时间：2023-11-01 05:53:42
（一）指导思想：贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，坚持“在保护中开发，在开发中保护”的总原则，以内涵挖潜为重点，以增加农用地特别是耕地面积、提高耕地质量、改善生态环境为目的，充分发挥市场机制的作用，依靠科技进步和制度创新，提高土地开发整理的水平，确保土地利用规划目标的实观。
（二）主要任务：对土地开发整理活动进行统筹规划，确定土地开发整理的目标和方向，提出重点区域、工程和项目等，拟定实施规划的保障措施，保障规划目标的实现。
（三）主要内容：
1．分析土地整理、复垦和开发的现状及存在的问题；
2．分析土地整理、复垦和开发的潜力；
3．确定土地开发整理的目标和任务；
4．确定土地整理、复垦和开发的规模、布局、项目等；
5．分析评价土地开发整理的预期投资和效益；
6．提出实施规划的保障措施。
部级土地开发整理规划的重点是制定全国土地开发整理的方针和政策，提出土地开发整理的重点区域和重大工程；省、地级土地开发整理规划的重点是提出本行政区域内土地开发整理的重点区域、重点工程和重点项目，提出本行政区域内补充耕地区域平衡的原则、方向和途径，确定土地开发整理投资方向。县级土地开发整理规划的重点是划分土地开发整理区，明确土地整理、复垦和开发项目的位置、范围、规模，作为确立土地整理、复垦和开发项目的依据。
（四）编制原则：
1．保护、改善生态环境；
2．经济、社会和生态效益相统一；
3．内涵挖潜与外延开发相结合，以土地整理复垦为重点；
4．提高土地利用效率；
5．因地制宜，统筹安排；
6．切实保护土地权利人的合法权益。
（五）各级土地行政主管部门负责编制本行政区域的土地开发整理规划；跨行政区域土地开发整理规划的编制，由涉及区域的上一级土地行政主管部门负责。
土地开发整理规划一般应与土地利用总体规划期限一致，重点确定近期规划。近期规划的期限一般为五年。
（六）编制程序：
1．准备工作：根据需要成立规划编制领导小组和工作小组，落实编制经费，组织制定工作方案，开展技术培训等；
2．调查分析：在充分利用土地利用现状调查、土地变更调查和耕地后备资源调查等现有资料，进行必要的核实与调查的基础上，对现状、潜力、投入和效益等进行全面分析和评价，明确存在的问题；
3．拟定规划方案：根据经济和社会发展及保护生态环境需要、土地利用总体规划要求和土地资源状况，提出规划目标和任务，并结合资金投入和有关政策，综合平衡重点区域布局、重点工程和项目安排、相关规划指标分解等，拟定两个以上供选方案，经可行性论证和评价后，提出规划推荐方案；
4．协调论证：通过规划协调会、论证会等方式，主要就规划目标、重点区域布局、开发整理分区、重点工程安排、实施政策和措施等进行协调论证，县级规划还应征求公众意见；
5．规划评审和报批：通过有关专家参加的规划评审会，进一步修改完善规划，提高规划编制的科学性和实施的可操作性。根据规划评审意见修改和完善规划后，按照本意见要求报批。
规划编制、评审应当遵守和执行国家制定的有关标准、规范和本意见。
（七）规划成果：
1．规划文件：包括规划文本和规划说明；
2．规划图件：省级和地级土地开发整理规划一般包括土地整理、复垦和开发潜力分布图，重点区域、重点工程和重点项目分布等规划图；县级土地开发整理规划一般包括土地整理、复垦和开发潜力分布图，土地开发整理分区、土地开发整理项目分布等规划图。图件比例足一般与同级土地利用总体规划图件一致。
3．规划附件：包括规划专题研究报告、基础资料及工作报告等。
上述成果包括按照有关技术标准提交的文档、图件的电子数据。有条件的，应建立土地开发整理规划数据库。
二、规划的审批
（八）审批权限：地方各级土地开发整理规划编制完成后，报上一级土地行政主管部门审批并备案。
（九）审批程序：申请报批土地开发整理规划，应当按照下列程序进行：
1．评审：土地开发整理规划编制完成后，应当由负责编制该规划的土地行政主管部门提出申请，由上一线土地行政主管部门组织对规划进行评审，提出修改或补充意见。
2．申报：按照评审意见修改完善的土地开发整理规划，由负责编制规划的土地行政主管部门向上一级土地行政主管部门上报审批。上报材料包括规划文本及说明、专题报告、规划图件。
3．审查：负责审批规划的土地行政主管部门，按照本意见的要求，对规划进行全面审查，并作出公正、客观的评价。
4．批复：负责审批规划的土地行政主管部门根据审查结论，提出批准、原则批准的意见，并正式行文批复。
凡属批准的规划，负责审批规划的土地行政主管部门应同步做好规划备案工作。凡属原则批准，但需进一步修改、补充和完善的规划，负责编制规划的土地行政主管部门在公布规划前应认真组织修改，并将修改后的规划报批准机关备案。
（十）审查标准：审查土地开发整理规划，应当遵循下列标准：
1．充分体现土地资源可持续利用，社会、经济和生态效益统一的要求；
2．土地开发整理目标、方向符合土地利用总体规划的要求，切实可行；
3．土地开发整理部署和安排明确，指标分解和重点区域布局合理，工程、项目安排切合实际；
4．土地开发整理投资分析和预期效益评价依据充分；
5．上下级规划之间以及相关规划之间协调、衔接较好；
6．规划文本、说明和专题研究的内容符合有关要求；
7．规划图件内容全面，编绘方法正确，图面整洁清晰，符合制图要求；
8．规划采用的基础资料翔实可靠。
（十一）县级土地开发整理规划批准后，编制规划的土地行政主管部门应当在当地将规划的主要内容向社会公布。
（十二）经批准的土地开发整理规划，不得擅自修改。在规划实施过程中因特殊情况需作局部调整的，由编制该规划的机关决定，并将调整方案报规划原批准机关备案；涉及规划主要目标、重点区域布局、重点工程和项目安排改变的，由编制该规划的机关提出修改方案，报原批准规划的机关批准。
三、规划的实施
（十三）土地开发整理规划一经批准，必须严格执行。土地整理、复垦和开发活动，都必须符合土地利用总体规划和土地开发整理规划。
（十四）土地开发整理项目的立项审批、规划设计、项目实施和检查验收，都必须依据土地开发整理规划。
国家投资的重点土地开发整理项目，原则上应当安排在土地开发整理规划确定的重点区域中，并有利于重大工程的实施。
（十五）各级土地行政主管部门要建立健全土地利用规划审查制度，严格按照批准的土地利用总体规划和土地开发整理规划对土地开发整理活动进行审查。
申报国家投资的土地整理、复垦和开发项目，省级土地行政主管部门应当出具项目是否符合土地利用总体规划和土地开发整理规划的意见。
一、主体功能区建设的理论探索
设立主体功能区的提法在我国的发展战略规划中还是首次，对于主体功能区的理论研究还处于探索和讨论阶段，归纳起来主要包括以下几个方面的内容：
（一）主体功能区建设的重要性和创新性得到高度认可
理论界对主体功能区建设的创新性和重要性从多纬度进行了阐述：
一是主体功能区的新提法意味着我国政府政策模式的转变，意味着我国区域发展和区域合作的导向变化。表明我国区域发展战略出现了从“切块式”发展向更加讲求科学性、合理性转化的趋势。
二是主体功能区将成为政府进行宏观调控的新途径。主体功能区划作为未来引导和约束我国未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局的总体方案，将对我国规范空间开发秩序产生深远和实质性的影响。
三是主体功能区建设可有效发挥区域协调功能。有利于缩小区域发展差距，实现经济发展和人民生活水平的协调。
（二）初步明确了主体功能区的划分原则
一是国土部分覆盖原则。即主体功能区划从长远看应该实现国土的全覆盖。但现阶段的主体功能区划可以考虑按照国土部分覆盖的原则进行，符合标准的区域划入四类主体功能区，其他区域目前并不进入，待以后时机成熟调整标准后逐步划入四类主体功能区内。
二是适度突破行政区原则。即主体功能区划从理论上讲应该不囿于行政区划，而是根据区域的资源环境承载能力、开发密度和发展潜力等自然和经济要素，确立科学合理的区划方案，发挥规范国土空间开发秩序、协调国土空间开发结构的作用。但是，在实际操作过程中，跨行政区划分主体功能区存在如何实施和依靠谁来实施配套政策的问题。
