金融审计和金融监管的区别范文

金融审计和金融监管的区别篇1

关键词:监管风险 金融审计

金融业作为国民经济的枢纽,反映宏观经济发展的状况。特别是2008年金融危机以来,金融业也面临前所未有的风险和隐患。规范金融秩序,防范金融风险,推动金融改革,维护金融安全,不仅是金融行业企业面临的重要任务,也是发挥金融审计监管,服务经济社会发展大局的重要领域。

一、金融风险表现及金融业的脆弱性

金融风险是金融机构在经营过程中,由于决策失误、客观情况变化或其他原因使资金、财产、信誉有遭受损失的可能性。

(一)市场风险。市场风险由于市场因素(如利率,汇率,股价以及商品价格等)的波动而导致的金融参与者的资产价值变化的风险。这些市场因素对金融参与者造成的影响可能是直接的,也可能是通过对其竞争者、供应商或者消费者所造成的间接影响。市场风险往往是金融业系统性风险,金融业的参与者只能通过特定的技巧去规避风险而不能消除此类风险。

(二)信用风险。信用风险往往是伴随道德风险而产生的,大多数是由于借款人或市场交易对手的违约(无法偿付或者无法按期偿付)而导致损失的可能性。信用风险的规避是通过完善金融交易过程中尽量获取交易对方的信息,避免信息不对称,从而降低道德风险发生的可能性。

(三)流动性风险。流动性风险是金融参与者由于资产流动性降低而导致的可能损失的风险。当金融参与者无法通过变现资产,或者无法减轻资产作为现金等价物来偿付债务时,流动性风险就会发生。金融交易的参与在金融交易过程中,通过增加拨备、抵押等手段来规避流动性风险。流动性风险往往与市场风险相伴随。

(四)操作风险。操作风险多数是金融机构的内部人员造成,由于金融机构的交易系统不完善,管理失误或其他一些人为错误而导致金融参与者潜在损失的可能性。金融各机构通过流程再造,员工教育,激励惩罚等措施可以降低此类风险的发生概率。

(五)金融业脆弱性。与其他行业相比,金融产业是资产负债率最高的部门,主要采取负债经营的方式,以极少的资本金支撑着比一般行业规模大得多的资产运营。这种高杠杆率的财务特征和超负债经营的经营特征,很容易产生两个方面的问题:一方面,从单纯的财务分析看,风险抵御能力较低;另一方面,基于股东利益最大化的需要,较少的自有资本不可避免地激励经营者的冒险行为。同时,由于经营环境的复杂性与债权债务方契约约束力的不对称性,金融机构作为资金融通的中介,机构制剂有着复杂的债权债务关系,一家金融机构发生的风险所带来的后果,往往超过对其自身的影响。具体的一家金融机构因经营不善而出现危机,有可能对整个金融体系的稳健运行构成威胁;一旦发生系统风险,金融体系运转失灵,必然会导致全社会经济秩序的混乱,甚至引发严重的政治危机。

二、中国现阶段金融监管下的金融审计的优势

(一)现行的国际金融业监管三大框架有待完善。

1.内部风险识别、评估机制。监管机构要求大银行建立自己的内部风险评估机制,运用自己的内部评级系统,决定自己对资本的需求。要求各银行借用外部评级机构特别是专业评级机构对贷款企业进行评级,根据评级决定银行面临的风险有多大,并为此准备多少的风险准备金。确定各项业务的风险权重系数,并以此计算所需资本的数量和结构,建立抵御风险第一道屏障。

2.外部机构的管制。金融监管者通过监测决定银行内部能否合理运行,并对其提出改进的方案。基本原则是要求监管机构应该根据银行的风险状况和外部经营环境,保持高于最低水平的资本充足率,对银行的资本充足率有严格的控制,确保银行有严格的内部体制,有效管理自己的资本需求,确保各项业务的合规、谨慎经营。

3.市场等中介机构的约束。市场要求银行提高信息的透明度,使市场等对它的财务、管理等有更好的了解。让市场力量来促使银行稳健、高效地经营以及保持充足的资本水平。市场的奖惩机制有利于促使银行更有效地分配资金和控制风险。市场要求银行应及时公开披露包括资本结构、风险敞口、资本充足比率、对资本的内部评价机制以及风险管理战略等在内的信息。

但是“安然”事件的丑闻说明市场等第三方的约束是存在信息不对称的,有串通的嫌疑。美国次贷危机爆发说明监管机构的严厉监管和最低资本金的要求并不能够预警风险和对风险形成的损失进行有效的对冲,现行的“三大”国际金融监管框架还有待改进,金融业的稳健运行,单凭金融业务监管分业监管,效果不理想,实际监管过程中需要各部门的配合,特别是具有混业监管优势的金融审计部门协同作战。

(二)中国金融业现阶段分业监管的局面,跨领域监管信息分享机制不畅通。在目前我国“分业经营、分业监管”的金融体制下,人民银行负责制定和执行货币政策,防范宏观金融风险。银监会、保监会、证监会各自分别对银行、保险、证券业进行机构、法人及风险的监管。而近几年的金融业的发展已经越过分业经营的界限,你中有我,我中有你的局面逐渐显现,特别是非银机构的快速崛起更是加大了金融业务的交叉,分业监管的框架下,对交叉金融业务的监管不到位,信息分享机制不完善,监管困局凸显。

(三)金融领域发展的新形势和新问题重新赋予国家审计新的使命。正是基于三大监管框架有待完善和分业监管的困境,审计署指出金融审计以维护安全、防范风险、促进发展为目标,服务国家宏观政策,推动金融改革,维护金融稳定,完善金融监管,推动建立高效安全的现代金融体系。国家金融承担混业金融监管的只能主要是基于其独立性和综合性。国家金融审计享有法律所赋予的独立性,与金融机构没有 行政隶属关系,也不存在经济利害关系,是超脱于管理活动之外的独立监督。与金融风险没有直接责任关系,能客观、公正地行使审计监督职权,独立提出金融改革建议,在防范金融风险方面有不可替代的作用。国家金融审计能够对金融系统进行全行业、全业务范畴的专门经济监督,能够从全面、系统和联系的角度去监督、发现、预警风险。

三、如何发挥金融审计在防范金融风险方面的功能

(一)强化金融审计,必须要培养高素质的人才队伍。金融业是一个知识密集型行业,金融审计人员必须是知识广、能力强的“四手人才”。一是加强宏观分析能力培养。金融审计必须要宏观着眼,及时反映宏观经济政策的运行效果。二是将强数据挖掘能力培养。金融业的业务数据标准,为数据分析和挖掘创造了先天条件。有意识地将科学的数据分析运用到审计工作中,锻炼队伍,提高审计效率。三是加快金融业务知识更新。金融创新一日千里,审计人员更应该做到“魔高一尺,道高一丈”。

(二)金融审计工作要贯彻全面审计、突出重点的原则,实施风险导向审计,重点关注重大和异常的金融业务。金融风险形式多样,种类纷繁,不断翻新,防不胜防。所以,。在实质性测试的过程中,将审计资源向重点风险领域倾斜,分轻重缓急,重点防范。一是防范跨国金融机构的热钱投机所带来的金融风险。应当建立必要的预警、阻截、化解,使其不能到我国兴风作浪;而是防范地下金融活动给金融企业带来的各种风险,如地下钱庄、民间借贷、企业之间的违法金融活动所带来的各种风险等;三是关注金融创新所带来的风险。特别专注以创新为幌子,钻国家法律的漏洞,给国家和人民财产造成重大损失的行为。四是紧紧围绕国家宏观经济政策,检查宏观政策执行效果,重点揭示抵消宏观经济效果的行为。

(三)基于“免疫系统”功能的构想,科学构建国家金融审计组织模式。传统的金融审计组织模式都是“事后审计”,只能是就问题谈建议,不能提前及时发现事物发展的“苗头”,发挥的是“亡羊补牢”作用。要发挥审计的“免疫系统”功能,必须创新组织模式,在金融审计中将审计关口前移,不是单纯的事后监督,而是事前介入、事中督查,注重“防患于未然”,实施跟踪审计。对于审计中发现的问题,可以凭借跟踪优势,提前给予建议,防范问题的发生。对重大金融事项实施跟踪审计,是维护金融安全的必要手段。

(四)国家金融审计要有中央和地方全局观念。由于历史和国情原因,中国的金融机构按层级划分为全国性金融机构和地方金融机构,特别是银行业金融机构更为明显。全国性金融机构无论是经营理念还是抗风险能力都远远高于地方金融机构。目前金融审计的重点还是放在全国性商业银行机构,而地方性银行交给地方审计机关。审计署在组织金融审计项目时,基本上各业务司局和特派办一起开展总分支机构的审计,而相应地区的地方审计机关并没有协同的开展该地区的地方商业银行的审计,结果是审计报告只能反映单一机构的风险状况,而不能反映整个地区的整体金融风险状况。中央和地方审计机关协同作战、共同推进更好的发挥金融审计的监管功能。(雷伟)

参考文献:

[1]刘家义,2002:《关于我国金融审计的思考》,《审计研究》,第5期。

[2]审计署2008至2012年审计工作发展规划。

[3]赵彦锋,2009:《审计“免疫系统”论:演进过程、作用机理与实现路径》,《审计与经济研究》第3期。

[4]原野,2008:《维护国家金融安全发挥金融审计的“免疫系统”作用》,《中国审计》,第16期。

[5]刘家义,2002:《关于我国金融审计的思考》,《审计研究》,第5期

[6]王家华,2010:《国家金融审计的现实矛盾与解决方案》,《审计与经济研究》,第4期。

金融审计和金融监管的区别篇2

区域金融风险是指金融风险在某一特定区域（以行政区域分布为主，可以包括省、市、区县）的爆发，并对当地经济、金融运行以及社会稳定产生重大影响。金融稳定与金融风险是同一矛盾对立统一的两个方面，维护区域金融稳定就必然伴随着防范和化解区域金融风险。我国经济发展新常态是新一轮非均衡运行的新常态，我国经济发展动力正从传统增长点转向新的增长点，经济运行速度从高速进入中速，经济发展逐步从高消耗、重资本阶段转向依靠人力资本质量和技术进步、绿色低碳循环发展的阶段。在此过程中，我国经济运行的风险隐患不断增多且不断显性化，这些风险集中体现在金融领域风险的上升。具体表现出以下特点：一是银行业金融机构的不良贷款逐步上升。根据银监会的统计数据，银行业不良贷款余额从2011年第三季度末的4078亿元逐步上升至2015年第一季度末的9825亿元，不良贷款率从2011年三季度末的0?9％逐步上升至2015年第一季度末的1?39％。二是金融风险在不同类型金融机构间分化。大量中小金融机构包括城市商业银行、农村商业银行和农村信用社的风险显著上升，这些中小金融机构风险的爆发在同一区域内体现出较强的同一性，成为引发区域性金融风险的爆发点。三是金融风险不断体现出传染性。由于过度融资、民间借贷、关联担保及“担保圈”等情况，使某些个别企业、个别行业的金融风险不断蔓延，体现出企业之间风险蔓延，企业间风险向个别金融机构蔓延，个别金融机构风险向地方法人金融机构蔓延，最终可能引发区域金融风险。四是区域金融风险转化为区域的信用风险。部分地区，在出现金融风险后引发外部的恐慌，外部区域开始拒绝对出现较大风险区域的汇款、转账及承兑汇票的收单，使该区域的金融风险从资产质量层面转向信用风险层面，最终对当地的经济金融运行产生重大影响。

二、当前我国影响区域金融稳定的主要因素

一是金融领域流动性风险，引发连锁反应。

流动性风险主要是金融机构因金融产品的期限错配、金融资金配置不合理等原因，无法应对因负债下降或资产增加而导致的流动性困难，并带来一系列的连锁反应，可能由此而引发挤提等现象，影响社会和经济稳定。近年来随着利率、汇率等金融要素价格改革的进行，部分金融机构的资金来源稳定性下降、资产流动性降低、资产负债期限错配加大，流动性风险大大增加。这种风险如果没有得到有效控制，将会不断放大，威胁到区域金融体系的稳定。

