国内养老险规则改革分析

作者：秦小段 单位：河南省登封市国土资源局

个人账户仅是“名义上”的积累制，而不是真正意义上即“资本化”的积累制，这种“名义账户”制的账户系统仅仅是一种“记账”的管理方式，而不需实际存入资金[2]。从给付结构来看，虽然个人账户中的资产是“名义”性质的，但退休金的给付最终取决于个人缴费与投资回报之和，缴费全部划入其终身账户中。全球范围内的养老保险制度改革及其争议20世纪70年代，西方国家普遍出现“滞胀”，高福利难以为继。新自由主义开始攻击社会保障制度，主张对其进行改革。正是在这种思潮的影响下，1981年，智利将其养老保险制度由NDB改为FDC，掀起了社会保障私有化改革的浪潮。1994年世界银行在全球范围内推广以FDC为核心的“三支柱”方案，此举引发了全球范围内关于NDB与FDC孰优孰劣的大辩论。Pearson（2005）认为FDC模式可以减少对个人行为的扭曲，催生更有效率的经济。Diamond认为FDC模式能增加养老保险缴款的收缴率。但Barr等认为FDC的优势显然是被夸大了。不论是NDB还是FDC，都面临一些不确定性，而相对于NDB，FDC则面临更多的风险；FDC对于养老保险制度实现收入再分配有严重的缺陷，也不可能建立起安全网。与此同时，瑞典于1995年推出了一个不同于传统社会保障制度的新模式—NDC，随后，意大利等6个国家也采用了这个模式。Takayama（2002）认为实行NDC可以避免转轨成本问题，甚至连FDC的最坚定拥护Feldstein（2001）都惊呼NDC模式是解决欧盟国家养老困境的唯一出路[3]。NDC的出现使原本已闹得不可开交的养老保险制度模式之争愈演愈烈，养老保险制度模式走向“三足鼎立”，更加的扑朔迷离。

中国养老保险制度改革历程及其争议中国养老保险制度深受私有化潮流的影响，政府曾经邀请极力主张FDC的Feldstein为中国的养老保险制度改革进言献策，并最终选择了一条有助于养老保障私有化的改革之路。1993年，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》肯定了个人账户制是一个正确的改革方向；1995年，《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》再次明确了社会统筹与个人账户相结合的原则；1997年，国发[1997]26号文件要求在全国范围内统一按职工工资的11％建立个人账户。即使是遭遇制度运行过程中个人账户的“空账”问题，中国政府仍选择了继续推行FDC模式。2000年，国发[2000]42号文件的主要任务之一就是做实养老保险个人账户。2001年该方案正式在辽宁进行试点，将个人账户的规模调减为8％。2004年试点扩大到吉林和黑龙江。从2006年起养老保险个人账户改革试点扩大到了津沪等8个省市、自治区。2007年，苏浙粤三省又加入了试点行列。在理论界，养老保险模式之争延伸到中国，养老保险改革从一开始就充满了争议。FDC派认为NDB模式不能应对人口老龄化所带来的财政危机，而FDC制则可以把个人账户由“空账”做成实账是中国养老保障体制改革的关键。在这个大前提下,他们针对实施FDC模式时将会遇到的困难，提出了各种解决方案。NDB派认为FDC模式在应对人口结构变化的问题上与NDB模式没有本质区别，在应对人口老龄化问题上，与NDB相比，FDC并不具备优越性，而且FDC缺少了NDB的再分配性。NDC派则认为实行NDC既可以解决NDB模式激励不足的问题，又可以避免转轨成本。

中国养老保险制度改革中存在的问题1.政府责任的缺失。一是表现在政府认识上的误区。西方福利国家私有化改革是基于“福利过剩”对养老保险制度进行的调整。中国未能从自身历史及经济社会环境的角度综合考虑，就盲目的借鉴西方经验，进行养老保险私有化改革。任何制度的改革都有一个时间窗口，中国政府很警惕高福利带来的低效率，但没有意识到自身低水平的保障；中国政府过度迷信市场的功能，政府职能未能与市场经济改革同步转型，而将养老的风险更多的转嫁给了家庭和个人；中国政府过分注重养老保险制度对经济发展的促进作用，这本身就背离了社会保险的宗旨[4]。因此，政府也不能建立起一个有效的、能够使全体社会成员分享经济增长成果的养老保险制度。二是表现在养老保险制度改革的定位。中国养老保险改革最初不是为养老保险制度而改革，它围绕国有企业改革而展开，是为国有企业改革服务的。这种“附庸地位”的性质也就决定了养老保险制度改革处处掣肘与国有企业改革，而无法完成其本应承担的使命。三是表现为对改革的政治支持。改革能否取得成功，在很大程度上取决于政府是否有足够的意志进行改革、政治支持的时间长短以及政治支持的深度如何[5]。中国政府似乎从未下定决心构建一个覆盖全民的养老保险体系，反而是在20世纪90年代后期以时机不够成熟的理由将运行良好的农村养老保险制度扼杀在摇篮之中。各地方政府基于自身利益的博弈也是“统筹”推进的异常艰难。另一方面，政府对养老保险领域的投入也并不乐观。2006年，中国公共养老金支出占GDP的支出仅为2.31％，而高收入国家为7％～10％，即使是中等收入国家也达到了4％～7％。2.个人账户“空账”运行。中国在转轨过程转轨成本由谁承担的问题始终没有得到落实，导致个人账户的积累资金被用来填补这种“空缺”。统筹账户和个人账户的“混账管理”又为个人账户基金被挪用打开方便之门。由此造成个人账户“空账”运行。1997年以后，各地在实施养老保险制度改革过程中，普遍存在着个人账户的“空账”问题，并一直无法得到解决。1997年“空账”为140亿元，1998达450亿元，1999年已达到1000亿元。到2005年底，已达到约8000亿元，到2008年年底，这一数字更是骤升到14000亿元[6]。个人账户“空账”运行，无疑带来了未来养老金支付的风险。如果最后无法化解风险，那么只能由财政兜底，这增加了中国未来的财政风险。在辽宁做实个人账户的试点中，中央政府承担了退休职工转轨成本的1/3，虽然政府也已经承诺将通过巨额转移支付来填补养老金的缺口，但中央政府显然无法承担全国养老保险缺口的1/3。㈢中国养老保险制度未来走向世界银行提出，养老保险制度应提供一个充足、可负担、可持续且稳健的待遇水平。对于一项制度而言，其环境是否具有适应性、机制是否具有激励性、目标是否具有可行性、内容是否具有完整性将直接决定该制度能否成功运行。世界各国养老金制度改革的实践证明任何单一性质的养老保险制度都无法应对来自各方面的挑战。即使是对社会保障私有化改革最彻底的智利，在改革近三十年之后，也在2008年建立了非缴费型的“零支柱”，这也充分说明了多层次的养老保险制度是解决问题的关键所在。中国养老保险制度未来的走向将是构建一个多层次的养老保险体系。参照世界银行的“五支柱”模式，中国可以构建起自己的养老保险制度框架。由国家财政拨款，覆盖大部分国民的国民年金成为“零支柱”；“统账结合”但不是“混账管理”的“第一支柱”；FDC模式下以企业年金为主体补充性质的“第二支柱”；商业保险性质的自愿性“第三支柱”；基于家庭成员之间非正规保障形式的“第四支柱”。当然，在养老保险制度体系的构建中，也要重建政府在其中的积极角色。政府应发挥在社会福利中的主导作用、重视其在促进社会公平和正义中所扮演的重要角色，而不是一味的迷信市场。同时,政府也要认识到社会政策对经济和社会发展的积极作用。