三是自上而下原则。主体功能区划具有全局性、引导性、约束性或强制性的特点，因此应采用自上而下的划分方法，同时允许部分省市先行试点进行自下而上的探索，积累一些好的经验和做法，为全国的主体功能区划提供基础性信息和样板化启示。
（三）探索了主体功能区的层级和单元划分
初步设想为构建部级和省级两级主体功能区划体系。省级以下各级政府主要围绕已经确定的国家和省两级主体功能区划体系，承担包括贯彻落实、具体执行、配合实施、数据统计、信息共享等方面的职能和服务。
（四）初步对主体功能区划分的标准和指标体系进行了研究
主体功能区划分的标准和指标体系是主体功能区研究的重点，是主体功能区具体实施的依据。有研究认为应该由中央政府制定划分国家一级主体功能区的全国统一标准，省级政府制定划分省一级主体功能区的各省不同的标准。主体功能区划分指标体系要做到重点突出、目标明确、简明实用，需要建立一套简明实用的指标体系作为支撑。指标的选择既要注重科学准确性，更要注重可获得性和可应用性，力求避免指标数量过多、层次过繁，应选择资源环境承载能力、现有开发密度和强度、发展潜力等方面的代表性指标，重点突出资源和环境方面的关键指标，体现资源环境对于经济和社会发展的约束作用。初步设计的划分指数计算方法是：划分指数＝已开发水平／全部潜在可开发水平＝现有开发密度／（资源环境承载能力×发展潜力）。
（五）主体功能区的分类政策设计得到了重视
纵向看，中央和省级政府在主体功能区的分类政策设计上承担的职责是不同的。中央政府应制定切实可行的分类配套政策措施，国务院各相关部门制定具体的政策实施细则和条例，共同形成部级主体功能区的分类政策体系，省级政府负责制定和实施针对省级主体功能区的分类政策，其政策设计首先必须要符合部级主体功能区对于该区域的政策要求，同时又能根据本省实际情况保持政策设计上的灵活性和自主性。
横向看，四类主体功能区的政策设计各有重点。优化开发地区的政策设计重点包括：制定严格的建设用地期限内和年度增量指标，明确城镇、产业和园区单位面积土地承载量的集约用地标准；制定明确的产业项目水耗、能耗、污染物排放标准，颁布不同行业的资源回采率、综合利用率、回收率以及污染废弃物综合处理率等强制性标准；制定扶持自主创新、循环经济、清洁生产等方面的税收优惠标准，明确对高新技术产业、吸纳就业型产业、外地转移型产业的信贷优惠额度、期限和利率标准。重点开发地区的政策设计重点包括：确定土地优先供地的额度、速度指标和简化程序，制定土地置换的优惠办法；出台吸引产业项目进入和集聚的投资补贴、税收减免、信贷优惠等实施办法；制定加大交通、能源、水利、水电气热供应、污水垃圾处理等基础设施和公用事业发展的财政资金、国际资金、民间资金等投入的优惠力度和标准；从就业安置、社会保障、教育文化、医疗卫生等方面分别制定鼓励和吸引人口进入和集中的优惠政策。限制开发地区的政策设计重点包括：实施严格的土地用途管制和新增建设用地规模速度控制制度；建立规范可行的生态补偿机制和办法，明确分阶段财政转移支付的标准、规模、用途和调整办法；制定资源消耗、环境影响、生产规模、工艺技术等方面的强制性产业准入门槛，出台投资补贴、税收减免、信贷投放等方面优惠政策扶持符合主体功能的特色优势产业发展；制定居住、就业、社保、教育、卫生等方面补助政策引导当地居民向外迁移或在当地集中生活。禁止开发地区的政策设计重点包括：建立规范合理的财政维持养护机制，严格执行财政经费的总额保障、规范使用、控制开支等制度；明确核心区、实验区、区不同区域的人口容量、建筑、旅游、探险等开发活动的标准；加强法律、执法、舆论、公示、听证等监管体系建设，实行游客数量控制、人类活动超载预警制度。
二、部分省区主体功能区建设的实践探索
（一）主体功能区的划分原则和标准在省级层面得到初步实践
江苏省坚持以人为本的原则，将人口的分布、人口的流动和人居的适宜性作为划分主体功能区的最主要因素；坚持城乡、区域统筹发展的原则，将城乡、区域作为一个整体，突破行政区界限，突出主体功能的要求，进行通盘考虑。坚持效率最大化的原则，对各地工业化、城市化的适宜程度和效率高低进行综合性评价。坚持保护资源环境的原则，要以较少的资源环境的代价实现更多的经济产出，提高可持续发展能力。坚持尊重客观的原则，以客观分析为主，减少人为主观性，提高划分的科学性、公正性。主体功能区划分的标准则采用了相对概念，重点是通过对试点地区的试点，归纳、提炼、集成一套规范的划分主体功能区的方法和技术规范。
浙江省根据本省的实际情况开展标准和指标的研究，研究的重点放在资源禀赋、环境容量、现有开发密度、人口集聚趋势、未来发展潜力和经济社会发展方向等方面；放在认真进行资源环境承载能力、现有开发密度、经济社会发展方向和发展潜力的分析评价；放在真正体现把区域空间开发建立在以资源环境承载能力为前提的合理开发和科学发展之上。
（二）省级主体功能区划分在规划层面取得了一定的进展
江苏省按照不同空间尺度划分主体功能区。一是以县为空间单元形成省域主体功能区。二是以乡镇为空间单元形成市域主体功能区。三是以网格为空间单元形成县域主体功能区。另外，对县域空间开发的政策进行了探索。主体功能区的实施需要产业、财税、土地、人口、考核等多方面的政策支持。
浙江省在“十一五”规划中，明确区域主体功能区划。合理划分优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，逐步形成功能定位清晰、发展导向明确、开发秩序规范、经济发展与人口资源环境相协调的区域开发格局。
云南省“十一五”规划中按照滇中、滇西、滇东、滇南四大片区“一优（优化开发）三重（重点开发）”的总体格局将全省划分为4类主体功能区：优化开发区指滇中地区的昆明、曲靖、玉溪、楚雄四个城市及其相关地区。重点开发区指滇西、滇东、滇南三个片区中资源环境承载力较强、集聚经济和人口条件较好、承载支柱产业发展和对内对外开放的区域。限制开发区指优化开发区和重点开发区内生态环境脆弱、聚集经济和人口条件不够好的地区，主要是天然林保护地区、退耕还林生态林地区、重要的生物多样性保护地区、重要水源地、自然灾害频发地区等。禁止开发区是指依法设立的部级、省级自然保护区和世界自然遗产核心区。这类区域散布于全省，要依据法律法规规定实行强制性保护，严禁不符合功能定位的各类开发活动。
四川“十一五”规划将全省划分为四类主体功能区：综合开发区域，主要指成都平原地区。重点开发区域，包括攀西地区、川南地区、盆地丘陵地区。适度开发区域，指川东北盆周山区、川西北高原地区。禁止开发区域，主要指依法设立的资源、湿地、动物、文物、地质等保护区以及风景名胜区、森林公园等。包括成、德、绵3市的成都平原地区将按照“城乡一体、率先跨越”的思路，更大规模地聚集经济和人口，使之成为本省参与全国区域竞争的龙头和主体。适度开发区域重点围绕资源环境的保护，因地制宜地发展本地资源环境可承载的特色产业，努力扩大劳务输出，引导人口向省内综合开发区、重点开发区或省外转移。而禁止开发区则将依法实施强制性保护，严禁不符合保护区功能定位的开发建设活动。
（三）省级层面在主体功能区划管理机制方面进行了初步探索
浙江省逐步建立以主体功能区划为基础的差别化区域开发政策，探索重要资源环境的统筹配置机制，完善相应的生态补偿机制。特别是在建立生态补偿机制方面进行了有益的探索。一是省级财政对生态补偿的支持力度逐年加大。二是省级各部门多渠道整合资源、推进生态补偿的工作格局已经基本形成。三是全省各地也积极探索区域性或流域性的生态补偿方式。四是进一步强化了生态补偿的科技支撑，全面加快了环境质量自动监控系统的建设。
三、加强主体功能区制度保障建设的若干建议
（一）进一步明确主体功能区的内涵和标准
“十一五”规划对主体功能区的划分做了规定。四个主体功能区中，禁止开发区的边界规定得很明确，直接规定自然保护区、世界文化遗产等为禁止开发区域，对其功能属性也有明确规定。但是，对其他主体功能区的划分标准及承担的功能属性就不是很明确，限制开发区只对部分区域做了划定，限制到何种程度也没有明确表示。优化开发区和重点开发区的界限更加模糊，在落实规划时容易产生歧义。因此迫切需要制定更加明确的划分界限，使实际操作有标准可依，从而减少规划落实的趋利性，增加标准性。
