对行政超越职权的比较研究

一、对行政超越职权之比较

在我国，对行政超越职权的含义，不同的学者和不同的行政法著作有不同的解释。第一种观点，从整个行政行为的角度出发，认为行政机关超越职权是指行政机关行使行政职权时，超越了法律、法规赋予的权力范围。第二种观点，从具体行政行为的角度出发，认为行政机关超越职权是指行政机关的具体行政行为超出了法律、法规规定的权力范围。第三种观点，从超越职权的表现形式的角度出发，认为行政超越职权是指行政机关实施了无权实施的某种行为，即实施了按照法律、法规规定应当由上级行政机关、其他同级主管行政机关或其他国家行政机关作出的行为。

在国外，由于各国法律传统和法学理论的差异，各国法律规定和行政法著作对行政机关超越职权所下的定义并不相同。概括起来有以下几种：

（一）在法国越权之诉是最重要的行政法制度。法国的越权之诉是当事人的利益由于行政机关的决定而受到侵害，请求行政法院审查该行政决定的合法性，并撤销违法的行政决定的救济手段。行政机关超越其权限范围以外的活动因而侵犯其他机关的权限，或在行使根本不可能属于任何行政机关的权限时，称为无权限。也就是说超越职权即无权限（注：参见王名扬主编的《法国行政法》第671页，中国政法大学出版社。）。

（二）在英国，行政机关越权主要是指行政机关行使权力时，超越法定范围，或者在法定的权限范围之内，违反法律的规定。根据英国法院的判例，越权行为包括：违反自然公正原则；程序上的越权；实质的越权（注：参见王名扬主编的《英国行政法》第151—170页，中国政法大学出版社。）。

（三）在美国，超越职权是指超越法律规定的管辖范围、权力和限度（注：参见王名扬主编的《美国行政法》第565—598页，中国法制出版社。）。

以上国内外的有关行政超越职权的观点，各有特点，对界定超越职权的含义有一定的启示，值得借鉴和参考。

根据我国《行政诉讼法》以及行政审判实践，行政超越职权是指：国家行政机关和国家行政机关工作人员，法律、法规授权的组织，行政机关委托的组织或者个人在作出具体行政行为时，超出了法律、法规规定的职权范围或授权、委托的范围。这个概念既不像法国那样使用了“无权限”的概念，也不像英国和美国那样对超越职权所作出的定义。

对超越职权的处理，近现代许多国家均有有关的法律规定。但是由于各国政治、经济、历史等各种因素的影响，特别是法律文化背景的不同，各国对超越职权的处理存在着差异。其中尤以大陆法系的法国、英美法系的英国和美国及两大法系混合体制的战后日本等国最具特色，形成了法国模式、英美模式以及日本模式。

（一）法国模式（注：参见王名扬主编的《外国行政诉讼制度》和《法国行政法》。）

法国对超越职权的处理主要是：第一，超越职权的行为严重地、明显地违反法律，构成“暴力行为”的，如越权之诉当中无权限的“权力篡夺行为”（相当于文章前述的无权限），由普通法院依民事诉讼程序进行审理，法院有权进行合法性审查，判令行政机关停止行为，恢复原状和赔偿等。第二，超越职权中更多的是不构成“暴力行为”，由行政法院按撤销之诉进行审理。法院的撤销判决是按照越权无效原则作出的，具有法律效力。但是，行政法院不能直接判令行政赔偿、变更行政决定、行政机关为或不为一定行为。第三，超越职权造成的物质损失、精神损害，可以由行政法院按照完全管辖权之诉中的损害赔偿之诉审理，实行公务过错责任原则。第四，与处理其他行政争议一样，处理超越职权也有多种方式和途径，如议会、行政机关、调解专员、仲裁等，但都是次要的，行政诉讼才是主要的。同时，为了强化对行政行为的社会监督和司法监督，在诉讼程序上鼓励、方便提起越权之诉。如免除律师，不预缴诉讼费，败诉后收费标准十分低廉等。

