我国征地过程中的农民权益保护研究

摘要：城镇化和工业化，是经济发展和社会进步的客观需要，也是推进农村经济结构升级和农业人口生活方式转变、解决“三农问题”及实现城乡一体化的必然要求。但同时在城市化和工业化的进程中，建设用地需要的增加，却也在另外一方面使征地加剧，造成严重的失地现象，损害了农民的利益。因此，在征地的过程中，必须切实加强对农民权益保护，使必要性征地顺利进行而又不损害农民权益。运用公共选择理论分析我国征地现状和政府征地行为，可以找到有效解决方案。

关键词：建设用地；公共选择；农民权益保护

中图分类号：F323.211　文献标识码：A　文章编号：1008-2972(2010)02-0067-05

一、引言

近年来，农民失地问题愈演愈烈，引起社会各界广泛关注。学界对征地过程中农民权益保护的研究也更加深入和详细。但农地产权应如何归属?怎样可行地对征地制度进行系统改革以保障农民权益，又不带来过大的改革阻力?这些问题仍待进一步探讨。目前对征地方面的研究主要集中在以下几方面。

1　我国征地过程中，造成农民利益缺失的原因分析研究。理论界较为一致地认为“制度供给不足或制度资源短缺，是直接影响中国失地农民现象在目前‘问题化’的根本原因”。即大部分学者都认为产权制度、征地及补偿制度的不完善是造成征地过程中农民利益损失的制度性原因和根源。

产权理论认为产权的主要功能是引导人们实现将外部性较大地内在化的激励，以助人们在交易时形成合理的预期，而土地权利模糊不清是各类土地冲突的诱因。“我国失地农民问题实质上是产权问题，土地产权主体不明确使得现行的农村土地仍然存在产权被侵蚀的可能，从而引发土地流失和‘土地财政’，造成失地农民的权益缺乏保障”。

而关于征地制度的缺陷，学者们探讨的更加激烈。我国现行征用土地制度存在征地范围过宽，补偿标准不合理，被征地农民的安置办法不完善，征地的立法适应不了形势需要等问题。许多学者也从制度规定性角度分析了我国现行土地征用制度的制度性缺陷。

2　我国征地过程中，保障农民权益的对策问题研究。多数学者认为产权与征地及相关制度的改革势在必行。只有加快土地征用制度的改革步伐，实现土地征用从非均衡向均衡转变，才能从根本上消灭征地制度的弊端。

在总的政策方向上，朱光华、高建伟(2009)认为唯有深化改革，坚持市场机制在土地配置中的基础作用，才能实现土地配置的效率要求，切实保证农民利益不受损害。罗叶(2009)指出应建立中国特色的农地产权制度，实现农地承包经营权从物权化向资本化的转移。严金明(2009)则提出征地制度应以土地增值合理分配与农民利益合法保护为目标，实现“征地一出让”向“征购一征税”的制度转变，并且征地行为也只有在不可避免且是为了公共利益的情况下才应发生。

3　公共选择关于政府征地行为的分析及研究。政府行为理论的缺陷是“圈地运动”的根源(陈前虎，宋小冬，2004)。公共选择理论认为，在制度不健全的情况下，政府基于经济人的倾向，在利益的驱动下，会在征地中出现不自律的行为。政府对土地的垄断权及“低进高出”的利益驱动使征地加剧，征地制度的弊端进一步放大，造成农民在土地流转中处于弱势，受到利益损失。而政府这种热衷于土地征用的行为，在其权利不受制约的情况下，使自身获得了巨大的收益，却导致了整个社会的无效率。也就是说，征地过程中存在严重的“政府失灵”。如何克服征地过程中的“政府失灵”是保护农民权益的关键。

二、征地过程中农民权益保护存在的问题

根据我国现阶段的法律规定，征地是指将集体所有的农用地和未利用地转为国有土地并改为非农建设用地的过程。“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地进行征用”，说明我国征地的主体是国家，征地的目的是为了公共的利益。

城镇化、工业化和现代化的加速，在很大程度上推动了农地的非农化，而征地是农地非农化的主要方式。至2008年末，我国城镇化率达到45.7％。经济发展的需要、利益驱动和缺乏整体规划等，在一定范围内造成了乱征和过度征用，致使耕地大量流失。仅2007年我国因为建设用地的需要，就致使农田灌溉面积减少了125.89千公顷(2008中国农业年鉴)。征地的加剧无疑造成了大量的失地人群。而根据国家的城镇化发展规划和《全国土地利用总体规划纲要》，2010～2030年间，全国被占用耕地将超过5450万亩，届时将产生更大数量的新的失地农民。

