美国反倾销实质性阻碍调查若干问题探析

摘　要：实质性阻碍是反倾销损害认定中的重要问题之一。近年来，实质性阻碍问题越来越多的得到了由于经济全球化中出现了许多幼稚产业的发达国家，和历史上就存在幼稚产业的发展中国家的重视。因此，有必要以反倾销法律较为完善的美国为例，对实质性阻碍问题做深入探讨。讨论与实质性阻碍调查相关的相同产品定义、申请者资格、关联方、损害认定表决中投票平局认定、损害调查性质、司法审查标准、反倾销法令的行政复审、外汇汇率波动的影响和折旧方法等问题。

关键词：反倾销；实质性阻碍；幼稚产业

中图分类号：F741　文献标识码：A　文章编号：1005－0892(2007)08－0103－06

一、相同产品的界定

美国法典第19编第1673节和1677(4)(A)节规定，美国国际贸易委员会(ITC)必须在法定框架下进行反倾销调查，这个框架要求ITC首先认定国内产业的范围，然后再估计被指控的倾销进口对这个国内产业的影响。这样一个国内产业的范围依赖于ITC在一个特定的案例中如何定义相同产品。在实质性阻碍标准背景下，值得注意一些有关相同产品定义的问题。

首先，ITC将审查一个生产与被调查进口产品相似产品的产业，但是如果不存在这样的产业，实质性阻碍这样一个产业建立的问题将不是ITC的议题。然后它将审查一个生产与进口产品在性质和用途上最为类似产品的产业。因此，值得指出的是，一个幼稚产业即将开始生产或刚刚开始生产与进口产品在特征和用途上最为相似产品时，ITC也可能做出实质性阻碍认定。

其次，在反倾销调查中“实质性阻碍是否是一个可行的议题”取决于ITC对产业定义的范围。因此．在特定的情形下，只有ITC“认定特定一批进口产品构成一批独立的相同产品时”，它才会采用实质性阻碍分析。例如，一种产品的产业已经建立，生产另一种产品的产业还未建立，如果ITC定义两种产品为相同产品，这样在一个国内产业中包括一个已经建立的生产者，因此将不会涉及实质性阻碍标准。相反的，如果两种看起来相关的产品被认定为独立的产品，如果生产一种产品的产业已经建立，而生产另一种产品的产业未建立，ITC将会进行与前者相关的现有实质性损害或者实质性损害威胁分析，和与后者相关的实质性阻碍分析。

第三，涉及实质性阻碍的案例中，定义相同产品时，最有趣的问题是如何对待高科技产品的每个后续产品。例如在80年代，日本产业的科技水平显著增长，并成功的早于美国产业开发了第二代高科技产品。当这种第二代高科技产品进口到美国市场后，美国国内产业通常没有生产任何与之相似的产品，即使对于生产了类似产品的产业，其生产远远不能达到稳定状态。因此，在存在第二代产品的情形下，根据ITC定义相同产品的方法，实质性阻碍问题便发生了。然而，在这方面，ITC认定每个后续产品是对单一产品的革命性发展，因此只存在一个相同产品。这种对相同产品的定义经常会引导ITC对现有实质性损害和实质性损害威胁的调查，并成为阻止实质性阻碍调查数量增长的一个障碍。然而，ITC也会采取另外一种第二代产品的定义，即认为第二代产品是一个单独的相同产品。无论ITC采取相同产品的哪一种定义，如果至少存在一个实质性承诺开始生产第二代产品的幼稚国内产业，那么可以根据实质性阻碍标准来为其提供救济。

二、申请反倾销调查的资格

近几年来，“根据美国法典19U.S.C§§1671(a)和1673(b)节的规定，ITC面临着其是否具有基于申请者缺少资格而驳回一项或者终止一个调查的权力的问题”。关于这个问题，ITC成员有着不同的观点。在Suramericana de Aleaciones Laminadas，C.A. v.United States案中，美国国际贸易法院(CIT)没有明确的要求ITCC进行资格认定，但是似乎不同意ITC的立场，即因为尊重商务部认定充分性的法定权威，ITC通常听从商务部的资格认定。实质性阻碍调查中存在三个与申请者资格特别相关的问题。

第一，美国法典第19编第1677(4)(A)节将“产业”定义为“国内同类产品的生产商的总体，或者生产同类产品产量的总和占国内该产品总产量大部分的生产商”。然而，在一些实质性阻碍的案例中，不存在生产这些产品的生产者。我们可以想象一个生产者已经进行了实质性承诺，但是还未开始生产产品，同时也并不清楚法规中的术语“生产商”是否包含已经开始投产但其经营还未稳定的生产者。因此可以说，法律没有指定在未建立产业的案例中准有资格提出申请。然而，商务部和ITC都没有否认在实质性阻碍调查中声称自己是幼稚产业的申请者的资格。当然，如果在美国甚至没有一个与进口产品有关的幼稚产业，申请者就不能够以产业的名义提出申请。

