境变化带来的矛盾风险和挑战之多前所未有。基层是维护社会稳定的第一道防线，只有把基层工作做扎实，把问题解决在基层、把矛盾化解在基层、把感情融洽在基层，才能实现基层社会的长期稳定。党的报告明确指出，加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平[1]。善于把党的领导和我国社会主义制度优势转化为社会治理效能，打造共建共治共享的社会治理格局，这为我们加强基层社会治理工作提供了根本遵循和科学指南[2]。可以说，基层是社会治理的重心、难点和希望所在。在城市，当前基层治理越来越多的体现为社区治理，社区治理成为社会治理的最后一公里。社区治理作为基层治理体系的重要一环，远未形成社会的共识，属于基层治理体系较弱的一环，存在着职责不清、管理边界不明、治理手段欠缺等问题，作为社区治理重要组成部分的物业管理也不可避免的受到影响。当前从基层物业管理角度看存在着一系列问题，有的正逐步上升为民生的热点焦点成为无法回避的社会问题。以河口区为例，主要存在表现为：部分小区公共设施老化严重，专业经营部门与物业服务矛盾多，老旧小区实行物业管理难，执法部门不愿进社区，业委会（下称业委会）运作不规范，规划设计滞后造成物业管理矛盾多，房开公司重建轻管遗留问题多，老小区公共维修资金收缴困难和不足，房屋辅助产品与主体使用寿命不一致改造费用主体难落实，业主素质需教育提高等。社区是社会治理的最基层，对“四位一体”的物业管理是其管理职能所覆盖的，但搞好物业管理需全社会的参与，需政府全方位的支持，社区独角戏是演不好的。搞好社区物业管理应推进落实两个机制，一是规范“四位一体”的物业管理体制，二是完善区、街道两级物业管理联席会议制度。

1规范“四位一体”的物业管理体制

“四位一体”的物业管理体制即在社区党组织领导下的社区居委会、业委会、物业服务企业各主体共同参与社区事务管理、民主协商有序的管理模式。首先，加强社区党组织建设，把党的绝对领导落实到基层，充分发挥社区党组织在社区建设和物业管理工作中的领导核心作用。建立健全社区组织网络，形成有效的社区党建工作机制，把党小组建在楼栋，把支部建在社区。建立社区党建联席会，每个社区建立党员骨干志愿者队伍，团结带领居民群众积极参与社区管理，形成社区党建工作对社区的全覆盖。其次，做好社区居委会建设，充分发挥社区居委会在社区事务中的主体作用。建立一支素质好、能力强、文化程度高、富有奉献精神、热心社区工作、年富力强的社区居委会队伍，为推进“四位一体”工作模式奠定坚实组织基础。再次，把业委会的工作纳入社区居民自治的整体工作中，做实做强业主这一自治主体，把物业公司的带有公益属性的公共秩序维护服务、环境服务、便民利民等服务纳入社区服务的体系中。当前最重要的是完善规范业委会的成立及运行，目前四方主体中业委会这一环是最薄弱和尴尬的。一方面，从积极的角度讲，业委会在法律地位不明、缺少经费、无有效管理手段等情况下，仍维护了业主的基本权益、对物业公司实施了监督管理。另一方面，问题似乎更多，一是业委会覆盖面不足，如河口区业委会成立不足小区总数的40%。二是成立不够规范，未在社区及居委会指导下按条例规范成立，业主参与度低。三是业委会有名无实，没有发挥应有的作用，既未对物业公司进行监督管理，也未对业主进行教育和维权。还有的业委会成员自动离职，造成业委会无法履职，名存实亡的现象。四是存在业委会乱作为，甚至出现侵占业主利益、损害物业公司正当权益的行为。五是由于经费不足、场所受限，业委会工作积极性主动性差等。社区物业管理的基础是物业公司提供的物业服务，而对此进行直接管理的是业委会，业委会管理能力的高低便直接影响到物业管理，业委会代表业主维权与对管理规约地实施进行监督的作用是其他主体无法替代的。鉴于实践中存在的问题，街道应出台业委会成立及运行的指导规范，对已成立的进行理顺和培训，对未成立业委会的成立专门工作组进行推进。探索和推广业委会进社区党组织，实行业委会与居委会交叉任职，研究解决业委会的工作经费的办法，使业委会真正履职履责。建立明确的对业委会监督管理办法，对业委会的失职违规违纪违约有法可依，有人去查，实现业委会有人愿干、干事者用心担当、失职了可查可追。积极推进物业公司的负责人到居委会中挂职。探索社区大党委制度[3]，将居委会、业委会、物业公司的负责人纳入社区党组织，定期召开社区工作党建联席会，为基层治理提供组织与制度保障。最后，物业管理作为基层与城市居民息息相关的重要领域，在社区管理中是发展较早、市场化最充分的领域，虽然在我国发展了几十年，却远未达到成熟期，规范物业管理行为提升物业管理水平，是推进基层社会治理体系和治理能力现代化的客观要求和无法回避的一个环节。

2完善区、街道两级物业管理联席会议制度

城市管理体系篇2

0 引 言

城市突发公共事件应急管理(以下简称城市应急管理)标准体系是保障应急指挥和应急联动的关键因素，该课题组在针对该专题进行的多方访谈与调研中，深切感受到了应急管理领域的工作者对标准化的迫切需求。

城市应急管理的标准化建设在发达国家尚处于发展初期。例如：在美国由于国家突发事件管理系统(nims)的实施从20__年才开始，加上应急管理所涉及的面非常广，因此，美国的应急管理相关标准体系至今尚未完全建立。在nims实施之前，各标准组织已经建立了不少标准，里面也有许多是和应急管理相关的，如社会公关安全、报警系统、公共卫生标准等。但该标准大多是按各专业的角度而非应急管理的角度来细分和组织。另一方面，在按专业细分的现有标准中，大多是就某一方面的某一环节的具体操作标准，很少有应急管理所需的更为全面和系统的标准。为了完善围绕应急管理的标准体系，美国国土安全部(dhs)委托第三方组织对现有标准进行评价和鉴定，确定完善的重点和顺序，并由其下属机构来推动新标准的建立。而且随着应急管理相关理论的逐步发展，美国的各标准组织也都不断在填补这一空缺，纷纷制定了不少满足应急管理规范化需求的标准。

我国城市应急管理相关标准有着和美国类似的问题，标准体系建设也是刚刚起步。为了应对突发紧急事件，加快完善标准体系，在20__年由国家标准委和国家发改委了《采用快速程序制修订国家标准的规定》，要求相关单位向国家标准委提出应急标准项目建议。各地方也积极参与标准的建立工作，如上海就在已有的危险品以及安全防范相关标准的基础上，重点将应急管理标准的建立深入到公共服务的各个领域中去。

参照发达国家应急管理标准化过程，我国在完善应急管理标准体系的过程中，最大的问题是缺乏适应我国国情的相关理论来指导对应急管理标准化需求的分析，尤其是标准体系的整体框架。因而就难免在工作中头痛医头、脚痛医脚，无法通过系统全面的分析来抓住主要矛盾，合理地安排完善标准体系的顺序与重点。

为了解决上述问题，笔者在理论分析的基础上借鉴来自国外、国内的先进成果，构建了城市应急管理标准体系框架模型，然后结合访谈调研的成果对上海市城市应急管理的标准体系进行了整理和分析，确定了一系列应优先予以保证的城市应急管理标准。

1 城市应急管理标准体系框架模型

1．1 框架模型的构建思路

构建城市应急管理标准体系框架模型的困难来自两个方面，首先是如何完整地描述标准体系都应具有的共性特征；其次是如何在模型中体现出城市应急管理系统应用领域的个性特征。这就涉及到从以下两个模型出发来考虑问题，以保证该模型既完备又不会笼统，且能充分用于指导现实工作。标准化系统工程结构模型? ：在标准化理论的现有研究中，该模型是目前较为成熟的、能够全面反映标准体系的框架模型，可以作为进一步研究的出发点。它不仅包括了方法论的内容，还有从国际到企业各个层次的标准体系，因此，笔者所关注的内容是其中的一个子集。

