对公共管理的理解范文

对公共管理的理解篇1

公共卫生相关制度的实施促进了地方政府基本公共卫生走向规范化道路，有效的提升了地方居民的健康水平，也为地方经济提供了良好的发展环境。近几年实施的相关制度虽然取得了一定成就，但至今仍有许多不足之处急需人们改进。基本公共卫生服务项目包含了当地居民的健康档案规整，相关健康知识普及教育，儿童、妇女和老人的健康项目，当下传染疾病的疫苗接种等事项等多项的服务项目，相对资金管理的复杂，政府建立了专项资金管理办法，以促进基本公共卫生项目的实施。

一、资金管理中存在的问题

（一）项目资金管理方案不健全

基本公共卫生项目相关制度的不完善和当地政府实施的不到位都造成项目资金管理的实施方案并不理想。与基本公共卫生相关的政策虽然明文规定对于其专项资金必定要用于基本公共卫生项目的医疗机构，严格按照标准来进行资金支出，保证能够及时为当地基本医疗机构提供资金，支持其项目的持续进行，但是在当地政府中经常出现将资金用于其它支出的违规现象，造成资金管理混乱。地方政府为了配合中央政府对基本公共卫生项目的改革，应该结合当地的经济发展情况，创建健全的项目资金管理方案。/

（二）资金不到位，管理不规范

我国的专项资金并不是一步到位，而是由中央政府拨款给卫生部门，再进行地方部门的拨款，没有发挥专项资金的高效率作用，拖延了资金到位的时间，这不利于公共项目的实施；其次就是这些资金的经常运用于其他的用途，打破了专款专用的建设意义；再者就是地方政府没有对专项资金建立专向的账户管理，地方政府并没有落实建立专项资金，与其它项目资金一视同仁，不能直接的反应基本公共项目的资金状况，其资金管理的模糊化，带给了其监督管理等一些列的问题。

（三）会计核算系统不严谨

公共卫生项目都是由当地的政府部门负责，地方政府的会计核算系统与先进的经济体系并不十分相符，造成预算资金与实际资金对不上位，影响到后期的项目实施，甚至造成工程停滞的恶劣影响；全国地方政府对于资金项目资金的核算与地方政府其他的资金混为一谈，造成各地政府部门的核算过程和结果参差不齐，很难做到统一，不能直接反应基本医疗机构的资金支出状况，及时反映项目实施的进度和实施的良好状态，很容易导致项目资金与实际不符，从而影响项目的进度；其次有些地方政府没有意识本文由收集整理到公共卫生项目的重要性，没有对齐设立专项部门，对其资金的核算与一般资金融合在一起，简单的进行统计核算，没有详细的实际调查，大量的资金核算工作影响了公共卫生项目资金核算的准确性和效率；公共卫生项目资金管理的不到位，资金的实际开支不能与账目对应，很容易造成资金短缺的现象，导致项目的被迫停工。/

二、基本公共卫生项目资金管理的建议

基本公共卫生项目专项资金的管理一定要严格按照国家对于专项资金制定的相关制度，做到资金管理的专业化和统一化，对于当地基本医疗机构的资金管理一定要结合当地的经济发展状况和具体项目的实施现状，建立有效的资金管理体系，科学合理地对资金进行分配和对其进行严格的监督体系，规范专项资金的管理制度。

（一）细化专项资金的管理账目

地方政府的基本公共卫生项目十分繁杂多样，至今已经发展到十多项的基本实施项目，包括城乡居民健康档案管理、健康教育、预防接种、0～6岁儿童管理、孕产妇健康管理、老年人健康管理、高血压患者健康管理、2型糖尿病患者健康管理、重性精神病患者健康管理、传染病及突发公共卫生事件报告和处理、卫生监督协管服务、中医药服务等。地方政府可以将专项资金管理真正落实到每一个项目当中，将其更加精确细化，制定专项基本项目的账目管理，更加直接明了的反应基本公共卫生项目的进展状况。

（二）建立精确的资金支出来源

地方政府的基本项目专项资金的每一笔项目支出都要追究其资金的支出的缘由和对其资金流程有一个精确的掌握，建立完善的监管体系，真正核实每一笔资金的支出来源，使每一笔资金的来去透明化，有利于资金的管理和监督。地方政府应严格规定基本公共卫生项目的执行人员并明确标注其使用资金的用途，其财务部门也要进行严格的审核，确保资金真正落实到基本公共卫生项目中，对专项资金进行严格的控制和管理，真正发挥专项资金的优势。/

（三）重点资金管理的划分

地方政府的基本公共卫生项目十分繁多，上述已经了解多已有十几项之多，地方政府应该明确中央政府的重点项目，对其重点项目重点对待，使其专向资金管理具有一定的针对性，有利于资金科学合理的统筹规划。地方政府对于专项资金的分配，要考虑两方面的内容。一方面是对于资金的支出来源的科学合理性，另一方面就是对于资金的重点项目的重点分配，对于上级下达的重点任务给予足够的重视。

三、结束语

对公共管理的理解篇2

    [关键词]公共管理 公平 公共权力

    公平是公共管理的核心价值理念,也是公共管理理论研究的核心价值范畴。在学术界,学者们从不同的学科背景出发对公平作出了不同的理解,主要包括边沁功利主义的公平观、亚当斯管理学角度的公平观、罗尔斯社会学角度的公平观以及平均主义的公平观。公共管理是一个由政治学、经济学、社会学与管理学等学科构成的综合性学科,对公共管理中公平的理解也就由于人们学术背景的差异而不同。因此,在构建社会主义和谐社会的背景下,重新理解公共管理中的公平是十分必要的。

    一、公共管理的本质属性是针对不同社会群体进行的社会价值分配,这决定了公共管理中的公平应该是社会学意义的群体公平。即在社会不同群体间实现的公平

    虽然学术界基于不同学科背景的公平观为我们解读公共管理中的公平提供了基本的学科视角,但是我们不能简单套用上述公平观来理解公共管理中的公平。马克思主义基本原理告诉我们,理解任何一项社会活动的核心价值理念,都必须从这项社会活动的本质属性出发,使这一核心理念符合这项社会活动的本质属性。那么,公共管理的本质属性是什么呢?

    公共管理是向社会提供公共物品的活动。为了有效地向社会提供公共物品,公共管理必须解决为谁提供公共物品以及提供什么公共物品这两个公共管理的基本问题。在可以用来提供公共物品的社会公共资源稀缺(有限)的前提下,公共管理解决这两个基本问题的过程也就是对社会公共资源进行分配的过程。具体说来:解决为谁提供公共物品的问题就是实现社会公共资源在消费主体方向上的分配(配置)过程(如,在有限公共财政支出的制约下,政府将这一财政支出用于为偏远地区修公路还是为城市建广场);解决提供什么公共物品的问题就是实现社会公共资源在消费形态方向上的分配(配置)过程(如,同样是在有限公共财政支出的制约下,政府利用这一公共财政支出是为贫困群体解决住房问题还是解决子女教育问题)。因此,从公共管理解决的基本问题出发考察,公共管理的本质属性是对社会公共资源进行的分配。从社会公共资源具有的价值角度分析,公共管理的本质属性也就是对社会价值的分配。

    与针对个体进行分配的提供私人物品的市场管理活动不同,公共管理对社会价值的分配是针对社会不同的群体而不是个体进行的,这是因为公共管理直接提供的是公共物品而不是私人物品。按照西方经济学的论述,公共物品是具有可分享性的物品,也是具有非排他性的物品。可分享性是指某人对公共物品的使用并不影响他人的使用;非排他性是指不能剥夺任何公民对公共物品的使用权利。在西方经济学对公共物品上述论述的基础上,需要进一步讨论的问题是:公共物品的可分享性与非排他性的具体体现是什么?对此,我们的回答是:第一,公共物品的可分享性与排他性是在一定的地区内实现的,是对一定地区内社会成员的可分享性与非排他性。也就是说,一个地区的社会成员可以平等分享该地区为每一位社会成员普遍性提供的公共物品,但并不接受其他地区的社会成员分享这一公共物品。具体例证就是,在实行联邦制国家结构形式的西方国家,社会福利主要由各成员国政府(州、省)负责提供,各成员国政府提供的社会福利是有差别的,各成员国的公民可以分享本成员国政府提供的社会福利,但不可以分享其他成员国提供的社会福利。第二,公共物品的可分享性与非排他性是在一定社会阶层(群体)内实现的,是对一定社会阶层成员的可分享性与非排他性。也就是说,一定社会阶层(群体)的社会成员可以分享社会为这一阶层(群体)成员选择性提供的公共物品,但并不接受其他阶层的社会成员分享这一公共物品。具体的例证就是,任何一位残疾人都可以免费享用市内公共交通、任何一位老年人都可以免费进入市内公园,但非残疾人、非老年人则不拥有这一权利。根据对公共物品的可分享性与非排他性的理解,我们可以将公共管理的本质属性进一步表述为:针对社会不同群体进行的社会价值的分配。

    既然公共管理的本质属性是针对社会不同群体进行的社会价值的分配,公共管理中的公平也就应该是社会学意义上的群体公平,是在社会不同群体间实现的群体公平。

    二、公共管理的根本目标是实现公共利益。这决定了公共管理中的公平应该是分配结果的公平。也就是使全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益

    公共管理的根本目标是通过提供公共物品来最大限度地实现公共利益。对于公共利益的认识,学术界存在着比较大的认识分歧,“甚至有些学者,如公共选择学派的代表人物詹姆斯·布坎南、肯尼斯·阿罗,根本否认公共利益的存在,认为‘公共利益是一种神话”~。布坎南等人之所以否认公共利益的存在,是基于公共选择理论的基本假设——理性人(经济人)假设。他们认为:根据理性人(经济人)假设,人们在政治决策中的动机与在市场决策中的动机是一致的,都是追求个人利益的最大化,而个人的偏好是不同的,并且每个人都有充分的决策信息与足够的决策能力。因此,人们无法形成共同的需求,也就无法形成公共利益。事实上,公共利益不仅是客观存在的,而且其内涵也是比较清晰的。公共利益这一概念,是由公共与利益两个基本概念构成的。公共的含义是共同的、公众的,而利益则是“人们为了生存、享受和发展所需要的资源和条件”。。因此,我们可以将公共利益理解为:公共利益是公众为了生存、享受与发展所需要的资源和条件。如果将公众为了生存、享受与发展的需要概括为需求,我们也可以将公共利益理解为:公共利益是满足公共需求的资源和条件。显然,公共管理对公共利益的实现是通过满足公共需求完成的,公共需求的满足是公共管理对社会价值分配的结果。因此,与提供私人物品的市场管理不同,公共管理中的公平应该是结果的公平,是对社会价值分配结果的公平。  如何考量公共管理对社会价值分配结果的公平呢?公共管理的目标是满足公共利益,考量公共管理对社会价值分配结果的公平也就是考量公共管理对公共利益的实现程度。公共利益是满足公共需求的资源和条件,公共需求的主体是民众,公共利益的实现程度也应该由民众评定。在现代民主制度的背景下,民众对公共利益的评定是通过民主机制、依据民主决策规则进行的。尽管不同政治体制下的民主机制是不同的,但是民主决策的规则却是一致的,那就是全体一致规则与绝对多数规则。在采取全体一致规则的情况下,实现了全体民众所需求的利益即民众的整体利益也就是实现了公共利益;在采取绝对多数规则的情况下,实现了大多数(含全体)民众所需求的利益即民众普遍需求的个体利益也就是实现了公共利益。所谓实现公共利益,包含两个要素:一是提供的利益为民众(全体或大多数)所需求,这是由公共利益的公共性决定的;二是提供的利益为民众(全体或大多数)所分享,这是由公共利益的可分享性决定的。我国学者陈庆云等人认为,公共利益应该具有分享性,而且“实际上分享人数的多寡并不是决定公共利益的惟一因素,决定是否真正构成公共利益的基本特征是“是否具有社会分享性”。由此可知,考量公共管理对公共利益的实现程度,也就是考量公共管理是否提供了为全体民众所需求或大多数民众所需求的利益以及这一利益是否为民众所分享。因此,考量公共管理对社会价值分配结果的公平,也就是考量公共管理是否使全体社会成员或大多数社会成员平等地分享了公共利益。

    实现全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益,这是一个动态的、整体的平衡过程。由于公共资源的有限性与民众利益需求的多元性及差异性,在一定的历史时期内,一项公共管理很难同时满足所有民众的利益需求。一般说来,一项公共管理总是在满足一部分民众利益需求的同时抑制另外一部分民众的利益需求或者是在满足民众某一方面利益需求的同时抑制民众另一方面的利益需求(这正是公共管理对社会价值分配这一本质属性的体现)。因此,公共管理要不断地对利益需求受抑制的群体(如弱势群体)或利益需求受抑制的方面予以补偿,用动态的、整体的利益平衡过程来渐进地实现社会价值分配结果的公平,使公共管理尽可能地逼近使全体社会成员共同分享公共利益这一理想目标。

    三、公平与效率分属公共管理的不同理性层面。公平是公共管理价值理性的核心。效率是公共管理工具理性的核心。效率是为实现公平服务的

    对于公平与效率的关系,学术界已经多有论述,这些论述大都是抽象的,缺乏将公平与效率的关系放在具体的社会活动中的具体分析。事实上,在不同的历史阶段或不同的社会活动中,公平与效率的含义是不同的,二者之间的关系也是不同的。那么,公共管理中的公平与效率的含义及其关系如何呢?