（二）英美模式（注：参见王名扬主编的《外国行政诉讼制度》、《英国行政法》、《美国行政法》。）

（1）英国的行政诉讼形成了同法国完全不同的模式。 英国处理超越职权的主要特点是：第一，在英国，不存在独立的行政法院体系，其行政诉讼由普通法院管辖。普通法院以司法审查为主，辅之以行政裁判所的行政裁判和法院的法定审查以及王权诉讼。第二，越权无效原则是议会和法治的宪法原则在行政法领域的具体化，是英国行政法最基本的原则，是其行政诉讼的基础。第三，司法审查中可以采用公法和私法上的救济手段，全方位地监控越权，撤销其效力。这也是英国在处理方式上最具特色的一点。司法审查中的救济手段是指请求法院对行政机关的行为宣告无效或撤销，禁止执行越权决定和命令行政机关执行法律规定等。但这些手段对英王豁免，而另按王权诉讼处理。司法审查中的公法手段有提审令、禁止令、执行令、人身保护状；私法手段主要有制止令和确认判决两种。第四，行政机关超越职权作出的损害应予赔偿，与一般损害赔偿适用相同的法律原则。除赔偿责任以外，还须返还超越职权的非法所得。至于英国及英王公仆的政府官员的一些越权和赔偿问题则依王权诉讼法审决。

（2）美国对超越职权的处理方式深受英国的影响， 但也具有其自身的特点。在美国

，只有行政裁判和司法审查，司法审查按统一的民事诉讼法和行政程序法、司法审查法及联邦侵权法进行审查。在处理方法上，除保留了英国的提审令、禁止令、执行令、制止令、人身保护状等普通法令状外，还可以依照宪法、行政机构组织法、特定管理法、管辖法、强制执行程序、反诉式异议等确定的标准、范围、方式进行司法审查。同时废除了国家豁免原则，可以美国政府为被告。在赔偿上，基本上适用民事赔偿规则，赔偿范围包括可得利益的损失。在美国，超越职权是作为司法审查的标准来规定的。越权无效是美国行政法的一项基本原则，是否越权是司法审查的一个标准。对行政机关的越权行为，法院作无效撤销的处理，并可径行判决损害赔偿。

（三）日本模式（注：参见王名扬主编的《外国行政诉讼制度》。）

日本在第二次世界大战前采取欧洲大陆的制度，设立独立的行政法院受理行政诉讼。第二次世界大战后受美国的影响，但仍保留浓厚的制度传统，可以认为是大陆法系和英美法系的混合体制，体现了现代两大法系合流的发展趋势。日本模式在糅合两大法系体制的同时，也不乏其自身特色，其中值得一提的是合并诉讼和情况判决。合并诉讼是指当事人的恢复原状、损害赔偿及其他诉讼请求可以合并在不服行政处分请求无效确认并予撤销的抗告诉讼中，法院有权一并审判。这样可一并解决纠纷，实现诉讼经济原则。情况判决是撤销之诉中的一种判决类型。通过审判查明争议的处分违法应予撤销，但若撤销则会对公益明显不利，这时便权衡原告受害及补偿情况和其他相关因素，认为撤销处分的裁决不利公共福利则可作驳回请求、维持行政处分判决。当然，也不能为公益而牺牲私益，情况判决的主文中仍须宣告行政处分违法，并对原告予以其他救济或补偿。

上述法国、英美和日本模式各具特色，其中不乏值得参考与借鉴之处。例如：法国模式中方便当事人越权之诉的立法以及加重公务员过错责任的规定等；英美模式中对超越职权以各种令状实施的全方位监控等；日本模式中的情况判决等。