二是金融结构不均衡，影子银行盛行导致风险隐患重重。

近年来，随着资本市场的发展和金融脱媒的出现，影子银行、互联网金融、民间借贷等非信贷融资的比例大大上升，在此过程中出现部分业务发展不规范、信息披露不充分、规避金融监管和宏观调控弱化等问题，客观上导致金融分业经营体制下的防火墙作用被弱化。个别金融市场发生的局部风险事件，可能会通过业务链条扩展到整个金融市场和金融体系，且其传导速度更快、更隐蔽，一定程度增加了区域金融的不稳定性。

三是实体经济产业结构不均衡，过度融资造成产业资金链断裂。

近年来，部分地方政府在经济发展的过程中存在片面追求政绩、追求GDP，没有及时对区域内结构进行优化升级，部分区域存在将资金集中投向融资平台、房地产行业、两高一剩行业等，区域产业结构出现严重失衡。如温州、鄂尔多斯、邯郸等地过多将资金投向房地产，过度融资特别是民间融资比例过高，造成这些地区房地产行业资金断裂，给区域金融稳定埋下隐患。

四是贷款主体关联度过高，“担保圈”引发连锁反应。

2013年以来，钢贸圈企业在长三角、珠三角等地以互联互保、货物重复质押的形式进行融资套利而引致的金融案件大幅增长。在此过程中，大部分钢贸企业已经脱离实体经济的需求变成了融资平台，融资规模远远超过了行业所需的资金规模。由于贷款主体关联度过高，而且融资规模超过合理范围，产业链中部分企业出现风险时，很快扩散至整个行业。当前，这类融资风险在纸业、有色金融等其他大宗商品行业继续蔓延。如广东顺德2013年下半年开始由于关联担保、担保圈，该地区钢贸企业在金融机构贷款集中出现不良现象，造成较大的区域金融震荡。

五是财政风险向金融风险转化，引发连锁反应。

为了解决财政收支压力等问题，地方政府往往加强对金融业的控制，使金融机构代行部分财政的功能，甚至成为区域里的“第二财政”。由于在这种情况下产生的金融活动缺乏严格监管，存在着很大的隐患。一旦地方财力不足，和地方财政有关的金融资产容易产生不良资产，财政风险容易转化成金融风险。必须说明的是，上述一个或多个因素会发生连环叠加影响，进一步危及区域金融稳定，并使当地经济发展陷入困境，造成严重社会后果，处理不好可能由局部区域金融风险转化为更大范围的区域金融风险。

三、金融审计在推动区域金融稳定方面的主要做法

多年来，审计署广州特派办在金融审计实践中，针对广东省出现的恩平高息揽存、茂名地区非法集资、城市信用社和信托公司关停、汕头市商业银行关闭，以及民间借贷、部分地区金融业不良贷款率急剧上升等影响金融稳定的情况，利用专题调查等方式开展审计，发挥了事前预警、事中化解、事后跟踪作用。

一是以问题为导向，通过查处非法集资、民间借贷等领域案件，推动当地政府和金融机构及时防范和化解区域金融风险。

针对广东省各地存在的非法集资情况，在2004年初，对广东茂名地区8家企业通过果园开发、高息非法集资等情况进行了查处。广东省政府根据审计发现情况，举一反三对全省非法集资情况进行了认真清理处置和打击，有效防范了非法集资可能引发的区域金融风险。针对广东省部分融资担保公司与银行勾结开展搭桥贷款等民间借贷，危及区域金融稳定的情况，在2012年初，选择民营经济发达、银行与融资担保公司合作关系紧密的某市开展企业民间借贷情况专项调查。在调查过程中，查处了该市最大的融资担保公司的董事长通过其控制的空壳关联企业，在当地多家银行骗取数亿元贷款，用于开展搭桥贷款等民间借贷，获取高额利润、涉嫌高利转贷犯罪的情况。以此为契机，广东省各银行均及时清理、规范与融资担保公司的业务合作，有效防范和化解了金融风险，维护了区域金融稳定。

二是以事中区域金融风险防范为目标，深入揭示地方政府、人民银行、监管部门及有关金融机构在防范和化解金融风险过程中存在的不足和新的风险隐患。

揭示地方政府、银行监管部门和部分金融机构未真实反映金融风险状况，造成当地政府和监管部门未掌握真实风险状况，贻误风险防范时机。如部分地方政府采取行政手段要求各金融机构实现当年不良贷款控制目标，通过设立应急资金提供“过桥”资金帮助无贷款偿还能力企业先偿还金融机构贷款、金融机构再续贷的方式来将金融风险后延，部分机构甚至虚假转让不良贷款、五级分类弄虚作假来掩盖资产质量，造成全省金融风险状况反映不真实。揭示当地人民银行在发挥再贷款作用、及时维护金融稳定方面的不足。关注人民银行在出现挤提情况后，是否及时动用再贷款手段来化解挤提状况，是否延误金融机构最佳救助时机。揭示部分地方政府采取不当手段去化解风险，造成新的损失和财政风险。如某地方政府，违规截留应上交国税款和海关税款，违规指令政府下属企业到当地国有银行贷款来保金融机构支付，救助失败造成国家和国有企业新的损失。

三是以风险化解效果为中心，持续关注化解金融风险后续出现的一系列问题，推进金融风险化解进程，维护社会稳定。

首先在2005年，对广东省150家城市信用社关闭进程进行了解，发现大多数都没有完成退出进程，这些城市信用社有相当多的农民征地拆迁款、企业社保基金等特殊对公存款无法兑付，对社会稳定和养老金支付造成一定影响。通过专项调查有效推进了其退出进程，维护了社会稳定。其次揭示某地区一农村信用合作联社多年来严重资不抵债，亏损挂账金额不断扩大，抗风险能力极差，面临较大的金融风险情况。推动人民银行、银监会、当地政府及时采取有效措施推动加强该联社的流动性监测和风险预警，采取机构重组等措施防范和化解金融风险。再次持续关注恩平农信社关闭后，当地农村金融服务的恢复状况。审计调查结果表明，截至2010年末，恩平仅有48家金融机构网点，其中10个农村乡镇平均服务网点不足2个，全市金融机构贷款余额仅13?73亿元，只相当于1998年末该市贷款余额的11?02％。

四、金融审计应发挥持续跟踪功能维护区域金融稳定

当前，我国经济下行压力持续加大，利率市场化导致存款类金融机构利差的收窄，民营银行、互联网金融对金融业冲击加大，金融机构间分化会更加严重，且金融风险有不断扩大、交叉感染的趋势，存在区域金融风险爆发的土壤，出现区域金融风险的概率进一步加大。金融审计应充分发挥综合监管和持续跟踪的优势，在防范和化解区域金融风险、维护区域金融稳定方面更大的作用。

一是金融审计应发挥预防作用，督促金融机构合规经营，维护良好的金融秩序，推动各项改革，建立防范区域金融稳定的长效机制。

区域金融风险的发生，很大程度上与金融机构不合规经营、在考核压力下容忍过度融资、鼓励关联担保和“担保圈”相关，与金融秩序混乱、民间融资及非法集资盛行有关，与监管部门和地方金融办管理不到位、融资担保公司及小额贷款公司不规范经营等密切相关。有鉴于此，金融审计应充分发挥预防作用，推动金融机构合规经营、治理金融秩序、推动监管部门认真履行区域监管职责；在制度层面，应该通过推动硬化地方政府预算约束、将债务融资阳光化、鼓励民间资本参与基础设施投资等方式逐步降低地方政府的杠杆率，推动金融机构和企业有效使用风险对冲工具来防范各种金融风险，努力减少诱发区域金融风险的因素，建立起防范区域金融风险发生的长效机制。

二是金融审计应发挥预警功能，通过构建区域金融风险预警指标体系，推动有关部门建立区域金融风险防控预案。

根据实际情况，可考虑以区域存款类金融机构总体不良贷款率超过5％、多个存款类金融机构不良贷款率超过10％等风险指标，存款类金融机构流动性比率比监管部门设定的25％指标低较多等流动性指标，存款类金融机构的资本充足率、亏损状况、存款准备金率和超额存款准备金率等抗风险能力指标，同时参考外地银行拒绝对该区域的汇款、转账及承兑汇票的收单的区域信用状况指标，综合判断区域金融风险状况。在此基础上，对各地区的金融风险状况进行监测、及时预警。同时，审计部门应及时将情况通报人民银行、银监部门，督促其采取措施、建立预案防范可能发生的区域金融风险。

三是金融审计应发挥隔离栏作用，督促有关政府及人民银行、监管部门采取有效措施及时化解区域金融风险，坚决阻断区域性金融风险向系统性金融风险蔓延的因素和态势。

在监测出现区域性金融风险的情况下，金融审计应发挥综合监管、协调各方的作用，控制风险的蔓延。加强跨区域、跨部门监测和协调，严密观测和审慎分析各种经济运行、金融风险指标和当地金融运行状况，通过各种数据科学判断区域金融风险的严重程度、可控程度。督促人民银行做好预案，防止部分金融机构出现流动性风险，一旦出现挤提情况，应及时、果断使用紧急再贷款工具补充流动性，提升民众的信心。督促监管部门认真排查地方法人金融机构的风险，掌握真实的风险状况，采取调整主要负责人、重组、与省联社协商补充流动性、定期监测等监管措施，尽力化解风险。督促地方政府做好预案，合理安排财力，依法合规向地方法人金融机构注入流动性，采取措施防止挤提事件和影响社会稳定事件的发生。

四是金融审计应发挥问题警示作用，持续跟踪区域金融风险防范和化解过程，关注各种主体发挥作用的效果，维护区域金融稳定。

严厉查处各种非法集资行为、违法民间借贷、大宗贸易过度融资骗取贷款行为，防止区域金融风险。关注地方法人金融机构的风险状况，查处通过虚假信贷资产转让、五级分类弄虚作假、问题资产表外化等方式掩盖真实金融风险，造成地方监管部门和政府在防范区域金融风险方面认识不到位、准备不足的情况。关注人民银行再贷款工具的运用是否合规、及时，是否发挥了最后贷款人作用。关注地方政府在运用、使用财政资金，推动地方国有企业等注资、重组来防范和化解金融风险过程中，是否存在不合规、造成新的风险，使金融风险财政化的情况。持续跟踪区域金融风险化解过程中和后续出现的各种问题，包括再贷款无法偿还、危及社会稳定等情况，及时提出审计建议。

金融审计和金融监管的区别篇3

目前,从机构设置和监管框架上看,我国银行审计监督机构已经初步形成政府审计、社会审计和内部审计共同作用的大监督体系,并且与“一行三会”、工商、税务、监察等监管部门从不同的层次、角度对银行机构进行监管,从而形成了多重、立体的监管网络,构建了较为完善的监管框架,这为我国银行业的有效监管提供了组织保障。

另外,相关的银行审计监督法律法规的出台也为我国银行审计监督提供了法律法规依据,对监管者和被监管者形成了明确的约束,为确保我国银行审计监督的公开性、公正性和有效性提供了执法基础。但在我国银行审计监督实践中,我国银行审计监督体系仍存在以下问题:

1.我国银行审计监督的“重复审计”导致审计效率低下。

(1)银行政府审计“监管误区”和“监管盲区”同时并存。在现有的银行监管部门中,财政部负责中央国有金融资产的保值增值,金融监督三驾马车(银监会、保监会和证监会)负责金融风险的监督,央行负责金融货币政策的有效性。而按照审计法的规定,政府审计可以全面检查金融机构的资产负债和损益情况,既查财务,也查风险,这就有“越俎代庖”之嫌。另外,金融监管又存在“盲区”,银行政府审计和其他监管机构都很少检查中小银行等“非重要”金融机构,更不用说国家审计部门对金融监管机构监管情况进行再监管了。

(2)“群龙治水、重复监管”。银行政府审计与其他金融监督部门由于缺乏相互间权责的明确界定和职能的严格定位,使得这些部门常常利用其各自享有的行政监督权各行其是,进行无休止、短期应景运动式的检查,施以炫耀式的监管措施,这必然造成“群龙治水、重复监督”的局面。

而就银行政府审计与社会审计而言,也存在着“重复审计”问题,由于在审计取证的基本方法、具体方法和审计程序上,政府审计与社会审计存在着某种程度上的相似之处,因此难免存在着“重复审计”。

