财政转移支付效应评析

内容摘要：本文阐述了转移支付带来的经济影响，转移支付导致地方政府产生财政幻觉，而公共服务均等化又要求转移支付。转移支付促进了地方政府经济增长，但却对税收的影响不同，税收返还的转移支付促进地方政府税收努力程度，而非条件转移支付减缓地区之间的经济差距，收敛区域经济。在实际中存在着破坏转移支付的均等化效应的虹吸效应。因此转移支付均等化仍然是比较复杂的经济现象。

关键词：转移支付 均等化 税收返还

转移支付与财政幻觉

中央政府均等化的目标是保证各地区居民享受均等的公共服务，基于这样的理念，进行转移支付。由于地方财政收入能力不同，地方财政均等化存在着缺口。当公共产品的受益范围超过辖区就产生了受益的外溢性，从而导致外部性。这也成为中央政府转移支付的合理理由。奥尔森认为地方政府提供的公共产品的受益范围超出了辖区，中央政府必须对具有外溢性的公共品进行转移支付。缺乏转移支付，地方在利益极大化的驱动下，会使公共产品的供给量不足。中央转移支付对地方财政收支的影响是不对称的，转移支付影响地方财政支出明显而对地方税收的影响不明显。政府规模不断增长，财政收支中会使纳税人低估税收的规模，从而导致对公共产品过量的需求，以支持较高的公共支出水平，这样的税收负担错觉就被称为财政幻觉。中央政府在支出责任下放中，会导致地方政府激励扭曲增加成本。具有再分配作用的转移支付给地方政府带来了负向激励，接收转移支付的地方政府会争取资金同中央政府进行政治谈判和博弈。地方政府与中央政府政治谈判的成本、地方政府间的博弈和信息成本成为转移支付资源争夺的关键。

财政分权影响下的转移支付

转移支付的根源在于财政分权，基于Tiebout模型的思想认为地方政府根据居民偏好提供公共产品具有有效性。从生产者的角度来看，中央政府提供公共产品缺乏信息，因此，财政分权得以存在。财政分权、财力的不均缺陷要由转移支付来消除。财政转移支付的方式以公式化的转移支付和总量支付为主。公式化的转移支付将外部性内部化，表现为中央政府与地方政府出资的匹配上，公共项目外溢性高，中央出资多。而总量支付的目标是均衡地方各级的财政差异，通过征收富裕地区的税收向贫困地区转移。财政分权以支出与收入的对称性进行分类，可以分为两类，一类是支出与收入都分权，另一类是在财政转移支付的保证下，财政支出分权而收入相对集权。税收返还和税制分成导致地方政府间的财力竞争，经济发达地区利用税收返还扩大转移支付，导致均等化效应被破坏，经济欠发达地区由于获得转移支付，不会积极推动税源建设，加剧了转移支付的不平衡。转移支付所带来的效率损失和扭曲效应，增加了中央政府与地方政府的交易成本，并随着转移支付规模的增加而变强。

Bert Hofman（1994）分析了我国宏观经济波动的财政根源，认为我国的体制是特殊的条块管理双重领导的行政管理体制。Lin（1999）认为，我国经济的增长与分权存在着相关关系，地方预算自主平衡促进了经济增长。乔宝云（2002）通过联立方程组模型，认为财政分权非线性促进我国的经济增长，而相关研究认为，财政分权与地方税收和转移支付呈现正向相关关系，地方税收对财政分权的影响更大，地方税收收入的分配不合理会阻碍财政分权的推进（何庆光，2009）。

转移支付均等化效应

（一）“粘蝇纸效应”

在各地区收入不对称、资源禀赋不同、成本差异导致财政差异。中央转移支付的目的是平衡缩小地区财政收支差异，但是地方政府过度的依赖，导致转移支付的初衷被扭曲，财政均等化的目标将歧化。“粘蝇纸效应”所强调的是地方政府在预算中对转移支付增长的弹性高于收入增长的弹性，会导致地方政府过度依赖转移支付，抑制地方政府的税收努力。“粘蝇纸效应”说明地方政府并不重视中央政府的转移支付。Gramlich（1987）认为“粘蝇纸效应”并没有得到证实，当中央政府的转移支付减少时，地方政府会增加地方财政收入，克服财政支出的不足。而Stine（1994）认为地方政府不可能增加地方财政收入，只能依赖于中央政府的转移支付，从而提供了“粘蝇纸效应”的证据。