第二，如果一个生产者提起反倾销调查申请，其必须具有代表国内总体产业的地位。如果只存在一个生产相关产品的公司，其能否代表总体产业呢?通常在实质性阻碍的案例中，幼稚产业由有限数量的公司构成，而且常常只存在一个国内公司。因此，在实质性阻碍案例中，这是个重要的问题。在这方面，“GATT的一些专家在1961年的报告中指出，术语‘国内产业’不应当解释为是指一个独立公司”。)然而，在欧洲产业只由一个生产者构成的一个欧共体案例中，这个单独的生产者被认为构成了“共同体产业”。美国反倾销法规从未直接的讨论过这个问题，但是ITC看起来持与欧共体主管机关相同的观点。在很多案例中，实质性阻碍调查均涉及这样一种情形，即只存在一个即将开始投产或刚刚开始生产相关产品的公司，其中ITC的认定，从未暗示过这样的情形将否定那个唯一公司提起调查申请的资格。

第三，根据1916年法案，来自一个外国生产者的进口附属公司的购买者没有资格提起私人申请，因为法案只保护“制造业的竞争者”。然而，根据1921年法案和后来的法规，ITC的立场似乎是，即使一个被调查产品的进口者都可以进行申请反倾销调查，只要目前这个公司是个生产者。

三、关联方问题

在许多实质性阻碍调查中，作为幼稚产业的国内公司与进口者或者出口者有关。国内公司本身可能就是被调查产品的进口者，或者与外国出口者是合资公司，或者是外国出口者的附属公司。在这些情况下，这样一个国内公司能否代表国内产业呢?ITC在其损害调查中，是否考虑这样一个公司的状况呢?这个问题是外国生产者和其他实体存在一定关系情况下，反倾销程序中所要决定的问题之一，其他问题包括：(1)当进口者与出口者有某种关系时，进口价格是否就是其票面价值；(2)当出口者向关联方销售时，是否应当采用国内市场销售或零售价格；(3)在计算成本时，是否采用出口者从关联方购买投入物的价格等。

美国法案中第19编第1677(4)(B)节作出了有关关联

方的规定，即ITC在适当的情形下，从国内产业中排除一个国内生产者。这个规定是用来避免国内产业合计数据的扭曲，这种扭曲是由于包括了其运营并未受到不公平进口的影响的关联方。在这方面，ITC在认定是否存在将一个关联公司排除在国内产业之外的适当的情形时，审查了下列因素：(1)归因于进口生产者的国内生产的比例；(2)美国生产者决定进口遭受调查产品的原因，也就是是否其受益于低于正常价值的销售或补贴，或者是否公司为了继续生产并在美国市场上竞争必须进口；(3)相对于产业的其他生产者，关联生产者的地位，也就是包含或排除关联方是否会歪曲该产业其他生产者的数据。在实质性阻碍背景中，可以以下列方式解释美国法案对关联方的规定。在申请者是唯一的美国生产者或者有限数量的美国生产者之一的情况下，该申请者可以占美国产品生产的全部或者相当大的部分，并且其数据对ITC调查的损害分析十分关键。因此，将这些生产者作为关联方，排除其数据的使用是不合适的。然而ITC的立场似乎是，在没有已建立产业的实质性阻碍案例中，不需要考虑关联方问题。

在一些情形下，实质性阻碍分析是否合适取决十关联方问题。设想除了申请者之外，在相关产业中，存在另一个与进口者或出口者有关的国内公司，申请者是一个幼稚公司，而另一家公司显然已经建立。如果ITC基于另一家公司是关联方而排除了它，实质性阻碍分析将是必要的。然而如果ITC拒绝排除另一家公司，阻碍问题也许就是不合适的。