城市应急管理系统总体框架模型：由于标准体系所依存主体也决定着框架模型的结构，城市应急管理标准体系是整个城市应急管理系统的一个局部，故在讨论前者时必然要兼顾后者对其产生的要求。笔者的研究步骤为：先截取标准化系统工程中城市级的维度空间；然后截取城市应急管理系统总体框架模型中的属于标准系统的维度空间。通过二者的结合构建了完整的城市应急管理标准体系框架模型，整个过程如图1所示。

1．2 地方级标准属性空间

标准化系统工程结构模型的构建方式是将标准属性的三维空间与系统工程方法论三维空间相结合。

标准属性空间能较为全面反映标准的各种属性：专业维代表标准化活动的各专业领域，如建筑、运输、通讯、卫生、教育、文化艺术、科研、金融、保险、行政等等；级别维分为国际级、区域级、部级、行业级、地方级、企业级；性质维包含管理类、工作类和技术类。该标准属性空间是所有标准的集合。模型中的系统工程方法论空间主要是运用系统工程的方法指导标准化开发过程。其时间维包括规划、制定方案、研制、生产、安装、运行、更新或退役7个大阶段；逻辑维包括摆明问题、系统指标设计、系统综合、系统分析、优化、决策、组织实施7个大步骤；条件维包含组织计划、情报资料、物质保证、技术措施和仪器设备、人才、知识和资金等项。如图2所示。其中级别维、逻辑维和时间维中的内容具有严格的序列关系，因此，在维度轴上标有

箭头。

系统工程方法论空间主要关注标准化工作如何按系统工程的方法来开展。该空间实际上讨论的是标准化工作系统，而不是标准系统。鉴于笔者研究的目的是要建立城市应急管理标准体系框架，因此，在后文的讨论中将隐去其中系统工程方法论的三维空间部分。

同时，尽管在构建地方级别的标准时要引用国际、区域、国家、行业级的标准，并给企业级的标准留有发展空间，但不同级别的标准都有着其严格的定位，因此，在讨论城市级标准时需要将级别维限制在地方级标准上。为了把标准化系统工程结构的一般标准属性空间具体化为城市应急管理的标准属性空间，一项重要的工作就是沿着级别维中的地方级对标准属性空间进行截取，如图3所示。

1．3 城市应急管理系统标准维度空间

现有研究中大多采用二维结构来描述城市应急管理系统，但在很多时候二维结构不能满

足分析城市应急管理系统的需要。笔者就城市应急管理系统的总体框架进行了研究，在中外城市应急管理系统建设与研究的基础上，参考caisr体系结构模型 、zachman框架模型 以及国内学者的一些研究成果，提出了一个由应急基础维、应急业务维和应急保障维构成的城市应急管理系统总体框架模型(另文论述)，如图4(a)所示。由于这里的业务维是按照应急管理的4个阶段来划分的，有一定的前后关系，因此，业务维应该是有向轴。但保障维和基础维都没有严格意义上的序列限制，因此不带箭头。

在该框架模型中，业务维根据应急管理的4个阶段分为应急准备、监测预警、应急响应和应急恢复4个部分。

业务维描述了应急管理各阶段的任务、活动、资源及信息流。

基础维描述了支撑应急管理过程的基础要素子系统，包括组织系统、资源系统、预案系统和技术系统。

保障维是由应急管理系统实施、安排、交互相关的法律法规、体制机制、标准构成的集合。在该模型中标准是保障维的一部分，为了集中讨论标准体系问题，需要沿着保障维中的标准部分对城市应急管理体系总体框架的维度空间进行截取，如图4(b)所示。

基础维

(a)总体框架模型

基础维

(b)标准维度空问1．4 城市应急管理标准体系框架模型

地方级标准属性空间从专业领域和类别的角度为地方级的标准体系搭建了描述框架。尽管它完全适用于描述城市级标准体系的需要，但是却没有针对应急管理系统的需要。而城市应急管理系统标准维度空间从应急管理过程与基础的角度所进行的描述虽然满足了上述需求，但却缺乏对标准本身属性的刻画。

参照标准化系统工程六维度模型的构成方式，综合地方级标准属性空间与城市应急管理系统标准维度空间得到了城市应急管理系统标准体系框架模型，如图5所示，其中轴箭头的取舍规则同上所述。

在该模型中来自地方级标准属性空间的专业维和性质维确保了城市级标准属性的完备性，来自城市应急管理系统标准维度空间的业务维和基础维确保了标准体系在应急管理体系中的完备性。二者的结合完整解析了城市应急管理系统中标准体系，表

1对各个维度的内容进行了总结。

2 标准体系框架模型的内容策略

成功应用城市应急管理标准体系框架模型的关键在于解决框架内标准体系具体内容的来源问题。总的说来，具体标准应该从国际标准、发达国家标准、我国国家标准、地方标准和需求分析中，找到符合时代要求，适用于中国国情的标准，例如：

1)从国际标准中引用。虽然国际标准中与城市应急管理相关的标准和规范也还处于发展初期，但其基本上代表了全世界领先水平。同时，在制定标准时也需要考虑和国际接轨。因此，若iso，iec等国际标准体系中已经建立，该标准体系可以从中直接引用而来，或做必要的修改，等效采用。

2)从美国等发达国家借鉴。美国的城市应急管理体系建设处于世界领先水平，国内成立了大量的机构专门对应急管理进行研究，形成了以nims系统为代表的应急管理体系。特别是“9·11”事件发生以后，应急管理的相关研究和各项标准的制定受到了前所未有的重视。而且，就算是国际标准中，也有不少是从美国等发达国际的标准中直接引用而来。因此，我国的标准和规范体系中也应该合理借鉴美国等发达国家的先进经验。

3)从国内已有标准引用。国内目前也在不断建立与应急管理相关的标准、规范，而各大城市应急管理系统建设中也陆续建立了不少地方标准，这里应充分利用好国家和地方标准化建设的已有成果，如南宁市提出的《城市公共安全应急联动系统基本功能要求》就是全国首部城市公共安全地方标准。

4)从需求分析中得来。虽然调研而来的实际需求不一定考虑全面，但是实际需求可能是整个标准空间中最为迫切的，从而已被人们认识到的部分。因此，城市应急管理标准体系不仅应该包括国际、国内已有的相关标准，也要包含目前尚未建立，但又有需求的那些标准，这样才能反映出未来标准化建设的方向和重点。

3 标准体系框架模型的上海实践

借助上述城市应急管理标准体系框架模型，该课题组分两个步骤对上海市城市应急管理中的标准体系进行了整理和分析：

第一步是比较理论上的标准体系与目前已经建立的标准体系，得到需要增加和完善的应急管理标准。直接根据框架模型得到的应急管理标准体系，是一个理论上的应急管理标准体系，也是各城市都应该具有的、全面的应急管理标准体系。

各个城市应急管标准的发展现状均不相同，通过和各城市的实际状况进行比较，就能发现各城市现有标准和理论标准体系之间的差距，这些空缺就是尚未制定的标准。这样一种筛网式的全面过滤，就能保证各城市尽快、准确地得知应该补充、增加哪些标准体系。

第二步是在应该增加和完善的应急管理标准中根据调研得到的需求分析来确定最为关键的标准。从系统工程的方法论来看，构建标准应该综合考虑标准之间的相互关联，按照一定的程序，有计划有重点地进行。

在需求分析中反映最为强烈的标准，往往是各种矛盾的汇聚之地，牵一发而动全身。从最需求的标准人手进行分析，能够带动一大批标准的建立、补充和完善，不仅有助于标准体系本身的建设，而且有助于对应急管理体系内在矛盾的把握。按照上述步骤对上海市应急管理标准进行理论标准体系、现实标准体系以及紧缺标准的梳理是一项耗时费力的工作。限于篇幅，这里仅结合上海市应急响应阶段亟需建立的关键标准，如表2所示，来对标准体系框架模型在分析中发挥作用的方式进行说明。

在讨论应急响应阶段的标准体系时，就需要在图5所示的城市应急管理标准体系框架的业务维上对应急响应部分进行维度空间的截取。其结果是由性质维、基础维以及专业维构成的三维空间。

按照前文所述的两步法，借助由性质维和基础维构成的二维空间，对上海市应急管理应急响应阶段的标准需求进行分析，就得到了如图6所示的关键标准分布图(其中的编号见表2)。在进一步的工作中，可以在专业维中选择主要专业领域来对各标准进行逐步细化。