我国行政法制中对超越职权进行处理的基本原则是违法无效予以撤销，造成损害的还要给予赔偿。我国对行政超越职权的处理方式主要有：

（一）组织法上的处理。组织法上的处理主要是依照行政组织方面的有关法律规定，行政机关内部上级对下级越权的处理，其处理的基本方法是撤销或改变。撤销或改变的法律依据是我国宪法第89条、地方各级人大和政府组织法第51条等有关条款规定。另外，我国现行的单行行政法规中，其中不少也明确规定了上级行政机关、主管部门可以改变或撤销下级不适当行政行为。超越职权属于“不适当”范围之列，因此上级行政机关可以依照组织法予以改变或撤销。在我国目前的有关法律当中，都未对“不适当”的含义、以及以何种形式依照什么程序予以改变或撤销作出明确规定。这一处理方式虽然是较为普遍、简便有效的方式，但存在明显的缺陷，即改变或撤销仅限于行政机关内部，缺少外部的有效制约，并且缺少规范化及程序化。

（二）行政复议中的处理。依照我国《行政复议条例》的规定，行政复议是指公民、法人和其他组织认为行政机关的具体行政行为侵害其合法权益，依法向上一级行政机关或者法律法规规定的行政机关提出申请，由受理申请的行政机关对原具体行政行为进行审查，并作出裁决的活动。《行政复议条例》第42条第4款规定，对超越职权的， 复议机关可以作出撤销复议决定。撤销决定有三种方式：一是对整个行为违法或者虽是部分违法但不能分离者，采取全部撤销原具体行政行为的方式；二是对部分合法部分违法且可以分离者，采取部分撤销原具体行政行为的方式；三是当被撤销的具体行政行为原所处理的问题仍需重新处理时，适用撤销并责令被申请的行政机关重新作出具体行政行为的方式。另外，依《行政复议条例》的规定，复议机关有变更权，对明显不当的具体行政行为可作出直接予以改变的复议决定。这样，对超越职权，复议机关不仅可以撤销、责令重新为具体行政行为，对其中明显不当者还可以进行变更（这一点与行政诉讼有所不同，行政诉讼当中是行政处罚显失公正才予以变更）。

根据《行政复议条例》第44条规定，超越职权造成损害的经申请人申请可责令被申请人赔偿。但是在立法技术上，超越职权的赔偿问题是纳入行政侵权赔偿范畴的，按照行政侵权赔偿责任处理。在实践当中，申请人可与请求撤销、变更的申请一并提出，也可以单就赔偿问题提出申请，复议机关也相应地作出单独或合并的行政复议决定。根据《行政复议条例》第44条第2款的规定， 行政赔偿的复议决定只能要求被申请的为具体行政行为的行政机关赔偿，而不能直接要求具体工作人员赔偿。只有行政机关在赔偿后，方可向有过错的工作人员追偿。从我国实践中看，这种作法有利于受害者受偿，但是不利于强化工作人员的责任感，因为实践中往往因工作人员系内部人员以“集体行为”等借口而避重就轻，甚至不了了之。

（三）行政诉讼中的处理。根据我国《行政诉讼法》第54条规定，对超越职权的，“判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为”。这条规定包括判决全部撤销、判决部分撤销、判决全部或部分撤销、被告重新作出具体行政行为、裁定准许撤诉或不准撤诉等四种情况。

（四）超越职权的行政赔偿责任。超越职权有可能构成行政侵权，这也是行政侵权的部分原因和表现形式。因此，当超越职权造成损害时，则必须依照行政侵权责任规则承担责任。根据我国《宪法》、《民法通则》、《行政诉讼法》以及《国家赔偿法》的有关规定，赔偿责任承担的具体方式有：返还财产，恢复原状，解除查封、扣押、冻结，支付赔偿金等。另外，对名誉权、荣誉权损害应在影响范围内为受害者消除影响，赔礼道歉或恢复名誉。在赔偿程序上实行行政处理先于诉讼处理原则。赔偿义务机关进行赔偿后，应责令有过错的工作人员或受委托者承担部分或全部赔偿责任，亦即实行追偿制度。应受追偿的超越职权的工作人员被追偿后，如果其职务上的违法行为已构成犯罪，仍应追究其刑事责任；未构成犯罪的，应追究其行政责任，而不得以追偿代替其他责任形式。