2.我国银行审计监督的“审计不足”导致审计监督作用弱化。

目前,我国政府审计面临着审计任务繁重和审计力量不足的矛盾,政府审计力量满足不了社会要求,审计监督缺乏连续性和系统性,防范金融风险的能力有限。国家审计署的审计对防范金融风险起到了一定作用,但相对我国地域广阔、经济规模巨大和金融机构众多的情况而言,明显显得寡不敌众。按照《审计法》规定的管辖范围,国有及国有控股商业银行都是审计署及其派出机构的审计范围,我国国有上市银行在全国3 000多个县、市、区均设有分支机构,而审计署及其特派办从事金融审计的人员仅几百人。相对我国地域广阔、经济规模和众多的银行机构而言,审计力量薄弱。虽然近20年来加大了对4大国有商业银行进行了审计,但有许多银行的分支机构从未接受过检查,而且审计监督不连续,间隔一般在8年左右,由于审计面窄和间隔时间长,不能及时发现和揭露商业银行经营中的问题和风险隐患,弱化了审计监督的作用。

另外,商业银行社会审计是金融市场成熟到一定阶段的产物。国际金融监管机构以及商业银行业发达的国家和地区的监管当局都非常重视利用注册会计师进行银行的社会审计工作,但在我国银行社会审计在商业银行监管体系中的作用还十分有限。从法律层面来看,目前我国并没有正式确立社会审计在银行审计监督中的法律地位,有一些相关的规定只是一笔带过,同时,我国目前对银行社会审计工作尚未制订统一的管理办法和操作指南。因此,尽管我国社会审计市场具有巨大资源优势,但我国银行社会审计还存在严重不足。

最后,我国银行内部审计也存在着审计不足的问题,主要体现在目前银行往往从人均利润考虑,压缩专职内审人员数量。据了解,国外商业银行内部审计人员占银行员工总数的5%,而我国国有商业银行内部审计人员仅占银行员工总数的1%,离中国人民银行总行出台规定的2%还有一段差距。这势必加重了银行内部审计人员的任务,提高了审计风险。

二、我国银行审计监督体系存在问题的原因

1.银行审计监督功能重叠,缺乏协调性。

(1)银行监管与审计监督的功能重叠。

银行审计监督的主要内容是对银行的资产、负债和损益状况进行监督;而以银监会为主体的银行监管机构的主要内容是对金融机构的日常业务和金融风险进行管理和监督。二者存在密切的联系,因而往往形成监管上的功能重叠:二者监督的对象和目标基本一致;二者工作内容有交叉;二者工作的执行依据和手段相似;二者工作的结果基本一致。尽管银行审计与银行监管存在许多功能上的重叠,但是,银行审计主要通过对银行内部控制系统的考察和审核,偏重于对银行内部控制方面的检查和监督,正好作为对银监会职能的重要补充,在完善我国银行风险管理体系中起着不可替代的作用。在这个意义上说,不能因为银行审计与银行监管存在重复监管问题而忽视或取消银行审计,相反,应该在更加清晰的划分各自职责目标的基础上,加强银行审计监督的作用。

(2)银行审计监督体系内的功能重叠。

在银行审计监督体系中之所以出现“审计重复”问题,其主要原因在于政府审计、社会审计和内部审计的作用与分工界定不明确,从而导致功能的重叠。特别是就外部审计的政府审计与社会审计而言,虽然两者存在很大的区别,但是由于两者的作用与分工不明确,使得其功能存在重叠的地方。银行政府审计是审计署或其他审计机构对国有资产使用情况进行的一项独立审计,主要是对经济资源使用的合理、合法、有效性进行评价。而社会审计是注册会计师对财务报表所有重大方面是否公允表达进行的一项独立审计,其审计的对象也是经济资源的效率问题。两者存在一定程度的重复,这会使得审计资源的浪费,也会降低审计的效率。因此,为避免审计资源的浪费,必须将两者的职能分工更加的明确,使审计工作更加具有效率,也可以减轻被审计单位的负担。

2.银行政府审计定位不能适应银行监管发展需要。

从公共受托责任理论的角度来看,银行政府审计既可以对金融机构进行监督检查,又可以对监管者进行监督,在金融监管体制中具有双重的功效。但就目前的审计现状来看,随着我国金融业的不断创新,多层次、多元化的金融体系形成,金融工具和金融业务多样而复杂化,经济金融化、金融混合化、自由化、电子化和国际化已成发展趋势。银行审计环境发生了深刻的变化,由于政府审计资源的有限,需要在公共受托责任理论基础上,重新界定银行政府审计的功能:银行政府审计应该集中力量确保银行业公共受托责任的实现,应该立足于防范金融市场风险,促进政府金融管理机构充分有效地行使权力,确保我国宏观经济政策的有效实施,保障国家金融安全和金融市场的健康稳定发展。

3.银行社会审计参与力度不够。

社会审计是基于委托理论基础上形成的审计模式,但对于商业银行来讲,委托关系要复杂的多。商业银行就是一个由多重委托―关系组成的网络。简单而言,商业银行的委托关系主要体现在以下四个方面:存款人与银行之间、股东与银行之间、银行与借款人之间、监管者与银行之间。这样在商业银行经营管理者和各类投资人之间,商业银行经营管理者和各类债权人之间就形成了一种多方位,多元化的受托责任关系,这种新的受托责任关系,需要与之相适应的社会审计来调节。但就目前审计现状而言,银行政府审计和监管部门的现场检查仍然暂居主要地位,社会审计的应用还不是十分广泛,与发达的市场经济国家相比,在地位、素质、管理以及运作机制等方面都存在着较大差距。从长远来看,要发挥金融监管的有效性,势必要更大程度地发挥社会审计的作用,从而促进审计效率的提高,更好的解决我国银行审计监督体系中存在的问题。除此之外,银行社会审计还具有其特殊目标:配合银行监管机构,对商业银行执行和实施审慎监管法规的情况进行审计检查,以促进和改善商业银行的审慎经营的水平,从而有助于实现和保护投资人权益,维护银行体制安全运行的目标。

4.银行内部审计忽视风险管理。

内部审计是风险管理的倡导者和推动者,也是风险管理的最后一道防线。内部审计人员要正确的认识组织所处的环境,加强与风险管理部门合作与交流,站在企业全局、整体的角度充分认识企业的风险,并引导组织的其他成员树立风险意识,自觉参与风险管理。然而,由于我国国有上市银行的管理层没有认识到风险管理的重要性,导致银行对风险管理的忽视,从而使得内部审计人员普遍缺乏风险管理理念,风险管理意识差。目前我国银行业在风险管理体系的构建方面,还没有足够的重视,仅仅处于起步阶段。这直接导致了在我国国有上市银行中风险管理机制十分不健全,内部审计参与风险管理的程度很低。

三、“后金融危机时代”完善我国银行审计监督的建议

1.明确分工,加强协调,共筑协调一致的银行审计监督体系。

构建协调一致的银行审计监督体系是提高我国银行审计监督效率的前提。构建一个以政府审计为主导、内部审计为基础、社会审计为主力的银行立体审计监督体系,通过协调分工,充分发挥不同审计方式的优势与作用,能够有效地避免内、外审计之间的重复审计。同时,也能够使“三者”的力量凝聚到一起,发挥1+1+1>3的作用,节约审计资源,提高审计效率,形成一个全方位的金融风险审计防御体系,实现防范金融风险,维护国家经济安全,促进我国银行业更快更好的发展。

(1)明确分工,加强银行审计监督与银行监管的协作。

为避免审计与监管工作的重复,同时,也为了防止审计与监管工作中的盲点,有必要对审计与监管的职责作明确的划分,明晰两者各自的职能:①在性质上,银行审计监督突出监督职能而银行监管突出管理职能;②在职责上,银行审计监督突出检查功能而监管机构突出处罚功能;③在作用上,银行审计监督突出宏观性而银行监管突出微观性;④在目标上,银行审计监督突出系统性风险而银行监管突出业务性风险;⑤在对象上,银行审计监督突出再监督而监管机构突出直接监管。

(2)准确定位与有效制度设计,形成监管合力。

通过对三类审计进行准确定位,建立充分发挥审计作用的大监管网络机制。建立以监管当局为轴心,专业监管人员监管和金融机构内部审计为基础,国家及社会审计部门为补充的大监管网络体系。就是建立以政府审计为主导、内部审计为基础、社会审计为主体力量的银行监督体系,让政府审计、内部审计和社会审计在对银行的审计中发挥不同的作用,开展侧重点不同的审计工作。通过内部审计和外部审计的协调分工,能够有效地避免内外审计之间的重复审计,也可以在一定程度上解决审计不足的问题。同时,也能够节约审计资源,提高审计效率,形成一个全方位的金融风险审计防御体系。

2.银行政府审计合理定位,完善银行政府审计“免疫系统”。

2008年3月,国家审计署审计长刘家义提出了“国家审计免疫系统论”的重要观点。认为国家审计(政府审计)是国家经济社会的免疫系统。因此,银行政府审计监督要充分发挥“免疫系统”功能,应当突出银行审计的宏观性,使银行审计工作与整个国家经济社会发展的大局相适应。我国银行政府审计的定位应当是对政府金融管理机构进行再监督,重点是开展对其金融管理的绩效审计,具体来说就是监督央行货币政策的合理性和三会的监督效率效果,监督国有独资或控股金融企业政策的合理性以及对金融资产保值增值的监管质量。银行政府审计要逐渐淡出对金融机构的现场检查,加强对银行内部审计部门的指导,充分发挥社会审计的优势,起到金融监管的核心作用。

总体而言,银行政府审计“免疫系统”功能的充分发挥与完善,对处于国家经济中枢地位的金融体系安全的保障作用越来越大,通过严格有效的银行政府审计监督,及时发现、防范、化解和控制金融风险,乃至金融危机,可我国金融与经济的和谐与稳定发展发挥更大的功能。

3.发挥社会审计在银行审计监督体系中的作用。

银行社会审计的总目标是对商业银行财务报表的合法性、公允性发表审计意见,以提高财务信息的真实性和可信性。为充分发挥银行社会审计在银行监管体系中的作用,引入银行社会审计要注意两个原则:一是充分利用,要将金融监管与银行社会审计有机结合起来,在监管工作中最大程度的利用已有的银行社会审计的成果;二是合理利用,在审计人员专业领域之外的监管内容仍然要进行常规监管。通过引入银行社会审计,发挥其在银行监管体系中的作用,维护银行体系的稳健运行,保护广大投资者的利益。

4.建立健全银行内部审计的风险管理机制。

银行内部审计的目的要从查错防弊向以改进银行运作和增加价值为目的转变。通过系统化和规范化的方法,对银行风险管理和内部控制的有效性与全面性进行评价,提出改进建议,帮助组织实现其目标。为此,银行内部审计部门应通过对全行风险管理和内部控制措施的有效性与完整性进行评价,提出改进风险管理、内部控制和高层管理过程的建议,最终实现提高银行经营管理活动的安全性、效益性和流动性目标。目前,我国银行的内部审计方式是一种介于账项基础审计向制度基础审计过渡的一个阶段,其兼具二者的特点,其目的还是审查帐目有无错弊。而风险导向审计的整个业务流程,从编制审计计划开始,一直到审计准备、组织实施、审计报告、审计追踪,都是围绕风险管理这个中心展开的;各项审计技术和方法也以防范风险为目标而构造。因此,我国银行内部审计应逐步实现从制度基础审计向风险导向审计的转变,这与银行防范金融风险、保证银行资金的重要目标和目前银行所处的风险环境相适应。

金融审计和金融监管的区别篇4

一、宏观审慎监管框架构建的国际实践

从各国公布的金融监管改革方案看，审慎监管框架中央银行和各监管部门之间的关系主要可以归纳为以下三类：

（一）宏观审慎监管和微观审慎监管职能均由央行承担

以英国为代表。危机后，为弥补原有监管体制对宏观审慎监管的忽视和防范系统性风险，英国先后了《2009年银行法案》、《特纳报告》和《改革金融市场》白皮书，初步构建了宏观审慎管理框架。如《2009年银行法案》提出在英格兰银行下面成立新的金融稳定委员会（FSC），与英格兰银行原有的货币政策委员会（MPC）处于同一等级，共同接受英格兰银行的领导。该机构的职责主要是在收集各方信息的基础上对金融体系中可能出现的系统性风险进行监测和应对。从2011年英国金融监管改革方案的具体实施情况看，英格兰银行将重掌监管职能，1997年5月成立的综合性金融监管机构―金融服务管理局（FSA）将会解散。根据英国财政部日前披露金融监管改革的详细方案，将新设三个监管主体取代FSA，分别是英国央行下属机构独立金融政策委员会（FPC），主要职责就是维持金融系统的稳定性，掌握宏观政策工具；英国央行下属审慎监管局（PRA）以促进金融公司的稳定性为首要目标；金融市场行为监管局（FCA），将独立对市场运营行为监管。