图6 在性质维与基础维的二维空间中的关键标准分布

4 结 论

1)笔者的研究对城市应急管理标准体系的以下特征进行了诠释：

① 作为整个标准体系空间的子集具有标准体系的一般属性；

② 必须面对应急管理工作的需要，适应其在城市应急管理系统中的定位；

③ 该体系的构建应视为从应急管理角度对标准体系一般属性的维度扩展。

2)该标准体系框架的应用可以采用以下方式：

① 构建现有应急管理标准体系在标准属性空间模型中的分布状况，对现有标准体系进行完备性评估；

② 考察现有标准在不同维度上的表现，分析该标准亟待完善之处，以及与其他标准相互补充和支撑的程度；

③ 结合实际需要增加标准体系框架的维度，或对其中某一维度进行切割，实现更为细致的分析。

城市管理体系篇3

关键词：城市 突发公共事件 应急管理体系

1.城市应急管理理论基础

1.1城市灾害学理论

无论是中国还是外国，人类在城市化发展的同时都在为城市的经济发展付出巨大代价，致使每个城市不得不考虑自身可持续发展的保障条件，我国在90年代初，国家自然基金委员会便立项开展大型工程及典型城市防灾减灾研究；中国国际减灾十年委员会专门组织如“地震、地质灾害及城市减灾重大技术研究”、“城市抗震减灾规划及城市综合减灾工程研究”等专题研究。灾害和突发公共事件是两个联系非常紧密的概念，两者具有很多共同之处，都是指造成严重危害的非常事件和现象。

1.2公共安全管理理论

公共安全管理体系的主要理论原则都产生于美国。国家的公共安全管理中，作为本质原则的是全面紧急事态管理原则。它的含义是：对各种类型的灾难及其后果实施管理，由此发展成紧急事态管理的“全危险方法”；对所有紧急事态管理的参与者实施统一协调与领导，由此导出了“紧急事态管理合作关系”或“综合紧急事态管理系统”的原则；对紧急事态的全过程(四个阶段)或生命周期实施管理；对全国各级政府、各种组织的所有合适的资源实施统一调配和使用。

2.国内外城市应急管理体系介绍及借鉴分析

2.1日本东京市应急管理模式

东京于2003年4月确立了“知事直管型应急管理体制”，设置局长级的“危机管理总监”，改组灾害对策部和成立城市综合防灾部，建立了一个全政府机构统一应对的体制。

综合防灾部由信息统管部门和实际行动指令部门组成，主要实现三大功能:(l)强化信息统管功能；(2)提高突发公共事件的应对能力；(3)加强首都圈大范围的区域合作；在危机管理总监的指挥下与有关各局进行协调，进行全政府型的应急管理。

2.2我国城市应急管理体系

目前我国城市应急管理体系主要分为四种模式：

（1）集权模式

以南宁市为代表，集权模式是指整合政府和社会所有的应急资源，成立专门的城市应急联动中心，由该部门代表政府全权行使应急联动指挥大权。该类型的系统一般称为“城市应急联动中心”。所有应急处置指挥归联动中心。

（2）授权模式

以上海市为代表，授权模式是政府利用现有的应急指挥基础资源，根据城市应急联动的要求，通过局部的体制调整，授权应急基础比较好的某一部门(通常是公安部门)执行城市应急处理任务。在该部门的牵头下，政府相关应急部门联动办公，联合行动，从而快速构建城市应急联动系统。

（3）协同模式

以扬州市为代表，由一个政府指挥中心、多个部门指挥中心和更多个基层远程协同终端构成。不同事件有不同指挥主体。重大事件由市政府指挥中心协同各部门指挥中心和政府的其他部门共同处置。所有系统通过网络连接在一起，物理分离、逻辑集中、业务统一。

（4）模式

以北京市为代表，模式是政府成立统一呼叫中心，负责接听城市的应急呼叫，根据呼叫的性质，将呼叫记录分配给一个或多个部门去处理，并根据各部门处理情况反馈呼叫人。

3.现阶段我国城市应急管理体系存在的问题

没有一体化的应急管理体系及缺乏独立常设的应急管理机构：虽然不少城市设立了突发公共事件应急管理委员会，但该部门还没有发展成为统一的、强有力的应急管理机构，没有专门的编制和职能。

信息沟通和预测预警不够：主要表现在：（1）各个应急信息系统相互分割，缺乏互通互联，难以实现信息资源共享。(2)缺乏综合性的信息平台和分析，无论是在信息收集汇总方面，还是在综合评估和预测预警方面,都有所欠缺。

4.我国城市突发公共事件应急管理体系构建

4.1应急管理组织体系

构建科学的城市应急管理组织体系，是应对突发公共事件的基本保证，对于预防和应对各类突发公共事件，减少事件造成的损失，具有重要意义。城市根据自身基础条件、区位特点等因素，按照“目标统一、分工协作、统一指挥、责权对等原则、执行与监督部门分设原则”的原则，因地制宜、因事制宜、因时制宜建立常设性应急机构、专项指挥部门及其他专业机构，构建适合自身的高效、职能明确、配合紧密的应急管理组织体系（见图4.1）

城市突发公共事件应急管理委员会：城市应该成立应急管理核心领导部门，即应急管理委员会，由城市政府直接管理，以适应突发公共事件应急管理反应快速的需要， 同时，要设政府应急管理办公室，发挥应急管理委员会的中枢作用。应急委员会应在市长领导下，通过召开政府常务会议或专题会议研究的形式及时有效地决定和部署应急管理工作。政府领导，尤其是副市长，要根据行政业务分工在相关应急专项指挥机构中兼任的职务，负责相关类别突发公共事件的应急管理工作。

城市突发公共事件应急专项指挥机构：在应急管理委员会统一领导、协调指挥下，成立专项指挥机构。应急管理委员会和各专项指挥部对突发公共事件要快速、有序地作出反应。专项指挥部负责相应的救援、救助和事件处理。

4.2应急管理运行体系

应急管理运行机制建设是指通过组织、资源、信息和行动等方面的整合，形成统一应对各种突发公共事件的应急行动程序。运行机制一般是以预防、准备、响应和恢复的全过程为主线，来设定应急行动的具体措施和步骤。应急管理机制就是“城市有关管理体制部门为了更好地应对自然灾害、公共卫生和社会安全事件等各种突发事件而建立起来的一套行之有效的处置办法和制度安排”。按照党十七大精神中提出的“建立健全社会预警系统,形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高保障公共安全和处置突发事件能力”的要求，完善应急管理的运行机制重点在预测与预警、应急处置、信息管理、恢复与重建四个机制建设。应急管理阶段如图4.2所示

预测预警是指应急管理主体根据突发公共事件的过去和现在的情报资料，运用科学预测的方法技术，对一些约束性条件、未来发展均势和演变规律等作出科学的估计和推断，并发出确切的警示信号，使城市政府和公众提前了解事件发展的状态以便及时采取相应策略，防止消除不利后果的活动。应急预测预警是整个应急管理过程第一个环节，目的是为了有效地预防和避免突发事件的发生。

应急处置是指在突发公共事件发生时，在有限的时间、资源和人力的约束条件下，完成相应的应对工作。有的城市缺少必要的协同训练和演练，一旦发生重、特大突发公共事件难以形成工作合力。因此，建立合适可行的运行机制尤为重要。

善后处置和恢复重建。突发事件的善后和重建不应该在事件平息之后进行，而是要再事件开始发生时就要筹备。突发公共事件善后和重建主要包含五个方面：一是相关法律的修订和完善；二是社会秩序的恢复和重建；三是物质方面的恢复和重建；四是精神方面的恢复和重建；五是组织方面的恢复和重建。

4.3应急管理保障体系

城市应急管理保障体系是开展应急工作的最基本保障，是政府履行行政职责的前提。有效的城市突发公共事件应急管理保障体系要包括法律法规保障、社会动员保障、信息平台保障、教育培训体系、资金与物资储备保障等方面。

参考文献：

[1]诺曼・R・奥古斯丁等.应急管理[M].北京中国人民大学出版社 2001年.