二、产生行政超越职权之主要原因

（一）行政职权日益扩张，行政法律、法规不完善，是产生超越职权的重要原因。行政是国家最早的一种职能。在封建专制时期，行政关系错综复杂，没有明显的行政界限，一切职权均属于国王或皇帝。行政和其他国家职能的区分，是近代资产阶级革命以后的产物。随着科学技术的发展，生产力水平的提高，社会的经济生活不断变化，行政职权也随之不断扩张。到现代社会，行政职权涉及社会生活的方方面面，大有集立法、行政及司法于一体之趋势。从我国目前情况来看，由于建设有中国特色的社会主义没有现成模式可循，改革开放涉及的问题错综复杂，行政机关不但可以国家法律授权颁布大量的行政法规和规章，而且在行政执法中具有很大的自由裁量空间，同时还享有

半司法或准司法权。这种集约式集权状况，不可避免地产生超越职权。

（二）行政法制监督不力，也是产生超越职权的重要原因之一。长期以来，行政法制监督一直是我国法制建设中的薄弱环节。监督机制、制约机制不完善，许多监督应有的作用尚未发挥出来，有的名不符实，监督效果不尽如人意。国家权力机关的监督，由于党政关系没有真正理顺，加之自身素质存在的问题，其监督的实际效果有限。新闻媒介又由于“框框”较多，致使舆论监督作用的发挥受到限制。从理论上讲，人民法院通过行政诉讼对行政机关的具体行政行为进行监督，应当是最有效的。但从司法实践看，也存在不少问题，比如法院的宪法地位没有落实；法院的人、财、物要依靠政府；公民、法人或其他组织的行政法律意识淡薄，明知行政机关的具体行政行为超越职权，也不敢或者不会通过行政诉讼维护自己的合法权益，致使人民法院的司法监督未能有效地发挥作用。

（三）从行政执法主体本身的素质上看，由于国家长期以来没有将竞争机制引入人事管理制度，对行政机关工作人员的录用、考核、任免、奖惩、权利义务等均未完全纳入法制的轨道。在行政机关进入的问题上，拉关系、走后门、搞宗派、任人唯亲等不正之风盛行，使一些不适合做行政管理工作的人员进入行政机关工作，造成行政机关机构臃肿，人浮于事，互相扯皮，超越职权，，能进不能出，能上不能下等弊端。

（四）从经济利益的角度看，长期以来行政机关的行政经费统一由财政部门划拨，数量有限，在某种程度上造成行政执法部门的行政经费紧张。行政机关的行政性事业性收费和罚没收入在一定程度上可以缓解经费紧张的局面。由于行政性事业性收费和罚没收入的管理不够严格，以及罚款决定与罚款收缴由行政执法部门一个单位实施，都给执法者个人尤其是执法单位带来了直接的经济利益。这些收入除上缴国库外，更多的是用于行政机关执法所需经费的支出和福利支出。由此，使许多不该收或罚的，收了或罚了；应该少收或少罚的，多收或多罚了；没有收费权或罚款权的，也要收费或罚款；造成了超越职权的现象时有发生。

三、防止行政超越职权之对策

（一）精简机构，减轻政府机构臃肿。政府机构庞大臃肿、层次过多、职责不清是行政权力膨胀的重要原因之一。经济体制改革的深化和政治体制改革的展开都要求相应地转变政府机构的职能和管理方式，调整机构设置的总体格局及其职责权限，就成了国家生活中的当务之急。党的第十五届二中全会和九届全国人大一次会议审议批准了《国务院机构改革方案》，这是国务院机构改革跨出的重要步伐，只有这样，才能真正做到优化结构，改善素质，从严治政，提高效率。