（二）宏观审慎监管职能由中央银行和各监管当局共同承担

以美国为代表。2010年7月，奥巴马签署了《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》，明确提出建立一个有效的防范系统性风险的宏观审慎监管框架。根据该法案成立金融稳定监管委员会，负责监测和处理威胁国家金融稳定的系统性风险。该委员会由财政部长担任主席，包括10名有投票权的委员和5名没有投票权的委员。有投票权的委员分别是财政部长、美联储主席、货币监理署署长、消费者保护署署长、证交会主席、联邦存款保险公司主席、商品期货交易委员会主席、联邦住房金融局局长、国家信用联盟委员会主席及1名由总统任命的、具有保险专业知识的独立委员。该委员会的主要职能是从成员机构及其他金融监管机构收集信息，识别可能影响金融稳定的潜在威胁，促进成员机构之间信息共享，协调推进各机构在报告编制及法律执行等方面的标准统一；根据委员会意见向各成员提出优先监管事项及其原则等建议；向主要监管机构提出建议，针对可能引发在银行控股公司、非银行金融机构或金融市场蔓延的流动性风险、信用风险或其他风险的金融活动制定更加严格的标准或措施。运作机制是通过投票，以多数通过为原则对会议事项进行决策。由于美联储和各监管机构享有同样的投票权，在宏观审慎监管中的地位相当，因此该委员会实质是部门之间的联席会议平台。

（三）宏观审慎监管和微观审慎监管由央行和监管当局分别承担

以欧盟为代表。2009年6月19日，欧盟理事会通过了《欧盟金融监管体系改革》，根据这一文件，欧盟在宏观方面将建立“欧洲系统性风险委员会(ESRB)”，负责对整个金融体系进行宏观审慎监管，监控和评估在宏观经济发展以及整个金融体系发展过程中出现的威胁金融稳定的各种风险，识别并对这些风险进行排序，出现重大风险时发出预警并在必要时向政策制定者提供包括法律方面的各种建议和措施。其成员由欧洲中央银行行长、副行长和欧盟27个成员国中央银行行长组成。微观层面上，欧盟将建立负责微观审慎监管的欧洲金融监管体系（ES-FS），其结构由欧洲银行监管局、欧洲保险和职业养老金监管局、欧洲证券市场监管局组成，分别负责微观审慎监管，其活动直接受欧洲系统风险委员会内的指导委员会的指导。

二、中国宏观审慎框架构建

从宏观审慎框架构建的国际实践看，各国中央银行虽然对宏观审慎监管的参与程度不同，但无一例外均在宏观审慎监管中发挥着重要作用。当前国际流行的宏观审慎监管框架对我国虽有借鉴意义，但仍需要结合我国当前分业经营、一行三会监管的特殊国情构建适合中国的宏观审慎监管框架。

（一）人民银行实施宏观审慎监管的优劣势分析

“防范和化解金融风险，维护金融稳定”是法律赋予央行的重要职能，这一职能与宏观审慎监管目标基本一致。央行负责制定执行货币政策，同时监测研究货币政策、信贷政策对产业经济和区域经济的影响，以及产业经济、区域经济发展可能引发的金融风险。央行长期以来积累的监测数据、研究资料及经验，很好的契合了宏观审慎监管对金融机构内源性风险溢出和传导进行监测和研究的需求，同时也为制定逆周期政策的研究提供了极大的便利。央行掌控全社会的支付结算系统，征信体系，负责外汇管理与收支统计，监测掌控范围跨机构、跨行业，有利于从宏观角度监测、评估金融系统性风险，研究制定宏观审慎政策。

虽然央行在监测评估宏观系统性金融风险和研究制定宏观审慎监管政策具有先天的条件和优势，但其缺乏对金融机构直接的监管工具，现有的职权无法保证宏观审慎政策的执行，以及对宏观审慎监管目标的实现程度和执行效果进行有效的监督。

（二）监管当局实施宏观审慎监管的优劣势分析

虽然从微观审慎监管角度出发，保证个体金融机构安全，不一定能保证整个系统安全，但要想从宏观角度抑制系统性风险也必须要应用到相关的在微观审慎监管中使用的工具。宏观审慎监管侧重于逆周期制定相关措施，以防范系统财务周期性风险，但无论是从微观上顺周期抑制金融机构个体风险，还是宏观上逆周期防范系统风险，所应用到的监管工具不外乎资本比率与资本拨备、资本结构与质量、资产流动性等方面，从宏观角度调控这些指标也必然需从微观角度调控实现。掌握多数金融机构安全监管工具的监管当局，便更有利于开展宏观审慎监管政策的执行监管。由于中国现行分业监管，监管当局只能触及本行业的风险防范工作，达不到宏观审慎监管防化系统性金融风险的目标。面对国内新型大金融公司集团化、多元化，趋向混业经营的新形势，分业监管已然不能满足监管需求，当前亟待出台措施将金融业分业监管有机整合。

（三）中国宏观审慎监管框架蓝图设想

借鉴国外主要采用的宏观审慎监管框架，无论是由央行承担还是由监管当局或设立专门机构负责宏观审慎监管，搬到中国都可能水土不服，和其他政策的制定实施冲突，影响各自独立性和执行效果。构建中国的宏观审慎监管框架既要借鉴国外已实践的经验，又要结合中国国情，探究构想出中国特色的宏观审慎监管框架。

首先应成立宏观审慎政策委员会，负责制定宏观审慎政策，组织、协调全国宏观审慎监管工作。确立央行在宏观审慎监管上的主导地位，金融监管当局及相关部门在各自的职责范围内执行宏观审慎监管政策，相关部门在宏观审慎监管工作中相互配合。央行负责宏观审慎相关监测、数据收集与研究，并负责向宏观审慎政策委员会定期、临时提交宏观审慎政策报告和宏观审慎政策建议。金融监管当局及有关部门在各自职责范围内向央行提供宏观审慎监管工作的必要信息，央行与金融监管当局及其他相关部门在各自职责范围内执行宏观审慎政策委员会制定的宏观审慎政策和实施监督管理工作。

三、宏观审慎工具上的分工与合作

在我国的宏观审慎监管框架中，央行与监管当局在监管职能和监管工具使用中的分工与合作尤为重要。笔者认为，在监管工具的选择和使用上，应坚持既合理分工，又协调合作的原则，充分发挥宏微观审慎监管的合力，具体可考虑从以下几个方面开展分工与合作：

（一）央行与监管当局工具上的分工

央行作为金融业的最后贷款人，应积极研发和使用宏观审慎工具，维护金融业的稳健发展，各监管当局应继续完善并使用已有的监管工具，并在微观审慎监管的基础上注重宏观审慎目标的实现。

1.央行从宏观审慎角度应独立使用的工具：（1）研究并制定标准统一的金融业会计准则，建立全面、统一、敏锐、协调的金融业综合统计监测体系。

本轮危机暴露出公允价值为基础的会计规则扩大了金融体系的亲周期性，而且各金融机构的会计准则不一致，也给整个金融机构的统一监管带来了诸多不便。随着金融产品不断创新，金融机构跨行业经营持续加强，以及金融机构跨国交易日益增多，在标准不一的会计准则下，金融机构可能会通过改变交易结构和股权结构逃避监管，形成监管空白。创新型金融机构和结构型金融产品统计信息缺失、风险传染监测手段严重不足、信息共享基础薄弱，导致任何监管机构都无法以整体视角审视金融市场，无法从宏观角度及时发现和防范金融业面临的潜在风险。在宏观审慎监管框架下，应赋予央行更多的获取整个金融系统信息的手段，央行也应从宏观审慎监管的角度出发，考虑协调、推动和指导有关监管部门，研究并制定标准统一的金融机构会计准则，推动建立金融业综合统计，力争全面反映金融业经营全貌，最大限度发挥宏观审慎政策工具效果。

（2）建立并完善逆周期的货币信贷动态调控机制。央行货币政策与宏观审慎具有一致性，2011年货币政策的具体思路：“继续实施适度宽松的货币政策把握好政策实施的力度、节奏和重点，把握好货币信贷增长速度，引导金融机构均衡放款，避免过大波动”。把货币信贷和流动性管理的总量调节与构建宏观审慎框架结合起来，同时将资产价格纳入货币政策框架，实施差别准备金动态调整措施，丰富和补充政策工具，引导货币信贷适度增长，提升金融机构抗风险能力，维护金融体系稳定，提升金融支持经济增长的可持续性。

（3）推动建立并实施动态拨备制度。动态拨备制度，是将银行贷款损失计提与经济发展周期及银行经营状况有效结合的一种准备金计提方法。实施动态拨备可以使银行在经济上行、银行财务状况较好时多提拨备，而在经济下行、财务状况较差是相对少提拔备，从而提高银行应对周期性波动的能力。为保持我国银行业稳健健康发展，有必要并且应当加快建立和实施动态拨备制度。央行作为金融机构的最后贷款人，应进一步完善我国银行业贷款损失准备金体系，将贷款损失准备金与存款准备金一并纳入央行监管体系，央行既有存款准备金的监管基础，又有贷款损失准备的监管职责，应在借鉴国外银行也实施动态拨备经验基础上，充分考虑我国国情，尽快研究建立和实施具有中国特色的银行业动态拨备制度。

（4）加强对大型金融集团的统一监管。金融集团提供银行、保险、证券等各种金融组合服务，具有跨区域经营、相互依赖、包含受监管和非监管经济实体的特点。金融集团利用法律实体和组织结构获得协同效应、降低成本，享受在税收、监管和调控差异方面的好处。这些重叠和联系，模糊了分业监管界限，易形成监管空白，且大型金融集团一旦出现风险，会在整个金融市场迅速蔓延，对整个金融体系形成巨大冲击。例如美国对国际集团的救助和雷曼兄弟公司的消亡，以及荷兰对富通集团的救助和其他获得政府支持的金融集团。危机表明，由集团内非监管公司产生的风险可能会显著地影响到整个集团，特别是集团内受监管的实体。央行应制定政策确保大型金融集团（特别是提供跨境服务）的活动和风险受到全面、有效的监督和制约。

2.监管当局应从宏观审慎角度使用的工具。监管当局的监管重点仍然是保持单个金融机构的稳健经营，但在监管过程中应注意与央行提出的宏观审慎监管目标保持一致，并通过各种监管工具的合理使用，确保宏观审慎目标的最终实现。

（1）加强资本充足率中资本质量要求。监管当局应在原有的监管基础上，进一步加强对资本充足率中资本的构成和逆周期的资本缓冲监管。资本充足率的最低标准仍为8%，但其中普通股充足率最低要求从2%提高到4.5%，一级资本充足率最低要求由4%提高到6%，其中最吸收损失的是普通股，其他资本吸收损失的能力则不同程度上有所减弱，有的甚至很弱。在资本留存缓冲中，监管当局应监管银行保留2.5%的普通股资本留存缓冲，以更好地应对经济和金融冲击。

（2）运用杠杆率指标增强抵御危机能力。雷曼在倒闭的时候，资本充足率超过10%，但其杠杆比率极高，巨大的风险敞口是其破产的重要因素。杠杆率的分母为包含表外的总资产，相对于风险资产的计算，总资产的测算更为简单。而表外业务则是指不计入资产负债表内，不形成现实资产负债，但能改变损益的业务，包括担保、承诺、金融衍生交易三类业务。对于杠杆率的指标，大中型银行能达到4%的监管目标，小型银行约在3.5%左右。

（3）加强流动性指标监测。流动性覆盖率（LCR：优质流动性资产储备/未来30日的资金净流出量）应达到100%。LCR指标意在确保单个银行在监管当局设定的流动性严重压力情景下，能够将变现无障碍且优质的资产保持在一个合理的水平，这些资产可以通过变现来满足其30天期限的流动性需求。目前来看，银行业整体已达标，大型银行情况优于小型银行。