[2]祁明亮 池宏等.突发公共事件应急管理研究现状与展望[J].管理评论 2006年.

[3]陈永安.当前政府建立应对突发事件应急管理系统的思考[J].云南行政学院学报2003年

城市管理体系篇4

目前我国还处在一个发展阶段，国内很多方面的技术或者建设都不太成熟或者完善，而我国的城市轨道交通目前来说还处在一个发展阶段，我国城市轨道交通目前的管理和发展情况还不足以满足日益提高的民众的需求，所以这其中就产生了一定的矛盾，这一矛盾要求我国的城市轨道交通企业需要不断加强城市轨道交通的管理体系的建设和发展，在城市轨道交通的运营管理中一定要重视创新，创新是一个企业发展的活力的源泉，也是促进企业进步的必要因素。管理体系必须重视乘客的体验，在管理中要着重提高管理效率，工作人员要端正自己的服务态度，不断提升乘客的满意度和满足乘客合理的需求，我国的城市轨道交通企业的战略管理体系是轨道交通企业发展和进步的关键，以下对于我国的轨道交通企业的发展及相关问题进行介绍。 

一、城市轨道交通企业发展现状 

1.城市轨道交通企业发展的有利条件 

我国很多城市发展的相当迅速，城市规模和城市人口都在不断壮大，这一基本情况促进了城市轨道交通的发展，因为在城市规模和人口壮大的条件下传统公共交通已经不足以满足人们的出行需求了，很多时候一些城区出现了道路或者市区拥堵的现象，所以在这些情况下我国城市轨道交通发展和建设具备比较好的条件。在城市轨道交通的建设中，其运营环境和服务质量是非常重要的，我国在城市轨道的建设发展并不成熟，所以应该适当借鉴世界上一些发达的大城市的城市轨道交通建设的经验，并且结合我国的一些城市的基本情况来建立符合我国一些城市基本情况的服务标准以及管理体系，在企业的建设融资上不能太过死板，应该加强企业的创新意识，相比于传统的融资模式，现在我国的自由的市场经济允许我们进行多方面进行融资，除了国有政府进行融资外还可以和一些强大的私企进行融资，这样能够缓解融资压力并且使得企业的发展更加合理。 

2.城市轨道交通企业发展的缺陷 

我国城市轨道交通企业还处于发展之中，而且基本都属于国有资产，因为还处于发展阶段所以很多企业的管理制度和体系并不完善，而且在企业之中各个部门之间过于死板，都只致力于完成自己的工作业务，和其他部门之间的交流和互动非常少，这也使得一些比较好的有优势的信息和数据没有集中起来进行利用和研究，也导致了企业的运营和管理效率不高的问题。在企业的运营和建设成本控制上企业做的不够到位，缺乏向管理规定和条例来约束成本的投入和管理，所以这也导致成本投入过大，时而存在浪费的现象。而且由于是国有企业所以企业内部缺乏良性竞争，企业的收支不合理。 

3.城市轨道交通企业发展的潜力 

目前国内城市发展的现状非常有利于我国城市轨道交通的发展和建设，随着人们经济水平的提高，城市人口迅速增长，而且人们的工作和游玩对于公共交通有这越来越高的需求，所以这时发展和建设城市轨道交通来说就是水到渠成的，不仅仅能环节我国一些城市的交通压力也能大力促進一些城市的经济发展，提高了我国一些城市的公共交通的效率，也推动和完善了我国基础设施的建设和发展。目前为止我国已经在二十多个城市建设了城市轨道交通，并且线路众多，从目前的情况来看都取得了不错的成果，这些情况都说明我国的城市轨道交通企业存在很大的发展潜力。 

二、城市轨道交通企业的战略方针 

我国城市轨道交通企业的发展现状表明现在我国的城市轨道交通的发展存在很大的潜力，存在很大的市场和资源，所以一些城市轨道交通企业只有制定符合市场发展规律的战略方针才能在竞争中壮大企业。 

1.确定企业的总体战略 

城市轨道交通企业的发展首要的一项就是确定企业大方向上的战略，为企业的发展和建设确定一个大的方向，对于城市轨道交通的建设要充分了解基本情况并且制定符合企业发展和我国市场基本规律的发展战略和总体的规划，保证企业发展的科学性，在保证城市轨道交通建设的质量和安全性基础上尽可能节约成本，为企业赢取更大的利益从而壮大企业的规模和提升企业的竞争力。企业的管理体系建设也是重要的一环，在管理上最重要的是合理分配好企业资源，建立科学合理的管理制度和多样化的管理方法，加强城市轨道交通各个区域和线路的管理，规划好各个线路的运营，最大限度发挥出轨道交通网络的功效，促进企业的进步发展。 

2.培育良好企业文化 

众所周知一个企业的企业文化对于每个个体员工都具有深远的影响，良好的企业文化不仅能够构成良好的企业氛围，还能够促进企业的效益和发展，所以培养良好的企业文化对于企业的发展非常重要。在我国目前的市场经济中，各个行业和企业之间的竞争非常激烈，企业要想在激烈的竞争中不断发展和进步具有很大的难度，所以城市轨道交通企业要想进步和发展就要根据形势和市场的变化制定合理的规划和企业战略，企业文化的形成离不开企业的战略方针和发展方向，要想形成良好的企业文化首先要加强企业内部的管理，让企业的发展理念深入到每一个员工的脑海之中，将创新文化和企业的形象建设结合到一起，良好的企业文化的形成是建立在良好的企业风气之上的，所以一定要加强管理杜绝不良风气，提高企业内部的氛围和各部门之间的交流和合作，鼓励创新推陈出新才能更好地发展企业文化。

3.强化企业战略管理执行的保障 

完整的战略管理体系设计不仅需要一套合理完善的方案，更需要企业内外部多方面、各个部门的配合实施。高层应该对企业战略管理给予更多的重视提供更多的资源和人力的支持。处于企业运营核心的中层要做好自己的本职工作，将各项具体的措施落实。基层方面，基层要积极配合相应上级下达的任务，按时保质完成。此外，整个组织上下都应该统一认识，明确战略管理体系对自身和企业的重要性。 

4.建立实施有效的激励约束机制 

随着市场经济的逐步完善，建立有效的激励机制，留住人才，并充分调动其积极性，已是迫在眉睫的事。实施更多量化和全面的激励和约束机制，实施绩效工资体系，打破原有的刚性固定工资的薪酬体系，更有效地调动员工积极性。利益激励是企业激励机制的核心部分，要建立一套合理的物质利益机制，承认经营管理层特殊的劳动价值，把他们的利益和一般职工的利益区别开来，做到拉开收入差距，提高其经济收入，发挥经营管理层应有的功能作用。建立优胜劣汰的人才选拔和人员流动机制，不光是要留住人才和选拔人才，还需要通过制度“迫使”不合格的员工离开企业，实现岗位要求与人才素质之间的匹配。注重控制和评价，打破原有的考核指标体系，协调各个部門有序、均衡发展。 

5.加强企业战略管理的培训 

利用各种资源向员工宣传企业战略，对企业员工进行培训，组织员工学习，下发文件贯彻精神。对于员工的困惑和战略管理设计实施遇到的困难要向员工进行解释和教育。这样做有利于提升战略管理设计的专业水平，能够更好地开展企业战略管理体系设计和实施的工作。 

三、结语 

总而言之，城市轨道交通对于我国的城市的发展建设来说具有重大的作用和意义，城市轨道交通的建设发展也符合我国很多城市发展的条件和基本情况，我国的城市轨道交通企业还不够成熟，所以在企业的发展战略和管理体系的建设上一定要作出足够的重视，创新是任何企业发展进步的必要因素，所以城市轨道交通企业一定要重视创新精神，不断完善企业的制度，发展和壮大企业的业务面，对于企业的发展制定最合适的发展战略和建立一套完善的管理体制，这样企业才能更好地利于不败之地。 

参考文献： 

[1]李桂芳.企业战略管理应关注的几个核心问题[J].中国机电工业，2007（1）. 

[2]李小东.加强国有企业战略管理的思考[J].现代经济（现代物业下半月刊），2008（7）. 

[3]杨子怡.论我国国有企业应如何加强战略管理[J].商场现代化，2011（17）. 