而目前我国对农地征用的补偿一般实行一次性货币补偿，主要包括土地补偿费和安置补助费。这种补偿方式的弊端暴露已久。而已经渐步实行的“货币补偿+失地农民社会保障”，也由于农村社会保障体系构建的不完善，离“眼前利益有保证，长远生计有保障”的目标相差甚远。我国征地制度及补偿的特点是：(1)政府垄断土地一级市场；(2)征收后的土地按原用途补偿，即将农民集体和承包农户完全排斥在土地增值收益的分配之外。大部分学者的研究及相关抽样分析也显示，征地补偿并不能使多数农民的生活水平恢复至被征地前。而在当前经济危机的特殊形势下，农民工就业困难，使得农民增收的门路更加狭窄，失地农民处境愈加艰难。

具体来讲，我国征地过程中农民权益保护存在的问题主要有：

1　征地标准不明确导致“滥征”。由于“公共利益”范围界定的模糊，加上利益寻租的驱使，使我国征地中存在征用权滥用、征用行为缺乏规范、过量征用的情况。在我国现行的征地制度下，非公益性的征地剥夺集体土地所有者的土地发展权的情况屡见不鲜。这种强制性的利益转移严重侵害农民的权利。

2　征地补偿低而不全面。早在2002年，就有数据显示：2002年全国土地使用权招标拍卖收入为平均每亩35.67万元人民币，而对被征地农民的补偿通常却只有每亩1.5万元～3.5万元。现今地价飞涨，征地的补偿标准虽有一定的提高，但幅度并不大，仍然离市价甚远。征地过程中存在的这种巨大差价，一方面给农民带来了严重的经济损失；另一方面，价格机制的扭曲破坏了市场运行的规律，造成了土地资源分配的非市场化和用地的浪费。另外，我国目前实行的征地补偿方案考虑的不全面。譬如：农地被征为企业或工厂用地时，建造厂房和以后的生产过程中，都会造成一定程度的环境污染。降低了农村居民的生活质量，严重的甚至会减少农作物的收成。而我国当前的补偿方案中很少涉及生态补偿的内容。很多情况下，由于农民本身环境意识的淡薄和对污染问题的认识不够敏锐，往往到环境严重恶化时才发觉问题。此时农民不仅得不到相应的补偿，也延误了污染治理的时机。

3　征地收益分配不合理。“我国土地征用一出让过程中，政府和农村集体的土地收益分配比例严重失调(约为17：1)，农村集体潜在的经济福利严重损失”。在土地本身的补偿标准已经很低的情况下，经

过地方政府、村一级的层层过滤，到达农民手中的最后补偿金更是所剩无几。李钢(2009)研究农地流转利益分配时，提到了农业部农村经济研究中心研究员廖洪乐在浙江某市调查发现，耕地转为商业用地时，政府与集体和农民所得收益比最高可达49：1；未利用土地转为商业用地时，政府与集体和农民所得的收益比最高可达197：1。

4　农村保障体制不健全放大了征地补偿的弊端。城乡二元化的保障体制，更加暴露了单一安置方法的缺陷。农民在丧失土地保障功能的同时，却未能获得城乡一体化的社会保障，而单一的货币安置方法也只能解决眼前的生活问题。这样，长期的生活出路只能是承包他人土地或改变获取收入的方式。但农民的就业机会少，就业面狭窄，尤其是中年以上年龄的人群，基本很难再改变生活和就业方式。就业安置力度小，保障制度不完善，土地征用加剧造成农用地的稀缺等原因，将被征地农民推向失地失业的艰难处境。

三、我国征地过程中造成农民利益损失的原因分析

制度缺陷是我国征地弊端的症结所在。而公共选择理论认为一切土地使用权交易制度无非都是公共选择的结果。地方政府在征地过程中有着自身经济利益的相对独立性。作为决策主体，他们在很大程度上，控制着整个征地过程，并基于“经济人”倾向，为自己牟利。