（二）完善行政法律、法规，严格行政权的设定。第一，完善行政机关组织法。行政机关组织法，是我国行政法的一个重要组成部分。它是由有关各级国家行政机关组建、职责范围、活动原则、活动方式的许多单行法律文件组成的。行政组织法在行政法当中占有十分重要的地位，应尽快制定国家和地方行政机关组织法，对各级行政机关及其工作人员的任务、职责、活动原则、权利义务等作出明确规定。通过行政组织法将科学的管理制度化、法律化，防止行政机关管理活动的主观随意性，保证行政机关依法行使职权。第二，尽快制定行政程序法。制定统一的行政程序法，特别是对行政许可、公开、时效、执行、处罚等方面的行政程序作出明确规定，是当前行政法制建设的迫切需要，对于监督行政机关依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益，具有重要的意义。根据《宪法》有关原则，我国近几年来制定的行政法律、法规中，也有一些规范行政程序的条文，应当在此基础上，抓紧制定统一的行政程序法。通过制定行政程序法，确立民主和公开的行政程序，建立回避、听政的情报公开等制度，将行政管理活动始终置于人民和社会的监督之下。第三，严格行政权的设定。行政权的设定，是指国家权力机关以规范性文件的形式赋予具体行政机关以行政权（注：参见皮纯协主编的《行政行为的司法审查》第110页，中国商业出版社。）。根据我国《宪法》规定，行政权的设定权原则上由权力机关享有。但从我国的实际情况看，行政机关未经授权或超越授权范围自行设定行政权的现象十分严重，不仅法律、法规设定行政权，连规章甚至一些基层政府及其所属部门的一般规范性文件和行政措施也创制行政权，且大多涉及公民的人身权和财产权。要控制行政权自由膨胀的趋势，必须严格行政权的设定：一是涉及公民的人身权、财产权和国家宏观经济调控等重要行政权的设定应由国家最高权力机关享有，其他机关不享有这种权力；二是权力机关在设定公民实体权力的行政权时，要同时规定行使权力的方式和程序、违法行使权力的责任和受到侵害时的救济手段；三是严格授权立法，最高国家权力机关在授权国务院和地方国家权力机关立法时，应当明确规定授权的内容、范围和条件，被授权机关只能在授权范围内设定有限的行政权，授权机关要严格审查；四是除国务院授权外，各部委及地方各级政府均不享有行政权的设定权，不论其基于何种原因和理由所创设的行政权，都应坚决取消，以维护行政法制的统一，控制行政权的恶性膨胀。

（三）提高行政执法主体的素质。就目前行政机关工作人员的整体素质看，远远不能适应现代行政管理活动的要求，因此迫切需要提高。

第一，公开竞争，择优录用。公开竞争是公务员制度的核心，也是现代公务员制度确立的根本标志之一。英国、美国的公务员制度的改革均是以此为突破口和“杠杆”的。按照我国《国家公务员暂行条例》第13条规定：“国家行政机关录用担任主任科员以下非领导职务的国家公务员，采取公开考试，严格考核的办法，按德才兼备的标准择优录用。”只有严格执行这一规定，才能使大批有真才实学的人进入国家行政机关工作，把好公务员的“入口”关，真正有效地克服拉关系、走后门等弊端。这是提高公务员素质的关键。

第二，考核实绩，奖惩分明。根据我国《国家公务员暂行条例》第20条规定：“国家行政机关按照管理权限，对国家公务员的德、能、勤、绩进行全面考核，重点考核工作实绩。”条例同时对奖惩也作出了相应的规定。这对克服多年以来形成的“平均主义”、“大锅饭”等弊端，为公务员的竞争提供平等机遇，提高整体公务员队伍的行政执法水平都起到重要的作用。

第三，完善培训制度，提高行政执法能力。国家公务员必须具备各种专门知识和行政管理能力，努力使自己成为各个方面国家行政管理的专家。目前，在我国对国家行政工作人员的培训主要是三方面的内容：一是政治理论知识培训；二是专业知识和技能的培训；三是文化知识培训。对国家行政机关的工作人员进行培训是一项长期的工作，只有坚持不懈才能达到预期目的。

（四）加强行政法制监督。行政法制监督是指各种监督主体对各级政府的行政行为，包括抽象的行政行为和具体的行政行为的合法性和合理性进行各种形式的监督以及对政府工作人员是否廉洁奉公、遵纪守法进行各种形式的监督（注：参见张尚鹜编著的《行政法教程》第236页，中央广播电视大学出版社。）。可以说行政法监督是我国权力制约机制当中最为关键的