[4]朱国宏，李志青，杨小勇.上海城市轨道交通建设的间接经济效益[J].城市轨道交通研究，2004（3）. 

城市管理体系篇5

【关键词】 网格化管理 城市安全

1 引言

随着我国城镇化建设速度加快，城市的安全成为人们越来越关注的焦点。城市中发生每一起事故都会在不同程度上引起城市居民甚至人群的恐慌。由于网络的高速发展，城市中发生的较大以上事故都会在社会上造成恶劣的影响，其影响的危害程度甚至大大超出了事故本身带来的危害[1]。所以预防城市中的安全事故是城市安全管理的第一步也是最重要的一步。基于“预防为主”的原则，借助于网格化管理在处理城市问题上的技术优势，城市管理者可以将城市安全风险降低。

2 我国网格化管理发展现状

网格化管理是针对信息社会复杂管理问题，以服务用户为目标，通过融合信息技术和流程优化而在动态复杂背景下实现的社会经济资源共享和多组织业务协同，以降低用户使用和组织管理复杂性并提高管理服务效率的一种新型管理模式[2]。

2004年北京市东城区最先提出了构建“万米网格管理”模式[3]，其内涵是将每个街道按结构功能划分为几个10000平米左右的网格[4]，每个网格内设置管理人员，管理人员负责自己辖区内的工作，并将问题部件或事件上报上级主管单位，并由上级单位负责处置问题部件或事件。目前我国网格化城市管理主要作用是服务民生，致力于解决城市居民的常见生活问题。对于将网格化管理应用到城市安全管理的研究并不深入。但随着网络通信技术的发展，网格化管理中应用的管理手段和技术措施，可以为城市安全管理提供支持。

3 基于网格化管理的控制城市安全管理体系模式

运用网格化管理手段控制城市安全主要是要厘清网格化管理中各个管理层级在不同城市安全问题中的工作内容和权责范围。并明确各个层级中有关政府部门的职责。即明确三个问题：城市网格化管理层级，每个层级的权责范围，每个层级的政府部门职责与处理流程。

3.1 明确管理体系中的管理层级

目前在我国尚未制定网格化城市管理的分级标准，由于城市规模不同，城市管理工作重心不同，城市管理层级划分也不尽相同，一般城市规模越大分级越细。所以每个城市在建立控制城市安全管理体系时，应当明确城市管理层级。

针对特大城市在网格化城市管理中，我们可将管理层级分为五个层级，这五个层级分别为市级、区级、街道级、社区级、社区网格级。

为明确各个层级的监管职责，我们可将危险源根据转换为事故后造成的影响大小可分为五个等级。这样越高的管理层级应当重点监管危险等级越高的危险源。

3.2 每个层级不同政府部门的管理职责

应对与不同的城市安全问题，在问题的处置上应有相应的政府部门出面处理。在确定了城市管理层级后，每个层级的管理人员应当明确不同的事件或部件问题应由哪些有关部门出面解决。

3.3 事件处理流程

在基于网格化管理的控制城市安全管理体系模式下，城市安全管理有三种处理流程，这三种处理流程应当相互辅助。

第一种处理流程是自下而上的处理流程，即由最小单元网格的管理人员发现城市安全隐患后，根据隐患类型上报上级相关部门。上级相关部门接到报案后，经分析认定，如果案件在自己职权范围内，则应当派遣相应人员或案件权属单位处置案件，处理完毕后经审核合格后结案。如案件不在自己职权范围内，应迅速上报自己层级之上的上级部门。以此类推直到案件由相应层级的管理部门接收。第二种处理流程是自上而下的处理流程，即市-区两级的管理平台会在每个最小单元网格的重点区域布设监视监控系统，当市级平台通过监视监控系统发现城市安全隐患后，经分析不在自己处理范围内的案件应下发到下级管理层面。知道案件由相应层级管理部门接收。第三种处理流程为紧急处理流程。对于一些突发性事件，如恐怖袭击，如果还按照以上两种流程处理，将会大大降低案件处理效率。当此类案件发生时应当启用紧急案件处理流程。一旦最小单元网格的管理人员或市、区级的管理人员发现紧急案件，应当遵循属地原则，即马上联系案件发生地的相关部门迅速处理案件。以求在最短的时间内解决问题。

4 结语

本文借助于网格化管理的先进管理手段和先进技术支持构建的控制城市安全管理体系模式不仅可以有效提高城市安全系数，也可以通过利用城市网格化管理的管理人员降低维护城市安全的人力成本。本文中没有涉及到关于网格化城市管理部门和城市安全管理部门在资源信息共享上的问题。

参考文献：

[1]丁茂战主编.《我国政府社会事业治理改革研究》.北京：中国经济出版社，2006年12月.

[2]池忠仁，王洗尘，陈云.上海城市网格化管理模式探讨[J].科技进步与对策，2006，（1）：40-43.

[3]北京东城区网格化城市管理信息系统简介.数字城市广场，/dcity800，2009-12-25

城市管理体系篇6

【关键词】生态城市；低碳；管理体系

引言

各式各样的建筑物是城市基本的设施基础。随着现代化脚步的不断加快，城市中建筑物数量愈来愈多，这样就意味着城市碳排放量在显著增加。目前，由二氧化碳排放过量引发的全球变暖现象正威胁着人类生存与发展。所以，城市管理部门必须要具有生态观念，重视建设发展绿色型城市，而实现城市生态化的主要手段之一便是实行低碳建筑管理体系，如此能够有效地控制城市建筑群的碳排放量，从而实现缓解气候变暖现象，促进生态文明建设工作发展的目的。

1低碳建筑与生态城市的融合

顾名思义，低碳建筑指的是在建造以及后续使用过程中碳排放量极低，符合环保部门要求的建筑物。低碳建筑充分体现了人与自然和谐共处、共同发展的先进理念。进入21世纪后，人类科技事业发展迅速，各种新理论、新技术层出不穷，在此情形下，有人认为人类已具备控制自然的能力，这是一种肤浅的看法。自然界与人类具有高度的统一性，人类一切活动都是基于自然规律条件下进行的。由此可见城市生态系统不仅包括生物与非生物，也包括社会经济成分和人类，从而构成一个内在的统一整体。为了发展科技与提升生活质量，人类开始疯狂地采掘煤炭、石油等矿产燃料，而这些燃料在释放能量的过程中不仅会对空气造成污染，还会大幅度增加空气中二氧化碳的含量。南极臭氧层空洞以及近年来愈来愈严重的厄尔尼诺现象警示着人们，碳排放过量已是一个全球性的严峻问题[1]。所谓的生态城市便是各类基础设施的建造与使用符合环保要求的一类城市，目前国内许多城市正实行全面绿化计划，这是体现城市生态化特征的良法，辽宁大连便是典型的生态城市。这些年来，“低碳”成立许多城市管理部门的“口头禅”，人们期望城市的运转具有低碳排放的特征，在此背景下，低碳建筑应运而生。碳排放量过高给人类带来了深重的苦难，因此城市控制碳排放量的工作是明智且必要的。当前，愈来愈多的城市开始兴建低碳建筑，研究低碳建筑管理体系，这就为低碳建筑与生态城市概念的融合创造了优良的现实环境。

2低碳建筑管理体系

2.1管理目标

低碳建筑管理体系的目标便是借助政策的帮助或者运用生态学概念来引领低碳建筑的发展。寻找低碳与生态环境之间的共通处是低碳建筑管理体系设计者的主要任务，最终目的是实现建筑行业与城市建设的可持续发展，这便是所谓的“共赢”。因此，低碳建筑管理体系设计者的工作是繁重的、任务是艰巨的，设计者不仅要力求低碳建筑管理体系下的城市建设事业风生水起，经济发展不会停滞，同时还需要最大程度地控制建筑物碳排放量，实现生态建筑的目的。鉴于以上情况，政府应当确保低碳管理体系设计者具备较高的综合素质，对城市发展规划有一定的了解与独到的见解。

2.2管理对象

需要特别指出的是，低碳建筑并不属于私人产品范畴，因此低碳建筑具有一定的特殊性，不可与普通建筑同日而语。经验表明，低碳建筑管理体系必须兼顾多方利益，主要需要考虑政府与市场的融合，一个成功有效的低碳建筑管理体系必须要考虑到市场发展的需求，同时在政府相应的政策框架下开展相关工作。低碳建筑管理体系的对象实质上包括低碳建筑、企业以及部分社会组织等[2]。