（二）转移支付对财政努力的影响

总量转移支付对地方财政努力的影响是负向的，总量转移支付过多将降低地方政府的财政努力程度。而条件转移支付对地方财政努力的影响中，收入效应超过了替代效应导致地方政府更多地依赖中央政府的转移支付（乔宝云等，2006）。条件性转移支付（以税收返还为主）会促使地方政府加强税收的征纳，而非条件转移支付（以财力性转移支付和专项转移支付为主）却阻止地方财政努力，因此产生挤出效应与“荷兰病”。在条件转移支付中，中央政府的转移额在地方政府的游说下增加，但这并没有造成地方政府过多的依赖中央政府，地方政府的预算支出对转移支付的弹性要高于对非公共部门收入增长的弹性。非条件转移支付会产生收入效应，非条件转移支付（财力性和专项转移支付）容易使地方政府将其替代融资成本高的税收，从而抑制地方政府的财政努力。而条件性转移支付的税收返还对地方财政努力有积极的影响，有正向激励作用（刘勇政，2009）。

Martinez-Vazquez认为，寻租活动和地方政府与中央政府的谈判会影响转移支付体系。分税制给予地方政府税收分享的权利，使地方政府与中央政府互信程度上升，分别征收制度降低了地方政府隐瞒税收的动机，而作为补充的转移支付有利于中央政府的宏观调控。按照Tiebout（1956）的投票理论，居民根据自己的偏好选择地方政府的公共服务。资源分配的均等性要求中央政府给予不同地方财政以相当的财政收支能力。地方政府接受转移支付，并把中央政府的补助看作一种财政收入，并降低本地税收资源的征收，导致地方财政努力下降，将加重对中央补助的依赖，造成财政荷兰病。荷兰病会阻碍均等化转移支付的作用。地方支出不增长的情况下，地方政府不能内部化征税成本，净税收将会减少，转移支付倾向于替纳成本较高的地方税收，从而降低地方财政努力。Correa 和Steiner（1999）在对哥伦比亚转移支付的研究中， 发现有96% 的转移支付项目会降低地方财政努力。人均基尼系数和变异系数在转移支付后一般下降，而税收努力程度和转移支付呈反比，税收努力程度低的地方政府获得较高的转移支付，而税收努力程度高的地方政府获得较低的转移支付。主要原因是地方政府的依赖性。

（三）转移支付均等化效应的表现

我国转移支付体系中没有均等化程度高的项目对支出差异进行持续的影响，因此实现各地居民享有公共服务水平相对均等仅依靠增大转移支付难以为继。转移支付的非均等化，导致转移支付的地区之间呈现“马太效应”。转移支付不但没有缩小地区的差距，反而扩大了地区之间的差距。专项转移支付和税收返还扩大了地区财政差异，而财力性转移支付缩小了地区发展差距，具有均等化效应。Jian、Sachs、Warner（1996）估算了地区生产函数，转移支付的规模和分配方法决定了转移支出的政策效果，Raiser（1998）估算了我国省际人均收入数据，认为政府间转移支付缓减了地区之间的收敛趋势，而且转移支付资金投入了富裕地区，使财政差异化更加明显。钟荣华（2004）针对湖南省以下地方政府的转移支付均等化进行研究，认为除去地区固定效应后，经济呈现扩大差距现象，转移支付扩大了地区的财政收支。该研究进行了估算，从均等化效果而言，财力性转移支付效率是税收返还的两倍，如果税收返还和专项转移支付转化为财力性转移支付，会提高均等化程度。而总体上看，转移支付对城乡差距存在显著的反均等化效应和挤出效应（官永彬，2011）。而Cashin 和Sahay（1996）对印度的分析表明，印度地区之间的人均可支配收入具有收敛的现象，而转移支付对这种收敛起到了关键性促进作用。