（二）制定差别化的区域政策，从产业、财税、土地、人口、考核等多方面进行政策支持，并进一步落实政策的配套措施和实施细则
“十一五”规划中已经明确要实行分类管理的区域政策，这是推进主体功能区工作的重要保障。在分类管理的区域政策下，还需要制定切实可行的分类配套政策措施，以及政策实施细则和条例，形成部级主体功能区的分类政策体系。在建立生态补偿机制方面，应该按照谁污染谁赔偿、谁受益谁补偿、均衡协调、公平、多层次的补偿原则进行生态补偿，使国家在优化开发、重点开发区与限制开发、禁止开发区之间进行平衡和调整。同时建立生态补偿政策的长效机制。绩效评价和政绩考核方面，社会发展、教育、医疗、公平程度、生态环境等非经济因素的权重越来越大，不同功能区也有不同的考核标准：优化开发区强化经济结构、资源消耗、自主创新等考核，弱化经济增长速度考核；重点开发区综合考核经济增长与质量效益、就业与工业化和城镇化、社会和生态环境等；限制开发区突出生态环境保护考核，弱化经济增长、工业化和城镇化考核；禁止开发区主要考核生态环境保护。在考核标准的指导下，还需要根据主体功能区承担的功能属性制定比较详细的、切实可行的考核指标体系。
（三）确立实施划分主体功能区的主体，明确中央政府和地方各级政府的职能分工
主体功能区划不可避免的在局部一些区域会打破行政区，过小的单元作为划分主体就很难从总体上保障主体功能区划的顺利实施，因此主要以中央和省两级政府为主体来构建主体功能区划在政策实施上具备有效性和可操作性。省以下各级政府主要围绕已经确定的国家和省两级主体功能区划体系，承担包括贯彻落实、具体执行、配合实施、数据统计、信息共享等方面的职能和服务。国家、省和省以下各级政府承担不同的职责，应当建立合适的职能分工体系，采用自上而下的划分原则与自下而上的探索相结合的推进机制。自上而下指国家宏观调控、确定标准、选定范围、制定方针；自下而上指选择有条件的地区开展试点工作，进行模式与制度方面的试验，探索配套政策措施的制定，积累经验，总结推广。
（四）加快主体功能区的技术规范的制定
主体功能区如何划分，这需要一整套切实可行的、统一的划分标准，需要构建一套简明实用的指标体系。指标的选择既要注重科学准确性、代表性，又要注重可获得性和可应用性，“十一五”规划已经明确主体功能区划的依据是资源环境承载能力、现有开发密度和强度、发展潜力等。在具体实施时，还需要进一步细化、量化，抓紧时间制定主体功能区的技术指标是开展主体功能区工作的当务之急。要组织力量统计和计算各类相关指标，研究主体功能区划分的技术方法和技术手段，形成全国性的标准和规范，作为确立、划分主体功能区的依据。
（五）加强主体功能区制度保障建设的理论研究
通过国家层面的理论研究理清几个重大关系，即主体功能区与行政区的关系；动态性与长效性的关系；单纯性与层次性的关系；限制与发展的关系；政府引导与市场推进的关系。
关键词：事权划分；经验借鉴；财政管理体制
中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）04-0187-04
一、不同类型国家的事权划分
从发达国家事权划分和管理的实践来看，事权的划分逻辑和管理思路与各自的行政体制和政府治理模式相适应。总体来看，事权划分有三种主要模式：联邦制国家事权划分模式、单一制国家事权划分模式和新兴发展中国家事权划分模式。
（一）典型联邦制国家的事权划分
1.美国政府层级与事权划分。事权划分法定是美国政府间事权配置的重要特征。法律条文确定了美国各级政府的权力和各级政府的地位。依据宪法，美国联邦政府和州政府形成纵向分权，在州政府和联邦政府权限范围内独立拥有各自的权力。由于联邦政府具有优先权，所以地位高于州政府。在权限划分上，采用列举法列举了联邦政府的权力，即联邦政府所应具有的权力是以宪法予以明确规定，重要的包括：联邦级行政、货币发行、国防、征税等，以及对州政府的财政补贴，标准化版权和专利，明确贸易政策，统一全国邮政，并对社会保障、环境能源、公共基础设施项目的资助等。而地方政府管辖的事务是联邦职责以外的范围，比如教育、社会福利、基础设施等。
州宪法和相关法律规定和明确了地方政府的职责与权限，规定的权限主要包括交通管理、地方基础设施建设与投资、治安、地方行政管理、教育等。在支出义务的区分上，通常联邦负责全体公民受益的服务性开支以及全国性公共产品；例如国防、太空科技、外交、联邦政府行政费用、农业补助、社会保障支出等，其中重要的是军事支出、社会保障支出等。地方政府的主要支出义务包括公路交通、教育医疗事业等。其中主要支出责任是治安、教育服务等。财政支出负担方面，包括居民日常生活直接的项目与区域性较强的项目是地方政府财政支出的两个重要的方面。区域性较强的项目是指支出的受益范围限于地方政府管辖的区域。占地方政府和州政府总支出最大比重的是教育支出，一般维持在1/3以上。
2.加拿大政府层级与事权划分。作为一个三权分立的联邦制国家，加拿大的行政管理体制分为三级即联邦、省和地方。中央政府即联邦政府，省级包括10个省政府和三个地区政府（10个省分别是安大略、魁北克、新斯科舍、新不伦瑞克、马尼托巴、不列颠哥伦比亚、爱德华王子岛、艾伯塔、萨斯喀彻温、纽芬兰―拉布拉多；3个地区分别是西北地区、努纳武特地区、育空地区）；地级政府包括学区、市政、董事会、委员会等，其中，城、县、乡（镇）、街及特别服务区是市政级政府。加拿大有两个独立的行政主体即宪法规定的联邦和州政府，地区政府没有独立的地位因此与省政府有所不同，它们受联邦政府的制约；省级政府的派出机构形成了地方政府，地方政府只有省政府所赋予的部分权力，省级政府直接管辖地方政府。
加拿大的财政体系是与行政体制相对应的，由联邦政府、省级政府和地市政府组成，实行部门预算以及分税制财政体制。法律上，地方政府是省级的组成部分，从而地方财政收入与财政支出权力都是省级政府的赋予结果，总体上规模是偏小的。宪法原则性的对加拿大联邦、州和省政府的职能划分做了规定。一般说来，加拿大各联邦、州、省、地区政府的事权划分大体上遵循行政职能下放的原则及公共物品受益原则。详细地讲，中央政府主要承担全国性公共事务，联邦政府的职责主要包括国家安全防卫、国际对外贸易、外交政策、经济政策的调整、调控财政及货币政策和法律的订立和制定、铁路和航空运输、知识产权规范、邮政服务、人口统计、长期囚犯的监狱、人口老龄化的社会保障、移民安排、失业和破产保障、农业扶持、土地保护政策等。州级行政单位则负责的主要是本州级政府的司法机构运转、教育服务、医疗卫生保健服务、社会总体福利、公民财产权力，不可再生资源开发管理，森林的保护、生产开发电能、人民警察系统、司法体系的建立、短期囚犯的监狱、环境、消防等具有地方性很强公共物品供给，然而事实上，上述事权职责和责任中大多都是通过州管辖下的省级以下的政府来直接实施的。除以上所述，联邦和州的管理职责与权限范围在很多领域是存在相互交叉而并非完全独立的，比如说教育服务、环境资源利用、农林保护以及产业的扶持中央政府也参与一定的管理。省级政府以下的地方政府作为省政府的派出机构，地方政府职能权限和职能范围的确定是根据省级政府规定做出的，职能权限相对省级政府来说要小得多，一般来说，省级以下政府主要负责受益范围闭合性较强的社会治安和市级政府的管理等地方性公共物品。详细地说，省级以下政府的基本职责和权限是承担人民警察、消防安全、地方法律的实施、税款的征收、居民的保健和福利、环境的治理等；最低级政府主要承担的是基础及中级教育服务，称之为学区政府的独立于市政府，主要承担义务教育的标准的制定和规范以及筹资事务；特别董事会等行使的是对独立于市政府的管理职责和权限以及向城镇政府范围以外的地区提供具有特殊性质的公共物品。
（二）典型单一制国家的事权划分