2.3管理方式

目前，世界各国都在探索低碳建筑管理体系，每个城市应用低碳管理对策的效果各异。技术是影响低碳建筑管理体系实施效果的主要因素，也就是说各种管理方法都是需要强大的技术提供支持的，包括生态技术、绿化技术等。利用协同理论与各类先进技术展开低碳建筑管理工作往往能收到较好的成效。

3促进低碳建筑管理体系发展的对策

3.1做好税收优惠工作

为了最大程度地促进低碳建筑行业的发展，政府必须做好针对低碳建筑材料制造、低碳建筑技术开发等企业的税收优惠工作。就目前状况而言，国内专攻低碳建筑技术开发或者材料制造的企业数量较少，无法满足与日俱增的市场需求，其中主要原因便是低碳材料、前期技术研发需要投入大量的成本，一些经营规模较小的企业无力承担巨额的研发资金。所以，政府应当在合理范围内下调低碳企业所得税税率，从而实现消除低碳企业顾虑，激励企业前行的目的。除此之外，政府可以适当减免公众购买低碳建筑产品时的土地增值税以及房产税，如此能够有效地刺激低碳消费，盘活低碳建筑市场[3]。

3.2做好财政补贴工作

政府应当主动承担起补贴低碳企业的职责。事实上国内许多低碳技术研发企业经营状况长期处于低迷状态，这是因为技术的研发总是缓慢的，加之市场对低碳技术的要求愈来愈高，因此低碳企业面临着巨大的经济压力。政府财政部门是补贴机制的主体，负责对低碳企业的重大项目进行财政补贴，为了确保补贴工作顺利进行、效果可观，建议政府制定合理可行的补贴保障制度，约束部门财务管理人员的行为，确保每一笔资金都能到低碳企业账上。与此同时，需要加强对财务管理部门的反腐力度，防止财务人员移用补贴资金的情况出现。政府在补贴低碳企业的同时，也可以鼓励公众积极参与低碳建筑项目中，为了促使愈来愈多的人了解并投资低碳建筑领域，政府可以制定针对投资者的税收优惠政策，也可以提供投资担保以及企业债券。

3.3做好高素质人才培养工作

无论是何种工作，在其中发挥最关键作用的因素是“人才”，为了确保低碳建筑管理体系的顺利实施与长远发展，低碳企业必须要做好高素质、复合型人才的培养工作。有条件的企业可以与高校进行合作，如此能够收获更多的专业对口，具备较强专业能力的人才。低碳企业也可以通过定期举办行业专家讲座以及组织专业技能培训活动等形式来切实提升工作人员的综合素质，从而使其更加适应新时期低碳建筑技术的开发工作。建议制定严格的奖罚制度以及科学的薪资分层制度。设立奖罚制度的目的是及时表彰对低碳建筑管理体系的进步作出积极贡献的职员，处分在工作中不认真、阻滞低碳技术研发工作进展的工作人员。企业将技术人员的工作强度、工作态度以及工作态度等因素纳入薪资分层制度考核体系中能有效提升职员的工作积极性[4]。

3.4做好宣传教育工作

客观上看，国内社会对低碳建筑事业的了解依旧不够，许多人对低碳型房产不感兴趣，这在一定程度上阻碍了低碳建筑事业的发展。因此，政府应当加强低碳宣传工作，让民众明白低碳技术的各种益处，了解每一个人都是低碳建筑管理体系中的组成成分，如此方能有效提升社会对低碳建筑技术的了解程度与接纳度。政府与企业还可以定期举办低碳建筑知识竞赛，设立一定数额的奖金，号召群众踊跃参加。

4结语

低碳建筑管理体系的建立与发展离不开政府财政、低碳技术以及公众的支持，因此政府应当做好针对低碳企业的财政补贴工作，企业要用心进行技术研发，公众要积极了解低碳建筑知识。笔者相信，只有有关方面做好该做的工作，我国低碳建筑事业将迎来更加美好的明天。

参考文献

[1]石馥玮.城市生态化与生态城市城镇建设[J].南方农业，2016（03）.

[2]《生态城市与绿色建筑》欢迎订阅[J].动感（生态城市与绿色建筑），2015（Z1）.

[3]薛松，刘红杰，段进.多元化的生态城市建设———基于住建部试点（部省合作）黄骅生态城市专项规划的探索[J].建筑与文化，2014（02）.

[4]中国生态城市的“抗霾”最优方案[J].居业，2014（03）.

城市管理体系篇7

关键词：主干法 可操作性 法律监督

欧洲城市管理法规体系发展背景

城市规划管理与法规体系发轫于欧洲，最先出现在英国。大致可分为两个阶段：宣言法阶段和主干法阶段。所有早期进入市场经济国家的第一部部级城市规划专门法律 , 都带有明显的宣言性倾向， 并以此作为一个国家统一的城市规划专业法律体系的初步基础。1848年英国诞生了一部《公共卫生法(Public Health Act )》,从此,现代城市建设拉开了法制化发展的序幕。

各国在本国的城市规划宣言法诞生之后 , 都经历了一个逐步完善和修订阶段 , 使城市规划法 的可操作性得到了不断的加强 , 城市规划法的涵盖面得到了不断的补充。城市规划法系的建设从 宣言法阶段进入主干法与辅助法相结合的阶段。 德国在1987 年编制了《

建设法典 》就是主干法阶段的代表。

德国城市法规体系历史沿革

德国在20世纪之前只有一部 《城市公共建设法》 。并没有一个真正意义上的规划法。1868年以及1875年，巴登和普鲁士分别颁布了《建筑红线法》，标志着德国城市规划法的诞生。直到1960年颁布的《联邦建设法》，这才是德国的第一部全国性的城市规划法。

1970年后，德国的城市规划管理法规体系有了重大发展，由于城市建设的兴盛，颁布了众多法律法规，逐渐形成了完备的城市规划管理法规体系。针对德国城市的快速发展，部分城市的旧城区面临大量拆建，1970年德国颁布了《城市建设促进法 》 ，制订了特殊的规划措施和财政资助等条款。1976年，为适应石油危机造成的城市产业结构变化，保护和更新现有城市结构，颁布了《联邦建设法补充条例》 。1980年代起，德国改变了60、70年代大面积、推平头式的旧城改造，转向小步骤、谨慎的城市更新，这一条例简化了旧区改造的法律程序。

1987年颁布了新的《建设法典》。综合了《联邦建设法》和《城市建设促进法》两者的内容，并进行了适当的修改。新增了新出现的城市生态、环境保护、重新利用废弃土地、旧房更新、旧城复兴等方面的内容，这部法律是德国规划管理法规的核心法律。

德国城市规划核心法解读

1987年颁布的《建设法典》确定了德国城市规划法的基本框架。这部法律后来通过多次修改，但是依然保持了主题框架，作为现代德国城市规划法规体系的和心法存在。德国的整个城市规划法规体系都是建立在这部法律的基础之上。在整个世界规划法规体系当中，都是非常具有代表意义的。

根据德国城市规划的法律体制，《建设法典》本身并不涉及建筑的具体法律规范，主要从城市规划出发，处理规划和建设项目审批，包括保障并能征购公共建设需要的用地;将公共和私人建设项目纳入城市结构秩序和城市形式秩序设想的框架。

《建设法典》共分一般城市建设法、特殊城市建设法、其他法规和以前法律的过渡和终止规定等四大部分。一般城市建设法以《联邦建设法》为基础，特殊城市建设法以《城市建设促进法》为指导。

一般城市建设法的主要法律手段是制定建设导则和建设规划。 主要对城市这个层次上的建设指导规划进行了划分，将其分为预备性建设指导规划(即土地使用规划)，以及约束性建设指导规划(即建设规划)。

特殊城市建设法是针对旧区改造和城市开发的特殊问题而制定的。城市建设中的旧区改造措施、城市建设的开发措施、保护条令和城市建设命令、社会规划对困难者的经济资助、租赁关系、与改善农业结构措施有关的城市建设措施等都属于特殊城市建设法的范畴。