    对于公共管理中公平的含义,我们已经进行了一定的讨论:公共管理中的公平是在社会不同群体间实现的分配结果的公平,是使全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益。我们再来讨论公共管理中效率的含义。公共管理中使用的效率概念来源于经济学。在经济学中,关于效率有两个含义:一是资源利用效率,是指利用有限的资源实现收益最大化的程度;二是资源配置效率,是指利用有限资源实现效用最大化的程度。经济学中效率的概念涉及了微观与宏观经济两个方面:资源利用效率是微观经济问题,属于企业管理范畴;资源配置效率是宏观经济问题,属于政府宏观调控范畴。公共管理中,效率一词的含义仍然是经济学中的含义。惟一的问题是:公共物品的提供不以赢利为目的,有些公共物品也不存在经济收益。为解决这一问题,我们可以将收益理解为社会收益与经济收益的统一。这样,在公共管理中使用效率这一概念时,既与经济学的效率概念保持了一致,又符合了公共管理的特点。

    在公共管理中,处理公平与效率关系的基本准则是:从公平原则出发并注重效率。这一基本准则有三个含义:(1)公共管理必须以公平为基本出发点。第一,公共物品的可分享性与非排他性决定了公共管理必须从公平原则出发,不能以不公平的方式剥夺任一民众的消费权力。第二,公共管理的国民经济再分配性质,决定了公共管理必须从公平原则出发,将公平放在公共管理的首位。公共管理是国民经济的再分配过程,尽管各国的分配原则有所不同,但在国民经济再分配过程中,都要贯彻公平原则。从处理效率与公平关系的角度出发,可将世界各国的收入分配原则分为两类:效率优先与公平优先(尽管公平优先的国家是少数)。在公平优先的国家,再分配过程必然要贯彻公平优先的分配原则,以进一步实现公平。在效率优先的国家,国民经济的一次分配必然要形成社会收入的差异,甚至会导致尖锐的社会矛盾。为缓和由一次分配形成的社会矛盾,维护社会稳定并在公共选择中获取大多数人的支持,政府在国民经济再分配中,也必然要贯彻公平原则。(2)公共管理也要充分注重效率。经济学基本原理表明,公共资源是有限(稀缺)的,在有限资源的制约下,公共管理必须注重利用有限资源提供更多与效用更大的公共物品,以提高公共管理的效率。(3)公共管理中的效率是在公平统领下的效率。同其他经济活动一样,作为国民经济再分配过程的公共管理也必须解决生产什么、怎样生产、为谁生产这三个基本问题。与其他经济活动不同的是,公共管理解决这三个基本问题的顺序是:先解决为谁生产,再解决生产什么与怎样生产。这是因为:公共管理对社会价值分配的本质属性,要求公共管理首先要解决将社会价值分配给谁,即为谁生产公共物品的问题,在解决了为谁生产公共物品这一根本问题之后,公共管理才能考虑为这些人生产什么样的公共物品以及怎样生产这些公共物品。公共管理解决上述基本问题的顺序并以公平为基本出发点,决定了公共管理必须将公平放在首位,用公平来统领效率。具体说来就是:公共管理在决定为谁生产公共物品时从公平出发,在决定生产什么公共物品与怎样生产这些公共物品时注重效率。

    至此,我们可以看出:在公共管理中,公平作为公共管理价值理性的核心,始终是第一位的;效率作为公共管理工具理性的核心,是为价值理性服务的,也就是为公平服务的。我国的公共管理理论研究是在借鉴西方公共管理理论与介绍西方公共管理改革运动的基础上展开的。诚然,西方的公共管理理论与英国撒切尔政府和美国里根政府率先开展的西方国家的新公共管理(改革)运动是以提高公共管理效率为中心的。但是,我们必须清醒地看到,这一理论与运动是在西方资本主义国家已经在公共管理中比较好地实现了公平的前提下进行的。认识到这一点,会使我们在努力提高我国公共管理效率的同时,始终坚持公共管理中的公平并将其放在首位,避免再次出现前一时期我国社会某些公共管理领域(如医疗、教育等领域)存在的为了追求效率而显失公平的社会现象。  四、公共管理是以公共权力为核心展开的,只有实现公共管理中公共权力的合理分配,才能从根本意义上实现公共管理的公平

    作为提供公共物品活动的公共管理,是以公共权力为核心展开的。按照公共选择理论的分析,人们在提供公共物品过程中的动机与在提供私人物品中的动机是相同的,或者说,人们在非市场(政治)决策中的动机与市场决策中的动机是相同的,都是追求个人利益的最大化。从集体行动的逻辑角度分析,与市场决策不同的是,在非市场决策中,在个人利益最大化的动机驱使下,个体的理性选择必然导致集体的非理性选择。这一非理性选择在提供公共物品活动中的具体体现是:从公共物品的生产角度分析,由于存在“搭便车”或“逃票乘车”的现象,人们不可能有效支付公共物品的生产成本,公共物品就无法生产出来;从公共物品的消费角度分析,由于存在“囚徒困境博弈”或“牧人博弈”,人们无法合理消费公共物品。为了避免上述现象的发生,除非共同体成员极少,否则,共同体成员必须向来自心灵之外的强制力(利维坦)心眼,这一强制力电就是公共权力。只有公共权力的介入,公共物品的生产者与消费者才可能在公共权力的作用下通过个体的理性选择形成集体的理性选择,个体间的理性博弈才能在集体理性的制约下达成最优均衡。公共权力的介入,虽然增加了公共管理的成本,但是作为“必要的恶”,它可以使公共物品得到合理生产与消费,使公共利益得到较好的满足。换言之,没有公共权力也就没有公共管理,公共权力是公共管理的核心。公共管理以公共权力为核心,使公共管理对社会价值的分配具有了公共权力所决定的权威性。

    公共管理以公共权力为核心,决定了公共管理中的公平是社会利益集团在公共管理中政治博弈的结果,是政府对社会利益集团利益诉求的政治均衡。如果说,公共管理如何对社会价值进行分配属于公共政策范畴,那么,公共管理中的公共权力分配就属于制定公共政策的宪法规则。美国学者布坎南在分析西方国家的公共管理改革时指出:“是制定政策的宪法规则而不是政策本身成为改革的对象。”这一论述启示我们,只有实现公共管理中公共权力的合理分配,才能从根本意义上实现公共管理的公平。

对公共管理的理解篇3

一、有限性与普遍意义上的公共管理理论

肇始于伍德诺·威尔逊的古典行政学理论、密鲁布诺克会议之后的新公共行政理念以及20世纪80年代后期新公共管理主义，共同构成了公共管理理论发展的轨迹。就其背景而言，这种发展既是以工业技术和信息技术为代表的科技革命催生的结晶，也是政治学与管理科学成果全球共享的结果。然而，近20年来，这一发展变化过程在学术界引起的关注热潮近乎是一场不同母语之间的学术名词争论，东西方学者就其定义所包含的问题进行着各不相同的辩论，所牵扯到的词语包括了“管理主义”、“新公共管理”(NPM)、“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制典范”、“企业型政府”等等[1]。这种状况主要是由于认识上的偏误所导致的。

首先，公共管理理论是有限的理论，不可能解决公共行政学未解决的问题。公共管理概念的提出是公共行政学(Public Administration)发展到一定阶段的必然结果，它证明传统的公共行政学是一个范围狭窄的领域，是认识的初级阶段，但同时是一个不可替代的研究范畴。欧文·E·休斯(Owen E.Hughes)认为，传统公共行政模式基于两种理论，即官僚制理论和政治行政两分法；新公共管理理论的基础是经济学理论和私营部门管理[2]。这些理论都不能穷尽和包容公共领域的所有事物，所以公共管理理论必然有一定的理论空隙，进而导致理论在解决公共问题时留有一定的缺陷。

其次，公共管理理论是依靠一定社会基础支持的理论。公共管理理念的形成不是学者们闭门造车的结果，它首先源自于公共行政思想的发展、传统的行政与政治二分法思想以及行政效率第一思想的形成。这些思想的形成不能脱离工业革命、城市人口锐增、官僚机器膨胀、经济财政压力等背景。20世纪60年代新公共行政理念的诞生离不开民权运动以及通过行政改革以使公共行政更为合法化的追求，但所谓的“公共性”并没有在实质上突显出来。70年代和80年代的新公共管理则是为了解决政府危机、道德危机、贫困饥饿、工业污染、预算赤字、军备竞赛、失业等一系列普遍问题而提出来的。当时，整个社会日渐明晰了政府的功能和地位，社会各个阶层对政府抱有一种新的期望，新公共管理的理论内核在建立“企业型政府”的口号声中得以完善。到了90年代，人们更是以“治理”为手段、“善治”为结果的理念重塑政府，相信政府只有依靠制度创新才能增强公共管理的有效性，也普遍认同了私有化的积极作用。

可见，西方公共管理理论的发展是20世纪西方社会进步的结果。初期的发展以外部环境推动为背景，后期发展则表现为双重背景的支持：一是理论自身成熟与自我发育的需要以及学者们的推动，二是民主政治的成熟、经济秩序的整合与经济水平的提高、文化更新和社会制度的变迁与完善。两者共同促使公共管理理论不断发展，并在公共领域显示出指导效应。

第三，公共管理理论是与技术化水平高度发展的社会实践相联系的世界的理论。1988年9月举行的第二次密鲁布诺克会议强调，“不愿意涉及技术及进步，认为技术进步是一种错误而不是改善公共服务的一种工具。”[3]事实上，公共管理理论发展与这一时期的技术进步关系密不可分。科学技术革命深刻地影响了作为公共管理主体的各国政府的行为，特别是发达国家、技术领先国家的政府决策，并纷纷在经济领域进行以技术升级换代和结构调整为主要内容的一系列经济改革。一些学者清楚地看到，在20世纪上半叶还被视为经济增长外生变量的科学技术逐步演变成为内生变量，科学技术知识本身也成了直接参与生产过程中一个可交易的重要生产因素。为了在经济竞争中立于不败之地，各国政府大幅度增加研究开发支出。从另一种意义上讲，世界上任何科学技术知识的进步都是各国政府或者民间有意识地进行研究开发投资活动的结果[4]。在高技术的支持下，整个公共领域的实践也发生了变革，并不断涌现出新鲜的案例为日益鲜活的公共管理理论提供佐证。公共管理理论也随着科技的传播和全球化趋势，逐渐从技术发达国家向技术落后国家延伸，从民主国家向集权国家延伸，从经验管理为主的国家向政府管理日趋科学化的国家延伸。它的普遍性原则和各国的公共管理实践相结合，构成改变各国政府面貌的最有价值的理论。

最后，公共管理理论以解决政府问题为出发点，逐步向解决社会问题方向靠拢，最终力图成为解决社会管理问题的核心理论。可以认为，公共管理理论的初衷是改变政府的面貌、重新对政府的功能进行定位，并不涉及社会问题的解决。如今，公共管理理论仍立足于以政府为主体的管理问题。与传统行政学侧重于政府的内部管理、内在机制的建立不同，公共管理侧重政府管理的外部关系的处理，涉及政府并非唯一主体的公共领域。因此，现有的公共管理理论只能解决部分社会问题，它需要与相关管理科学密切配合和协作。当公共管理理论最终走向成熟的时候，它将成为解决社会管理问题的核心理论。

二、本土化研究的基本逻辑

本土化研究以什么为逻辑起点？在实践中，它表现为政府问题的复杂性以及由此引起的对政府变革的呼声越来越强烈。在理论层面上，它表现为公共管理思潮的全球化蔓延并深深影响中国的学术研究。处于转型期的中国是公共管理实践和思想相对落后的国家，许多问题的解决都寄希望于公共管理理论的发展和成熟。例如，如何提高政府管理水平，在公共物品的供给和改善公共服务的质量方面有新的变化；如何有效地全面发挥市场的功能，依靠市场机制规范公共行为、合理配置公共行政资源等等都需要必要的理论支持。由此，本土化研究才能成为一种必然选择。