1.法国政府层级与事权划分。中央政府预算与地方政府预算组成了法国财政预算，地方政府预算涵盖大区域、省、市和镇级预算。从1982年至今，伴随着财政权力的下放，各级政府建立了独立的财政收支预算，各级政府一定程度上分散了财政权和事权。各级政府的财政权和事权中，大区域的财政主要承担职业培训和经济发展等，省级政府财政预算主要包括高等院校以外的教育管理费用和社会保险等，同时负责农业和规模耕作的支持等，市级政府和镇级政府的财政收支重点承担居民的日常生活安排，包括、安置老年人、水供应、电供应、气供应、电视、网络规范、初等教育、文化体育基础设施、城市基础建设等。各级地方政府财政并不存在严格的隶属关系而是相互独立的，各级政府的财政收支预算是根据当级政府的议会研究决定，但中央政府对地方各级政府财政收支的事后具有法律监督的权利。在法国，中央政府财政的支出预算项目包括三类：经常性费用支出、资本性费用支出以及军事费用支出。详细地说包括：国家安全防卫支出费用、中央行政费用支出、国家外交支出费用、社会治安服务费用、铁路、航空等公共基础建设投资费用、国家债券的偿还以及对于地方政府的补助支出等。各级地方政府的财政支出预算则涵盖：地方政府的行政事务费用、文化教育服务费用、医疗卫生服务费用、道路交通费用、公安及警察和司法支出、社会福利费用支出、公共管理费用、居民的住房费用支出、地方债券的偿还支出等。各级地方政府的财政预算支出中，投资性财政费用支出约占地方政府财政预算支出的1/3，经常性财政费用支出占地方政府财政支出的2/3。就财权和事权的划分而言，法国具有两个比较突出的特点：最具特点是各级政府的事权划分明确、财权界限清楚。实行事权划分与财权界定相统一的资金管理原则，在事权划分明确的基础上确定与事权相匹配的财权界定。比如教育，小学教育归市、镇级政府负责，中学教育由省级政府承担管理职责，而大学教育则由中央政府负责管理，除各级学校教师薪资均由中央政府财政拨付以外各级学校的基础设施和设备由各级政府财政提供支持。再比如公路等基础设施建设，也按中央、省、市、镇等级划分管理和投资。另一个重要的特点是在支出顺序的安排上是将政府债务偿还支出具有优先权；另外，经常性项目支出是必不可少的安排，而后再视政府的财政能力的情况决定新的投资支出。新投资项目的支出原则是“量力而为”。当支出项目安排是必不可少的，而财政又有缺口时则可通过本级政府会议决定后发行债券筹资。从规模上看，中央财政支出规模上占总财政支出的主导地位。
然而值得一提的是，上述各类型国家各级政府的事权范围确定的具有共性和相同的趋势，具体做法上也存在着差异。由于国情不同，国际经验的借鉴不能生搬硬套，需要本国结合实际情况，量体裁衣，形成符合自身发展的事权划分结构。
（二）对我国的启示和借鉴
政府间的事权划分实质上是政府间的事权的有效配置问题，因政治因素、社会发展水平、经济水平、传统文化的不同而不同，但规律和普遍性的事权划分和财权范围确定对中国各级政府事权界定的调整和规范有借鉴作用。
1.以完善的法律法规规范和固定我国政府事权和支出范围。经济发展国家一个突出的特点是以法律的形式明确了各级政府的事权划分，政府的事权和支出范围在以宪法和相关法律体系予以明确并有条不紊地运行着，以宪法的地位匹配各级政府事权划分的国家事务，突出了事权划分是国家财政关系具有核心位置。可以看出，以宪法或者法律体系划分我国政府事权和支出范围，为我国政府行使权力时提供保障的同时为我国各级政府行政提供法律依据。此外，明晰的法律可以避免政府寻租，提高行政效率，然而，关于我国政府事权划分的法律法规还很欠缺。因此，长期形成的人治大于法治的政务观念在实际工作产生了很多问题，有必要建立法制的财政体制。
2.根据公共物品的外部性明确我国政府事权的划分。前述各类型国家事权划分遵循公共物品的外部性，我国在事权划分上应借鉴此经验，同时依据信息获取的难易程度和激励相容的原则作为我国政府事权划分的原则。通常，外部性较高的公共物品供给主要由中央政府负责，信息处理的复杂性低容易获取信息的公共服务也应该由中央政府提供；理由是相对较低层级的政府更容易获取信息。另外，财政体制的建立和管理层级设置还要遵循激励相容的原则。贯彻“激励相容”原则，能够有效地解决个人利益与集体利益之间的矛盾冲突，使行为人的行为方式、结果符合集体价值最大化的目标，让每个个体在为群体“多做贡献中成就自己的事业，即个人价值与集体价值的两个目标函数实现一致化。如在水利事务管理中，体制运用比较成功且与我国相似的国家的事权划分经验，再结合我国的实际情况引用和改进事权划分机制，使我国政府管理和市场经济有机的运作起来，发挥更好的作用。
3.设计事权划分与财权划分相匹配的财政机制。事权配备相应的财权机制可以解决政府间支出责任的与收入权利相匹配的问题。上述各类型国家财政体制的执行和实践分析可知，各类型国遵循公共物品的受益原则，明确各级政府的事权范围，并在事权财权上建立相匹配的机制，从而分调动了政府行政的积极性。以此为鉴，根据我国的国情，建立中央政府和地方政府的事权划分体系。例如，中央事权范围应当包括：经济政策的制定和实施、全国性公共服务的提供、收入差距的调节、社会秩序的维持和法律体系的构建、国家安全的维护、外交政策的制定、外贸易政策的实施、生态平衡等国家整体利益的公共支出。而各级地方政府的事权范围应当是具体和明确的，比如各级政府辖区的经济发展战略、社会发展计划、具有区域性公共物品的供给、区域内部的协调发展、区域内部治安稳定、区域内的社会秩序等具有区域性的公共服务支出。与之相适宜，财权的划分应尽量满足各级政府提供相应的公共服务的支出额度，应建立科学合理的税收体系，使各级政府的财政收入与事权相匹配，才能更好地发挥各级政府的职能。
1 性能评价指标体系规划原则与方法
1.1 性能评价指标规划的目的
通过性能指标的规划，一方面，能够从更广泛的时空系统全面分析辩识影响基础（整体综合性能）选型的因素及对基础诸方面性能的要求，并通过性能目标的要求指导基础选型；另一方面，可以对基础的综合性能要求进行分解与分类研究，能够实现在相对专一的性能分类范围内深入研究性能的变化规律及其影响因素，为实现对基础性能的控制与优化及研究性能的实现途径等奠定基础；其三，通过性能指标体系可建立起基础选型设计与其它设计、施工、使用等方面的联系与协调，克服或避免传统各设计过程之间、设计与施工、使用过程之间因缺乏必要的沟通与协调而达不到全寿命、全系统、全性能整体最优效果的不足，也为实现并行设计、并行工程奠定基础。
1.2 性能指标的规划原则
1）系统全面原则：基础选型既涉及上部建筑结构特征、地震、地质及周边环境，又涉及其施工、防灾、经济等诸多方面的性能要求，单纯地从个别指标去评价基础的整体性能显然不科学，即使所选指标是最主要的指标，也仍存在较大的片面性，故为选型规划系统全面的指标体系是科学选型的必然要求和必须遵循的原则。2）简明科学原则：在系统全面原则的基础上，指标的设置还应当达到简明、科学的要求，该原则主要反映在指标体系设置要突出重点，指标间层次关系要明确合理，指标体系的大小、层次要科学适当等方面，若指标体系过大、层次过多、指标过细，将增大计算与分析工作量，反之，又难以全面反映基础性能的各个方面，故指标体系的规划应科学合理。3）可评价性原则：是指衡量基础系统性能的评价指标应涵义明确、能准确表达基础系统性能的本质特征，且便于进行客观有效的量化评价。4）动态性原则：工程结构与地质及周边环境特征的多变性决定了性能指标体系在实际应用中应具有足够的灵活性，即在指标系统使用过程中能满足人们对基础性能进行动态调整的需要。
1.3 性能指标规划的方法
目前，还没有一套普遍适应的性能指标体系规划方法，随着分析对象及其相关因素、条件与复杂程度的不同，所使用的方法也不相同，一般地，对基础选型性能指标体系的规划，可采用目标—手段分析法、因果分析法、KJ法、类比法、综合法等。其中，目标手段分析法是指将基础选型要达到的目标和实现目标所需要的手段按照上下层次关系展开，并把一级目标的手段作为二级目标，二级目标的手段作为三级目标，依次类推即可将总目标分解为层次分明相互联系又逐渐具体化的分层目标系统。因果分析法是用因果分析图来分析影响系统的因素并从中找出产生某种结果的主要原因的分析方法，该方法用箭头表示原因与结果之间的关系，可形象地把基础选型时需考虑的问题或实现的结果及其产生的原因结构图形化、条理化，适合与处理复杂的基础选型问题。KJ法是从很多具体信息中归纳出问题整体含义的一种分析方法，它是通过收集制订与选型有关的大量信息卡片，经对诸卡片的观察与聚类分析，并依据各类信息中包含子信息间的逻辑、从属、因果关系排列规划各子信息，形成基础选型的性能指标体系图。类比法是指在已有性能指标体系实例库中选择一个与具体工程选型要求相似的指标体系，并结合工程特征进行必要的删减与调整后，即可确定一个恰当的性能指标体系。综合法是指综合使用上述诸方法形成性能指标体系的方法。