德国城市规划编制流程解析

德国城市规划编制流程和我国的相仿，也大体分为以下三个部分：组织、编制和实施。

在规划组织阶段，德国的镇、区肩负着管辖地方权限之内的自治管理以及作为国家派出机构的委托管理两方面的职责。而从事城市发展规划和城市规划管理的机构形式和从属关系几乎是相对独立的。在德国，城市规划管理的机构形式可以根据各个城市议会和市政管理当局之间不同管理权限进行划分。

市场经济的条件下许多问题通过企业化的途径加以解决更快。因此，德国不少镇、区成立或者组建了为城市更新和城市改造服务的市场化公司，以便利用市场的优势。

在规划编制阶段，镇区政府对规划编制的只保留委托权，以及镇、区议会对规划的审议权，特别强调公众参与,分为2个阶段：一是在规划编制之前，邀请有关部门和市民就规划的编制和调整提供建设性意见，二是在规划编制完成后，通过规划展示向市民征集批评意见。

在规划实施阶段，为了保证建设导则的顺利实施，尤其是为了保证建设导则要求的维护全民福利所需要的公共用途的用地，包括道路用地、公共开敞绿地、公共建筑用地的征用，德国制定了强行征购、禁止改建等法律手段。

由于制订具有法律约束作用的规划控制各地区发展的不平衡，所有地区的建设发展都需要在共同的建设目标下得以控制和引导，在法律上对不同地区的建设发展采取了不同的法律手段，但是又都将它们纳入统一的规划目标框架之内。

德国城市规划法规的借鉴与总结

德国是一个非常严谨的国家，法制化程度也很高。从它的城市规划法规体系当中，我们可以总结出以下几个值得借鉴的特点，用于指导我国的城市规划法律体系建设：

一、对土地使用者的约束力很强。

德国城市规划法除了含有规划编制和管理的内容之外，主要还是土地使用的法律，严格规定了土地使用者在自由支配土地财产的同时承担相关的法律义务。

二、规划控制更加细致有效

在德国，由于起法律约束作用的规划是建设规划(类似于修建性详细规划)而不是城市的发展规划，规划的实施能力和法律约束力都要更加细致和便于实施。

三、重视公众参与，并有明确的实施规定

德国的建设法则明确规定，在规划制定过程中必须尽早告之市民有关规划的目标、规划方案和影响，以便于及早听取市民的意见进行规划修改。建设指导规划在接受市议会审议时必须向公众公开展示听取意见一个月，这些都一直被严格地执行。

参考文献：

[1] 吴志强.《德国城市规划的编制过程》.1998

城市管理体系篇8

关键词：山东半岛城市群旅游环境旅游环境管理体系

Abstract:The development of tourism is based on the tourism environment.It is a great issue for the people to Construct and maintain the good tourism environment.Along with the economic globalization and the regional economies integrations development，the development of urban cluster already become the urban competition to the region strategy reforming point of application.This paper travels the question which in view of the Shandong Peninsula Urban Cluster traveling integration developing process in the environment appears，travels the sustainable development idea take the world advanced region and the present age environmental management advanced ideas as the instruction，through to the Shandong Peninsula Urban Cluster special traveling environments thorough analysis，constructs suits the peninsula urban cluster the traveling environmental management system，and proposed that applies this systems suggestion and the countermeasure，then to realize the peninsula urban cluster tourism sustainable development to have certain guiding sense.

Keywords:Shandong Peninsula Urban ClusterTourism environmentTourism environment management system

当今世界，旅游业已成为世界经济发展的主导性产业。在经济全球化和区域经济一体化的浪潮冲击下，区域经济作为参与全球竞争的主体地位的发展趋势已经凸现出来，城市群成为区域经济发展的必然产物。山东半岛城市群正是在这一国际潮流中逐步发展起来的，旅游业也随着半岛城市群的发展迅速崛起。但是，伴随半岛城市群旅游业的快速发展，旅游活动对区域环境的压力也逐渐增大，破坏旅游环境的现象屡见不鲜。因此，构建一套科学的山东半岛城市群旅游环境管理体系（TMES）迫在眉睫。

1.相关概念辨析

1.1环境与旅游环境。环境(environment)是一个综合的、广泛的概念，一般理解为特定区域内各种因素的综合及其相互关系。旅游环境（tourism environment）是一切使旅游活动得以存在和进行的外部条件的总和，分为旅游社会环境、旅游生态环境、旅游经济环境、旅游自然环境和旅游资源环境。旅游环境的持续健康是旅游业可持续发展的关键目标之一。本文仅讨论旅游生态环境，主要指山东半岛城市群范围内的旅游资源及其赋存基底。

1.2环境管理与旅游环境管理。环境管理（environmental management)是以实现生态可持续为根本目标，研究政府及有关机构根据国家有关法律、法规，运用一切手段调控人类社会经济活动与环境关系，保证生产、生活、生态3个目标协同实现的基本理论、方法及其规律的科学。旅游环境管理(tourism environmental management)是以环境科学理论为基础，运用技术、经济、法律、以及教育和行政的手段，对一切可能损害旅游环境的行为和活动施加影响，协调旅游经济发展同环境保护之间的关系，使旅游业的发展既满足游客的需求，又保护旅游资源，实现经济效益、社会效益和环境效益的有机统一。

1.3旅游环境管理体系。旅游环境管理体系(tourism environmental management system，简称TEMS)是指以可持续旅游发展理念和当代环境管理的先进思想为指导，围绕对旅游区域内各种环境因素的管理，由相互关联和相互作用的各种管理要素组成的综合的系统，它是旅游区整个管理体系的主体。

区域旅游环境管理体系，是区域旅游综合管理系统的组成部分，包括为制定、实施、实现、评审和保持区域旅游环境保护方针、目标或政策，而需要的组织机构、计划活动、职责、惯例、程序、过程和资源，其目的是通过规范和加强政府和相关部门的旅游环境管理工作，持续改善区域旅游环境质量，促使经济、社会与环境的协调，进而实现区域旅游的可持续发展。

2.区域概况及旅游业发展现状

2.1自然与社会经济概况。山东半岛城市群是我国东部沿海重要的城市群之一，是中国最接近日、韩两个亚洲发达国家的地区，辖济南、青岛、淄博、威海、烟台、潍坊、日照和东营8个城市，总面积7.3万km2，在全省经济社会发展中具有举足轻重的地位。该区域地面海拔大部分在300米以下，三面环海，岸线曲折，地貌类型有山地、丘陵、平原、滩涂和洼地，黄河入海处形成河口三角洲；暖温带湿润季风气候，夏季高温多雨，冬季寒冷干燥，年平均温度11℃～14℃，年降水量650～850mm；水系发源于中部山地，南北分流，独流入海，河床比降大，源短流急；地带性土壤为典型棕色森林土（俗称山东棕壤），天然植被为暖温带落叶阔叶林。山东半岛城市群历史悠久、文化底蕴深厚，经济实力较强。山东省2007年推出“一体两翼”经济发展战略，从过去东、中、西横向发展转到侧重北、中、南纵向发展，山东半岛城市群处于经济基础雄厚的“一体”，显示出在全省经济发展中的重要地位。

2.2旅游业发展现状。

2.2.1旅游资源密集。山东半岛城市群是山东省旅游资源最富集的地区。全省旅游景区和资源点中，70%以上分布在这里，堪称国内最佳旅游观光度假目的地。该区拥有3000多公里海岸线和长岛等299个大大小小的岛屿，国家和省级旅游度假区占全省总数的87.5%。山岳类旅游资源数量众多，总量占山东省的一半；海滨风光旖旎，港湾海衅连绵，浴场沙细坡缓，岛屿礁石奇美，碧海浩瀚多姿，景点星罗棋布；历史文化底蕴深厚，保存了众多的遗址遗迹，有许多重要历史人物在这里留下了履痕、成就和影响；民风民俗资源极其丰富，且富有特色，民间节会数量多。