（4）加强对对冲基金和私募基金的监管。美国金融改革法案要求对冲基金和私募基金在SEC以投资顾问的名义进行注册，资产规模超过1.5亿美元的公司必须接受监管。欧盟委员会于2009年4月提出《另类投资基金管理人指令》，在欧盟层面建立全面、有效的对冲基金监管框架。日本金融厅将在金融商品交易法基础上进一步扩充要求注册的对冲基金，以及对冲基金在资产运用过程中有关风险管理状况的报告事项。2010年7月起，对冲基金必须在英国金融服务局注册并接受监管。因此中国证监会应在原有监管工作基础上加强对对冲基金和私募基金的监管，包括强制注册要求、持续监管、提供系统性风险信息以及监管者之间信息披露和交换。

（二）央行与监管当局合作使用工具

1.合作推进存款保险制度的建立和完善。鉴于目前社会信用的发展水平、央行和监管当局所享有的银行信息优势以及中国银行业转轨的巨大风险，推进存款保险制度，需要两部门的协调配合，实现信息的充分共享，减少信息不对称现象的发生。在存款保险制度的建立过程中，央行可以通过再贷款垫付筹措存款保险基金、通过存款准备金账户收缴存款保险基金等方式积极推动存款保险制度的建立，而监管当局则可以充分发挥其在个体金融机构监管中的优势，通过监管信息的共享帮助存款保险公司及时掌握金融机构风险变动状况，准确测算保险费率等手段，推动保险公司完善风险识别技术和风险识别手段。

2.协调配合，加强对系统重要性金融机构的审慎监管。本轮危机中，大型金融机构经营失败是美国次贷危机演化为全球经济危机的关键点，降低SIFIs道德风险及其经营失败的负外部效应是危机之后金融监管改革的重要内容之一。央行和监管当局应根据自身优势，充分发挥对系统重要性金融机构的监管合力。如央行应致力于改进包括支付体系、证券交易和结算体系和中央交易对手等在内的金融市场核心基础设施，弱化SIFIs之间的关联性以降低风险传染；对于属于大型金融集团的系统重要性金融机构，应给予央行充分的授权、独立性、资源以及早期干预的权力，提高监管的有效性。监管当局应根据系统重要性金融机构涉及的业务范围，通过提高SIFIs的资本要求、应急资本和自救债券等方式，以及提出更加严格的流动性要求、更加严格的大额风险暴露以及其他结构化限制性措施提高SIFIs损失吸收能力。

3.共同研究制定影子银行监控手段和方式。“影子银行”是指具有部分商业银行功能但却基本不受监管或仅受较少监管的非银行金融机构，比如对冲资金、私募股权基金等。虽然影子银行与传统商业银行业务盘根错节，又多通过跨境投资在全球范围配置资产，但影子银行目前仍游离在监管之外，成为引发系统性风险的高危因素。央行应牵头制定统一的监管标准，并敦促各监管当局实现有效的信息共享，评估各监管当局在各自监管范围内对影子银行监管的有效性。各监管当局则应根据影子银行的业务范围将其纳入监管范围，监管内容具体包括：要求影子银行体系执行更高的资产减记标准、对货币市场基金以及其他具有期限转换功能的投资基金/工具设立流动性要求、限制抵押融资/再抵押、对银行向非结构性融资投资基金/工具提供的隐形支持设置资本要求等。

组 长：王新军

成员：宋旭升 张斌 耿巧燕 王营 徐婧 徐甜莉

金融审计和金融监管的区别篇5

一、宏观审慎管理对基层央行维护金融稳定提出新要求

1、建立金融监管协调机制，需要基层央行在地方金融监管协调中发挥主导作用

宏观审慎管理需要关注区域经济与金融的协调性，要对整个区域的系统性风险进行防范，就必须要有一个联合各个不同管理部门的协调机制。人民银行作为金融宏观管理部门，应着眼于整个金融体系，在整个金融监管协调机制中发挥主导作用，负责监管整个金融领域的系统性风险，特别是跨市场、跨行业的风险。这就要求基层央行要强化与各专业金融管理机构的协调合作，在地方经济金融中具有一定的话语权，不仅仅要使金融机构配合央行的金融稳定工作，更要得到地方政府各部门的认可和协助，发挥政、银、企平台的监测与信息共享作用。

2、完善宏观审慎分析方法，需要基层央行构建完备的数据库作为信息支撑

根据宏观审慎管理工具的研究，要降低金融体系的顺周期性风险，就要建立适合我国宏观审慎管理要求的指标体系与逆周期调节机制，研究逆周期调节系数，通过动态拨备政策和差异化资本充足率等进行逆风向调节。这些工具的利用需要充足的数据支持，因此，要实施宏观审慎管理，基层央行金融稳定机制框架必须具有一个完备的数据库，数据库内应涵盖并能提供最新的整个区域的各项经济金融指标，如GDP增长率、信贷增长、资产价格增长、金融机构的杠杆率、银行财务数据等。

3、构建差异化激励约束机制，需要基层央行合理界定系统重要性金融机构

宏观审慎管理要求基层央行在对区域内金融机构进行监管时，要采取多项激励与考核手段，对金融机构的风险情况实施综合评价，并依据不同的评价结果给予不同的监管倾斜，校准监管措施，使监管措施对金融机构起到有效的激励和约束作用，引导金融机构自身不断加强风险管理。其中，合理确定区域内的系统重要性金融机构，界定其是否属于大而不倒，对其实行特殊监管政策尤为关键。

4、提高压力测试分析水平，需要基层央行具备专业的监管人才

压力测试是宏观审慎管理的一项重要分析方法，包括情景分析和灵敏度分析，这两类分析都要求工作人员具备较高的定性和定量分析能力及数据软件操作水平。因此，在宏观审慎管理的要求下，基层央行在推进金融稳定机制建设的过程中，就需要更专业的金融人才，能对金融开放、金融创新带来的风险进行专业的技术分析，能使用各项工具和预警指标对金融系统风险进行计算测量。

二、新形势下构建基层金融稳定机制存在的问题

1、快速发展的跨地区、跨市场、交叉性金融业务与松散的联合监管机制之间矛盾加大

随着我国国民经济发展和金融改革力度加强，区域性银行、证券、保险业法人机构及其分支机构增多，小额贷款公司、村镇银行等新型农村金融机构不断出现，金融理财产品快速发展，经济金融发展的跨区域性加剧，导致金融市场布局、金融发展轨迹和风险分布均发生变化，区域金融风险监测的外延需要不断扩大。而从目前的金融稳定机制来看，跨区域、跨市场的金融管理信息交流和风险预警通报制度不健全，监管协调存在空白。加上近年一些银行机构纷纷通过信托业务和表外代付业务来突破信贷规模控制，使得社会融资规模快速扩张，为银行业稳健经营埋下大量风险，也增大了基层金融风险监测评估的难度。这些交叉性金融业务均对金融风险联合监管提出新的挑战，需要一个更加高效、紧密的区域稳定联合监管机制。但目前基层央行金融稳定协调的模式和内容比较单一，日常事务协商基本停留在一事一议的临时性措施上，协调效率低、成本高，跨部门金融稳定协调配合与整体推进不到位，难以形成齐抓共管、协调联动、合力监管的金融稳定工作局面。

2、政策频繁调整导致经济金融的长期性、结构性问题更为显性化，增加宏观金融审慎管理的难度

我国正处于经济体制转型期，国内经济发展中不平衡、不协调、不可持续的矛盾和问题仍很突出，货币体系与经济制度的调整给金融安全带来风险。如个别行业产能过剩问题凸显，一些企业在“两高一剩”的产业限制和产业转型中出现经营困难甚至资金链断裂，一系列老风险和新问题都对金融体系的稳健运行产生较大影响。同时，全球经济复苏过程不稳定、不确定因素的增加和对国内经济预期的变化，使得宏观调控政策的调整更为频繁，增加了区域金融稳定的潜在风险。而当前基层央行调节信贷投放的手段不多，对金融机构未能形成有力约束，信贷逆周期调控与地方政府刚性投资冲动的天然矛盾，也一定程度对冲宏观金融审慎管理的有效性。

3、分业监管体制下基层监管力量存在明显局限，降低了局部金融风险的发现概率和防治效率

在当前分业监管体制下，基层金融监管架构不健全，监管的幅度和广度有限，制约了监管效率。目前证监会、保监会仅在省一级或少数地市设立分支机构，绝大多数地市和县一级没有设立派出机构，造成市、县级行业监管主体缺位，在日常监管中存在时差和空间差，对一些违规问题或风险苗头不能及时发现、处理和解决，影响了金融业的声誉和公信力。例如一些基层出现保险销售误导、保险违规等情况，如不及时就地处理，就会波及到地市或省级金融机构，在更大范围内影响金融稳定。

4、金融深化发展对金融稳定工作的专业性要求提高，与基层金融稳定人员素质结构存在矛盾

金融审计和金融监管的区别篇6

金融监管是一国政府金融监督管理当局对金融机构实施的监督和业务管理活动的总称。根据《中国人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》和《银行业监督管理法》等法律的有关规定，我国现阶段实行的是“一行三会”（中国人民银行、中国银监会、中国证监会、中国保监会）的分立金融监管格局。但就目前我国的金融监管现状而言，金融监管体系除了包括由上述专门负责分业监管的机构对金融机构实行的金融监管，即通常意义的审计监管外，还包括财政部、审计署等政府综合监管部门对金融机构实行的综合性的监督和管理，如财政部负责金融机构国有资产管理的基础工作、拟定有关金融机构的资产与财务管理制度并监督其执行等，审计署组织全国审计机关对金融机构会计记录、会计报表和其他财务资料反映的业务活动的真实性、合规性和经济效益进行的监督和审计等等。

目前的金融监管体系运行效果较好，一定程度上起到了防范和化解金融风险，保证我国金融业健康发展的重要作用，特别是近年来随着国家审计力度的加大及审计结果公告的推行，金融审计在促进金融改革、维护金融安全、防范金融风险、揭露突出问题等方面发挥了其他监管机构不可替代的作用。一是服务于宏观决策。通过围绕宏观经济的重点、规范市场经济秩序及促进发展为主线开展金融审计，揭露违反国家宏观政策措施及扰乱市场经济秩序的重大问题，有效地促进了国家宏观调控政策措施的贯彻落实和金融市场的规范。二是促进了制度建设。金融审计中加大对金融领域倾向性、典型性、普遍性问题的分析力度，有针对性地提出健全和完善制度政策的审计建议，促进了金融法律法规制度建设。三是促进了金融机构加强管理。对金融机构资产、负债和损益进行全面审计，弄清金融资产质量情况，查出金融机构经营管理和财务收支中存在的违纪违规问题，为防范和化解金融风险提供真实可靠的依据，促进金融机构加强管理、堵塞漏洞、健全制度、提高经营效益。四是促进了廉政建设。金融审计揭露了金融机构中存在的一些重大违反财经法规的行为，通过这些违纪违规案件的查处，有效维护了国家财经法纪，打击了金融领域违法犯罪活动。

二、金融审计区别于金融监管的特点是金融审计发挥重要作用的必然因素

虽然金融审计与金融监管之间存在着诸多共同点，如工作对象都是金融机构和金融活动、工作的基本程序和手段类似、最终目标都是促进金融发展和维护社会稳定等等，但与金融监管相比，金融审计还具有自身突出的独立性强、综合性强等两个特点，这也是金融审计发挥重要作用的必然因素。

首先是金融审计的独立性强。《审计法》第五条规定“审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”。金融审计对政府负责，属于政府职能部门的一项工作内容，不依存于其他任何部门和行业，此种和被审计单位没有经济利益关系的体制，保证了审计人员能够客观公正、实事求是地行使审计职权。同时，审计机关本身不具备制定金融行业规章制度的职能，审计人员依据国家基本法律法规及财政、税务、金融等部门的行业法规规章为标准开展金融审计工作，因此更具有客观性。