1.理论平台：中国公共管理理论的发展走的是一条借鉴、吸收、学习与创新的道路，其理论平台表现在两个方面：其一，理论构建的基础，即以政治学理论、组织学理论、经济学理论与数学理论为主体的学科基础不容忽视。其二，理论的渊源，即对西方公共管理理论的借鉴，对中国古代公共管理经验的学习，对现代工商管理理论合理成分的吸收，其中，把握西方成果发展脉络是前提，总结古代管理经验和现代公共管理经验是任务。

2.研究重点：中国公共管理理论成熟的标志是首先能够解决中国公共领域的问题，即解决政府管理中的内部问题以及与政府自身相关的外部问题。在这样的目标下，中国公共管理必须从实证分析入手，并以此为重心展开理论研究，其中包括案例库的建立与经典案例的分析，建立理论模型与数据模型。而对于基本概念的争鸣、争议则可以暂且搁置下来，待掌握充分的案例并对每一案例有清醒的认识、对其实质有真正的把握之后，问题的解决答案就会显现出来。

这里，一些学者会产生疑问，理论上的分歧未搞清楚，实证研究如何进行呢？其实仔细分析就会明白，导致争论的重要原因正是对案例分析不足造成的。鸡与蛋，孰先孰后呢？

3.学术视角：用多维视野研究公共管理理论是一种理想的选择，但事实上在理论发展的初期很难照顾周全。中国公共管理理论应该从公共生态视角切入进行研究，原因在于：其一，公共生态视角符合系统论的观点，系统的观点是全面的观点、联系的观点和平衡的观点。其二，公共管理的内部关系与外部关系是最基本的关系，内部关系中的若干要素搭配不合理破坏了公共领域内部必要的生态平衡。这是目前中国公共管理资源浪费的首要原因。同时，外部关系处理不好，严重地影响了政府职能的转变。在生态视角下，公共管理内部关系的建立与平衡、要素之间的互动性、基本利益分享、制度与规则的建立、公共权力的分享、效益的最大化等方面都可能进行深刻的研究。而外部关系中，政府的定位与重新认知、政府与市场的关系，公共领域与私人领域的协调、公益物品提供的方式、政府与公民等诸多关系存在的依据、发展变化的动力等都有探讨的价值。

4.理论特色：中国公共管理实践是落后的，实践经验不足与公共管理理论能够解决的问题之间还有一定的差距。因此，有效的实证研究与有限的理论选择相统一，将是中国公共管理理论发展的必经之路。进行本土化研究的学者必须清楚地看到，借鉴工商管理理论和“企业型”政府范式的选择并不一定适合中国的实际情况。中国特殊的政治与文化决定了这一点[5]。本土化思维下的中国公共管理重要的是进行理论创新，包括研究性质、研究领域、理论模型、理论批评等方面的创新。

5.研究意义：随着公共管理研究队伍的扩大和研究内容的深入，中国公共管理的价值不仅仅局限在学术领域。以此为契机，中国行政体制的有关问题将会从理论层面向实践层面拓展，并在真正意义上推动政府体制、政治体制的改革与发展。在这一变革过程中，“渐进性、平衡发展、稳步推进”等特点应得到很好的体现。

三、中国公共管理理论的基本关系

中国公共管理理论面临的是一个关系众多的复杂管理体系，其中既有内部关系的纠缠，又有外部关系的掣肘。从目前看，主要表现为：

第一，特殊政治中的“统治”(government)与“治理”(governance)的关系

学者们普遍认为：“统治”与“治理”是两个不同的概念，权威的主体、权力运行过程中的向度都有所不同，并且，治理也不是万能的[6]。笔者认为，统治与治理代表了两种权力倾向。更为重要的是，由此投射出来的行为既是专断的、单向的，也是平等的、双向的。统治是工具性的，而治理是方法。一般意义上，统治与治理在理论层面与实践层面相背离，实践层面的强势统治与理论层面的治理呼声不相兼容。

对于政府主体而言，统治与治理是发展的两个阶段。在“统治”的理念下，重在研究公共行政的问题，研究政府的内部矛盾、权力的集中、不可替代性与统治的效果。在“治理”理念下，重在研究公共管理问题，强调多中心与权力的泛化。究竟以“统治”为主还是以“治理”为主？是以“治理”为目标还是以“善治”为目标？这在目前的政治背景下难以确定。

第二，模糊意义下的成本与效益关系

公共管理成本与效益是两个模糊的概念，并不能完全依靠经济管理与工商管理中的“成本——效益”核算模式来计量，也不是数学方法可以统计出来的。一些学者虽然也以“政府成本”为题立论，但涉及到的只是政府成本存在的基础、产生与膨胀的原因、政府成本控制的假设[7]，而没有给出“成本——效益”的计量方法。这是由于没有澄清政府成本的实质。通常。整个公共管理过程表现出的是部分“成本—收益”可计量与多数“成本——收益”的不可计量的统一，是部分公共组织的“成本——收益”可计量与大多数公共组织的“成本——收益”不可计量的统一。这便是公共管理成本的模糊性。特别是，政府成本之外的社会成本更加模糊。社会总动员所需要的成本、公民和商业企业自发产生积极行为的成本都是难以计量的。在收益或者绩效方面，收益的不确定性、社会效益的扩散性再加上公共管理绩效测评手段的不完善性，都使得我们难以精确地测量绩效。在时间上，公共管理的部分效益特别是社会效益也是潜在的，它们往往需要很长时期才能显现出来。因此，公共管理的成本和效益都只能用成本最小化和效益最大化等模糊的语言来加以描述。

第三，公共管理目标、过程与公共利益的关系

由对“成本——收益”的分析可以看出，追求公共管理过程的科学化比追求结果更为重要。公共管理的目标是有层次和阶段性的，每一目标和实现目标的过程之间都有“过程——目标”的对应关系，在所构成的无数“过程——目标”链中，公共利益处于最末端，成为公共管理追求的最高目标。

特别需要指出，笔者并不认为公共利益是公共管理的核心问题，它只是公共管理的最终目标。公共管理的核心问题体现在公共管理的过程中，即对公平、公正、回应性、民主与效率等问题的正确解答。并且，公共利益并不是共同利益，共同利益是团体利益（包括集团私利），只有公共利益才是最高利益。因而，解决公共利益问题不是一蹴而就的事情，它需要较长的时间。但无论如何，公共利益的最大化与“满足人民群众日益增长的物质和文化生活需要”都是一致的。

第四，松散状态下的公民与政府关系

政府是公共管理的最大主体，公民是公共管理的最大客体。政府对公民负责和公民信任政府是公共管理职能得以发挥的关键。对于特定的政治体制而言，政府只能有一个，而公民团体则是分层的；政府与公民的关系实质是政府与不同层级的公民团体的关系。在中国，工人和农民是最大的团体，工人和农民背后是工业和农业两个最大的行业。维护工业发展的经济实体是企业，它是一类组织，有一定的结构形态。因此，在政府与企业的关系上，政府功能的重新定位将使政府获得企业的信赖，也由此在政府与工人之间形成了一种间接关系。而维持农业发展的经济实体却不是一类组织，它没有结构和形态，而且非常松散。在政府与这类实体的关系上，政府没有信赖的基础，也由此使政府与农民的关系非常直接。可以认为，中国公共管理的最大障碍在于政府与农民之间能否建立起良好的信赖关系，解决中国的农民问题、农业问题和维持农业发展的经济实体问题，将是中国公共管理最终要解决的核心问题。

【参考文献】

[1]　（澳）欧文·E·休斯.公共管理导论[M].北京：中国人民大学出版社，2001,52.

[2]　（澳）欧文·E·休斯.公共管理导论[M].北京：中国人民大学出版社，2001,66.

[3]　（美）康特妮等.新公共行政：寻求社会公平与民主价值[J].中国行政管理，2001(2):43-46.

[4]　王春法等.科技全球化及中国的对策[J].中国科技论坛，2001(3).

[5]　任晓林.中国公共行政的范式选择[J].中共山西省委党校学报，2001(1).

[6]　俞可平.治理与善治：一种新的政治分析框架[J].南京社会科学，2001(9).

对公共管理的理解篇4

20世纪40年代开始，学者们开始自觉地对公共管理学的方法论进行反思，先后经历了三波反思和争论，经过这一系列的争论，公共管理研究已经进入了方法论的多元化阶段，但是目前中国大陆关于公共管理研究方法论探讨却存在以下突出的问题：

1.公共管理研究方法单一化，无法回应公共管理实践的多样性。目前国内相关文献在介绍公共管理研究方法的时候，实证主义和科学主义仍是主流，通论性教材往往侧重介绍公共管理研究方法中“科学”研究的部分，主张公共管理研究的任务在于寻求公共管理客观事实中的经验性因果联系，通过变量之间关系的寻求，发现公共管理的一般规律。[1]与此相关，目前国内的公共管理硕士（MasterofPublicAdministration，MPA）教育亦以“社会学研究方法”、“社会科学研究方法”、“社会研究方法”等作为核心课程或主干课程，这些课程的主导方法也是实证主义，难以凸显公共管理研究方法的多元性。事实上，公共管理研究是科学发现、技术设计（政策设计、制度设计、组织设计、机制设计等等）、公共评估、诠释和批判的统一，需要实证的、诠释的、批判的多元方法论的合理使用和组合，阐明多元方法论单独使用和组合使用的逻辑，才可能有效地反映公共管理实践的多样性。

2.程序性方法与实质性方法之间存在鸿沟。公共管理实质性方法是形成公共管理理论的哲学基础、逻辑和价值观，是公共管理知识成果中蕴含的，形成公共管理知识的途径。公共管理研究的程序性方法则是公共管理研究过程中设计和实施研究、收集和分析资料的程序、步骤和技术。公共管理实质性方法和程序性方法没有截然的界限，但是侧重点是不同的，前者侧重研究的逻辑，后者侧重研究的操作性程序和技术。在公共管理研究方法的文献中，程序性方法的研究文献较为丰富，体系也较为成熟，比如：盖尔•约翰森（GailJohnson）[2]等人所著的公共管理研究方法著作。这些著作以选题、文献综述和理论建构、研究设计、资料收集、资料分析、报告撰写为经线，以定性和定量研究为纬线，共同编织起公共管理学的程序性方法论体系。不过，很少有文献探讨实质性方法和程序性方法之间的对应关系，这导致了公共管理研究者的很多困惑，比如：当我们从事一些属于技术设计类、诠释类、批判类、评估类的公共管理问题研究时，大多数公共管理研究方法的著作难以提供有效的指导，甚至用实证主义的研究规范和标准衡量这些公共管理研究成果，造成了研究的方法论标准“缺位”和“越位”的现象，形成了方法论标准的单一化和有些研究没有有效方法论指导的尴尬局面。

3.公共管理学术研究、实务和咨询方法脱节。公共管理研究作为使用科学方法探讨公共管理问题答案的活动，包括公共管理学术研究、公共管理实务、公共管理咨询三种基本形态。但实践中，三者脱节的状况较为严重：从事公共管理学术研究的学者们撰写大量的论文，充斥着繁杂的统计数据和生僻的词语，往往被束之高阁。公共管理咨询提出的政策建议，往往与学者们的高深研究难以接轨。造成这种脱节现象的原因之一是对三者统一的“公约数”缺乏坚实的理论共识。事实上，公共管理学术研究、公共管理实务和公共管理咨询的“公约数”是解决公共管理问题。公共管理学术研究重点关注科学发现类、评估类、诠释类和批判类问题。公共管理实务是公共管理实践问题解决的过程，其本质是公共管理者运用适当的途径———诸如战略设计、政策制定、机制设计等———弥合公共管理主体需求与现实之间的差距。虽然公共管理实务以公共管理学术研究提供的相关知识为基础，但是公共管理实务的方法论框架是技术设计的方法论框架，与公共管理学术研究的方法论框架存在本质的差异。公共管理咨询所使用的方法论框架并不是单一的方法论框架，往往通过综合运用公共管理学术研究和实践问题解决的方法论框架，为顾客提供知识、技术、理解等方面的知识和服务。