1　现行的土地征用及补偿制度的缺陷。征地制度的缺陷表现在：(1)我国征地具有高度的行政强制性。征地的范围规定不明确和缺乏清晰的判断征地范围的标准，仅以“公共利益”来辨别，容易造成征地权利的滥用和征地过量。实际上，大量商业性目的的征地行为存在，侵犯了被征土地权利人的利益。(2)征地的补偿标准摒弃了市场原则。被征地农民的收益根本没有考虑到土地的增值能力。农民除没能分享土地增值带来的价值外，其他一些可量化的补偿如迁移损失等也未例入补偿方案，更不用说那些难以量化的利益损失如生态污染的补偿了。(3)知情权和利益分配权的缺失也进一步恶化了失地农民的处境。政府、地方政府、村委、再到农民个人，被征地农民的利益分配权，如同强制政策下农民的话语权一样，消耗殆尽。(4)征地制度的改革没有适应发展的需要。土地征用程序不规范，对征地过程中多方利益的协调也没有确切可行的解决途径。

2　目前实行的产权制度不完善。就形式而言，我国的农地产权结构表现为农村集体的土地所有权和农户的土地承包经营权的双层构造。但由于历史和现实中存在的国家对农业、农产品和农村土地的管制与限制等，农地产权结构中还存在着国家对农地的管理权。因此我国目前农地产权的基本结构可表述为：(1)国家对农地的管理权；(2)集体的土地所有权；(3)农户的土地承包经营权。农户对土地的这种权利必须在国家和集体的利益得到实现之后才具有效力，它实质上是一种不稳定和不完整的剩余控制权和索取权。国家保持了对土地的征用、总体规划和管理等权利。农民集体是农村土地的所有者，而国家却是农地利用方式转变的决策者，农民个体乃至集体都缺乏在征地中争取自己利益的产权保障。事实上，农民在征地过程中的利益损失，正是产权制度的缺陷蔓延到征地制度中的结果。

3　地方政府的利益追逐行为。我国的征地和产权制度助长了地方政府的利益追逐行为。他们借征地，谋取土地出让价格和征地补偿价格之间的差价，损害农民的利益。还因为地方政府为了提高政绩，加快城市化而过量征地。这种疯狂的征地行为在侵犯农民权益的同时，也可能破坏土地利用的合理规划和区域产业的合理布局，对整个地区经济的长远发展带来不利影响。

4　农民政治权益的缺失和自身维权意识的薄弱。我国农民人数众多，但是由于缺乏自己的组织代表，和没有形成比较有凝聚力的利益集团，农民的政治和经济权利一直都没有得到应有的重视和保障。在征地中，农民没有决策权，也没有发言权。甚至是国家发放的应得征地补偿费用，往往也由于自身维权意识的缺乏而没有完全争取到。

四、征地过程中的简单博弈分析

1　征地中的主体分析

在征地过程中涉及的利益分配主体有政府(主要是地方政府)、开发商、村集体和农民。

(1)政府。土地征用与出让价格之间的收益差，引发政府的逐利行为，也使它成为征地过程中的利益主体。除了经济收益之外，地方政府也可能为了突显政绩而征地。因为政府在行政上的优势，往往使它在征地中占有重要的决策主体地位。

(2)开发商。它们是征地补偿费用的支付者。

(3)村集体。由于我国农地产权的集体所有特征，使村集体成为征地利益分配的重要主体，是征地补偿的主要收益方之一。

(4)农民。为弥补农民土地使用权的出让造成的损失，农民可以获得适当的征地补偿。

在征地中，政府的正当角色应该是单纯的仲裁者和中介者，为了经济发展和合理规划建设的需要，按照国家规定合理征地。它的利益来源仅停留在管理费用的取得和利用上。但实际上，为了获取“收益差”或由于政绩需要，政府的征地行为更多地具有谋利性。它可能和开发商的“寻租”行为一起，构成两者之间的共谋。而村集体代表也可能出于行政上的掣肘，或出于自身经济或政治利益的考虑，而加入共谋的团体。这样，由于村集体组织人的缺位，很可能将分散的农民个人利益蚕食，严重损害他们的利益。

2　零和博弈分析

土地征用过程，实际上就是一个利益再分配的过程。土地从村集体收归国有，再转让给开发商，开发商则给予一定的补偿，作为获得土地使用权的费用。

我们假设：(1)开发商付出了土地使用的市场价，或用来“寻租”或用于支付农民的补偿费用。(2)村集体行使它忠实的人义务，即不存在政府与村集体之间的勾结。(3)每谈判一次都会造成总体收益的损失，且会由于时间拖延过长，谈判倦怠等原因，损失呈递增趋势。我们可以设定简单的折扣系数为n2δ(n为谈判次数，0