四、损害认定表决中投票平局的认定

根据1921年法案，一个委员只能对实质性损害问题表决一次．一个委员可以对实质性损害、实质性损害威胁或者实质性阻碍裁决做出肯定表决，但是不必阐述其表决依据这三个损害问题中的哪一个。然而，根据现行法律，国会“增加了要求，即委员们应当对现有实质性损害、实质性损害威胁和实质性阻碍分别表决”。美国法典第19编第1677(11)节还规定如果委员们做出肯定认定和否定认定的人数均等，ITC被认为做出了一个肯定性的认定。在这方面，设想六个委员中，三个委员分别对于现有实质性损害、实质性损害威胁和实质性阻碍投了肯定票，剩余的三个委员没有发现任何一种损害。相似的情形出现在来自日本和荷兰的Ceamn Brass Sheet and Strip案，其中六名委员中的两名基于现有实质性损害投了肯定票，另一名基于实质性损害威胁而投了肯定票，剩余三名委员投了否定票。这样一个情况是否属于“平均分配”投票(即肯定票数等于否定票数)，成为了一个问题，因为大多数参与的委员们对每一种实质性损害的单独类型做出了否定性裁决。

ITC认为根据法律规定，很明确的是，当ITC对于三种损害类型中的任何一种的投票数被平均分配时，将引起投票平局问题；同时也很明确的是，在确定一个ITC的投票数是否被“平均分配”时，对三种损害类型中一种做了肯定表决的所有委员们，应当被认为其对ITC的总体损害认定做出了肯定表决。因此，上述两种情形均应被认定为ITC的投票数被“平均分配”了，即委员们做出肯定认定和否定认定的人数均等，ITC被认为做出了一个肯定性的认定。

五、损害调查的性质

关于ITC损害调查程序的性质问题，一个学派认为这样的程序，尽管被命名为“调查”，事实上应当是裁决(自从70年代末，裁决的做出大部分基于法律的变化)。然而，至少十多年来，反倾销案例中的ITC损害调查通常被公认为是非裁决性的事实发现。与之相反的是，ITC根据337条款对进口贸易中的不公平行为的调查，一致被认为是一项裁决，因为337特别法规明确指导，根据行政程序法案去应用正规的裁决程序。下面将基于反倾销案例中ITC损害调查的性质，(即非裁决性的事实发现程序)讨论与实质性阻碍有关的两个问题。

(一)在申请者基于其他损害标准而进行指控的案例中，ITC可以基于实质性阻碍进行认定吗?

尽管对立方的存在不是一个仅仅适用于裁决的特征，但裁决程序本质上是对抗性的。在一个裁决中，决策者的“功能是冷静而无私的进行判决，不得掺杂对申请者或者被告胜诉的关注”。191然而，因为ITC的损害调查不是一个对抗性的裁决程序，因此不要求ITC必须对申请一方提交的每个裁决、结论或者异议做出决定。相反，根据美国法典第15编第557(c)节行政程序法案的规定，要求在正规的裁决中主管机构应当解决当事人提出的每一个裁决、结论或异议。ITC不需要解决申请方提交给它的所有观点，这是一个非常确定的惯例，并且ITC可以审查申请方均未提出的问题，这样主张在一些案例中得到了一些支持。因此，即使在申请方只提出实质性损害或者实质性损害威胁的案例中，ITC只要发现相关国内产业是一个未建立的幼稚产业，它便可以基于实质性阻碍分析进行认定。

当申请方没有基于实质性阻碍标准提出指控时，其可能不能提交表明国内产业还未建立，并且受到实质性阻碍的证据。然而在作为一种调查程序、而不是裁决程序的反倾销调查中，申请者不需承担举证责任。例如，法院认为，ITC不应当满足于申请者所提供的信息，其必须合理的寻找“可以获得的所有信息，而无论其来源是什么”。因此，ITC有义务进行彻底的实质性阻碍调查，而不是依赖于程序各方的观点和证据的提交。

(二)根据实质性阻碍标准而试图得到一个反倾销裁决结束不久后，申请者可以基于其他损害标准而对来自同一国家的同一产品提起新的申请吗?

假设一个申请者基于实质性阻碍标准申请提起反倾销调查，ITC认可该产业还未建立，但认定倾销进口并没有实质性阻碍产业的建立，因此做出了否定的损害认定。假设之后不久同一申请者通过主张产业已经建立，并为倾销进口所实质性的损害，试图发起另一个反倾销调查。允许这样的吗?ITC可以基于现有实质性损害标准做出肯定性的损害认定吗?行政裁决的一个特征为其对于其他诉讼具有既判案件或者间接禁止翻供的效果。然而，在ITC损害调查中不存在这种情况。通常的规则是ITC的认定是独特的，一个调查和另一个调查之间缺少完全的事实上的同一性，在前一个调查中的认定不会对后一个调查中的认定产生决定性的效果。因此，在前面假设的情形下，应当允许申请者再一次提出申请，ITC的第二个调查不会因为既判案件的原因受到限制。美国反倾销法也明确规定，在一定时期内不得限制对同一国家的同一产品提起新的申请。与之相反的是，根据美国法典第19编第2252(h)(1)(1988)节保障措施法案，除了正当理由之外，“不应当进行一个与前一调查具有相同主题的调查，除非从ITC将前一个调查的结果报告提交给总统后，已经经过一年的时间。