4.公共管理方法的学术关注度失衡。“公共管理方法”一词可以做广义理解和狭义理解。广义的公共管理方法是公共管理领域中思维方法、行动方法、研究方法的总称。狭义的公共管理方法则指公共管理实践或公共管理实务活动的方法，属于行动方法的范畴，即公共管理主体进行公共管理活动过程中使用的认识工具（比如战略管理中SWOT分析模型、钻石模型、利益相关者分析）和行动工具（全面质量管理、合同外包、凭单制等等制度、机制、程序、手段和技术等管理手段）的总称。目前国内已经出版了一批侧重研究公共管理行动的技术、手段和工具的著作。但目前关于公共管理学科方法和研究方法的著作仍然较少。公共管理“思维方法”的著作更是少见。这导致了公共管理思维方法、行动方法和研究方法学术关注度失衡的局面，有必要从新的角度入手，寻求公共管理方法的共同基础，提高公共管理学科认同度。

5.公共管理知识生产缺乏合理的标准和规范。20世纪80年代以来怀特（J.D.White）[3]，佩里和克雷默（J.L.Perry&K.L.Kraemer）[4]，斯托林斯（R.A.Stallings）[5]，斯托林斯和费里斯（R.A.Stallings&J.M.Ferris）[6]，贝利（M.T.Bailey）[7]，亚当斯和怀特（G.B.Adams&J.D.White）[8]等人开展了对公共管理博士论文和期刊论文的主题、研究方法、质量标准等方面的评估研究。中国台湾学者孙同文（1986）[9]、江明修（1986）[10]、詹中原（2003）[11]、吴颖年（2006）[12]等学者对台湾地区的公共管理论著亦做了文献评估分析。从20世纪90年代开始，内陆很多学者开始从不同角度反思和探讨公共管理知识生产的规范、标准和方法论问题。比如：张成福（1996）对中国公共行政合法性危机的关注。[13]周志忍（2004），郭小聪、肖生福（2006）等人探讨了中国行政学学科和学科整合问题。[14]袁达毅（2002）、马骏（2006）、刘亚平（2006，2008）、何艳玲（2007）等人对中国公共行政“危机”进行了分析。[15]张梦中和马克•霍哲（2001）[16]等人对公共行政期刊论文或博士论文进行了内容分析，尝试提炼出已有公共管理研究成果的学术规范。总之，公共管理知识生产尚未形成兼顾多元方法共性和个性的标准和规范。实证主义的学术规范，只适合于对部分公共管理研究成果进行评价，还有大量的研究成果并不能纳入实证主义研究的方法论传统，需要深化公共管理研究方法体系的认识，在公共管理多元方法的框架下，建立多样化、合理、适宜的公共管理知识生产标准和规范。上述五个问题可以归结为：公共管理多元方法之间的共同性和差异性是什么？怎样才能有效整合公共管理研究的多元方法论，从而为公共管理研究提供逻辑合理性？随后本文将从问题类型学入手，阐明基于问题类型学的公共管理研究方法体系，以期对这两个问题提供合理的答案。

二、公共管理问题类型学

在科学研究中只有那些专业共同体和整个人类的知识积累都尚未解决或无法回答的疑问才算是研究问题。问题可以定义为：“某个给定过程的当前状态与智能主体（人或机器）所要求的目标状态之间存在的差距。”[17]问题是一个反映了主客观矛盾的认识论和方法论概念。科学研究从何开始？一直是哲学和方法论研究的一个关键主题。波普尔在《猜想和反驳》一书中总结道：“科学和知识的增长永远始于问题，终于问题———愈来愈深化的问题，愈来愈能启发新问题的问题。”[18]在公共管理研究中，几乎每个公共管理理论的提出和发展，都是从特定的公共管理问题开始的。问题作为一个认识论的概念，反映了主观与客观之间的认知矛盾。虽然诸多科学家和不同流派的哲学家持有不同的方法论，但是科学史和哲学史的发展历史表明，他们都会不约而同地从方法论层面上开展对“问题”的研究，探究什么是问题、问题的重要意义、问题的结构、问题的类型。“问题”成了不同流派科学哲学家交锋对话的聚焦点，他们对问题认识的深入，逐渐形成了以问题为研究对象的科学哲学分支领域“问题学”。[19]目前“以问题为导向”进行研究已经成为公共管理学界的共识：解决问题是公共管理基础研究和应用研究的核心；问题为公共管理研究定向；问题是制定公共管理研究计划的依据；问题指导公共管理研究的观察和资料的收集等等。但是公共管理问题包括哪些类型？每种类型公共管理问题对应的研究方法是什么？在理论界和实务界尚无一个完美的答案。类型学（typology），或称作分类学（taxonomy），指研究者结合两个或两个以上单一维度的简单概念，然后由简单概念的交叉形成新的概念。本文从问题的定义———“某个给定过程的当前状态与智能主体（人或机器）所要求的目标状态之间存在的差距”———出发，根据“差距”的本质特征对问题进行类型化的划分。按照近代英国哲学家大卫•休谟（DavidHume）揭示的事实和价值二分的原则，我们可以将问题中所含的“差距”分为“事实性差距”和“价值性差距”两个维度。可以用如下的坐标图定位公共管理问题的各种类型。在图1的二维坐标中：（1）纵坐标所示的纯粹涉及价值差距的问题属于诠释类问题，对诠释类问题的解答，往往使用诠释主义的方法，形成诠释类知识。诠释类知识通过挖掘、阐发、建立和确证一种价值，促进人与人之间的理解和沟通。（2）横坐标所示的那些纯粹涉及事实差距的问题是科学发现类问题，科学发现类问题往往使用实证主义的方法，探索经验世界的状态、发展、变化，寻找经验世界中存在的联系。（3）横坐标和纵坐标构成的平面中的问题既含有价值因素又含有事实因素，可将这些问题分为技术设计类问题、批判类问题和评估类问题。

1.科学发现类问题。科学发现类问题是人类主观认知与经验事实之间的矛盾，以及由此引发的主观认知之间、客观事实之间的矛盾而引发的疑问。对科学发现类问题的回答，往往使用实证主义的方法论框架，最终将产生对客观世界描述、解释和预测的知识。提出科学发现类问题的途径包括：寻求经验事实之间的联系和一致的解释，证实假说和现象的可靠性、寻求理论体系内部的不一致性，解答多个理论和假设的不一致性，学科理论方法的移植等。

2.技术设计类问题。“实现特定目标的最优化方案、手段和措施是什么？”属于技术设计类问题。技术设计类问题包含事实前提和价值前提两个基本因素。技术设计类研究的目的是在既有事实前提下，确定合理的价值前提；或者在既定的价值前提下，寻求实现特定价值的优化方案。在公共管理研究中，往往需要在时间（时间段、历史、现状等等）和空间（国别、地区、部门等等）中进行目标比较、约束条件比较、环境参数比较、手段比较找出当前问题的特殊性，并“有的放矢”地提出战略与政策、体制与机制、措施与办法来解决这些问题。

3.评估类问题。该类问题与科学发现类问题的相似之处在于两者都是对事实、行为和态度的描述和解释。但不同的是，评估研究在对事实、行为和态度进行描述时，是建立在与特定标准进行比较基础上的描述和解释，比较的标准可以是客观的标准也可以是主观的标准。评估至少包括三个要素，即标准（criteria）、证据（evidence）和判断（judgment），评估类问题的本质是根据经验证据，寻求特定标准和经验证据之间的关系，并对这种关系进行评判。

4.诠释类问题。诠释类问题是阐发、确立和建构社会现象背后的价值和意义的问题。诠释研究尝试回答文化、价值和精神领域的“应该怎么样”的价值问题，与人的目的、自由和人际之间的共识和规则紧密相关。公共管理领域，人们一般通过公共管理的历史诠释、文本诠释、话语诠释和行动诠释来获取诠释类问题的答案。

5.批判类问题。在批判研究者看来，现实社会并不是实证主义所谓的纯粹的经验的堆积，而是主体被“异化”的世界，需要改变客观世界，将主体从“异化”中解放出来。批评研究以矛盾的观点和辩证的观点看待和分析现实，其目的是改变世界。批判问题的提出本身具有很强的社会行动取向，批判研究本身就是改变社会秩序的重要力量。公共管理问题类型的划分，是公共管理研究方法体系的基础和公约数。

三、以公共管理问题类型学为基础的研究方法体系

公共管理研究方法体系是对公共管理研究中使用的各种、各类、各层次方法以及他们之间的联系的系统化梳理。

1.公共管理研究方法体系的维度。可以借鉴亚瑟•霍尔（ArthurD.Hall）提出的系统工程三维结构（时间维度、逻辑维度和知识维度）对研究的方法体系进行刻画。公共管理研究方法体系的时间维度即公共管理研究依次进行的过程，包括选题、文献综述、研究设计、研究实施和研究成果发表等环节。公共管理研究的逻辑维包括方法论、研究方式和研究工具三个层面。公共管理研究方法体系的知识维度是提出和解决公共管理问题的思维背景、认知背景和实践背景。凡是对公共管理问题解决有启发的知识都可以纳入这一维度，而不论该知识的学科界限。

2.问题是公共管理研究方法体系的公约数。从问题学的角度来看，在研究方法体系中，问题是连接研究逻辑维度、时间维度和知识维度的共通点。首先，不同的方法论流派对问题的性质、问题的地位、问题结构看法不同，就会形成研究过程的差异。比如：诠释主义将问题看做是意义呈现的过程，研究者与研究对象的交互作用贯穿在研究过程的始终；实证主义将问题看做是归纳和证实的过程，研究者对研究对象的中立观察是研究的起点，对结论的证实或证伪成为研究的终点；批判理性主义将问题看作是主观和客观的不一致，研究过程是始于问题，提出探索性答案，然后验证，再提出新问题的过程。其次，不同的问题类型对应不同的方法论框架。（1）对于科学发现类的公共管理问题，通常使用实证主义作为主导的研究方法论框架。（2）对于技术设计类的公共管理问题，通常运用技术设计所特有的最优化方法的逻辑，这种逻辑是“一种特别的命令逻辑。”“首先，考察满足外部环境限制的所有可能状态，然后，从此集合中找出满足目标的其它约束条件、又使效用函数最大化的特定状态。”这相当于把目标约束条件及最大化看作新的“自然法则”并把它加到其它自然法则上进行逻辑运演，运演结果中的值被看成“应当”取的值。[20]（3）评估类公共管理问题会同时涉及价值因素和事实因素，在实际评估中，对事实和价值因素的处理方式不同会导致评估研究中实证主义、诠释主义和批判主义的分歧。（4）诠释学、现象学、建构主义、女性主义和后现代主义等非实证主义方法论是解决诠释类问题的常用方法论。（5）批判类问题则主要使用批判主义、批判实在主义、女性主义、后现代主义的方法论。最后，研究知识通过研究问题与研究逻辑紧密相关。研究知识只有与特定的研究问题相联系，才有可能纳入特定的研究活动。（1）背景知识驱动问题的产生，各学科知识为问题解决提供可能的答案，并促进新知识的产生。（2）既有的理论引导研究的进行。既有的理论在研究中不仅仅对问题的产生和问题的解答发挥着重要的作用，还以理论框架、研究途径、研究范式等形式引导资料的收集、资料分析、假设检验、分析性归纳等过程。

3.以问题类型为基础的公共管理研究方法体系的总体特色。以公共管理问题类型为基础，将问题作为沟通公共管理研究方法体系的公约数，这种新的公共管理研究方法体系具有以下特色。

第一，公共管理问题形态差异决定了公共管理研究表现形态的多样性。公共管理学术、实务和咨询从本质上讲它们都是一种解答问题的活动，只是三者所解答问题的类型、问题的难度、问题的指向等方面存在差异。从难度上来讲，公共管理实务活动中的问题可以使用已有的常识，或者对已有的知识进行简单地综合就能加以解决。如果问题的难度超出了常识和已有知识简单综合的范围，那么就需要诉诸公共管理咨询或公共管理学术活动加以解决。公共管理咨询提供一个或多个可供选择的较为固定的答案，公共管理学术研究则对问题进行探索性的回答，提供阶段性的答案。从问题类型来看，公共管理学术研究活动侧重解决科学发现类问题；公共管理实务工作者侧重解决技术设计类问题；公共管理咨询则重点阐明将公共管理一般原理转换为具体操作政策条文的基本原则。总之，在问题解决这一点上，公共管理研究的三种形态并不是截然分开的，而是存在有机的联系，它们在知识生产体系中司职侧重不同，共同构成了公共管理知识深化的递进序列。