在此收益分配过程中：政府拥有主动权，它先提出一个分配比例，农民可以接受或拒绝该方案；如果农民拒绝该方案，可以提出自己的分配比例，政府再就该方案决定是接受或拒绝，拒绝的话就提出自己新一轮的分配方案……直至一方接受另一方的方案，博弈才宣告结束。

设开发商付出了市场价A，第一轮政府提出的分配比例为g1，显然一般q1

(1)政府提出分配比例q1，农民可以接受或拒绝，接受可获Aq1；

(2)如果农民拒绝接受，它可以提出自己的分配比例。而政府再以该比例为参考，提出新的分配方案q2，此时农民若接受，可获收益(1-δ)Aq2，(n=1)。

(3)如果农民再拒绝，政府提出新的分配比例，若农民接受该比例，则可得收益，(1-4δ)Aq3，(n=2]……

农民终止博弈的条件为：qn=q，或(1-n2δ)Aqn+1)≥

[1-(n+1)2δAq，因为农民无法判断政府下次提出的分配比例，所以在预测，即使下次的分配比例达到目标比例，也无法超越此次的收益时，它将终止博弈。

而政府在逆推归纳该结论时，将会采取的策略是：提早给出分配比例为qn的方案，以减少双方在博弈中造成的收益消耗。

综上我们发现，在该假设下，征地过程中政府与农民之间的博弈可以近似地看做一方所得为另一方所失的零和博弈。因为提高农民所得分配比例的同时，必然降低政府的收益比例。但是，却存在着减少交易损耗、同时优化双方所得的博弈路径的选择。

五、征地过程中保护农民权益的公共政策选择

1　决策集团，即国家和各级政府要深刻认识到征地对农民利益造成的重要影响，以确立正确的决策方案。通过对2003～2007年农村住户平均每人年纯收入和农业收入情况的分析可知：随着农民收入途径的扩展。虽然平均农业收入占总收入的比例有所下降，但仍然占农民收入的三成以上。而对于专门以务农为生的农民，土地显得更加重要。土地对于农民，除了是生活资料获取的来源外，更是生存保障的载体。

2　实行产权和征地制度的渐变和改革。产权和征地制度的改革是消灭农民权益保护制度的必须之举。要改革现行的征地制度。限定比较合理的征地范围，防止征地泛滥造成的耕地流失过度和粮食安全隐患。建立相应的征地审查机制，增加征地过程的透明度，规范征地程序等。在征地补偿上，适当扩大补偿范围，补偿的办法也要灵活多样，根据失地农民的自身情况，选择适宜的补偿办法，既能让其基本生活有保障，又能促进其有谋取自身生存发展的能力。可借鉴国外的不完全补偿原则进行改进，在保障民生的基础上，考虑农民发展的需要，逐渐建立适应市场化规律的公平补偿标准。

3　完善农民的民利，增强被征地农民的法律保障。在产权保障的基础上，要给予农民平等的民利，使他们可以公平地加入到征地补偿的谈判和协商中去。并加强我国农民的维权意识，使他们在权利被侵害时，能够寻找有效的法律途径来保护自己的利益。农民自觉的维权行动，也有利于减轻监察部门的负担，更好地完善征地过程。要建立相对完善的、针对被征地农民权利保护的立法机制，以解决各种由于征地而产生的权益纠纷，更好地协调各方主体的利益分配。

4　要强化农村基础设施建设，提高农业生产率。城市化是不可避免的发展方向，提高农业生产率，改善农田的使用效率，是长远发展的需要。调整产业结构，实现农业产业化，也是大势所趋。只有实现农田的集约化使用，才能为城市化的发展释放出更多的土地资源，而又不危及粮食安全。

5　建立并完善城乡一体化的社会保障制度。仍然有不少农村集体和农户视农地为生存之本，农地担负着各项社会保障功能。农村社会保障体系的缺失对现有农地制度的形成和维护有巨大的影响。建立城乡统筹的社会保障制度，有利于减弱农民对土地的依赖，减少必要性征地的阻力。这不仅是解决三农问题、改善民生的必要，也是以后城乡发展和规划的必经之路。

6　加强配套政策的落实。政府要积极做好失地农民的安置就业工作，对规划区范围内的征地农民进行再就业培训，并给予政策上的优惠。应把提高农村人口素质，作为配套政策实施的重点。相关的配套政策，包括就业培训及安置，教育设施建设，科教兴农活动的开展等。都应尽量落实，以从根本上长期解决农村问题的目的，并为顺利实现农民市民化、推进城市化进程奠定人口及环境基础。

责任编校：朱星文