2 基础选型性能评价指标体系规划
性能指标体系作为基础性能预测、评价与优化的依据，对基础工程的整体性能起着宏观规划和控制的双重关键作用，本文以下内容将在全面系统分析诸方面对基础性能的需求及影响制约选型的各种因素的基础上，规划基础选型的性能指标体系。
2.1 目标级性能指标的规划
目标级性能指标规划是指通过对城市社会系统、业主及上部结构系统等方面对整个基础工程全寿命过程的远近期功能、安全性、施工性、经济性等诸多方面的要求及地质与周边环境约束等全面系统分析，辨识出需通过选型来考虑实现或解决的对选型有重要影响的因素或性能需求，并将其分解、聚类、转化为指导基础型式优选、控制与评价或代表基础性能优劣的关键性目标级性能指标的过程，它也是一个明确选型目的与需求，分析选型影响因素与约束的过程，基础工程在整个工程建设中的重要地位及环境条件、上部结构条件等方面的多变性，决定了各方面对基础要求的复杂性，这将给反映各方面要求与约束的性能目标系统的规划带来困难，如片面地强调某一个性能目标或者目标系统的缺陷，都会导致所选方案性能的缺陷及对整体性能控制的困难，不分主次地考虑所有因素又会给问题的解决带来混乱，通过对各方面复杂要求与约束进行全面系统的分析与归纳，我们对基础选型的整体综合性能目标进行了一级结构分解，规划出了基础受力合理性、抗灾变作用性能、施工可行性、地下使用功能空间开发利用适应性、全寿命期的经济有效性等五个目标级性能指标。所确定的性能指标是协调、沟通基础选型与其它设计环节及施工、使用、经济性等的桥梁。
2.2 基础受力合理性性能指标规划
前言：电网规划主要是科学预测负荷发展，合理确定电网发展目标，制定适合本地区规划技术原则，构建目标网架，指导近期电网建设有序开展、掌控电网总体建设规模与投资。为此，探讨如何开展农村电网规划，对建设一个覆盖城乡的智能、高效、可靠、绿色的电网，满足配电网电力需求不断增长的需要，促进经济社会的可持续发展有重要的意义。
《中国南方电网责任有限公司110千伏及以下配电网规划管理办法》规定县区局负责编制本县区中低压配电网规划（中压配电网：指10（20）千伏电压等级电网，低压配电网：指380伏、220伏电压等级电网），因此，本文只探讨如何开展农村中低压配电网规划。
一、坚持四个原则
在开展农村电网规划工作应坚持“以我为主”、“以市场为导向”、“以解决现状问题为着力点”和“电网规划一体化，输配网规划统一协调”的四个原则。
（一）“以我为主”原则：加强规划工作的跨部门统筹协调力度，建立以公司领导为组长，规划部（计划部）牵头，生技、调度、基建、市场等部门深度参与的工作小组。在充分发挥中介机构的技术咨询力量基础上，推荐的规划方案要以上级电网公司意见为主。
（二）“以市场为导向”原则：充分发挥基层规划人员的作用，深入调查研究地方经济和人口情况，了解和掌握地区经济发展状况，以市场为导向开展负荷预测校核工作和网架规划工作。
（三）“坚持以解决现状问题为着力点”原则：充分听取生产运行调度等部门对电网存在问题及解决措施的意见，列出需要规划解决的具体问题清单并逐项提出解决措施。明确解决重点问题的关键项目，经技术经济比较、综合平衡后科学安排规划项目规划方案，提高投资效益。
（四）“电网规划一体化，输配网规划统一协调”原则：以主网规划建设方案为基础开展配电网网架规划，配电网规划可对主网变电站布点提出建议。
二、规划应包括主要内容
（一）设计依据和主要原则。规划地域范围一般本县域范围，规划电网范围是县域范围内中低压配电网供电区。规划基准年是开展规划工作的年份，规划年为5年内逐年。规划设计基础资料来源一般有地当政府统计年鉴，国民经济和社会发展规划纲要；对本县经济发展和城市建设有重大影响的“十二五”专项规划，包括城镇发展、土地利用、交通运输、农业、新型工业、装备制造业、现代流通业、城市商业网点、物流园区布局、对外经济等专题；政府提供的关于经济发展、城市建设方面的其他材料；上级电网专题规划等资料。
（二）规划区域简介。行政区划、土地面积和人口密度，气候特点，交通条件，文化底蕴，地方特色，近5年的县域经济现状及发展规划等简介。
（三）现状电网分析。首先说明本县电网概况，通过对本县中压配电网上级电源的多个方面的综合分析及主要分析指标汇总，为中压配电网规划提出向上级电网建议。从中压配电网概况、网络结构水平、负荷供应能力、装备技术水平、重要用户供电情况、中压配电网综合评价等六方面开展中压配电网现状分析；从低压主干长度、台区电压情况等开展低压配电网现状分析；找出农网存在问题。
（四）负荷预测。准确的电力需求预测将为电源的合理布点、适时的电网建设、最佳的投资时间以及获得最大的经济效益和社会效益提供科学的决策依据，并为电网的安全、经济、可靠运行提供保证。先开展历史用电情况分析，然后开展全社会用电量、总负荷预测，一般采用年均增长率法、大用户+自然负荷增长法、分片区负荷预测法。
（五）规划设计原则。通过对电网现状中、低压电网现状分析，结合国家及上级公司规划指导原则，根据实际情况，提出适合本县农网发展的技术原则。
（六）中低压农村配电网规划。1、根据负荷预测结果和变电站布点方案，制定分年度中压配电网新增出线方案。根据中压配电网技术改造原则和现状分析结论，制定分年度中压配电网改造方案。2、根据负荷预测结果、低压配电网技术原则、现状分析结论，制定低压配电网新建及改造规划方案。
（七）项目及投资估算。按规划基准年价格水平和参考当年本地区同类工程造价水平进行投资估算，并依据最新各省单价水平为规划期内中低压配电工程投资估算项目及对应的单价，进行规划期内中低压配电网建设与改造投资估算，并根据项目类别分别进行投资统计。
（八）规划评估。存在问题解决情况、规划技术原则的落实情况、供电可靠性、线损率、抗灾能力等方面进行评估。
（九）结论和建议。从现状中低压配电网问题，电力电量预测、中低压配电网规划建设规模、投资估算等进行总结，并提出尚需进一步研究的关键问题、对上级电网及下一步工作的建议。
三、农村电网规划几个重点
（一）合理安排变压器。10kV配电变压器应按“小容量、多布点”原则进行配置，按供电半径：D类250米，E类300米，F类500米布置配变点，按用户数量、使用同时率、功率因数等参数配置配变容量，一般杆上配变容量不超过500千伏安，新建配电变压器优先选用S11及以上节能环保型变压器，配电变压器的安装位置应接近负荷中心，选择交通便利、避免车辆碰撞、易燃易爆及严重污染场所。
（二）低压配电网。低压配电网力求结构简单、安全可靠，采用以配电变压器为中心的树状放射式结构、树枝型布线，低压不成网。低压配电线路的长度应满足末端电压质量要求，各类供电区的线路长度宜控制在以下范围内：D类250米，E类300米，F类500米。低压配电线路主干线线径一般选择比配电变压额定容量大一等级，以便日常运行增容更换配变。优先选用绝缘导线。公用低压配电网应以配变供电范围实行分区供电。
（三）安装补偿装置确保电压质量。根据农村电器无功负荷要求建议在配变处安装就地无功动态补偿装置
（四）加强与政府部门、群众沟通、共同参与农村电网规划。在农村电网的规划中，应主动邀请建设部门、政府部门和群众参与研究规划，使电网规划容入当地总体规划之中，并与总体规划有机结合，为电网建设预留必要的线路走廊、变电站及其它电力设施建设用地，更好的为当地经济发展服务。
总结：坚持四个原则，综合各地区自身社会经济发展、负荷需求、现状中低压配电网存在的薄弱环节等因素制定本地区的中低压配电网规划目标及总体思路，根据农村配电网的特点，开展好农村电网规划，才能建设一个覆盖城乡的智能、高效、可靠、绿色的电网，满足配电网电力需求不断增长的需要，促进经济社会的可持续发展，
参考文献
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[6]唐巍.徐国栋农村电网建设与改造技术评估研究[J].中国电力，2004（11）：31-33.