第二，公共管理问题类型的划分是公共管理研究的第一步。公共管理活动中同时包含了事实因素、价值因素和两者之间的交互作用，因此公共管理研究可能是科学问题亦可能是技术问题、评估问题、诠释问题和批判问题。不同问题类型在问题结构方面存在根本的差异，因此对这一问题求解的方法论框架也会存在根本的差异。如果用解决诠释类问题的方法去解决科学发现类问题，应该无法获得求解答案，因为他们的求解目标和应答域都不一样。因此，准确地定位公共管理问题类型是公共管理研究的第一步，制约着公共管理研究的方向和路径。

第三，公共管理问题类型决定了公共管理方法论的选择。研究方法论的差异是研究哲学层面的差异，不同的研究方法论以不同的本体论、认识论和价值论为基础，不同的方法论产生不同属性的知识，不同属性的知识亦需要通过适当的方法论获得。比如要获得诠释类的公共管理知识，就需要以诠释学的方法论作为研究的哲学基础，使用现象学、人类学、民族志等质性研究方法展开研究。如果要获得规律性的实证知识，则需要使用实证主义作为研究的哲学基础，使用实验法、调查法等实证方法展开研究。如果采用实证主义的方法去解答诠释类问题，就犯了研究问题和方法论不匹配的错误。总之，公共管理问题类型决定了公共管理方法论的选择。

第四，公共管理问题类型决定了公共管理研究设计。公共管理问题的类型，决定了公共管理问题的结构，并进一步决定了公共管理问题的解决思路、求解路径、求解方式、求解结果以及对求解结果的评价。公共管理研究设计作为研究的蓝图和规划而言，需要对问题的结构、问题的求解和问题求解结果的评价加以详细的阐述。按照问题类型的差异，可以将公共管理研究设计分为科学发现类的研究设计、技术设计类的研究设计、评估类的研究设计、批判类的研究设计和诠释类的研究设计。总之，正确的定位公共管理问题类型是选择相应公共管理研究设计类型的前提。

第五，公共管理问题类型的划分沟通了公共管理的理论和实践的鸿沟。公共管理学具有很强的实践性和应用性，在美国的教育学科分类中，就将公共管理类学科划入职业性的应用性学科范畴。尽管公共管理的理论研究者和公共管理实务者往往是不同的群体，但是并不意味着，公共管理理论和实践可以分离，并不意味有纯粹的公共管理理论，或者纯粹的公共管理实践。实际上，将公共管理理论和实践融合起来的桥梁就是公共管理问题，对公共管理问题类型进行深入的分析，就能寻找到公共管理理论和实践沟通的具体的、历史的、特殊的通道。无论是从事理论研究的工作者，还是从事实务的工作者，都需要有问题意识，根据问题的类型采用不同的方法，获得问题的答案。从收集信息、发现问题、寻求问题解决的方案、问题最终解决的过程来看，理论工作和实践工作是紧密连接、相互渗透、相互启发的过程，问题及其问题的类型是沟通公共管理理论和实践的桥梁。

第六，公共管理问题类型的差异也决定了公共管理学术研究成果的评价标准和规范的多样性。1984年麦克库迪（H.E.McCurdy）和罗伯特•柯丽瑞（RobertE.Cleary）使用实证主义的六项标准评估1981年在美国大学的142篇公共管理学博士论文，评估结果是悲观的，结果显示这些论文都缺乏严格的研究设计，有一半的论文的目的不是寻求因果关系，仅21%使用研究设计符合效度标准。[21]尽管诸如此类使用实证主义的标准对公共行政研究成果进行评估的结果是悲观的，但也从另一个方面反映出公共管理知识的多样性：公共管理知识并不全属于科学发现类知识，因此实证主义仅仅是获致公共管理知识的一种方法。公共管理研究除了生产科学发现类知识以外，还生产技术设计类知识、评估类知识、诠释类知识和批判类知识，生产这些知识的方法论框架与实证主义存在诸多分歧，如果无视公共行政研究知识类型的多样性，而仅仅单用实证主义的单一标准评价公共行政研究成果，难免得出大多数公共行政研究成果都不符合规范、质量低下的结论。从公共管理问题类型入手，在制定专门规范的基础上，形成更具普适性的一般标准，将有助于形成更为合理的公共管理研究成果的评价标准和规范。总之，目前公共管理研究已经进入了多元方法论阶段，但是关于公共管理研究方法体系的研究却存在诸多问题，从公共管理问题类型学入手，将问题作为公共管理研究方法体系的“公约数”，建立以公共管理问题类型学为基础的研究方法体系是克服上述问题，推动公共管理研究走向繁荣的有效方法论路径。

对公共管理的理解篇5

关键词:后新公共管理;政府;改革;创新

中图分类号:C931 文献标识码:A 文章编号:1008-7508(2016)06-0140-03

对于公共管理的研究历来就没有间断过,国外西方国家的学者在不同的时代背景下,对公共管理提出了不同的论述和看法,由20世纪70年代的新公共管理运动到现今的21世纪新时代,涌现出了对于新公共管理运动的反思和声音,它突破了新公共管理运动的理论基础,汲取了公共价值理论、协同理论、网络化治理理论、整体政府理论,具有其核心的理念和价值观,并借助现代信息技术等手段,对新公共管理的实践进行了三个方面的突破和修正,实现了现代意义下的跨越和创新。本文主要探讨后新公共管理在继新公共管理之后的突破与创新,在阐述其核心价值观的基础上,进行突破和创新。

一、后新公共管理运动兴起的缘由及成因分析

在20世纪70年代,不同寻常的公共行政改革正在由英国不断蔓延,这即是新公共管理运动,它是在特定的国际竞争加剧的背景下,西方国家为了摆脱财政困境,提高政府工作效率而兴起的政府变革运动。他们向私营企业学习管理经验,对行政组织进行了不同程度的解构和重组,通过精简、专业、竞争型的行政系统完成了企业型政府的重塑。然而,新公共管理运动的核心主题,即:分权、竞争、激励却在变革的进程中带来了意料不到的政策灾难。于是,许多质疑和批评的声音纷至沓来,指出新公共管理运动的本质是一种市场教条主义,它只关注结果,而忽略了公共服务过程,使其脱离了广义上的社会、政治、文化大环境,由此,新公共管理运动开始沉寂,代之而起的是后新公共管理价值及理念,它在某种程度上是新公共管理运动的修订和再创。后新公共管理的兴起,除了新公共管理的严重问题之外,还有其他的原因:

1、风险社会的来临

现代社会所面临的风险由以往的自然风险演变为人类社会的不确定性带来的风险,而这种风险日趋制度化。

2、信息技术的发展

电子计算机技术和网络技术的进步,极大地推动了人类社会的发展,也带来了新的政治管理手段,如:电子政务、数字化政府等。

二、后新公共管理运动的核心理论阐述

政府重大的变革性运动仅有现实的呼唤是远远不够的,它还必须有坚强的理论作为其基石,相较于新公共管理运动而言,它汲取了一些主要流派的理论,其中,起支撑作用的核心理论包括:

1、公共价值管理理论

这一理论在不同的学者眼中具有不同的含义,但是学者们普遍认为公共价值是一个多维度的建构而存在,它是指对民众所具有的效用。他们认为,政府公共行政者的重要活动内容即是对公共价值的创造,与新公共管理相比,它不局限于政治,而是对整个管理的调整,具有关键的三个元素:一是服务的价值;二是产出的价值;三是信任与合法性。公共价值管理理论奠定了后新公共管理的重要理论基础,为政府行为提供了一个全新的视角,具有创新的实践意义:首先,扭转了政府公共管理的行政思路。在后新公共管理的公共价值理论下,政府行政者不必像新公共管理行政那样致力于具体的执行事务,而是要在政府行政过程中,根据环境的发展变化,定义和创造公共价值,要用战略的眼光确定“怎样做才是有价值的”,要注重自己行动的有效性和秩序性,成为公共管理行政内容和方式的创新者。其次,审视政治在公共管理过程中的创新评估。在新公共管理运动中,对于政治与行政都是二分的概念,政治被规避和限制在一定的范围内不能逾越。而在后新公共管理的研究学者认为,政治正适合于当今充满不确定和不可预知的时代,它可以通过其有效的社会调解机制,应对公共价值创造中的各种应急变化。再次,有效地缓解了民主和效率之间的矛盾。在新公共管理运动中,民主是用政治的方式来加以解决,这必然与行政效率相矛盾。而后新公共管理的公共价值理论则融合了民主与效率,极大的超越了传统的政治民主概念,因为后新公共管理的公共价值理论认为,行政分配效率和技术效率都需要注入民主的意愿,在公共管理过程中,行政者需要与公众共同磋商,在对话和探讨的过程中使得效率与民主达成了合作伙伴关系,较好地调和了矛盾。

2、协同理论

在协同理论的观点之下,它被认为能导致整体价值大于各独立组分的简单总和,协同理论基于三论:系统论、信息论、控制论,它重点研究如何将低层次的混沌状态整合进入高层次的有序状态。在后新公共管理之中,它强调政府在国家治理活动中的整体性和效率,这是对新公共管理运动的又一次跨越,是对新公共管理运动中政府行为碎片化倾向的一种克服。

3、网络化公共管理治理理论

网络化治理不仅局限于理论,更为许多欧洲国家所实践,并被普遍认为是在复杂、碎片化、剧烈变动社会中的有效治理机制。它不同于新公共管理运动中的市场治理机制,它是建立在水平的、多方主体的网络关系之上,可以进行自我协调和平衡,通过网络的互动与协作,参与治理的各主体之间产生了信任和社会资本,从新公共管理运动的有限资源开放到后新公共管理的网络信息充分共享,有利于重构“公共道德”和凝聚性文化,可以产生正和博弈的结果,成为解决问题的有效手段。

4、整体政府理论(又称整体性治理理论)

这一理论是针对新公共管理运动中的政府功能碎片化和分裂的状态而产生的,认为新公共管理运动中所产生的严重问题,如:机构各自为政、协调无能、冲突加剧等,都必须通过整体性治理予以解决。这是一种新的思路,是一种新型的社会公共治理模式,它有助于汲取公共资源,有效地将各功能实现整合,完成效能和效率化的公共管理治理效果。

5、无缝隙政府治理理论

这一理论的观点认为,在这个理论支持下,政府需要打破内部条块分割,通过内部资源的整合,消弭不同层级和机构之间的壁垒,对原有的官僚组织结构体系进行重构,通过纵横向维度的不同联合而减少中间管理层级,从而直接供给公共管理服务,化解推诿、互为肘挈等不良现象。

三、后新公共管理的超越创新

后新公共管理源于新公共管理运动,但是具有重大的理论创新,并在以下各方面有不同程度的超越:

1、核心价值理论的超越与重塑

新公共管理运动建立于经济学和管理学的理论之上,后新

公共管理对此持评判的态度,它认为经济学是一门有缺憾的社会学科,不适于应用到公共管理部门,而且经济学和管理学的人性预设有一定的狭隘含义,不利于研究人性的复杂性。因而,从本质上,新公共管理运动存在的理论基础将效率优先,其他公共管理价值如:公平、正义、参与等便除出了议程之外,后新公共管理理论则汲取了众多理论之精华,摈弃了原有的价值理念,超越了新公共管理的效率价值理念,以公共价值管理理论为主要的基础,强调政府行政行为的公共责任、代表性回应和民众意愿导向等民主内涵,从效率和民主两个维度进行了超越。 2、权力适度集中的超越与重构

受国际竞争等因素影响,新公共管理运动变革的重要举措是以市场化、责任化为导向,将政府权力实行分权,这种分权化改革尽管带来较大的机构管理效益提升,却导致了政治权力的削弱和政治控制的弱化。后新公共管理延缓分权化趋势,主张中央政府的适度集权,通过更多的政治控制实施统一决策,在加强对公共管理部门、私人部门和社会民众之间的协同上,完成公共管理整体化部署。后新公共管理对于政治权力的重新调整并不是为官僚制张本,也并没有消除组织层级制度,而是寻求政府之间组织权力的某种平衡,目的是对新公共管理运动中的分权化趋势进行修正和扭转,使中央政府和其他组织层级重新达成一种平衡状态。其重点是:(1)要强化法律制度的保障性作用。通过法律制度的规范性保障,规范并确定中央和下级层级之间的权力配置。(2)强化政治机构对权力的监督。由于权力配置在失衡的状态下难于控制,因而,要强化中央政治机构对下属层级的监督机制,在尽量少的直接干预下确保下属层级的公共管理服务事务。(3)要完善相关权力配置的系统性建设。公共管理运动的变革是一项复杂而系统化的工程,必须要有相应的配套措施作保障,形成一套系统化的建设。