在转移支付中，中央维护国家稳定、减少改革阻力、加强政治平衡具有关键影响，但是对公正性和均等性却考虑较少。现行的体制补助、税收返还和专项补助没有财政均等化的效果。而税收返还的累退性导致政府间转移支付均等化被破坏。不同地区对转移支付的效应是不同的，Karlsson（2006）认为地方财政支出对中央转移支付的增减反应是不对称的，对转移支付的增加反应要弱于对转移支付减少的反应。但是信息的不对称可能会对转移支付有更大的差异。转移支付增加地方政府财力，因而降低辖区内的课税程度。Sam（1998）使用一个最优课税模型研究加拿大转移支付的均等化，认为转移支付产生的收入效应不明显，均等化转移支付会导致地方政府增加均衡税率。然而以上研究没有考虑税收在地区之间竞争的影响。而另一些研究表明，转移支付的均等化目标会影响地区税收反应函数，以税收返还和总量转移为主的转移支付促进地方财政努力，存在明显的区域效应。地方政府还利用非税收入来满足财政需要，地区之间激烈的税收竞争，使地方政府提高税收努力程度。

区域差异与转移支付

区域差异化税率低，从而补贴劳动者更有利于区域差距缩小。在资本收益均等化的影响下，过度依赖转移支付的贫困地区由于资本收益低于税收支付形成资金外流，进而要求进一步降低税率，但是这又难以操作，必然导致区域差距扩大。因此转移支付导致投资与区域差距收敛相背离，贫困地区政府的转移支付在虹吸效应的影响下，向发达地区回流，因此缩小区域差距与吸引投资成为转移支付的两难。按照布坎南的观点，由于各辖区人口与要素完全自由流动，居民可以流向转移支付多，公共服务水平高的辖区，这样的流动最终导致政府没有必要采取任何财政均等化的措施。由于可移动资源，例如劳动力资源可以自由流动，自然资源在地区之间的差异引起可移动资源的转移，均等化政策将会消除自然资源禀赋所带来的财政收益。当净财政收益较高时，会吸引资本和劳动力流入，这一现象被称为“财政引致的要素流动”决定资本和劳动力流动的主要原因是地方公共支出，而中央补助发挥的作用不大。如果资本和劳动力流动，贫困地区的净财政收益将较低，追求个人效用最大化的劳动力将流向富裕地区，从而加剧贫困地区的要素流失，并陷入滞后的困境（唐沿源，2010）。

我国财政的基数法收支划分，保证了地方利益。但是基数法的长期延续原分配中的不合理部分，使财政体制的公正性受到影响，这种基数法相当于地方政府拥有剩余索取权。傅勇（2008）认为我国财政分配体制总体上促进了地方的财政努力，激励了地方经济增长，财政转移支付与财政激励方向一致（宁家耀等，2012）。省级政府在“横财效应”和“贪婪效应”的影响下，地方政府压榨和挤占转移支付，导致县级政府的能力和空间减少。“双重援助依赖”的地区，集权导致县级转移支付被侵占。发生在省级地方政府的集权，导致县级政府的剩余权利空间更小，成为附庸和派出机构。“双重援助依赖”的省的集权导致省级政府腐蚀中央转移支付，县级政府为经济增长获得转移支付的竞争将很激烈。

参考文献：

1.何庆光.财政分权、转移支付与地方税收入—基于1985-2006年省级面板数据分析[J].统计研究，2009，26（3）

2.乔宝云，范剑勇，彭骥鸣.政府间转移支付与地方财政努力[J].管理世界，2006（3）

3.刘勇政，赵建梅.论分税制下财政转移支付与地方财政努力差异—基于功能与地区多重分类考察的另类荷兰病分析[J].财经研究，2009，35（12）

4.胡怡建，张伦伦.我国地区间的财力差异—基于地方税体系与转移支付体系的比较分析[J].山西财经大学学报，2007，29（7）

5.官永彬.财政转移支付对省际间财力不均等的贡献[J].山西财经大学学报，2011，33（1）

6.唐沿源.财政转移支付、税收努力及中国经验的实证研究—关于税收努力的一个新的度量及其运用[J].上海行政学院学报，2010，11（5）

7.宁家耀，吴自强.对省以下财政分权决定因素的实证分析—基于我国的县级数据[J].西华大学学报（哲学社会科学版），2012，31（1）