[关键词] 按订单装配 资源计划 业务规则
一、引言
资源计划是企业通过对资源的合理调配，对供应和需求进行的一个较高层面的匹配，资源计划的输出是企业可行的总生产计划，计划频率一般是一个月。资源计划的资源考虑范围既包括物料，也包括产能、资金、人力等其他各类资源。
按订单装配制造型企业市场需求多变且复杂，需求周期短，对未来需求不易提前准确预测，市场同类产品间竞争激烈，企业产品更新换代速度比较快，企业为充分应对市场竞争，需要制定产品策略、区域策略、客户策略等许多业务规则来指导企业运营。这类企业不但在资源计划过程中要考虑约束资源，还需要考虑企业管理策略的具体执行，因此对资源计划有较高的要求。
现在企业多采用企业资源计划（Enterprise Resource Planning，ERP）系统来进行资源计划，但是，由于传统的ERP 系统本身不能反映适应市场需求变化的各类业务规则的变化，ERP系统并不适合做高层面的资源计划。
高级计划与排程系统（Advanced Planning & Scheduling，APS）是另外一种基于供应链管理和约束理论的先进计划与排产工具，包含了大量的数学模型、优化及模拟技术，在计划与排产的过程中，APS将企业内外的资源与能力约束都考虑范围在内，用复杂的智能化运算法则，作常驻内存的计算。APS能及时响应客户要求，快速同步计划，自动识别潜在瓶颈，提高资源利用率。
但由于APS算法的局限性，当企业业务规则变化后，APS很难跟上更新的步伐，使得APS的适应性仍比较差，尤其是对按订单装配制造型企业此矛盾则更为突出。
二、规则引擎原理
规则引擎起源于基于规则的专家系统，它的主要思想是将系统中随着时间、空间动态易变的业务决策部分分离出来并使用预先定义的语义模块编写，由系统在特点的时刻用于系统控制。
一个典型的规则引擎由规则库、工作内存和推理引擎三部分组成。规则库包括系统所涉及的所有业务规则。工作内存包括规则系统运行时所需要的信息。推理引擎是规则引擎中最重要的部分，由模式匹配器、议程和执行引擎组成，它用模式匹配器将规则库中所有规则与工作内存中的事实进行对比，找出本次推理循环中的活跃规则，与前面的推理循环的所有活跃规则构成冲突集，系统通过冲突解析将议程中首条规则交给执行引擎去处理，整个过程将根据特定的频率和时间循环执行，从而完成系统控制过程。
三、基于规则引擎的资源计划
利用规则引擎，可将按订单装配制造型企业资源计划建立在一系列企业业务规则之上，将会比ERP和APS更能符合企业的资源计划需要，适应性也将更强。
资源计划要求的输入有来自市场的无约束预测，供应方面的数据，以及关键资源、产品层次、产品数据等。
按订单装配制造型企业关键性业务规则通常应具有以下几个部分：来自管理层的指令、需求类型的优先级排序、产品策略、区域策略、客户策略等。
管理层的指令代表了管理层做出的有关产品销售决策方面的指令，具有最高的优先级。例如，对于处于生命后周期的产品，对其设定一个最大量，通过改变产品的可供货能力来达到产品在市场上转型的目的；针对新产品设定一个最小量，来推动产品更新换代的速度。
需求类型是为资源调整和分配而对需求进行排序的规则。一般来说，企业的需求类型主要包括：已签订订单（包括退货、样品、其他已签订订单）、未签订订单（包括客户预留、一般预测等）。通过对需求类型的排序，可以保证把资源分配给优先级高的需求，避免优先级低的需求类型抢夺优先级高的需求类型的资源。
产品策略可对产品需求的结构进行细化。这些策略主要是：1）最小保护量，即出于维持市场策略的需要，由行销部门决定需要给予产品的最小产量，它的优先级是最高的；2）全力支持策略，这类产品主要是高利润产品、新产品、战略性产品和专属产品；3）公平分配策略，它是应用于所有其他的产品策略之后，在没有其他产品策略时的默认原则。
区域策略也可分为最小保护量、全力支持和公平分配等规则。最典型的区域策略就是公平分配，当某个区域具有战略性的地位时，将采用全力支持的策略，以保证对该区域的产品供应。
另外，还可以通过一定的客户策略，优先满足某些客户的需求，为其提供更短的提前期和更高的服务水平。
四、结束语
根据设定的一系列业务规则和资源状况，对资源进行合理分配和优化，不仅在约束资源有限的情况下，保证这些资源可以首先满足最重要、最紧急的需求，同时，它也是企业管理策略的一个重要执行途径，为最终输出一个可行的总生产计划奠定了基础，保证了计划的连续性、一致性和可执行性。
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[3]石为人余兵张星:高级计划排产系统与ERP的集成设计及实现[J].重庆大学学报,2003.26(11):87-90
党的全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出“要坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住十八亿亩耕地红线，划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高”。为切实贯彻落实全会精神，坚决实行最严格的耕地保护制度，确保基本农田数量和质量，按照“依法依规、规范调整；确保数量、提升质量；稳定布局，明确条件”的要求，根据新一轮土地利用总体规划确定的基本农田保护目标，科学划定永久基本农田，全面提升农田保护水平，努力实现基本农田保护与建设并重、数量与质量并重、生产功能与生态功能并重。深入开展“保护责任社会化、基本工作规范化、日常管理制度化、执法监察网络化、动态监测信息化”的基本农田保护标准化建设，充分发挥基本农田保护的功效，确保国家粮食安全。
二、工作任务
（一）落实基本农田地块。在第二次土地调查所形成的土地利用和基本农田保护现状成果资料的基础上，依据土地利用总体规划所确定的基本农田保护区，将永久基本农田逐一落实到以土地利用现状图斑为单位的地块，绘制基本农田划定工作底图，明确基本农田的地块、地类、面积、质量等级信息以及片（块）编号。
（二）健全相关图表册。落实到地块的基本农田，以第二次土地调查底图为基础，编制标准分幅基本农田保护图、乡级基本农田保护图、县级基本农田保护区分布图、基本农田调整划定分析图，填写基本农田调整划定平衡表、现状登记表、保护责任一览表并形成相应统计汇总表。基本农田保护图、分布图的编制在全要素的土地利用现状图的线划图上，以相应的图例、图示、反映基本农田地块和保护片（块）的空间位置和编号，加注界桩和保护牌设立等信息。依据基本农田保护地块的综合信息及评定保护等级，逐级汇总相关数据，形成能充分反映基本农田保护地块所在村社、图幅号、图斑号、基本农田保护区编号、土地利用现状、等级、利用状况、保护责任人及承包人等基本台账。
（三）设立统一标识。基本农田划定后，按《基本农田与土地调整表示使用和有关标识牌设立规定》（国土资发【】304号）的要求，在基本农田保护片块设立统一规范的基本农田保护牌和标识。
（四）落实责任。层层签定保护责任书、落实保护责任人，全面建立保护监管机制和保护补偿机制。全面调查核实基本农田保护地块土地承包状况，确定基本农田保护地块的基本责任人。划定的基本农田按国土资发【】167号文件的要求，落实到村组和承包农户，结合农村土地承包经营权等级试点工作，逐步将基本农田标注到农村土地承包经营权证书上。明确集体经济组织和农户的保护责任，签订或更新基本农田保护责任书，依据《基本农田保护条例》层层落实保护责任，明确基本农田的范围、地类、面积、地块、质量等级、保护措施、当事人的权利与义务、奖励与处罚等内容。