3、层级结构的重组式跨越

在新公共管理运动中,政府公共管理行政行为处于碎片化倾向,这种“部门优化主义”的严重的条块分割,已经严重影响到了公共管理服务。后新公共管理意识到组织机构的功能化、分布化是不可回避的现实,因此,基于无缝隙政府理论的观点,后新公共管理尝试运用组织之间的协作与整合,以克服和解决机构裂化和公共管理服务碎片化的问题,它倡导新型的网络结构和协作机制,在对政府自身的功能定位前提下,提升不同组织机构和部门的协作水平和整合功能。对于层级结构的重组,其突破式的跨越在于:(1)组织内部的协作。注重建设柔性的内部组织文化,在信息共享机制的前提下,整合价值观念,构建新型的协作机制加以实现。(2)组织外部的协作与整合。它是一种跨组织之间的新型协同,表现在对公共管理事务决策权力的共享、多方参与联队等。(3)新型的责任机制和激励机制。在后新公共管理服务实践中,力求避免机构的责任机制模糊状态,提倡目标分享、责任绩效评估等。(4)注重民众参与的提供服务方式。在新型的网络信息时代里,后新公共管理必然要以公众关注的焦点为中心,联合民众参与服务界面。

四、结束语

对公共管理的理解篇6

公共管理属于现代管理学的重要学科，是当代中国最具前景的学科之一，它涵盖了公共管理、行政管理和公共政策等内容，用以解决社会面临的公共信任危机和财政危机。关于公共管理的概念及特点的认识和了解，对于人们应对新时期公共管理面临的挑战，和解决危机有一定的参考与借鉴意义。

关键词：

公共管理；挑战；治理方法

随着全球化和信息化的发展，公共管理模式不断更新，“新常态”已成为时尚之词，新常态下的公共管理也成为了未来发展的潜力学科。其主张的弃陈建新，取消垄断，充分发挥政府与其他社会主体的协同性，推动了社会各领域利益相关方面有序地发展，实现了各自的利益最大化，社会也向多元化转变，受到了社会的极大关注。

一、公共管理的概念

公共管理就是公共管理主体对公共事务在公共的事务问题处理上的公平、公共利益的实现，并以公共管理权力对公共事务进行经营管理的过程，是一种社会管理活动，其研究管理对象是国家、政府与社会公共组织。

二、公共管理的特征

（一）主体角度从公共管理的主体角度看，国家、政府和社会公共管理都具有社会职能，而国家和政府的社会职能会随着社会的发展，印上阶级和历史的烙印，满足社会公众需求，增强服务能力。随着社会性组织的独立性增强，社会公共组织的自我管理、自我服务能力的职能达到完善，国家和政府的社会管理职能逐渐丧失而成为真正的独立主体。

（二）对象角度1.从公共管理对象的社会性角度审视其社会性，就是对公共事务的公共性体现进行管理。主要体现在管理者和公共管理活动的性质与目的两个方面，通过对管理对象的表面管理，实施统治手段与管理方法，以社会公众的需求为导向，衡量政府举措的公共性，从而加强国家统治，实现社会效益最大化。2.从公共管理活动和过程的视角来分析社会性，体现在社会责任和绩效要求方面。为满足社会公众所追求的公平，民主行政的模型被国家和政府所重视，将社会责任和社会公平提高到公共管理的重要地位，不断提高为社会公众服务的质量和效果。同时，实施公共管理透明化、公开化，加大社会公众的参与度，利用新闻媒体、电子信息或其他舆论手段，形成对政府机构活动的有效监督。

三、新时期公共管理所面临的挑战

新时期发展的蓝图中，政治、经济和文化环境等因素都影响着新常态下的高要求，但公共管理与社会发展不同步所造成的困扰是发展的瓶颈，阻碍了经济发展的步伐。主要表现在下面几个方面：第一，长远的治理体系、现代化的治理能力要求与当前实际情况差距甚远。我国的治理体系中明确提出治理要以国家法律为依据，实施法治化；治理程序要以人为本，实施民主化和透明化，以多元协同治理为方式，实施和谐有序、高效的公共治理网络。但现实状况却不容乐观。比如：制度运行机制缺乏灵活性；法治与民主化的程度较低；治理主体的分配结构存在一定的缺陷；现代化网络治理程度没有雄厚的制度基础做保证；社会机构组织和社会公众对公共管理的参与配合度不够；治理力度在政府等公共管理部门的范畴内，对治理主体的内部素质尚待提高和改进，与社会要求的管理职能和公共利益的实现存在着差距等。第二，公共管理组织的个体与组织文化的倡导相悖，道德约束机制执行力不强。个体的意识形态和行为执行都反映了其文化意识和价值观、伦理观；组织文化和伦理价值体系组成了一个整体机制，相互之间不断渗透和影响。良好的组织文化体系能促使公共管理者的道德伦理高尚，组织文化健康，价值体系健全，相反则会使组织管理内部的成员走偏路，道德沦丧，视公共权力为满足私欲的有力手段，导致公共权力的行使违反了国家法律法规，超越了其权力的范围，降低了公共组织对社会运行的推动效率。第三，基层与上级之间的改革途径配合关系的矛盾。在我国顶层设计规划中，党中央国务院进行了一整套的周密部署，从地方到中央构建了高效创新民主的大部制，对地方政府采取激励机制与打击腐败制度的“转作风”行动。但在措施执行过程中，因社会组织和社会公众的话语体系和技术平台没有保障，自主化的网络合作，使得自上而下的改革在特有的行政环境下受到阻碍，顶层设计的实施缓慢。

四、公共管理矛盾的解决办法及有效途径

我国学术界对公共管理的解决方法问题进行了深入的研究与探讨，大力宣传了理论的重要性，以求为群众所认识和掌握，将身边的事物和文化转变成物质力量，运用科学的方法解释现代的政治、经济、制度等内容，寻求社会现象中的矛盾统一。

（一）提高公共管理者的素质和治理能力从治理角度看公共管理者，不同的组织治理层面所承载的治理权限和范围不同，因此对不同管理层面的治理能力的要求也各有差异。首先，政府的管理方法及能力要求，是通过政府组织机构和运行制度来实现的，所以应优化政府内部的治理部门，完善人员任用，制定激励机制，培养和加强政府人员的职业道德意识和水平，树立服务理念、回应意识等政府职能所要求的行政意识，提升他们治理和解决问题的能力。其次，社会组织的管理方法和能力要求，是社会组织的中坚力量，有组织地对公共事务进行监督和管理，激活社会活动中的协同治理元素，运用自治的方式对公共事务进行治理。最后，是不可忽视的社会公众能力。他们是主要的生产力，是创造历史的源动力。社会公众的参与，能极大地促进和完善公共管理的知识体系和价值体系，并提高社会公众对公共管理意识的认可及配合度，进行有效地自我管理、自我监督的作用，使政府、社会组织的治理更加地顺畅。

（二）倡导现代公共管理的新技术和新手段新常态下科学技术突飞猛进，数据智慧型的公共管理技术日新月异。如数字治理技术、风险评估技术等，都极大地为国家治理体系提供了重要的科学数据和基础保障。智慧政务技术和科学决策技术为现代化公共管理技术的创新提供了强有力的理论依据。所以，在我国政府和社会组织管理者的革新意识中，要改变陈旧的管理思维，自觉地接受和学习先进的当代科学技术，提升自身的素质，结合互联网、物联网或者是公共危机预警技术，创新更实用、更得法的技术支持理论，提高公共管理主体的治理能力。

（三）高屋建瓴，构建顶层设计的落实机制顶层设计是指导地方政府放开手脚进行治理，实行自主选择有效的治理模式，在不违反国家法律的前提下，允许地方政府推陈出新，实施改革，在失败的基础上继续探究改革道路，充分发挥地方政府对新时期公共管理改革的积极性和勇于探究性，保证地方政府改革的顺利进行。构建创新型的社会治理团队，制定新常态的治理体制，以社会主义国家法制和相关的法规为基准，将自治和法治相结合，刚柔并济，使政府和社会组织并驾齐驱，治理分工明确，合作有序，协同治理，共同承担社会责任，实现社会公共价值的创造。同时，对于政府和社会组织的治理目标，要制定治理绩效考核，对治理目标的达成进行科学、合理的评估，透明公开地反馈评估结果，使相关部门取他人之长，补自身之短，为下一步治理工作找到提升的路径。

（四）重塑公共管理中的伦理价值制度体系，解决公共管理文化“染缸”窘境传统的伦理价值观中对金钱和权力的追逐，使公共管理者对公共利益和公共需求置若罔闻，公共管理原则也束之高阁，社会群体与政府组织之间缺乏信任，甚至产生一种不服政府管理而欲取而代之的倾向行为，严重危及到国家的稳定、和谐。因此，对公共管理领域的伦理道德进行重新打造，构建健康、正直、民主、公平的伦理制度体系势在必行。通过培育社会主义道德伦理观，使社会公众与政府的紧张关系得到缓解，接近公众与政府的距离，将公共管理建设成一种以公共利益为主要导向的管理制度，以提升公共管理者和社会公民的道德水准。

（五）建立新型的治理网络现代化，为公共事务提供更好的服务新时期下，传统的单一垄断公共管理模式已越来越不适应社会经济全球化、信息化的发展。网络治理理念为新时期适应当前公共治理的发展，和更好地实现公共管理者与其他成员之间有效互动、价值共享所提出的新型管理模式提供了良好的基础。公共管理者由原来直接管理人员或项目而组成的政府或社会组织，转变成管理更多的网络结构或承接更多的公共事务，直接或间接地形成一种能力的体现。抢占社会公共事务先机的组织机构，在其公共管理领域必有新的突破。因此，是否充分运用先进的科学手段，必然会影响机构的兴旺与衰败。公共领域的治理网络，有着广阔的资源共享能力，打破了政府在提供公共服务上的垄断地位，使不同的组织可以参与到治理功能中来，实现治理功能耦合，增强公共管理的实效性，为公共服务提供优质的供给，建立一种开放性的、合作协商的公共服务平台，使政府与社会主体之间实现良好的对话与整合，发掘社会公共价值的潜力，促进社会的良性循环，实现新时期公共管理的应然目标。

五、结束语

新时期的公共管理价值理论，为解决公共管理实施过程中的问题提供了理论依据，一方面佐证政府公共管理政策，另一方面将新思想、新知识和新管理方法、信息通过网络治理的形式，输送给公共管理者，达到增进与社会公众、社会团体的相互信任、相互合作，使公共管理模式更加前卫，更加合理。通过政治管理者以为人民服务为宗旨的德行，形成社会公众遵守社会公德的思想意识，从而创新社会治理体制，构建良好的社会公共管理新天地。

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[7]黑燕.浅析新闻媒体在公共危机中的作用[J].当代电视，2014,(03).

对公共管理的理解篇7

随着我国经济的快速发展，城市化建设的步伐不断推进，社会保障体系的不断完善，对公共管理服务提出了更高的要求。传统的政府公共管理模式已不能适应当今经济的发展，新公共管理模式的引入是必然趋势，本文以人力资源和社会保障的新公共管理的视角为基本内容，充分讨论新公共管理的相关概念、人力资源和社会保障工作在新公共管理视野下面临的问题，提出推动人力资源和社会保障政策的推进建议，以期为相关管理提供参考数据。

关键词：

新公共管理；人力资源与社会保障；利与弊

新公共管理运动是西方国家的行政改革运动的典型代表。新公共管理理论，是不同于传统公共行政的理论，它是基于一个经济理论为基础的新理论，主张依靠自由化和市场竞争机制，改变公共管理范式。这一新的管理范式改变了传统公共行政的理论基础、研究课题、研究范围、方法和实践模式，成为政府管理的主流，特别是在当代西方公共行政领域。新公共管理理论是以市场经济为导向的管理方法，以结果为导向的绩效目标管理，以客户为导向的服务方法，全系统响应的管理方法。这些管理方法的使用，在当代西方公共管理实践中发挥了重要作用。因此，新公共管理方法对进行更深入的研究具有重要的理论意义和实践意义。