因素。

第一，强化国家权力机关的监督职能。在我国，国家权力机关作为监督主体可以对各级政府及其工作人员实施行政法制监督，这是由我国宪法明文规定的，是我国行政法制监督体系中最高层次的监督，是我国行政法实施的最有权威的法制保障。为使国家权力机关的监督名副其实，行之有效，应当解决监督中存在的几个主要问题：一是理顺党政关系，真正做到党政分开。要避免行政行为变成党政行为，否则，权力机关的监督就无法进行。二是尽快制定一些监督行政行为的实施细则，克服目前行政监督工作过于原则、笼统的现象。三是提高权力机关工作人员的素质。应当多推选一些年富力强，具有较高文化程度、专业本领和实践经验的人到国家权力机关工作或担任人民代表，从根本上纠正目前存在的不敢监督，不会监督的现象，以提高监督的质量。

第二，充分发挥检察监督和审判监督的职能作用。我国检察机关作为国家的法律监督机关，它根据宪法规定所应享有的监督权，在国家司法系统内部还没有得到充分的行使。至于在国家行政管理领域，检察机关作为国家的法律监督机关来行使行政法制监督权，同样也没有得到充分的行使。因此，应当进一步加强检察机关行政法制监督的机制。宪法和法律赋予了人民法院通过行政诉讼对行政机关的具体行政行为实施监督的权力。与其他行政法制监督主体相比，人民法院的司法监督具有广泛、经常、有效和公正的特点。这种监督，虽然是一种事后的监督，但它是别的行政法制监督代替不了的一种有力的监督形式。

第三，推行公示制度，促进依法行政。公示制度是将国家行政机关执法机关的职责范围、执法内容、执法程序、工作标准、期限等向社会全面公开，接受社会监督的一种制度。推行公示制度，真正做到依法行政，对超越行政职权行为的产生是强有力的制约。

第四，充分发挥舆论监督的重要作用。在西方国家，舆论监督与国家的立法、执法和司法处于同等重要的位置，新闻记者被喻为“无冕之王”。人民通过舆论工具监督行政机关的具体行政行为，是我国宪法赋予的权利。新闻舆论的监督具有广泛性、及时性等特点，是现代社会进行法制监督的强有力手段。通过新闻舆论的监督，可以使许多违法行为暴露于广大人民群众的视野之中，不仅在一定程度上促进对违法行为的揭露和追究，而且可以教育广大人民群众，树立良好的社会风气。因此，在改革开放，建立市场经济体制的同时，应当加快民主政治的步伐，让人民享有广泛的民主和自由，使他们敢于通过舆论工具检举行政机关及其工作人员的违法行政行为。另外，新闻机构的改革也需要与经济体制改革相适应，使新闻舆论敢于揭露违法的行政行为，震慑违法行政者，真正发挥舆论监督的重要作用。

（五）加强对行政性事业性收费和罚没收入的监督和管理，实施罚款决定与罚款收缴分离的办法。

对行政性事业性收费和罚没收入的监督和管理，实施罚款决定与罚款收缴分离的办法，是从经济上对超越职权进行制约的有力办法。过去，对行政性事业性收费和罚没收入的管理一直是收支一条线，行政机关作出罚款决定与收缴罚款是同一单位或部门，这些是在经济上造成超越职权的原因之一。为了从根本上实现依法行政，加强对行政性事业性收费和罚没收入的监督和管理，国务院和有关部门制定了一系列的规定和办法，并下发了有关的文件。如国务院1997年11月的关于《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》第2 条规定：“作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离；但是，依照行政处罚的规定可以当场收缴罚款的除外。”第3条规定：“罚款必须全部上缴国库，任何行政机关、组织或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分。行政机关执法所需经费的拨付，依照国家有关规定执行。”除此以外，许多地方行政机关也提出相应规定和办法，并下发了有关文件。如北京市财政局、北京市工商行政管理局的《关于北京市工商行政管理部门行政性事业性收费和罚没收入实行收支两条线管理的通知》。这些规定和办法是从经济上对超越职权的行为实施有效的管理和监督。

朱叶