（五）建立基本农田保护数据库。按照国家土地利用数据库建设标准，以第二次土地调查数据库为基础，修编后的土地利用总体规划图为控制，充分采集基本农田保护片块基础数据，建立基本农田保护数据库。将基本农田保护图、表、册的内容纳入数据库管理，基本农田保护数据库包括土地利用现状要素与基本农田专题要素，土地利用现状要素采用《土地利用数据库标准》（TD/T1016-）和县级、乡镇《土地利用总体规划数据库标准》的规范要求，基本农田专题要素采用《基本农田数据标准》的规范要求，实现县域数据库联网互通。
（六）成果汇总。一是数据汇总。在基本农田保护数据库的基础上，逐级汇总各级行政辖区内的基本农田保护数据，形成层级成果台帐。二是图件编制。利用数据库管理和计算机辅助制图等技术，依据1：10000土地利用现状图，按照永久性基本农田土地利用现状图斑地块为基本单元绘制基本农田保护图。三是成果分析。根据基本农田调查、划定结果，结合相关资料信息，对基本农田的数量、分布、利用结构及其变化状况综合分析，评判基本农田保护程度，预测变化趋势，提出保护建议，编制形成全县基本农田划定专题报告。
三、工作原则
（一）永久性原则。永久基本农田一经划定，在保护时效内，即不能占用，不得通过规划修改将永久基本农田调整为一般农田，除对国家经济社会有重大影响的重点交通、水利、能源、军事项目外，不得占用基本农田作为非农业建设用地。
（二）统筹兼顾原则。划定工作中，既要保证高质量耕地划入永久基本农田，又要充分考虑全县经济社会发展需求，在规划划定时要综合考虑、留有余地。
（三）质量保证原则。划定永久基本农田要和新一轮土地利用总体规划修编相结合，与建设用地合理布局相联系，确保划定的永久基本农田数量充足、土壤肥沃、地力上等、设施配套完善、生态环境良好。
（四）科学协调原则。永久基本农田划定要以土地利用总体规划、第二次土地调查、农用地分等定级等成果为基础，并与城市规划、村镇规划、生态建设规划等相协调。要充分利用先进测绘和信息化技术，努力提高成果质量。
（五）实事求是原则。划定永久基本农田工作实行行政主导，部门协作。划定工作中，要充分征求民意，并实行严格的考核验收制度，防止盲目追求保护指标和以次充好。
四、组织方式和工作步骤
（一）准备阶段。包括组织宣传准备、资料收集准备、图件准备。在县政府领导下成立领导小组，领导小组下设办公室，由国土资源、农业、财政、统计、水利等部门人员组成，具体负责组织实施；要建立联络员制度，各司其职、能力协作、密切配合，认真做好本行政区域农田划定工作。国土资源局负责业务指导、编制实施方案、制定技术要求及实施细则、成果预验收，并会同县统计局负责数据统计和分析处理；财政局负责经费落实；农业部门负责提供农业承包资料，确认耕地质量等级；各乡镇负责配合专业技术队伍做好土地利用现状图斑和基本农田地块的调查摸底，组织落实保护责任人，层层签订基本农田保护责任书。在实施之前，要展开广泛的政策宣传和群众动员，营造党委政府重视、部门紧密配合、群众积极参与的良好工作环境。收集划定永久基本农田使用的第二次全国土地调查图件和资料，同时，要收集整理现有的基本农田保护区资料、土地利用总体规划和现行的各行业规划资料、农用地分等定级、产能核算、农业土壤等方面资料。
（二）等级评价及区块划分。采用最新的土地调查成果图作为工作底图，通过全野外调查、评价，将基本农田范围、区块和评价等级成果转绘上图后，进行综合评定，划定出永久基本农田保护范围，并对每个图斑内的农户数、承包面积等信息进行统计。统计每个图斑土地质量、承包情况、保护责任人等，并进行数据汇总。
（三）设置界桩及固定标示牌。根据标绘永久基本农田的成果图，实地踏勘，按片块拐点埋设界桩。然后采用GPS实测界桩拐点。永久性基本农田与基本农田分界桩暂不作实地埋设，只在图上标注。在基本农田保护标示牌上，要标注永久基本农田范围。
（四）内业校核并完善二次调查基本农田库及发放保护明白卡。建立相应的图、表、册和台账，在此基础上，与各级组织签订保护责任书；向基本农田承包经营户发放保护明白卡。
五、工作要求
（一）确保数量和质量。划定后的基本农田应不低于土地利用总体规划确定的基本农田保护面积指标。尽量保留原有基本农田中的高等级耕地、集中连片耕地；划定后的基本农田中非耕地、坡耕地的比重应有所降低，平均质量等级应高于规定前的平均质量等级；基本农田集中连片程度应当有所提高。要杜绝基本农田“保远不保近，保劣不保优，保山不保川”等问题。
（二）确保地类符合要求。新划定为基本农田的土地利用现状必须是耕地。按照县级、乡（镇）土地利用总体规划编制规程要求，将现状基本农田中的建设用地、未利用地、不可调整的、达不到耕地质量标准的农用地划出。
基本农田划定工作将纳入各级政府耕地保护目标履行情况考核的重点内容，各级报备成果复核结果作为考核的主要依据之一，并及时兑现奖惩。
六、时间安排
基本农田划定工作以县级行政区域为单位，在县级人民政府统一领导下，由国土资源管理部门会同同级农业部门组织实施。按照国家统一部署，全县永久基本农田划定工作分五个阶段进行：
第一个阶段：完成有关准备工作，包括编制划定实施方案，完成业务培训和舆论宣传等工作。对二次调查基本农田上图成果进行审核，与原基本农田成果比对，分析划入和划出基本农田数量和范围。
第二阶段：完成外业调查工作，包括制作外业工作底图、耕地质量调查、基本农田的承包情况调查、外业成果检查工作。
第三阶段：完成数据库优化完善工作，数据库的更新，等待成果验收。
第四阶段：落实保护措施，签订保护责任书、设置界桩及保护标志、建立相应保护制度，成果报备。
七、保障措施
（一）加强组织领导。为了确保永久基本农田划定工作的顺利开展，成立永久性基本农田划定工作领导小组。领导小组下设办公室在县国土资源局耕地保护股，由县国土资源局副局长任办公室主任，负责处理日常工作。各乡、镇人民政府和县政府有关部门,建立联络员制度，各司其职、通力协作、密切配合，认真做好本行政区域基本农田划定工作。各乡镇也要确定一名工作能力好、责任心强的副科级以上领导专门负责基本农田划定工作的协调配合，同时乡上也要成立相应的组织机构，由各驻村干部、村委会主任具体负责，全力搞好协调配合。
（二）落实工作经费。永久基本农田划定工作是国土资源管理的一项基础工作。按照经费由省财政和地方财政按承担的工作任务共同分担的要求，县永久基本农田划定工作经费由县财政在每年留存的新增建设用地有偿使用费中解决。
（三）落实作业队伍
永久基本农田划定工作技术要求高，时间紧、任务重，需选择信誉高、技术力量强的专业技术队伍完成基本农田的划定、上图、建立基本农田保护台账、图件编绘、数据库的建设、承包经营户发放保护卡等工作。
（四）确保工作质量。本次划定工作执行严格的分级检查验收制度。要求采取措施确保永久基本农田划定的数据、图件与实地三者一致，严禁弄虚作假和篡改成果。对虚报、瞒报基本农田数据的，一经发现，将按照有关法律法规追究相关人员责任。
八、成果报备
（一）报备要求。基本农田划定成果经省级验收确认后，将基本农田保护信息逐级备案，实现乡、县、市、省、国家五级备案。县国土资源管理部门、农业部门对本行政区域内备案信息的真实性、合法性、合规性负责。
（二）报备内容。基本农田保护信息包括电子信息和纸质资料信息。基本农田保护图、表、册、相关工作报告等纸质资料信息备案到省：数据库等电子信息备案到国土资源部，同时抄送西安督察局。
（三）报备时间。各地在6月底之前完成基本农田信息逐级报备工作，由省级审核汇总后统一上报。
关键词；配电网；规划；建设；发展
中图分类号： U665 文献标识码： A
一、专业管理目标描述
1.1专业管理的理念
从现状出发，深入分析寻找电网薄弱环节，建立并完善供电电网的标准化与规范化运作。兼顾企业的经济、社会效益，建设坚强可靠的主网架、优化中压配电网、完善低压配电网并为其向智能化的配电网过渡做好准备。立足长远，适度超前，坚持现实性和前瞻性相结合的原则，为电网的长远发展打下基础，切实满足社会经济社会发展所带来的用电需求。
1.2专业管理的策略