六、司法审查的标准

美国法典的第19编第1516a节规定了司法审查规

则，即最终的、或者特定情形下初步的ITC损害认定，是可以被ITC再次审查的。关于司法审查的标准，可以划分为两种类型：首先如果有任何裁决、决定或结论被法院发现具有“武断、反复无常、滥用自由裁量权的，或者存在其他方面的不符合法律的情况”，法院都应当判决该裁决、决定或结论不合法。其次，如果有任何裁决、决定或结论被法院发现具有“没有记录在案卷中的实质性证据的支持，或者在其他方面的不符合法律的情况”，法院都应当判决该裁决、决定或结论不合法。

假设ITC做出了最终的肯定性实质性阻碍认定，并且反倾销程序中的答辩者到CIT。首先，作为诉讼中原告的答辩者，可能会质疑ITC有关实质性阻碍标准应用的通常方法和特别标准，这些方法和标准是在如何解释实质性阻碍规定缺乏明确法律指导的情况下，由ITC根据自己的推理发展起来的。然而，考虑到美国法院遵从行政解释的传统，这样一种挑战成功的可能性是很小的。因为国会授予了ITC解释1979年法案第七款的权利，因此CIT在审查ITC的观点时，会足够重视ITC对法规的解释，如果ITC的解释充分合理并不与明显的立法目的相抵触，其可以得到支持，只要ITC的解释是合理的，其不必是最好的或是法院意欲选择的那一种解释。因此，CIT认为，为了使ITC有关生存能力标准的解释得到支持，法院只需根据19U.S.C.§1677(11)(c)的规定，“辨别ITC绝大多数委员通过法律上充分推理得出结论的认定”。第二，作为原告的答辩者还可能会挑战ITC的事实认定，即国内产业是否是可以应用实质性阻碍分析的幼稚产业的认定，或者由于进口倾销，国内产业的建立是否受到了实质性阻碍的认定。在这方面，CIT的作用不是再次权衡ITC所考虑的事实因素，CIT只是考虑ITC的最终认定是否得到记录在案的实质性证据的支持。实质性的证据指，“这样一个相关证据以至于一个合理的头脑会接受并认为其足够支持一个结论”。可以想象这样一种情形，即ITC一个肯定性实质性阻碍认定被上诉到CIT，CIT发现认定国内产业的确已经建立，并遭受到进口的实质性损害更为合适。一方面，一个产业建立与否是一个非常微妙的事实认定问题。另一方面，鉴于上面提到的司法审查标准，因此，CIT不太可能将这样一个案子发回重审。与美国做法相似的是，欧共体法院“在上诉程序中，只是准备审查欧共体主管机构所采用反倾销措施的合法性，并不再次检验主管机构做出的事实估计”，假设ITC做出了一个肯定性实质性阻碍的认定，允许要求司法审查的原告提出在ITC认定后，国内产业已经被建立起来的观点吗?法典规定的司法审查结构排除重新的审查。换句话说，CIT将根据1974年法案颁布后，ITC在联邦纪事中的每个认定中裁决和结论的全部陈述，考虑ITC的认定；并认定在ITC调查期间而不是在上诉期间，ITC的认定是否合理。因此，上述观点将不会得到允许。

七、反倾销法令的行政复审

1979年GATT反倾销守则允许一个反倾销税“保持有效，直至能够抵消倾销造成的损害”。为了执行这个协议，1979年法案的751节(美国法典第19编第1675(1988)节)引进了反倾销法令行政复审的规定，其规定了定期审查、特别审查以及可能取消法令的程序。法案规定，当ITC收到关于一个肯定性认定的信息，或者对这个肯定性认定审查的要求后，首先要求ITC认定是否存在“变化的情形足够保证这样一个认定的审查”，举证责任分配给试图取消反倾销法令的一方。根据实质性阻碍标准，一个产业未建立的事实是征收反倾销税的必要条件。因此，依据实质性阻碍标准做出反倾销法令之后，该产业的建立将会满足“变化的情形足够保证这样一个认定的审查”的要求。