其次是金融审计的综合性强。一是按照我国金融业“分业经营、分业监管”的模式，银监会、保监会及证监会分别对银行、保险、证券业进行具体业务监管，而金融审计则不同。金融审计代表国家，同时对银行业及非银行金融机构、保险、证券业等实施审计监督。除此之外，按照法律法规规定，国家审计还对银监会、保监会等金融行业监管部门实施监督职能。二是除开展一些专项审计调查项目外，目前的金融审计一般都为资产负债损益审计，即全面审计，并且金融审计已从最初阶段的金融机构的财务收支，经历以资产质量真实性为中心重点揭露金融机构违规经营问题阶段，发展到目前关注金融机构重大风险和对效益有重大影响的突出问题的阶段，审计内容既涉及财务收支的真实性，又包括业务经营的合规性，还包括内控制度建立及执行的有效性等等，属全财务及业务范畴的综合性监督。三是根据《审计法》规定，审计机关不仅可以对金融机构进行审计，而且还可以就审计相关事项向有关单位和个人进行延伸审计调查，审查和了解其经营状况和财务情况，发挥国家审计的整体信息优势，从而提出综合性建议。

三、完善我国金融监管体系和深化金融审计，是进一步发挥金融审计在金融监管体系中作用的两条重要途径

金融是现代市场经济的核心，金融秩序直接关系到国民经济稳定健康地发展，金融企业的经营行为、经营策略或经营成败对社会具有广泛深刻的渗透性和扩散。实践表明，不论是发达国家还是发展中国家，金融业是受监管最严厉的行业。随着全球经济一体化、市场一体化进程的加快，信息化程度的提高，我国金融业面临的情况越来越复杂，新形势下的金融监管必须适应金融业发展和改革的需要，同时也需要进一步发挥金融审计在金融监管体系中的作用。

首先是要完善金融监管体系。目前的金融审计和“一行三会”格局的分业监管体制均为法律法规所明确规定，各自机构分别属于两个不同的行政管理系统，各自法律规定的权限和职责界定模糊，实际操作中工作内容有交叉、许多方面有相似之处，不利于金融企业的发展及监管。在目前分业监管体制下，金融审计不能替代金融监管，但金融监管体系应在两者相互补充、相互协调的作用下不断得到完善。一是在职责分工上，实现金融审计与金融监管的合理划分。金融审计发挥独立性强、综合性强的优势，依法对金融机构进行系统性风险审计和对监管机构绩效进行再监督，促进各金融机构和各金融监管机构更加有效地行使各自的权力、履行各自的职责。金融监管机构应当重新整合其现有职责，重点发挥行业管理和常规风险监管职能，对金融机构进行日常业务监管。二是在中央人民银行、银监会、证监会、保监会、财政部、审计署等实际履行了金融监管职责的各部门之间建立一个有效的协调机制，可以加强沟通和交流，实现专业互补优势和信息共享，对监管工作中出现的重叠部分进行明确分工，对工作中出现的真空和盲点及时进行弥补，以降低工作量，减少资源浪费，切实保证金融监管工作的全面性和有效性。

其次是要进一步深化金融审计，切实发挥国家审计在金融监督领域中的作用。一是要进一步提高宏观意识，充分发挥金融审计在宏观调控中的作用。金融在现代经济处于核心地位，在资源配置中发挥着核心作用，是调节宏观政策的重要杠杆，因此，金融审计人员要进一步提高宏观意识，从维护国家经济安全的高度确定审计目标，围绕国家的经济工作中心和金融业改革的热点开展工作，密切关注宏观经济政策的贯彻落实情况，从完善法规、规范金融秩序、保障金融安全的角度揭示问题及提出建议，确保政策措施落实到位。二是继续坚持全面审计、突出重点，发挥金融审计“眼睛”的作用。在目前金融审计任务繁重和审计力量不足的矛盾仍很突出的情况下，金融审计应在把握总体情况的基础上，选择重点问题、要害问题、敏感问题进行审计或审计调查，着力揭露突出问题、重大风险及重大违纪违规问题线索，切实提高工作效率和发挥审计监督作用。三是积极开展金融管理绩效审计。继续坚持以真实合规性审计为基础，全面推进绩效审计是“十二五”期间审计工作的主要任务。开展金融管理绩效审计也是加强宏观金融监督、发挥国家金融审计职能及抢占金融监督制高点的迫切要求。既对金融企业的业绩成果、运营效率以及执行相关金融政策的情况、效果进行检查和评价，又对金融监管机构的职责履行情况、金融监管机制的有效性和健全性等进行评价监督，达到对金融运行全过程、全方位监督的目的。四是进一步改进金融审计技术方法，充分发挥计算机在金融审计中的作用。积极探索“总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究”的数字化审计方式，利用各种数据进行分析研究，揭示带有苗头性和倾向性的问题；在“五统一”的审计组织方式下，通过计算机技术实现审计组之间的联网，加强上下协同作战的能力，提高审计质量和效率；加强综合分析，认真总结和提炼数字化审计实践中的案例、经验和方法，不断取得新的研究成果和工作成果等等。

金融审计和金融监管的区别篇7

关键词：政府审计；银行监管；协调配合

政府审计对任何政府行为都将行使其监督职能，这几乎是一种趋势，即使是在市场经济高度发达的美国也是如此。美国联邦审计署大卫·沃克审计长在介绍美国联邦审计署职能时说，联邦政府行为到哪，联邦审计署监督的职能就能到哪。可见，国家审计的监督不仅在财务、资金的范畴，对涉及经济的重大进行审计监督也是其监督内容。我国是社会主义市场经济国家，国家审计在宏观经济管理体系的监督保障和信息反馈作用十分重要。

一、政府审计与银行监管的关系

（一）政府审计与银行监管的个性化特征

1 作为监督者，二者地位不同。政府审计机关在经济活动中，既不参与政策法规的制定，也不介于经济活动和经济管理的过程，处在与各方没有利益关系的超脱地位，起着独立监督、鉴证、评价的作用。银监会成立后，虽然货币政策职能和银行监管职能分离了，但银行监管当局并不处于超脱地位，银行业监管的规章制度和办法均由监管当局制定，银行业的准入、运营退出以及银行业机构高层人员的任职资格审查等都由银行监管当局审定。因此，银行监管当局与银行业的关系并未脱离权与利的关系，还处于管理者的优势地位。

2 作为监督者，二者监管的定位不同。从各自的监督定位看，其侧重点有明显不同。银行监管是对银行及其业务实施监督和管理，维护银行业的合法、稳健运行。而政府审计是从银行资产负债损益的真实性、合法性和效益性，资产质量的安全性，内部控制的健全、有效及信息的真实性，经营行为的合规性，银行监管机构各项规则的制定和实施的合理性、合法性出发，促进监管机构依法履行职责，对银行监管机构有再监督的意义。同时，通过对国有和国有控股银行的检查，实现对监管当局委托的社会中介组织审计鉴证质量的再监督。

3 政府审计与银行监管的范围不同。银行监管当局的监管范围是我国境内依法设立的银行金融机构和非银行金融机构，它包括国有独资商业银行和资产管理公司、股份制商业银行和城市商业银行、政策性银行、邮政储蓄机构和外资银行、信用社等，而政府审计所涉及的范围应该是与其受托责任相一致的国有和国有控股银行金融机构和非银行金融机构。

4 监管方式和手段不同。就的实践看，无论是银行监管当局还是审计机关对银行都是“事后检查、个案处罚”，其监管方式和手段似乎没有明显区别，但从本质来看，银行监管的方式和手段与政府审计相比具有较强的专业性。综观中外的银行监管，其方式主要有现场检查和非现场检查两种，而现场检查主要包括贷款的五级分类检查、非信贷资产的现场检查、表外资产的现场检查及特定贷款的现场检查等几部分。审计的独立性特征和高层次地位决定审计所使用的方式和手段具有综合性。在政府审计中，审计机关可以将审计检查、审计调查、审计等结合起来，灵活使用管、经济学、行为、控制论、系统论、信息论、概率论与数理统计等科学和方法，以实现审计的目标。

（二）政府审计监督的不可替代性

从政府审计与银行监管当局的比较分析，我们不难看出，银行监管当局并不能替代政府审计在银行监管中的地位与作用。

首先，我国银行业处于转型期，在目前条件下，国有和国有控股银行和非银行金融机构是我国银行业的支柱，国家金融安全在很大程度上与它们的规范经营分不开，政府审计基于国家受托经济责任关系而产生，这一特性决定了政府审计对国有和国有控股银行及非银行金融机构的监督体现了国家的意志和国家对金融业健康发展的关注，它在银行业监督中的地位是无法替代的。

其次，金融业特别是银行业是一个高风险的特殊行业，其风险的最终结果，在很大程度上是由国家和社会来承担，政府审计由于具有监督层次高，审计覆盖面大，与被审计对象人权、事权、财权相分离的超脱特点，介入银行业监督、监管，可以通过微观监督了解到大量金融活动的真实情况，洞察违规违法经营苗头，提前防范损失和风险，从体制上、制度上、机制上、廉政上发现和揭露管理中存在的漏洞和问题，有利于促进监管当局的监管职能履行到位，改善监管政策和措施。这是银行监管部门利用行政手段对银行业市场准入、营运及处理和市场退出等方面进行行业监管所不能替代的。

第三，政府审计在国家经济监督中的重要作用，特别是对权力的制约作用是其他社会中介组织如会计师事务所无法替代的。政府审计在保护国家利益、维护财经秩序、规范政府行为、保证国家政策的落实、提高经济效益、加强廉政建设和保证国民经济健康发展等方面发挥着重要作用。尽管会计师事务所在银行监管当局的授权下，可以审计鉴证的方式协助监管当局从银行的财务经营活动中实现监管目标，但在相当长的时期内，会计中介机构的质量管理和再监督工作仍有待于政府引导下的行业自律机制的建立和完善，以适应市场化的银行监管要求。因此，在我国银行业转型的一定时期内，政府审计在银行业监管、监督中的地位与作用具有不可替代性。

二、当前银行业审计监督中存在的问题

银行业的外部监督自1983年政府审计机关成立以来，基本就由政府审计机关承担，至今已有20年的发展历程。自《审计法》颁布实施以来，我国审计机关虽然依法加强了对金融业的审计监督，并在整顿和规范金融市场秩序，完善金融法规，防范和化解金融风险等方面发挥着作用，但从金融审计现状看，还存在一些不足和问题。

（一）审计监督范围不能适应我国银行业发展的需要

我国对银行业的审计监督主要是在国有和国有控股银行中进行，随着我国银行业多元结构的形成，这种监督方式已经不能适应金融安全的需要。目前，从股权结构看，我国银行业可划分为四种类型：第一类是国有独资商业银行（四大商业银行）；第二类是国有股份商业银行（国有资金控股的商业银行，包括光大银行、银行等）；第三类是城市合作银行、住房信贷银行以及农村信用合作社等；第四类是外资银行。商业银行多元结构的现状，要求外部审计的客体应包括以上所有四种类型的商业银行。而目前我国《审计法》规定，对银行业的审计只涉及到国有商业银行以及国有政策性银行，而未包括外资银行等。审计范围的限制，不仅使审计监督作用受到限制，而且对国有和国有控股银行而言，在此方面未能实现国民待遇，与世贸组织的原则也不相适应，与监管方式和理念也不吻合。

（二）审计效率不高，技术落后

随着创新、金融资产证券化、金融市场日益融合以及新技术的运用，特别是机与通讯技术的迅速普及和推广，促进了金融电子资金清算系统、柜台业务服务系统和金融信息管理系统等金融领域电子信息化的建立。金融机构内部管理技术的，客观上要求审计范围、审计资料、审计对象的电子化程度不断提高，因此，必须加快发展和运用计算机审计的步伐。但审计业务的处理还多停留在手写笔抄的阶段，电子化审计相对滞后，在对商业银行的审计中，有些审计组无法完全银行电子网络来得到足够的经营信息，不能通过银行内部电子控制程序了解并检查其内部控制制度是否健全和有效。

（三）审计力量不足，人员综合素质普遍不高

这主要反映在政府审计机关和师事务所等中介机构。就前者而言，主要局限于机构编制和人员限制，后者则主要是由于会计中介市场发育滞后等原因造成。从全国审计人员的情况看，审计人员的知识结构较为单一，懂财会的人员较多，懂金融、、计算机等其他专业知识的人员较少，多数审计人员的观念还停留在查账本身的技术层面上，缺乏政策层面的宏观思维能力。