省会济南，百泉汇集，以“泉城”美誉蜚声海内外；青岛被誉为“黄海明珠”，其海岸风光独具魅力，崂山为道教胜地，古迹众多；烟台的芝罘岛、长岛、养马岛，“人间仙境”蓬莱阁，“海滨花园”威海的刘公岛、成山头，日照山海天风景区是理想的旅游、疗养、度假胜地；“世界风筝都”潍坊民俗风情丰富多彩；淄博的蒲松龄故居吸引了大量中外游客，以古老齐文化著称的齐国都城临淄，已逐步成为韩日游客旅游的新热点；东营黄河三角洲和入海口湿地是中国北方唯一的以入海口湿地为主体的国家自然保护区。

2.2.2旅游业发展势头强劲。山东半岛城市群的8座城市，基础设施完备，文化、历史、地理和区位、经济结构等各具特色，进而形成了不同的旅游特色。半岛城市群区域交通便捷，已形成铁路、公路、海运、空运相衔接的立体交通网络。京沪铁路纵贯南北，胶济铁路横跨东西，使国内外旅游者便于到山东旅游。丰富的旅游资源和全方位的交通网络为开发半岛城市群的城市旅游、商贸旅游、会展旅游、度假旅游提供了便捷的条件。据统计，2007年半岛城市群8市的国内旅游游客接待量达12890万人次，占全省的63.41%；旅游总收入为926.75亿元、占全省的71.53%。

2.2.3区域旅游环境问题。

2.2.3.1区域旅游环境承载压力较大。山东半岛城市群横跨鲁东丘陵、鲁中山地和鲁北滨海黄河三角洲，发达的经济也带来了资源短缺、环境污染、生态破坏等问题，给区域旅游业的发展带来较大压力。由于半岛地区处于季风气候区，区内径流季节变化大且流域狭小，水资源利用条件差，多年平均水资源量135.36×108m3，人均水资源占有量不足全国人均占有量的1/6。自然生态环境日益萎缩，城市生态环境不断扩张；土地资源破坏严重，生态承载力不足。

2.2.3.2旅游资源自然衰败速度加快。无论自然形成的还是人工创造的旅游资源都是大自然的一部分。大自然的发展、变化都会影响其变化，使之受到破坏。山东半岛城市群部分景区旅游游客数量增加迅速，超出了区域旅游环境的承载力，加速了自然衰败的进程。

2.2.3.3旅游量众多，旅游区环境受污染严重。随着山东半岛城市群旅游业的不断发展，客源市场的不断扩大，人们旅游活动的规模和范围也越来越广，旅游活动和旅游产业对半岛地区旅游环境的水、空气、土壤以及生物多样性所带来的影响日益凸显，主要表现为水体污染，空气质量下降，局部生态环境受到破坏，旅游资源受到损害。旅游垃圾的产生和非有效处理引起了旅游景观破坏，旅游资源价值降低。

2.2.3.4部分旅游景区粗放式开发和管理，自然景观遭破坏。部分旅游景区缺乏深入的调查研究和全面的科学论证、评估与规划，盲目地进行粗放式的开发。重开发、轻保护，造成了许多不可再生的珍贵自然景观资源的损害与浪费。

3.旅游环境管理体系（TEMS）的构建

山东半岛城市群旅游环境管理体系（TEMS）的构建是区域经济一体化的必然要求，是系统解决区域旅游环境问题的要求，也是提高区域旅游经济效益的要求。根据区域旅游可持续发展、多部门参与、人与自然和谐发展、持续改进等原则，初步建立起了山东半岛城市群TEMS的框架：

3.1环境政策和环境立法管理。法规建设和立法管理，是旅游开发及其环境保护的根本依据所在。构建山东半岛城市群TEMS，首先要确定环境政策，并建立相关的法律保障体系，以便对要管理的所有活动做出判断。环境政策确定所希望的环境表现水平［8］和开展旅游活动后旅游环境的表现状态。它可以有旅游项目开发与经营对有效的环境管理的各种承诺；这就要求建立一套更加完善的旅游资源与环境管理制度，在约束经营者管理行为的同时，也为其确立相应的环境政策树立标杆。

3.2完善的旅游环境评价系统。对旅游区进行旅游环境评价是明确其旅游环境管理现状的一种手段。通过专家组对山东半岛城市群旅游区域的环境问题、环境因素、环境影响、环境行为及有关管理活动的综合调查、监测、分析，将结果形成文件并进行信息交流以确定半岛城市群旅游环境管理的现状，并以此作为构建山东半岛城市群TEMS的基础。

3.3健全的组织机构。要确保山东半岛城市群旅游环境管理体系的健康运行，还要提供一个健全的组织机构，并确定实施该旅游环境管理体系的明确责任与权限。各工作部门要及时进行信息的收集和交流，并形成相应文件，做好文件管理工作；同时，旅游区要有整套运行控制、应急响应的程序，由各部门负责监管与控制。另外，还要定期或不定期地进行全员培训，共同提高员工的环保意识和能力，对一些专业性较强的人员要进行专门能力培训，如污水处理工、环境审核员、生态旅游导游和文物保护人员等。

3.4合理的旅游环境管理计划。首先组织有关人员对区域旅游环境进行初始环境评审，然后根据评审结果，制定半岛城市群旅游环境的环境方针、环境目标，环境指标和环境管理方案，并根据这一系列决策做出有效的环境规划。旅游环境规划是为达到一定时期内旅游环境目标而做出的一系列严密的工作计划，以及全面的、长远的发展纲要。它是应用各种科技信息，在预测旅游发展、对环境的影响及环境质量变化趋势（即初审结果）的基础上经过综合分析所做出的带有指令性的最佳方案。

3.5监督和反馈。监督和反馈是实现半岛城市群旅游环境健康持续发展的调控与保障措施，但在理论与实践上往往忽视它的重要性。监督是对TEMS监测，并对结果进行反馈。根据所得出的结果，借助计算机和网络技术，建立以“旅游发展协调程度”为核心的TEMS系统控制优化模型，其基本涵义为:旅游的发展不断受到内外部因素的影响和作用，因此需不断地将这些新的信息和数据库已有的信息进行对比与评价，对不符合要求的部分加以修正，从而使资源环境——经济——社会复合系统能朝着旅游可持续发展的目标演化。

4.保障措施与对策

4.1健全区域旅游法律体系，旅游环境管理系统运行法制化。完善区域旅游环境立法管理，健全旅游环境保护和管理的法律法规，是山东半岛城市群TEMS的实质，是旅游资源及其环境得以保护的强有力保证。要针对半岛城市群整个区域特有的旅游环境问题，制定出健全、完善、切实可行的法规政策，政府可以出台诸如《山东半岛城市群旅游环境管理条例》条款，强化半岛城市群TEMS的基础体制，保障半岛城市群TEMS的构建有更完善的法律支撑。

4.2加强区域旅游科学研究，旅游环境保护和管理科学化。对山东半岛城市群地区采取综合治理和区域治理技术，用科学合理的方法计算每个旅游区的合理的环境容量值，在一景区接纳量可能超过其合理容量值的情况下，进行有效疏导，将游客分流至其它未饱和景区，促进整个区域旅游的协调发展；管理者要充分借助工程技术、空间技术、计算机技术等现代技术，对半岛城市群旅游区进行科学地旅游环境管理。

4.3整合管理组织，区域旅游业发展决策综合化。城市群内部不同个体之间，不同或相同等级的地域单元之间由于行政区划、经济利益、历史渊源、文化传统等因素存在着多种层次的矛盾；另外，由于城市群是一个多种发展成分，多个地域单元组成的城市—区域综合体，内部的旅游基础设施很难有组织的发挥整体效应，因此，基础设施不能共享，往往造成区域旅游业的发展与管理的障碍。整合区域环境管理组织，就是要突破行政区划界限，加强区域旅游合作，促进旅游要素的聚集和重组，把各市的分散优势，整合为半岛整体的竞争优势。

4.4普及环保知识，全社会参与旅游环境保护的主动化。半岛城市群区域旅游组织与管理部门要树立风险意识，采用一切必要的宣传和教育手段，通过学校、报纸、电视、电台等，大力进行环保知识宣传，提高旅游者素质。杜绝破坏、践踏旅游资源等不文明的旅游行为，自觉保护旅游景区及区域生态环境。半岛城市群旅游环境管理不只是管理者的任务，也不只是当地居民的任务，而是全社会的共同责任，必须有广大群众的理解与支持，使他们愿意接受管理和参与管理。

参考文献

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