接下来法案要求ITC认定，如果法令被取消，美国的一个产业是否会由于倾销进口而受到实质性损害，或者实质性损害威胁，或者产业的建立受到实质性阻碍。在这个认定中，ITC应当注意反倾销法令的取消将会起到消除倾销主要障碍的效果。因此，ITC在审查调查中的任务是“预测如果不再对进口者低于公平价值的销售征收反倾销税，这些进口者可能的行为，并判断这些行为是否可以导致实质性损害”。因此，应当认为“寻求审查的要求，以低于公平价值的销售可能恢复或继续为前提”。

在ITC基于现有实质性损害标准做出一个肯定性认定的反倾销法令的复审调查中，ITC可以认定法令的取消将实质性阻碍国内产业的建立吗?设想过去存在一个已建立的产业，而现在却不存在生产同样产品的已建立产业，乍一看这在逻辑上是不可能的。然而，组成该产业的所有公司在反倾销法令做出期间都破产了，一个或更多的新公司近来试图投产，并在努力使自己建立起来，那么这样的设想也不是不现实的。因此，在来自日本的Salmon Gill Fish Netting OfManmade Fibers案中(其涉及一种与上述设想类似的情形)，ITC基于肯定性的实质性阻碍认定，拒绝取消反倾销法令，尽管最初反倾销法令的做出是基于现实的损害认定。

八、外汇汇率波动的影响

在商务部调查倾销或者倾销差额的存在时，有时会讨论货币汇率的波动，经济学家Viner就曾经提出外汇倾销的概念，即商品以外币衡量的异常低价出口。现在商务部关于外汇转换的规则解决了这个问题。然而，外汇汇率的波动也可以是ITC损害调查中的一个问题。

特别是在一个实质性阻碍调查中，相关国内产业很可能由一个或更多新公司组成，这些公司吸收了许多启动资金，大举债务进行设施投资。如果该产业为投资吸收了外国资本．那么公司的债务将随着货币汇率的波动而上下变化。在发达国家例如美国的资本市场发育成熟，吸引外资支持新产业启动的需求很小，但在发展中国家情况并非如此。在发展中国家，的确许多新产业以来自外国尤其是发达国家的技术和投资资本开始运营。因此，在发展中国家更可能讨论实质性阻碍调查中的外汇汇率波动效果。根据美国法律，毫无疑问，至少在损害调查中也考虑了外汇损失的影响，这些损失不能归因于倾销进口，因果关系检验也可能不能够被满足。然而ITC在损害调查中如何考虑外汇收入，这个问题还未明确。在这方面值得指出的是1988年法案1328节，其要求ITC“衡量在商业周期的背景和受影响产业独特的竞争状况之下的所有相关因素”。这样规定的一个原因在于“一个看起来健康的产业可能由于倾销或者补贴进口，不能以潜在的业绩水平经营”，因此，增长的出货和提高的利润，不能“准确的衡量一个产业的健康状态，如果该产业在不存在来自不公平贸易进口竞争的情况下，不能获得最高产量和收入”。换句话说，商业周期的好转“可能会掩盖”倾销进口对国内产业造成的损害影响。同样的思路可以应用到由于货币汇率波动造成产业看起来的健康状态的情形。也就是说，基于外汇收入而增长的利润率也许会掩盖现有的实质性损害或实质性损害威胁。因此实质性损害包括实质性阻碍的合理认定，必须考虑货币汇率波动的影响。

九、折旧方法的考虑

如果一个国内产业投产许多年后，这通常是实质性损害调查中的情况，采取加速折旧法还是直线折旧法，对产业从调查时起的财政状况来说没有区别。然而，在典型的对幼稚产业的实质性阻碍调查中，在财政报告准备中分配的折旧成本大小，依据采用两种不同的折旧方法而不同。

ITC从未直接的考虑过这个问题。在其反倾销差额调查中，商务部传统上依靠答辩者正常采用的折旧和其他会计方法，而拒绝采用答辩者只是基于准备应答问卷的目的而采用的折旧和其他会计方法。然而，商务部的倾销差额调查和ITC的损害调查在其目的和方法上都分别存在差异。后者的调查旨在审查受影响产业的真正状态，并与其潜在的最佳业绩相比较，因此ITC必须严格审查应当采用哪些计算数据的统计、会计和其他方法。例如在来自英国的Certain GeneAmplification了hermal Cyclers and Subassemblies thereof案中，Rohr委员认为，在过渡时期的运营收入利润是“唯一可能为实质性损害裁决提供支持的财政指标”。然而，“在更加严格的审查统计、会计和其他因素后”，Rohr委员得出结论：甚至这个利润指标也“不应当被认为能够反映实质性损害或实质性阻碍”。

作者简介：付　荣，华北电力大学讲师，对外经济贸易大学博士后，主要研究方向为国际经济法。

责任编校：一　诺