1.2.1专业管理的组织形式：
供电公司110kV及以下配电网规划管理工作由供电分公司规划工作领导组负责领导工作，并由规划工作办公室负责规划工作的开展、实施、协调、修订工作，同时由下设的专业工作组负责所属专业的详细规划工作。
组织体系构成为：
各相关部门
规划领导组规划办公室规划工作组（四个专业小组）
各县（区）支公司、专业支持单位
在社会经济环境变化日益加快的背景下，更好的把握环境、紧跟当前发展的趋势是做好电网规划工作的前提之一。变化愈快，对基础数据收集整理与预测工作的要求愈高，在此领导架构下，供电分公司规划工作对内沟通顺畅，对外与地方经济建设及时反馈，形成内外互联，高效互动的良好组织架构。
1.2.2专业管理中各部门职能：
供电公司配电网规划工作主要由发展策划部归口牵头管理。根据电压等级，110kV配合部门为生产技术部门、35kV城网配合部门为生产技术部、农网为农电部、10kV城网配合部门为生产技术部、农网为农电部。科信中心、调度所、各县区支公司提供技术支持。
地市公司主要进行配电网规划管理办法的制定与修订，负责编写修订配电网规划（110kV~35kV部分）、同时负责各专项规划的编写与修订，并完成规划库的相关工作、组织指导各县区支公司的规划编制与审核工作。各县区支公司组织编制所辖区域内10千伏及以下电网规划，并对上级网络规划和电源建设提出建议；同时配合发展策划部编制地区电网规划，提供所需的文件、资料、图纸和数据，开展必要的调研活动。
1.3专业管理的目标：
国家电网“十二五”规划设计的目标是：
（1）通过逐年建设和改造，提升国家电网供电能力及优化主网架，并通过计算提出主网合理的运行方式；
（2）通过逐年改造和建设，满足“十二五”期间本地区用电负荷的增长需要，并适度超前，留有一定裕度；
（3）至“十二五”末期，建成结构合理、分层分区清晰、适应进一步发展、能够安全可靠、优质高效运行的城市电网；对农网线路卡脖子、设备老旧、农林场、养殖场、人畜饮水等关乎农业生产、农村生活的用电问题等问题予以解决、进一步减少低压故障率；提高“N-1”线路比例，消除供电孤岛区域，全面提升农网运维水平。
（4）根据现有电网的具体情况，遵循制定的技术原则，逐步使变电站主接线形式、主变压器容量、中压配电网结构、导线截面等标准化和规范化；
（5）通过优化网络结构、改造薄弱环节、更换高损耗变压器和小截面导线、采用先进装备、推广应用节能技术，逐步提高电网运行的技术指标和经济指标；
（6）根据远景发展目标，为与电网主网架相协调的通信系统和自动化系统的分步实施打下良好基础；
（7）在主网架规划时，从智能电网的角度，充分考虑可再生能源的接入需要，尤其是考虑区内大容量风电场的接入需要；
（8）在配电网结构方面，考虑故障隔离和负荷转供的需要，为将来实现配电网运行的智能化打下基础；
（9）在通信系统规划时，充分考虑智能电网发展的信息交互需求；
二、专业管理的主要做法
2.1附图：供电分公司电网规划工作流程图
2.2主要流程说明
2.2.1规划基础资料收集整理与分析
更据上级单位的工作要求及大同供电分公司对规划进行滚动修订的年度安排，开始规划工作。首先由发展策划部委托有资质的咨询机构进行电网规划，委托时明确规划目标、标准及规划年限。咨询机构接受电网规划委托后，开始进行收集相关电网规划资料，包括地方社会、
经济基本数据、电网分电压等级历史负荷、电量数据、分电压设备数据等；通过不同的归口整理与分析，立足现状、顺应发展需求，进行负荷及电量的预测工作，以便为后续的规划项目提供数据支持。
2.2.2规划编制
在配电网规划编制范围上，供电分公司坚决贯彻落实国网公司精神与省公司具体要求。电压等级涵盖220kV~0.4kV，做到了全电压等级规划。专业规划方面，包含有高压配电网规划、中低压配电网规划、二次及营销规划、配电自动化规划、电力通道规划、充电汽车规划、煤炭产业专项规划；由此达到了规划范围上的横向到边。
在配电网规划编制内容上，供电分公司一方面认真详实的对国网技术导则进行了研究并在此基础上制定了切实符合本地特征的规划技术导则，并在规划编写中坚决贯彻。另一方面，规划的编写大致分为以下几个部分：A、现状分析。B、负荷预测。C、电力（电量）平衡。D、确定电网规划目标。E、规划方案的确定。F、投资估算。G、结论、H、合理化建议；通过踏实客观的前期调研、科学细致的编写研究与领导组的审核修订，达到规划编制的合理性、科学性、经济性，从而做到规划内容上的纵向到位。
供电分公司按照省公司上一级电网规划成果进行地市区县一级的编制。在每一个规划编写周期中，配电网规划严格按照上级主网规划进行编写、网架及电源点等基础数据均取自上级规划。进行规划方案的拟定并根据上级电网规划与本地或本区域现状及未来用电趋势进行科学研究、大胆假设、认真求证的方式对方案进行编写。切实做到220kV-110kV-35kV-10kV-0.4kV各个电压等级规划的一脉相承与各具特色。
2.2.3规划审批
在电网规划期间及收尾时，由供电分公司规划领导组全盘领导、发展策划处牵头、各专业部门（生技部、农电部、调度所、设计院）参加并对其对口专业负责，对规划报告及相关成果进行审查，保证电网规划的科学性、合理性、时效性。
2.2.4规划的滚动修订
供电分公司以“年”为一个基本周期对电网进行滚动规划。在规划内容的滚动修订上，以解决区域内配电网薄弱环节为主要出发点，立足区域社会经济发展状况，同时与规划原则与国网技术导则保持高度一致来进行滚动修订工作。修订范围包含高中低压配电网及各专项规划，其中对高、中低压配电网规划及相关图纸进行着重修订。供电分公司以“年”为一个基本周期对电网进行滚动规划。在规划内容的滚动修订上，以解决区域内配电网薄弱环节为主要出发点，立足区域社会经济发展状况，同时与规划原则与国网技术导则保持高度一致来进行滚动修订工作。修订范围包含高中低压配电网及各专项规划，其中对高、中低压配电网规划及相关图纸进行着重修订。
三、评估与改进
经过近几年大规模的建设，供电分公司城区范围内的配电主干线路缆化率现已达到70%以上，缆化率在全省地级城市内名列前茅。通过规划与现状紧密结合、对现状问题的明晰分析、不懈的改正，使我公司从根本上解决配电网卡脖子线路和城市供电线路走廊紧张的现状，优化城区电网结构，实现配网自动化提供了坚实的物质基础，完美地体现了政府与电力企业的双赢合作。
3.1今后的改进方向及对策
3.1.1对政府的几点建议
1、需要政府各级部门继续加大对电网建设的支持力度 近年来在“转型发展，绿色崛起”以及“三名一强”等战略的指引下，为供电下一步的发展打下了坚实的基础。电网企业只有加快电网建设速度才能适应供电的高速发展。为此，需要规划、土地、环保、林业等相关部门在电力设施选址、用地、环评以及线路走廊等方面予以大力支持。
2、风电以及分布式能源并网走廊的预留。
新型能源的开发有利于节省不可再生资源，有利于可持续发展，顺应了国家发展低碳经济的大势，同时符合我市“绿色崛起”的战略要求。由于我市风电场为典型的山地风电场，位于电网结构薄弱地带，且比较分散。如此大规模的风电开发，需要政府规划部门预留足够的风电以及新能源开发并网通道及满足新能源接入的站点。
3.1.2对公司内部的几点建议
1、加强人力资源配置。现人员配置方面机关本部做到了专项专人负责，但在县（区）支公司一级负责配合规划编写的人员基本由安生、调度、农电的同志兼职负责。对于每五年一次的规划编写尚能满足要求，但对于常态化的规划资料整理、新兴热点区域分析及滚动修编的要求有所欠缺；建议可以增设专岗专人进行对口管理、对口负责；将规划工作做到全口径常态化管理。
2、大力推进“专业规划”。在现有基础上进一步细化规划人员分工。“电力研究所”或办公室是一种相对合适的实现方式。使管理、编制、计算人员进一步专业化、集中化。保证规划各环节的完整与专业话。
结语