（四）法规制度中的不足

近几年银行业进行了一系列改革：一是在金融政策方面，修改和废除了不符合世贸组织规则的六批金融法规，颁布了一批有利于我国银行业发展，加速我国银行业国际化进程的政策法规；二是进行了体制改革，如成立大区银行和股份制银行并推荐上市等改革；三是形成以国有四大商业银行为支柱，政策性银行、合作银行、股份制银行等多种形式并存的市场格局。随着审计外部环境的变化，《审计法》中规定的对银行业的审计范围、、方法等已不能适应新形势的要求。表现在：一是审计法律法规日益显现出滞后性，使审计的地位与其所承担的义务不对称，审计很难实施；二是相关的审计法律法规没有随着金融政策和金融体制的重大调整而修改，使得原有的审计法规、规章和操作准则不能适应新形势发展的需要；三是相关法律法规之间存在不能协调或不能衔接现象，给审计执法带来困难；四是审计法律法规形式比较单一，已经颁布的一些具体审计准则还存在不便于操作的，使得审计评价、处理缺乏明确的参照，缺少具有法律法规效力的审计执法案例。

审计法规制度不健全，审计技术方法落后以及我国审计人员的知识结构不合理，这些原因制约了我国审计在银行监管、监督中的作用。

三、新时期如何进一步发挥好审计监督在银行监管的作用

（一）完善法律体系，强化监管手段

为适应我国银行业发展变化的新形势，我国银行业审计监督立法工作势在必行。监管当局委托中介对银行业的审计监督，应列为监管方式的必要手段；同时，建立我国统一的银行业审计准则，进一步完善金融审计法规体系，使银行监管、政府审计、社会审计的监管、监督形成合力，也使我国银行业审计监督有法可依，使银行业在国民待遇的框架下接受监管、监督。

（二）建立适应我国银行业特点的审计体系，形成监管、监督的新格局

现阶段，我国银行业审计的格局应是政府审计机关、社会审计组织和内部审计机构三部分构成，三者的关系应是银行内部审计部门以日常稽核为主，社会审计组织在监管当局的委托下，依照统一的银行业审计准则，从事银行业外部审计监督，政府审计则以国有及国有控股银行为监督重点，实现对监管当局和社会审计组织的再监督及对银行内部审计机构的业务指导。在具体操作中，银行业监管当局和政府审计之间应紧密联系，协调沟通，并将此制度化，以避免重复审计而造成对国有和国有控股银行的不公平。

（三）建立较为规范的银行业审计准则，提高审计效率，满足监管要求

随着几次较大的金融风波之后，国际上普遍采取了对金融业风险防范的监管，防范和化解金融风险、确保金融安全成为金融监管工作的主题，同样也是金融审计的最终目标。李金华审计长说：金融审计要抓住重点，围绕“风险、效益、管理”六个字做文章。因此，建立规范的银行业审计准则，在审计目标上从合法性、真实性入手，实现以效益性为主的审计目标，从而为宏观管理提供真实、可靠的信息。在审计内容上，在摸清被审计单位资产负债损益真实情况的基础上，以资产质量为主线，查找银行业经营管理中的漏洞和管理缺陷，为监管当局完善监管方式和监管政策服务，促进建立安全高效稳健的金融运行机制。在审计方式上，将就地审计方式与非现场审计方式结合起来，充分利用计算机网络优势，连续地收集金融机构的各种数据和资料，建立网上信息档案库，实现实时监测、电子函证、远程审查等现代化审计手段，根据经验设计监控指标，发现资金的异动情况。按一定的标准程序来监督、分析、预测和监测金融机构的经营状况和发展趋势，实现定期审计与动态审计相结合，以提高审计工作效率，节约审计成本，满足对银行业动态监督的需要。在审计手段上，加速推进审计信息化建设，实现审计电算化、网络化，以适应银行业务高度电子化的现实。为适应金融审计业务的需要，审计部门应尽快强化计算机审计软件的和开发。建立健全计算机审计标准化制度，逐步完善审计软件功能，使其具备管理、检测、评估三项功能。所谓管理功能，即从审计项目的计划立项、方案制定、审计实施到下达审计结论及档案归存都能自动完成，实现无纸化审计；检测功能，则是对审计客体财务会计及相关软件进行检测，采集有价值的会计审计信息；评估功能，则是根据输入的数据，对被审计单位的内部控制制度进行评估，对被审计单位财政财务收支的真实、合法、效益情况进行评价。

（四）提高审计人员综合素质，保证审计质量

在金融国际化的趋势下，审计工作的成效不仅取决于审计人员的专业知识和审计经验，更取决于审计人员的综合素质和创新能力。全面提升审计人员的综合素质，主要应从以下几方面进行：首先，要强化审计人员的紧迫感与使命感，充分认识新形势下我国金融审计面临的新挑战，强化同国际审计接轨的意识、审计风险意识、审计前瞻性意识。学会宏观思维，善于从全局分析和看待问题，注重宏观思维能力的锻炼与培养。其次，要加大对现有审计人员的后续培训力度，更新审计人员的知识结构。第三，要重点加强专业外语及会计审计电算化的培训与提高。最后，要熟悉和掌握运用国际国内有关经济、金融等法律法规，了解金融机构内部的控制制度，熟悉金融机构的传统资产、负债、中间业务，掌握金融创新的金融产品。同时，要加强对金融业行为的动态研究，善于用职业判断对金融业发生的经济活动进行恰当的处理，善于把吸收和积累的金融审计知识转化为工作能力，以提高审计的质量。

金融审计和金融监管的区别篇8

关键词：区县级地方政府 融资平台 风险 传导与管控

国自中央和地方财权分配体制改革后，出现了地方政府财权和事权不对称的问题，毕马威国际全球主席John Veihmeyer认为，地方政府仅掌握国家50%的财政收入，却要负担80%的财政开支。同时，现有政绩观和政绩考核体制进一步促进了地方政府的债务融资膨胀。目前，地方政府融资平台类型繁多，风险管控意识淡薄，导致地方财政风险骤增，被国际金融机构认为是我国经济面临的两大风险之一。而区县级的融资平台可抵押资产有限，资产盈利能力有限，偿债能力较弱，其风险更高。因此，防范和控制区县级融资平台的风险对于管控宏观经济的基础风险，促进地方经济的健康发展具有重要意义。

一、区县级地方政府融资平台风险及其传导机制

（一）政府融资平台公司层面的风险

1.财务风险。地方政府融资平台发展中最典型的特征是财务风险，而资金流短缺和较高的负债率是我国地方政府融资平台财务风险的最主要表现。融资平台自有资本不足，负债率高，导致财务风险偏高，融资途径过于单一和地方政府信息揭露及信用评估机制不健全造成了地方政府融资平台的高风险。地方融资平台公司类型多，以某市A区为例，融资平台公司有直属政府的，有行业性质的，也有园区的，但是通过实际调研发现，这些平台公司的管理较为松散、投资责任主体与融资决策主体不清晰、投融资活动效率、效果以及信息透明度不够，进而在筹资举债时，会对融资规模缺乏有效的规划与筹谋，出现平台公司信贷资金调度难且混乱、政府监管漏洞多等现象，最终导致融资平台公司的资产负债率居高不下，均高于80%。融资平台存在注册环节抽逃资本的行为，自有资本不足，负债率偏高成为平台公司的重要特征，是财务风险的根源。2013年，审计署在对我国7 170个融资平台公司的审计过程中发现，有15%的融资平台公司存在较大的财务风险，共涉及金额总数为2 441.5亿元，主要包括注册资本未到位、违规注资、虚假出资、抽逃资本等重大问题。

2.行业性风险。一般来说，地方融资平台公司的贷款主要用于土地储备开发、城市公路交通建设、城市基础设施的改造与整治、各园区项目等行业，而其偿还的主要后盾是土地的增值与出让。也就是说，融资平台的债务偿还不是依靠项目的现金流的收益，而是取决于土地经营的收益。由此可以推断，地方财力受制于土地财政的影响，当土地价格上升时，地方财力会得到较大的提升；相反，如果遇到经济不景气时，土地价格下降，地方财力会大大的削弱，甚至会引发系统性、行业性风险。因此，地方融资平台公司仅仅依靠土地收入来偿还本息资金并不是长久之计，因为地方的土地数量毕竟有限，价格也受到市场的影响，不确定性较大，尤其是在土地市场不景气时，平台公司的偿债能力将大大降低，区县级融资平台表现更甚，一是区县土地价值不高；二是区县在土地出让收益中分成比例较低，对平台债务偿还贡献小，A区的现状就是土地出让金收益的分成尚不够补偿拆迁成本。

根据审计署对我国4省17个城市的偿债审计的对比结果发现，这些省市2012年的可支配土地出让收入与2010年相比有所降低，比率为8.82%，以土地出让收入为偿债来源的债务偿还本息总额为当年可支配土地出让收入的1.25倍。A区的政府融资平台大部分是没有实际运营业务的空壳公司，仅仅作为融资的工具，融到的资金全部交付政府使用，债务的偿还当然只能依赖政府以土地出让收入注入的财政补贴收入。

3.时滞性风险。地方政府债务的主要来源是地方融资平台公司贷款，其中，中、长期债务占比较高，这就导致一些项目工程出现靠贷款还本付息的现象，进而掩盖了其真实的项目资产质量，存在今后还款时间相对密集、还款压力相对较大、风险暴露时间滞后甚至难以规避的问题，存量债务也会使得人们错误估计地方政府的债务风险。目前，一些地方融资平台公司需要通过举借新债偿还旧债的贷款资金已占总贷款资金的20%。国家发展和改革委员会表示，近几年是我国前些年发行债券的偿债高峰，预计将有1 000亿元城投债券到期兑付，国家发改委正在进行企业债券风险的摸底排查，要求投融资平台公司按照约定落实偿债资金来源，切实防范投融资平台公司违约风险、财政风险和金融风险。

4.债务后摊风险。地方债务隐患不仅源于偿债能力不足，还存在债务后摊风险。鉴于借债利率较低的因素，融资平台一般会将土地经营收益先充入资本金后再投资，并不会急于还债，甚至会出现借债政府任期和债务期限不匹配的问题，即：借债政府卖光了项目周边所有土地、还债政府却没有土地可卖，这就极易出现债务后摊的风险。以一家县级城司为例，该融资平台的绝大部分债务主要依靠政策性银行，其利率较低、借贷周期一般有6―10年，但是其偿债率却远远不足4%，因而出现了由现任政府举债并享有土地增值收益，但却要由五年之后的继任政府承担现任政府债务的现象。

5.法律风险。随着融资平台公司债务规模的扩展，信贷融资难度加大，各地出现了一些变通做法，如以私人名义新注册公司进行信贷融资、一笔财政资金来回注册，当做几个公司的注册资金或者项目的资本金，或通过其他公司借壳融资，债务法律关系复杂化，法律风险上升；此外，国家虽然明确规定地方财政部门不能对外担保，且2006年佛山中院也曾经对此做出了政府承诺函无效的判决，但是在实际操作过程中，很多政府还是会采取信用担保方式，主要是地方人大或政府财政部门出具的承诺函。因此，对风险的控制主要通过完善c地方政府融资相关的法律、建立和完善地方偿债机制及问责机制、推动地方政府融资法定化和平台融资市场化等方面进行。融资平台的担保可能导致的风险也不容小觑，如A区的工业园区下属的融资平台为园区内企业担保的现象较多，同时政府下属融资平台之间的互保现象严重，随意、混乱的担保关系在偿债风险的推动下极有可能导致法律风险。

（二）融资平台公司层面风险引发的地方政府财政风险

从理论上讲，融资平台公司属于独立法人，其融资借款均有政府财政承诺函或人大承诺函的方式提供担保，融资平台债务实质上是地方政府债务，因此，公司的单体风险已逐步变为地方政府的财政风险。根据2013年审计署的32号公告可知，截至2013 年6 月底，全国政府性债务规模达到30. 27 万亿元，其中，地方政府债务占比达到59.10%，与2010 年末和2012 年末相比，债务规模分别增长了66. 93% 和12. 62%，比2012年地方政府财政收入远远高出了9万亿元。债务依靠项目自身现金流不能偿还全部贷款，需要政府财政进行偿还。以A区为例，该区已经出现了乡镇和园区融资平台无力还款，由区财政设法偿还，财政背负极大的资金压力，容易诱发财政风险。区县政府客观上对土地财政依赖过度，财力有限，鲜有考虑还款资金来源计划；主观上还款意愿不强，向上级财政转移风险的倾向较强，使得平台的融资风险向上级转移、扩展，最终演变为系统性财政风险。