一、新公共管理的特征和创新之处

新公共管理理论和传统行政理论方法论的理论基础是不同的。其理论基础是政治科学、传统的行政管理学、社会学、社会心理学等学科，而传统公共行政管理理论的核心是官僚制理论和科学管理理论。新公共管理理论是建立在经济理论和企业管理基础上的公共选择理论和制度经济学理论。新公共管理理论在经济学和企业管理理论的基础上更注重管理的科学性和实用性，是新公共管理理论最生动的解释。以“理性经济人”的人性假设为逻辑起点，是进行专业管理、绩效评价、战略管理、客户导向的新公共管理，也是绩效工资制度的具体管理方法，其目的是寻求公共管理绩效的最优化。尽管有不同的理论基础，但从方法论的角度，研究水平并没有较大提升，对公共管理理性层面的关注成为研究的焦点。从公共管理的历史发展过程来看，在发展到了关键阶段，新公共管理理论的公共行政就开始了实践。从20世纪70年代到2008年西方金融危机发生的这段时间，新公共管理理论开始了其市场自由化的实践，面向企业的政府行政管理体制改革取得了巨大成就。在方法论方面，经济理论与应用从传统公共行政管理向一系列精准化管理发展，这些新的管理方法改变了传统公共行政学的研究范围、主题和学科结构。这种方法的优势体现在各国行政改革的实践中，为提高政府管理效率提供了有力的保障，成为西方政府公共管理改革的重要组成部分，这意味着新公共管理方法论实现了创新性发展，也为公共管理的发展提供了新的视角。

二、新公共管理视角下人力资源和社会保障的弊端

（一）新公共管理有过于保守的倾向。在系统发展的新公共管理还没有完全摆脱传统体制的发展过程中，一定程度上存在着保守的问题，一些行政部门还是把对民营企业管理的方式应用复制到公共管理领域，这和传统的概念没有什么不同。这样的公共管理只停留在理论层面，并没有落实到基层，往往导致原有的管理理念不能更新，不符合社会发展的进程。

（二）经济理论和方法的滥用。经济管理是新公共管理的理论基础，但这并不意味着学习经济学的理论和方法就一样。经济学理论在一些地方的开展属于滥用公共管理的过程，并不是创新的结果。这种管理模式的应用对民营企业有一个显著的影响，但它不使用特殊的公共管理系统优势就无法体现，缺点就是还处于准备实施推广的阶段。根据销售和采购的形式进行公共管理服务，管理需要考虑的是人民满意的情况，仅有经济理论作为系统开发的依据，显然是不够科学。经济系统本身是社会学的衍生物也受社会发展变化的影响，以公共管理和社会发展稳定为目的的应用经济学知识，只有在市场经济的背景下引入，才能提高运用阶段的公平性，滥用理论只会造成更严重的后果。

（三）忽略公共和私营部门的管理经验的差异。公共管理体制是由政府部门开发的，是面向社会群体进行的。个人和政府单位不同，新公共管理系统并不区分两者之间的差异，完全把私人部门管理经验生搬硬套，虽然能够获得短期的结果，但它并不能解决长期发展目标中遇到的问题。在新公共管理系统中优点和缺点并存，任何制度的诞生都不是完美的，新公共管理系统已经能够得到一定的应用实施，能够满足大部分的应用要求，可以解决私人部门和政府部门之间管理的局限性。

三、新公共管理对人力资源和社会保障的作用发挥

（一）协调创新发展战略。新公共管理系统应成为就业的前提条件，这可能会是一个更好的整合管理经济和公共服务的方式。人力资源能够保证社会的和谐稳定，政府应坚持在社会经济体制转型过程中相关部门发挥作用进行新公共管理的途径，调查了解社会发展需要的人才作为加强对失业人员的技能培训的一个参考依据。

（二）充分了解市场机制，引入竞争机制。以社会学、经济学的理论为基础的公共管理，虽然也有一些缺点，但基本是正确的，以社会发展机制中占有的比例可以解决现有的问题。开展公共服务需要以社会安全为出发点，扩大调查范围到全社会，结合城乡不同地区的需求，建设科学的服务体系。在公共建设过程中市场机制的引入可以提高在这一领域的竞争，在人民群众的监督下，服务质量自然会明显提高。

（三）树立宗旨意识。公务员增强管理服务意识，重塑政府与社会的关系，进行新公共管理，在服务过程中要明确主体，树立人民利益至上的观念。政府作为公共行政管理系统的一部分，应注重社区的反馈，发现不合理的现象要及时调整，提高公务员的使命感和责任感，虽然属于管理性质的工作，也摆在首位应当是服务性质。传统的管理体制，会有执政当局和社会群体之间的一些冲突，不仅人民的利益受到损失，还可能威胁国家法律的威严。在树立正确的服务意识后，这样的问题可以从根本上解决，社会发展服务中政府监管所扮演的双重角色，可以解决新公共管理体制的弊端。

参考文献：

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[3][美]詹姆士．实用主义[M]．北京：商务印书馆，1979.31

对公共管理的理解篇8

我国绝大多数学者都把“行政管理”称之为“公共行政”。暂且不谈美国学者的不同看法,如果承认“今天,公共行政与公共管理在很大程度上趋同”,“公共行政(publicadministration)与公共管理(publicmanagement)均翻译为公共管理亦符合美国行政学发展的历史”[1]的话,则它是否也符合20世纪90年代中期前行政学在中国发展的历史事实呢?在我国的早期历史文献中,“行政”是指“管理国家政务”。所以早年学者在研究威尔逊的“TheStudyofAdministration”一文时,经过再三斟酌,认为把“administration”译为“行政”为宜。因为威尔逊认为,行政学研究的目标,“首先在于发现政府能恰当成功地做些什么,其次在于发现政府如何以最少的金钱和精力为代价,以及以最大可能的效率来做这些恰当的事”[2]。众所周知,从威尔逊到古德诺以及魏洛比,他们在构建行政学体系时,都是立足于政府组织的。所以,我国学者所言的“行政管理”,一开始其内涵基本是指“政府管理”。人们把这种认识称为“从‘政治’的观点来解释行政意义”,“是较为传统及保守的观点”。[3]西方学者还有一种从“管理”的角度来解释行政意义的看法,基本是“从行政的技术、程序和方法看问题”[4]。它与前一种观点一样,也反映了行政学的发展过程。19世纪末20世纪初,企业生产中的“科学管理”所带来的高效率,使得不少人认为科学管理的原则也应被引进政府机构,因而产生了一批以管理观点来解释行政的行政学家。西蒙等人认为:行政是为达到共同目的所作的合作的集体行动。若按这种理解,“administra-tion”被译为中文时,“行政”与“管理”之间几乎无差别。需要说明,这种看法后来被相当多的行政学者所接受。20世纪80年代中期,行政学研究在中国恢复时,学者们也展开了对“行政”概念的讨论。夏书章先生在《行政管理学》一书中,曾从“三权分立”、政治与行政分离、管理的功能等方面全面地评述了“行政”概念,指出:“我们认为,从社会主义国家的实际情况来看,行政是行使国家权力的管理活动,凡不属于国家机关的管理活动,便不属于行政。”“行政不应只局限于国家行政部门的狭义的行政概念,也不宜使用包括国家机关以外所有企业事业部门管理事务最广义的行政概念,而应将以行使国家权力从事国家管理活动,称为行政。”[5]

1985年,夏老在《行政学新论》中又强调“行政管理是伴随着国家的出现而出现的,有政府就有行政管理。”[6]1988年,由黄达强、刘怡昌主编的《行政学》一书中写道:“把行政解释为国家政务的管理活动是为人们所共同接受的”,“可以把管理看成是更大范围的系统,行政是这个大系统中的子系统”,“行政学是研究国家行政组织对社会事务进行有效管理的规律的科学”[7]。其后,作为《行政学》的作者之一,许文蕙在其主编的《行政管理学》中再次指出:“行政管理也即行政,主要是指国家行政机关对国家事务的管理活动,这里包括国家行政机关对国防、外交等国家事务的管理;对经济、科教文卫、治安、环境等社会公共事务的管理;对行政机关自身机构设置、人员、经费、财物、工作程序等国家行政系统内部事务的管理”[8]。《中国行政管理》杂志在1984年与1985年分别刊登欧阳雄飞的《关于行政学基础知识系列讲座》和黄达强、许文蕙的《关于行政学自学考试辅导》,他们都指出:“行政管理是指国家行政机关依法管理国家事务、社会事务的组织活动”[9],“具体地讲,行政可理解为政府管理”,“行政管理的主体是国家行政组织(政府)”[10]。1987年,刘熙瑞发表了《行政的概念与行政学的学科体系》一文,文中对西方“行政”概念的演变作了分析,特别对法约尔在《工业管理和一般管理》中关于“行政”的理解作了介绍,认为“法约尔的行政概念一出,行政一词就在西方歧义纷呈”,“我们实质上面临这样一个问题:是威尔逊还是法约尔?”“我认为还是应把行政概念确定为对国家具体事务的管理,理由是:1.它更符合汉语中行政概念的本意;2.它符合我国宪法对行政概念的界定”[11]。

我们查阅了全部《中国行政管理》杂志,发现关于“行政”、“行政管理学”概念界定的讨论,到80年代末基本结束。其后在各种版本的《行政管理学》教材中,绝大多数都把“行政管理”直接或间接地理解为“政府管理”,其基本标志是都把行政管理的主体定义为政府(有广义也有狭义的)。在最近出版的《公共行政学》教材中,有人更直接地讲:“公共行政(publicadministration)简称行政,是政府依法对国家事务、自身事务和社会公共事务进行的管理活动。这一含义表明:行政的主体是政府,而不是其他社会组织”,“公共行政学又叫行政学、政府管理学”。[12]当西方学者把“行政”一词由原本仅从政治角度讨论政府的管理行为,而逐步把管理主体外延,并突出管理之特点时,我国绝大多数学者却按传统意义上的理解,基本停留在最初的原意上,实质上未超出“政府管理”的范围。正如梅戈特所指出的那样:特别是70年代的西方行政改革,使得公共管理主体的“划分很难有明确的界限,因为我们对公共服务概念的理解大大地扩展了。公共服务不仅包括政府的三个分支(即立法、司法、行政)部门,包括联邦政府、州政府和地方政府三个层次,而且包括非赢利部门。所以公共管理的主体就成为所有追求为公共利益服务的人员。无论这些服务是由政府履行还是由非赢利机构执行,这个定义比76年前要宽泛得多。”[1]所以,我国学界从传统意义上所理解的“行政管理”与今天要讨论的“公共管理”是有较大差别的。

我们不赞成这种做法,即在还没有弄清楚中国学者与美国学者在什么意义上使用这两个词,尤其是对“公共管理学”作为一门独立学科,它的分析框架是什么尚不十分清楚之时,千万不要用“新瓶”装“旧酒”。我国学界把“行政管理”视为“政府管理”来理解,这是一种主流看法。其实在80年代对“行政”概念争论时,也有少数学者从广义角度理解行政,其中最有代表性的是周世逑先生所著的《行政管理》。周先生用三个同心圆来说明其观点:同心圆的里圈是表示国家行政管理,即政府部门的行政管理;中圈不仅是国家行政机关的管理,也包括政府所属的非营利性机构的管理。所谓非营利性机构,是指提供公共服务、不以营利为目的机构。外圈是指一般行政管理,它把营利的和非营利的单位的管理都包括在内。我们所要讲的行政管理指的是中圈,即指公共行政管理。[13]至于营利单位的管理,即为企业管理,则不是公共行政管理讨论的范围。由此可见,周先生所提及的“公共行政管理”与今天我们要讨论的“公共管理”的内涵几乎是相同的。政府管理与公共管理是两个不同的概念,其标志是管理主体的不同。任何一个社会都存在着大量的公共事务管理活动,这些活动从宏观到微观,都直接涉及社会民众的切身利益。在阶级社会中,政府确实是这些管理活动的核心主体,但谁都无法否认,除政府之外还有许多其他公共组织参与其中。经济增长与社会发展都需要公共管理,但这绝不可能由政府对社会的管理所包办。对政府管理活动的研究并不能代替对整个社会公共事务管理活动的研究。公共管理作为一个普遍存在的社会现象,它一定有基本规律可循。这些规律会包括政府管理的内容,政府的管理活动所总结出来的规律是它的最重要的部分,但绝不是全部。

公共管理与政府管理之间的关系,是属于一般与特殊的关系。政府管理是公共管理的主角,但社会公共事务管理,还需要若干配角,主角与配角的关系既不能颠倒又不能代替。仅研究主角的行为及其规律,不研究配角的行为及其规律,特别是不把它们作为一个整体来研究是不合适的。西方70年代的行政改革给人们的启迪之一是:随着社会进步,特别是科学技术迅速发展,人们越来越深刻地认识到,在处理政府与市场、政府与社会、政府与公众的关系上,传统意义上的政府职能将发生变化,政府会把更多职能以多种形式下放给社会中那些非政府、非营利性组织承担。这些组织不仅要提供公共产品与公共服务,而且要承担对社会公共事务的管理。仅提供公共服务者,不一定是公共管理的主体,因为以营利为目的的民营企业也可以提供。

二、新公共管理运动与公共管理学

我国即将启动MPA项目。因为MPA(Mas-terofPublicAdministration)被译为“公共管理硕士”,即其中的“administration”被译成“管理”,而不是如以往那样更多地译成“行政”,因此MPA内涵的外推使得公共管理从来没有像今天这样如此受人关注。在凯恩斯理论的影响下,当政府这只“看得见的手”干预市场并获得巨大成功时,与“市场失灵”相伴随的“政府失灵”也表现得非常明显。人们在“实用主义”、“小政府意识形态”、“商业动力化”[14]等思潮的影响下,要求政府把公共事务,特别是公共物品(服务)民营化;推进社区主义,建立理想的政府、市场、社区三足鼎立的公民社会;加强公共部门与私营部门的合作,发展非政府、非营利组织;用企业家精神再造政府,把企业管理中的组织文化注入到政府组织中,提高政府各个部门的竞争力。西方国家,特别是OECD国家的行政改革及其政府再造运动,为新公共管理的兴起提供了强有力的实践背景。“新公共管理被学者冠以各种不同的名称(如‘经理主义’、‘公共管理’、‘以市场为基础的公共管理’、‘以企业家精神重塑政府’等),这反映了人们对正在发生的行政改革的不同看法。尽管如此,他们确实存在着某些共识:从传统公共行政关注管理过程中的效率转变到极大地关注管理结果以及管理者的个人责任”[15]。

所以,新公共管理思潮的出现是与各国行政改革的浪潮密不可分的,它有力地推动了“重塑政府运动”。如果人们把“新公共管理运动”看成是一个特定的历史范畴,并认为对它的研究是行政学的分支内容也未尝不可,因为名称是次要的,重要的是内容及实质,所以“学术上的‘公共管理’,或是实务上的‘新政府运动’与‘政府再造’”,“仍属于更大范围的公共行政领域”。但务必注意,对新公共管理运动的讨论,不等于对公共管理学的研究。它们之间有联系,也有重大区别。20世纪60年代至70年代,批判传统公共行政学的理论越来越多,其中最有影响的是新公共行政学、政策科学与公共选择学派。新公共行政学一反以往过于重视效率的价值观,在传统公共行政学的目标中加入了“社会公平”,围绕着“分权”、“参与”、“沟通”等民主行政中的若干问题展开讨论。同时,他们反对文官中立,认为在不平等竞争中,这种角色本质上是欺负弱势群体的帮凶[16](P20)。政策科学在一定意义上讲,也是针对传统公共行政学过于重视官僚制理论,以及把政策的制定与执行割裂开来等问题而发展起来的。它明确地提出了要对政策制定的全过程进行研究,并提出要改善政策系统,提高政策质量。公共选择理论以方法论上的个人主义为出发点,证明市场是最有效的机制,因而需要减少政府的管理职能,让一部分社会所需要的公共产品和服务通过市场来提供。总之,新公共行政学、政策科学、公共选择学派都从学科建设方面,有力地批判了传统公共行政学,为它的发展与完善提供了一定的理论依据。然而由于各自的弱点与缺点,它们并没有完全获得预想结果。70年代,美国有许多企业管理学院将其研究范围由企业内部管理扩展到外部的社会管理,产生了被人们称之为“企业管理型”的公共管理模式。它不同于那种“政策科学型”的公共管理模式,即它从企业的角度来研究公共管理,认为公、私部门的管理实质上并无大的差异,企业管理的技术与方法完全可以运用到公共部门。人们为了统一这两种模式,因而就诞生了新公共管理学这个学科。[16](P24-25)

三、公共管理及其本质

因为公共管理实质上是一种管理,所以,为了能全面地了解公共管理产生的来龙去脉,十分有必要重温“管理”提出的背景及其本质。在资本主义早期,商业经济的发展与生产的社会化,使企业逐步成为社会的重要的经济组织形式,一方面竞争成为经济发展的动力,另一方面资本家把追逐利润最大化作为自己惟一的目标。那时人们关注的管理实质上是企业管理,而企业管理的本质是以最少的人力和物力来追求利润最大化。这就是说,管理,具体到企业管理,它一开始的定位就是效率,因为利润最大化成为资本家的追求目标是不言而喻的。关键是如何实现,这自然需要研究效率问题。泰勒对这个问题的阐述可能更加露骨:“在科学管理上,劳资双方在思想上要发生大的革命,这就是双方不再把注意力放在盈余的分配上,不再把盈余分配看成是最重要的事情。他们要将注意力转向盈利增加的数量上,使盈余增加到如何分配盈余的争论成为不必要。通过共同努力就能创造比过去大得多的盈余。”[17]

泰勒正是通过他提出的科学管理,以此提高企业的管理效率。这种讲效率并以此为中心,强调整个管理过程都围绕着效率的思想,几乎决定了管理学发展中的全部内容,因而就产生了国内外绝大多数管理学家对管理的定义的:每当人们联合起来去实现某一个目标时,他们就创造了一个组织,它有潜力完成任何个人独立所不能完成的工作。组织的成功与否在于它能否有效地获得和使用各种资源来达到特定目标。联合并指导使用资源的工作叫管理,是前面提到的包括计划、组织、领导和控制的管理。[18]由此可以看出,西方学者把管理看成是围绕实现目标的过程,旨在提高效率。为此,人们需要利用计划、组织、控制、激励等手段。这种定义在西方管理学思想史上留下了深深的烙印。而国内的绝大多数管理科学著作,对管理差不多也都是这样定义的:“管理是通过计划、组织、控制、激励和领导等环节来协调人力、物力和财力资源,以期更好地达成组织目标的过程。”[19](P3)这种从企业管理总结出来的管理思想,在向其他领域外推时,始终都强调以下几点:(1)管理的目标是既定的。(2)管理是一个过程。(3)管理是为了有效利用各种资源,包括人力、物力和财力等。(4)实现资源有效配置的手段是计划、组织、控制和激励等。公共组织中的目标与企业目标是不同的。公共组织目标要考虑“效率”因素,但同时还必须考虑“公平”因素。后者在泰勒的科学管理思想中不仅不可能提到,就是传统的公共行政管理也很少考虑,因为“行政管理的目标是追求高效率”[19](P43)。正是在这个意义上,新公共行政学才独树一帜地把社会公平放在显赫的位置上。这个学派的努力虽没有产生预想的结果,但他们所提出的问题是值得人们在公共管理研究中认真思考的。我们认为,所谓公共管理是指那些不以营利为目的,旨在追求有效增进与公平分配社会公共利益的调控活动。

我国某些有权威的工具书对“公共”一词的解释,有的是“共同”之意,有的是“公有、公用”之意,还有的解释为“公众共同”,但其基本词干是“共同”。若把它们与“利益”结合在一起,则形成了“公共利益”与“共同利益”。人们常常把“公共利益”与“共同利益”不加区别地运用,这是不合适的,在讨论“公共管理”问题时尤为重要。毫无疑问,公共利益是共同利益,但共同利益并不一定是公共利益,它们的差别体现在“公”字上,只有那些具有社会共享性的共同利益才是公共利益。是否以营利为目的是区别“公共管理”和“企业管理”的重要标志。然而社会中确实有这样一类组织,包括相当多的非正式组织,它们的存在与发展,其目的不像企业那样是为了追求利润的最大化,组织成员的共同利益是维系他们合作的基础。但这样的组织不是公共管理要研究的公共组织。如果说组织是“利益共同体”,公共组织则是为谋求具有社会共享性利益的共同体。公共组织作为一个组织,它有组织成员的共同利益,这些利益不一定全都是公共利益。但公共组织的基本价值取向是为了社会的公共利益,否则我们所讨论的管理,就不是公共管理而是企业管理,或是各种形式的私域管理。

四、公共管理模式的基本特征

传统的管理理论,无论是对一般性的管理,还是对企业管理或政府管理的讨论,都存在着一个共同的特征:主体本位、过程主线、效率至上、管制中心。现代公共管理应该以一种开放的思维模式,动员全社会的力量,来建立一套以政府为中心的开放主体体系。我们认为,现代公共管理基本模式大致应具备以下特征:

1.公共利益与私人利益相统一,重在公共利益上。马克思主义认为,个别人的私人利益与所谓的社会普遍利益是互相伴随的。马克思所讲到的“社会普遍利益”,就是公共利益。社会的稳定与发展,必须以社会“公共利益”与不同组织的“共同利益”的存在,去促进并带动私人利益的发展。“私人利益本身已经是社会所决定的利益,而且只有在社会所创造的条件下并使用社会所提供的手段才能达到。”[20]

2.政府组织与其他公共组织相统一,重在政府组织上。不言而喻,政府是公共管理活动的核心主体,但它们不是惟一的主体。相反,西方新公共管理运动的实践已经证明,政府承担的不少公共管理职能及具体内容,由非政府的公共组织来完成,这不仅是可能的而且是可行的,后者不一定比前者差。一般地说,宏观方面的管理职能或全局性的关键事项,更多地应由政府来承担,特别是如国防,外交,重大法律、法规与政策的制定,只能由政府来完成。从微观方面的管理来看,政府可以承担一部分,更多地应该交给社会的其他公共事务管理部门来做。愈是接近基层方面的公共事务,愈有可能让相关的非政府部门来完成。

3.社会问题管理与资源管理相统一,重在问题解决上。多数人认为,在一般的管理活动中,管理目标是既定的,所以管理的主要问题是在管理过程中,如何配置资源,使之更有效。公共管理更多地是要解决社会问题,即由于社会多数成员所期望的现象与实际现象产生了偏差而提出来的社会问题。这些偏差所包含的内容是多方面的,既有要素及其配置的有效性问题,也有利益分配的公平性问题。我们不否认资源管理在公共管理中的重要性,因为管理过程中若资源配置不当,就不能实现公共管理要解决社会问题之目的。然而社会问题管理比资源管理所包含的内容更丰富、更复杂。

4.结果管理与过程管理相统一,重在结果管理上。在公共管理活动中,对社会问题管理实际上包含三项内容:一是问题提出中的管理;二是问题解决的过程管理;三是问题解决的结果管理。资源管理更多地是关注前两项内容,很少讨论第三个内容。我们已经反复强调,传统管理理论,总是先设定一个目标,然后围绕如何实现这个目标去协调资源管理,关注管理过程。这种只关注如何有效地实现目标的过程,而不考虑目标确定的合理性以及实际分配的公平性管理,一直受到很多学者的抨击。过程管理更多地强调效率,而结果管理更多地突出公平。

5.管理所追求的公平与效率相统一,重在公平上。对公共管理本质的理解使我们清醒地认识到,有效地增进与公平地分配社会公共利益,都必须认真考虑。但增进公共利益最终还是为了分配给社会的每一个成员。效率与公平是公共管理的两大基本目标。效率与增进公共利益有关,公平与分配公共利益有关。引起争论的问题是公共管理的基本目标,是重在效率还是公平?在讨论公共政策的本质时,我们曾提出,在政府与市场的关系上,市场机制主要解决效率问题,政府的政策机制主要解决公平问题。这里讲的公平,是广义的公平,包括分配公平、规则公平、竞争环境的公平以及程序公平等等。在公共管理讨论中,我们仍然坚持:公共管理主体主要解决公平问题,而市场机制主要解决效率问题。这里所讲的公平,仍然是广义的公平。

6.公共组织的外部管理与内部管理相统一,重在外部管理上。公共管理更多地是要解决社会公共问题,所以,强调公共利益,重在结果管理,突出公平等等,实质上都是围绕公共组织对外实施管理展开的。传统的企业管理理论主要研究企业内部问题自然不必多说。在政府管理研究中,围绕着提高“行政效率”,不少人把注意力常常放在政府内部管理上。加强政府自身管理是必要的。但这种活动的最终归宿还是体现于外部的管理,即对社会公共事务的管理。不论是政府,还是其他社会公共组织,都要把对外管理的质量作为衡量其绩效的最终标准。

7.服务管理与管制管理相统一,重在服务上。社会中大量存在的问题主要有两类:一类是管制性问题,另一类是服务性问题。为了维护政治统治,作为统治阶级的工具的政府,凭借着强制性的公共权力,一直在社会管理中承担着“统治型”角色,以至于不少人产生误解,认为政府的外部管理就是政府对社会民众的管制。宪法、法律及政府确定的管制性制度和政策,甚至像价格管制等微观规制措施,都是要解决社会中属于管制性的问题的。打破传统管理理论的思维模式,不是从管理主体的角度考虑如何管制被管理者,而是站在社会与民众的立场,要求公共管理的主体,特别是政府如何为公众服务,这是公共管理发展中最重要的特征。我们认为,公共组织承担着管制管理与服务管理两大任务,但其立足点还是在服务上。