（三）财政风险衍生出可能的金融风险与经济风险

虽然政府和学界的研究都声称融资平台风险可控，但由财政风险演化为局部性金融风险的可能性还是存在的，这是由于融资平台公司的债务绝大部分来自于银行等金融机构，当平台公司的债务无法偿还时，将连带导致到金融系统风险的产生，甚至爆发局部的经济社会风险。具体来说，当地方投融资平台无法偿还个别银行债务时，一般会先考虑从其他银行再贷款，用新账还旧账；或者通过其他渠道将风险转嫁给非银行金融机构，这样恶性循环会将潜在的信贷违约风险迅速波及到整个金融系统。近年来，随着金融机构监管的强化，在银行贷款渠道受控后我国地方政府融资平台通过银行表外项目继续负债，融资风险进一步集聚。地方融资平台在受到融资约束时，不断地拓展融资渠道，如短期融资券、中期融资票据、企业债、信托融资等，然而，值得注意的是，倘若地方经济出现衰退，地方财政入不敷出，会导致土地贬值，此时投融资平台公司的还债能力便大打折扣，进而祸及到整个金融系统，从而发生系统性的金融风险。

我国地方政府融资平台的信息披露不健全，缺乏外部约束（白钦先、董亮，2013）。地方政府债务信息不健全进一步强化了债务风险程度，使得政府和社会对地方政府债务的风险评估不够，应对不足。

总之，政府融资平台的风险传导机制即由单体风险、财政风险、金融风险和经济风险方向进行扩散传染。

二、区县级地方政府对融资平台风险监管政策的解析

在财政管理体制和政绩考核重大改革之前，地方政府融资平台的风险将持续存在，尤其在房地产市场低迷、经济形势较为复杂的条件下，风险进一步突显，各地政府逐步认识到风险管控的重要性，纷纷出台相应的政府债务管理办法，笔者主要收集和研究了一些区县级别的政府融资管理办法，具体包括南京六合区、长沙开福区、株洲荷塘区等，通过比较分析发现，我国地方政府对融资平台的风险管理的着力点主要体现在对资金融通和使用过程的控制，采取的主要举措如下：

（一）梳理政府融资平台，明确各平台融资任务

以某市H区为例，梳理出6个区级平台：（1）H区国有资产经营（控股）有限公司：承担区委、区政府交办的重大基础设施和公益事业建设项目的融资任务；（2）H区金江交通工程投资有限公司：承担区委、区政府交办的城乡交通建设项目的融资任务；（3）H区城市建设投资有限公司：承担区委、区政府交办的市政基础设施、区域供水等建设项目的融资任务；（4）H区××现代农业投资发展有限公司：承担区委、区政府交办的土地整理和开发、新农村建设等建设项目的融资任务；（5）H区土地储备中心：承担区委、区政府交办的土地收储与开发项目的融资任务。（6）园区融资平台：分别承担H区经济开发区等所在园区与基础设施建设有关的融资任务。通过政府规范，清晰界定各个平台公司的融资任务，有利于融资计划编制、资金使用监管等工作的开展，为政府有针对性地管控平_风险创造有利条件。

（二）建立健全管理组织体系，规范融资程序

地方政府投融资管理的主要目标在于合理选择投资方向和投资项目并控制风险，建立地方政府投融资管理体系，能够有效地降低成本，缓解地方政府财政赤字。一般来说，地方政府会成立投融资管理领导小组统一对本级政府投融资进行管理，财政、发展改革委、金融办、国有资产管理、人民银行、审计、银监等部门为成员单位。通常，领导小组办公室设在财政局，主要负责本级融资计划编制、政府性债务扎口审核、数据统计、监督管理和其他日常工作事项。监察、审计部门主要负责对融资平台的监督，审计必须每年进行一次审计，监察必须每半年进行一次专项效能监察；金融主管部门负责融资资金的风险控制，对融资资金运行情况建立动态监控和预警系统，定期向人大、政府等报送融资资金情况和风险分析报告，及时掌握融资资金运行情况。成员单位要在政府性债务项目的立项、论证、预算、实施、竣工决算等环节各负其责，并协助监察局、审计局及时做好相关项目的财务审计工作。

各地政府还强化了融资程序的规范，基本程序通常包括：由财政局汇总各单位上报的融资计划，经审核后，报投融资管理领导小组研究，再由政府常务会议小组经审议批准后再执行；融资计划经政府常务会议批准后一个月内，由财政局将融资计划下达给各有关单位；各单位根据下达的年度融资计划，在融资前编制融资计划审批表报财政局审批，凭财政局出具的政府性融资核准通知书，向银行办理融资业务。融资合同签订10日内，应当将合同副本报财政局备案。

（三）建立健全报告制度，增强债务透明度

财政部门要求平台公司每季度将资金情况向财政局报告，财政局向政府报告融资资金使用情况。有的区县制订了更具体的报告制度，如所有政府性融资资金必须实行半年报告制度，由各平台公司每半年向党委、人大、政府、政协报告资金使用情况和项目推进落实情况。应建立完善的地方债务报告系统，这样一方面可监督融资平台资金使用情况，另一方面可以让社会对该地财政实力有更加清楚的认识。

（四）建立偿债风险准备金，降低偿债风险

政府可建立与地方政府投融资平台规模相适应的偿债基金，确保政府的偿债及可持续发展能力。由财政提供担保兜底的融资项目的偿债风险准备金，财政局根据相关规定负责提取，并设立专门账户进行管理，统筹安排，用于政府独资企业注册资本金储备、融资平台续贷办理等短期拆借，以及非收益性项目的偿债贴补。各融资平台依据自身的融资规模设立自身的还款准备金，中长期贷款还款准备金不得低于年度内应偿还贷款本息总额；一年一贷的短期融资项目，其还款准备金不得低于年度内续贷单笔资金的最高额。

（五）规范资金使用，建立问责追究制度

对不按规定使用政府性融资资金，以及因工作失职造成资金损失浪费的，要依据相关法律、法规追究相关责任人的责任。

三、加强地方政府融资平台风险管控的具体举措

（一）强化融资平台公司的治理结构和经营机制

地方政府融资平台公司作为独立法人在现实中却只是政府的融资工具，缺乏有利于公司良性发展的治理结构和机制，自然也没有风险控制意识和机制，客观上助推了融资平台的负债风险。鉴于融资平台的政府背景，应客观科学地划分地方政府的的监管职责和融资平台的经营职责。因此，从融资平台良性发展的角度出发，政府应避免将平台公司仅仅作为融资的壳资源，而应尽量注入具体的经营业务，实体化运作，从而做实做强融资平台。地方政府要支持市场化，参与城镇建设项目，积极采取资产证券化、发行地方政府债券等融资手段，充分挖掘变现能力强的资产项目，实现融资平台公司质的飞跃。当然，从我国目前现状来看，还需要进行分类管理，提高管理效率。融资平台公司按其业务性质共分为三大类，分别为经营性业务、半经营类业务和非经营性业务。其中，经营性业务以获取利润为目的，应大力鼓励平台公司运用市场化运作模式来经营更多的项目，争取做大做强；半经营类是指经营收益一定，但却难以支撑其可持续发展需要的产业或公司，例如城市公共交通行业，对于这类行业或企业应尽可能地提升其盈利能力，降低非营利业务的比例；而非经营性则是指公司不直接参与到社会生产经营中去，而是以社会公共福利和效益为主旨，切实为公众服务类的业务，这类项目完全依赖于财政，风险传递效应较强，原则上要严加控制。

（二）调整资本结构，规范融资和担保行为

地方投融资平台筹资渠道单一，银行信贷是主渠道，资金来源少、风险系数高、风险隐患大等往往成为地方投融资平台的通病。为克服此类问题，可采取以下几项措施：一是筹集资金的方式上要通过资本市场综合运用股权融资、债务融资及项目融资等方式，尤其需要强化股权融资，实现自有资本稳步增长，资产负债率有序降低的局面；二是风险防范能力提高上可以综合采用合资合作、整改资产管理公司等方式。为此可尝试引入市政债、股权投资基金、产业投资基金、集中推介招商、BOT、PPP等新型融资方式。

我国目前政府融资平台的债务主要来源于银行，融资成本较高，同时也积聚了较大金融风险，试行地方直接发债成为缓解金融风险和地方债务风险的一个举措，目前包含江苏在内的10个地区的政府具有自行发债的权利。我国财政部国库司有关领导负责人曾表示，2014年在我国的4 000亿元地方债发行规模中，上海等十个地区试点地方政府债券实行自发自还的方式，其债券总规模达到1 092亿元，其中江苏占15.9%、广东占13.6%、江西占13.1%、山东占12.5%、浙江占12.5%、上海占11.5%、北京占9.6%、宁夏占5%、深圳占3.8%、青岛占2.3%。地方政府应充分利用政策直接发债融资，降低融资平台公司的债务压力，以债务期限的结构性转变促融资成本的降低。

为减控地方政府投资平台的风险，其规模应当以平台公司的经济实力、地方政府的财政实力为基础，包括其发行债券的期限和政府任期相一致，此举同时也可增强投资人对融资平台偿债能力的信任度。同时，地方政府应当依法进行与融资平台相关的承诺和担保，建立严格的投融资责任制度，在地方政府严重资不抵债、无法清偿债务的情况下，要追究主要领导人的责任。积极完善投融资平台的法人治理结构以及各项规范与约束机制，进一步将制度建设向深度和广度推进，例如，实行专家评议制度、项目公示制度、投资监管制度等等，进而保证从程序上规范平台公司的融资和担保行为，提高行为的合规程度，降低平台公司潜在的法律风险。

（三）完善地方债务风险预警制度

我国部分省份在地方政府融资平台管理办法中设置了预警指标体系。《江苏省政府性债务管理暂行办法》要求，各级人民政府应根据各地区的地方财政实力、GDP水平、债务风险等情况综合测定债务率、负债率、偿债率等指标并进行债务规模的控制。债务率等于年末政府性债务余额与当年地方政府综合财力之比；负债率等于年末政府性债务余额与当年地方地区生产总值之比；偿债率等于当年政府性债务还本付息额与当年地方政府综合财力之比。

债务风险预警指标应进一步细化到两个层面：一是平台公司层面的，利用公司的偿债能力、盈利能力、营运能力、发展能力等指标体系建立公司层级的预警指标体系；二是政府层面的，利用负债率、债务率、偿债率、逾期债务率、借新还旧率等指标建立政府级的债务风险预警指标。在此基础上，利用层次模糊评价方法综合分析评价平台融资风险，设定预警值，并进行对应的债务管理决策。

（四）政府加强对融资平台风险的监管

财政部门根据融资平台公司债务报告制度，实时掌握融资平台债务余额、来源、用途、结构及其变化情况等，实现对融资平台债务状况的动态管控；进一步规范债务审批程序，实行“审批卡”制度，确保举债依据充分、程序完备；规范融资平台债务资金投向，确保债务资金全部投入到公益性项目建设，严禁随意改变债务资金用途，保证债务资金安全并充分发挥效益；限定融资成本，督促融资平台审慎选择融资方式，严禁举借成本过高的债务；在融资过程中，所有融资平台企业都应该提供真实、规范、符合银行相关要求的财务报表。严禁政府对融资的不当担保和承诺等。

（五）优化地方政府的绩效考核，控制债务增量

北京大学周黎安等学者通过对省级官员的升迁率与其任职省区GDP的增长率数据进行分析，发现两者间呈现明显的正相关关系。而每年中央政府在其政府工作报告中制定的GDP增L率目标更促使地方政府一切以GDP论，盲目追求GDP的“达标”、高速增长。因此，对地方债务的控制也应作为政绩考核的要求之一，按照中央新的要求，建立严格的考核问责机制，将政府债务纳入官员考核问责机制的范围。各级政府要对担负起相应行政区内的地方性政府债务，防范化解财政金融风险的责任，明确责任落实，切实履行首长负责制，认真贯彻落实好相关政策。对于区县级融资平台的债务控制关键在于一方面消化存量；另一方面需要控制增量。在了解当地实际情况的基础上，建立地方债务规模量化指标体系，具体包含偿债率、负债率、负债收入比、债务依存度与担保债务比重等，从而实现地方债务总量和增量的控制。

参考文献：

李伯侨，陈耿宇.地方政府融资平台融资法律风险研究――以商业银行贷款为视角[J].兰州学刊，2013，（8）.

作者简介：