加强民航机场管理改革的一孔之见

摘 要：目前，我国民航机场面临着少数犯罪分子的破坏和干扰行为等不稳定因素的潜在威胁，各民航机场的航空犯罪预防任务也异常严峻而繁重，因此我国各民航机场急需建立航空犯罪预防机制。文章以民航机场集团公司为视角，针对几项主要的危害性大的航空犯罪，提出了一套新的管理预防措施。希望能为我国民航机场的管理预防机制提供一点新思路和新方法。

关键词：民航；机场建设；运营管理

我国民用机场管理体制的改革，是一个涉及多方利益的系统工程，需要各个层面做出相应的调整和变革。机场属地化管理中，机场之间应加强合作与联盟，机场和航空公司也应实行共同发展的双赢战略。从国际大环境来看，全球机场私有化、结成联盟、对外扩张是大势所趋。对中国机场来说，如果再不参与到世界空运网络中，错失良机，将会真正落后于世界的发展。

一、民航机场面临的问题和挑战

我国机场在建设规划和运营管理方面面临着许多问题和挑战。

1.机场建设

经过十几年的努力，我国新建、改扩建了一些机场，但在布局上不尽合理：东南沿海地区机场多，密度大，而西北地区地域广阔，机场数量偏少。地区分布不均衡，对航线网络的构建带来一定的影响。

2.机场运营管理

长期以来，机场属性问题一直争论不休，机场并未实行真正的企业化经营，亏损的机场由民航总局或地方政府进行补贴。如遇上地方财政困难，一些小型机场甚至出现停航。随着机场的新建和改扩建，机场的数目日益增多，中小机场的经济效益面临着严峻的形势。

目前机场的经营管理体制难于建立现代企业制度，由于政企不分，机场自主经营，自负盈亏，自我约束，自我发展的机制并未真正形成。特别是一些中小机场管理水平落后，机制缺乏活力，人员素质偏低，扭亏无力，陷入经营困境。

改革后，由于利益驱使等原因，出现了同一机场内，运行服务保障设施重复设置，重复建设，带来了国有资产闲置、机构重叠、人员膨胀、市场恶性竞争多方面的问题。

随着我国航空运输业的蓬勃发展，以前坐火车或汽车需要几十个小时的外省或国外变得不再遥远，航空运输正成为广大老百姓出远门或运送急件的首选，而伴随着产生的是各种严重危害国际民用航空安全的犯罪不断增多，这也极大地威胁着国际社会的稳定、国际民用航空事业的发展以及广大公民人身、财产的安全。特别是年美国“9.11”恐怖袭击以后，航空犯罪行为日趋国际化，危害国际航空罪的犯罪手段、方式不断变化。当前我国国内也面临着一些不稳定因素的潜在威胁，各民航机场的航空犯罪预防任务也异常严峻而繁重，因此我国各民航机场和公安系统相关部门都把保障民航安全，维护民航活动正常秩序作为头等大事。“安全”是民航活动的核心，也是各民航机场公司在日常经营管理过程中的重中之重。没有安全一切就无从谈起，减少和扼制犯罪就能够在某种程度上维护航空活动秩序的正常进行。

因此，设计一整套有效的航空犯罪预防机制来保障民航机场安全和飞行安全必将受到各民航机场的大力支持，也有利于我国民航机场集团公司的平衡发展。

二、对民用机场改革的一些思考

民用机场的改革，是一个从上至下，涉及各方面利益的变革。这项改革需要各方面进行相应的调整和变革。"十二五"期间，中国将进一步对民用机场管理体制进行改革。民用机场将从目前中央政府管理为主逐步转变到以地方政府管理为主，促进机场管理走向属地化；大力推进民用机场运营管理走向专业化、集团化，并鼓励国外专业机场经营管理公司或大机场参与中国民用机场的经营管理。

1.确定战略方向，进行适当的宏观调控

政府以维护国家利益、为企业创造公平的竞争环境、保护消费者的利益为主要职能，科学实施宏观调控，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，在运力管理、市场准入、竞争方式、航权分配、航班增减、运价管理、销售等方面，以法律规章、经济杠杆和必要的行政手段进行管理，不断提高在市场经济条件下驾驭行业有序发展的能力和水平。强化政府对全行业安全工作的控制和监督，提高安全状态的可控性和可预测性，继续坚持安全责任制。

2.机场实行属地化管理

机场下放进行属地化管理，不仅可以减少国家的财政压力，而且有利于调动地方积极性来建设机场，促进地方经济的发展。机场所有权的变革和政府管制的放松，有利于中枢辐射结构的建立，避免机场职责重叠，管理权限划分不清，同时也有利于现代企业制度的建立。

3.采用区域化多机场的管理模式，形成机场间的合作与联盟

纵观全球机场业，私有化、商业化进程不断加快，世界机场业正在区域集团化的基础上向跨国集团化发展。机场联盟特别是一些大型枢纽机场间的商业联盟更显现出机场管理的全球化。

区域多机场的管理模式是一条通向区域集团化的成功之路，这既是机场业内在的发展规律，也是跨国集团化经营的基础。大量机场围绕中枢机场结成机场群，用科学的方法分配客货资源，实现群体效应。未来机场的竞争将是机场群与机场群的竞争。通过大型机场集团公司、大型机场管理公司，促使机场间的合作联盟，并且可以通过投资、购买、置换股权等资本运作方式，以及商业合作方式发挥大型机场优势，带动中小机场，共同创造规模效益。

4.航空公司和机场实行共同发展的双赢战略

构建航线网络上的合作构建机场枢纽，依赖机场和航空公司的合作。一方面，航空公司枢纽网络能否运作成功，取决于机场能否满足按枢纽方式运作的要求。特别是航空公司管理的现代化水平提高，要求机场也要相应调整其系统功能，保证其信息系统的联网和兼容。另一方面，枢纽机场的建设，依赖于航空公司航线网络的整体规划与设计。一个机场是否能成为运输网络中的一个枢纽，关键要看航空公司是否选择这一机场作为枢纽。机场和航空公司合作后可以实现资金、人力资源、信息资源、物资设备共享，重新规划整合企业机构，避免由于业务交叉和重复建设而造成浪费，还可以形成规模，进行专业化管理。

服务质量上的相互影响航空公司服务质量的提高受到机场条件的制约。旅客往往把在航空旅行中接受到的服务笼统地认为是航空公司提供的，机场的形象在一定程度上依赖航空公司的表现。因此积极开展机场与航空公司的信息交流，共同处理旅客的抱怨和投诉，在机场内增添服务内容，为旅客提供空中和地面的无缝隙服务。

机场和航空公司之间是一种相互依存，相互制约，协调发展的关系。在具体的合作中，可以建立不同的形式。

协议关系——类似美国机场的一些做法，机场和航空公司之间签订长期协议，在每年结算中如果出现亏损，由航空公司予以补平；若出现盈余，则在航空公司的收费中给予回报，使机场的财务风险变为机场和航空公司共同承担；航空公司也增加了对机场发展的控制权。

另一种协议的方式是租赁合同。航空公司根据航班、客货载运量、使用机型等情况，与机场就有关设施使用、服务和费用进行商谈，达成协议，签订合同。机场按协议提供服务，航空公司按协议支付费用。有些航空公司与机场签订"一揽子"协议，向机场支付一笔费用，机场提供保障航空公司航班正常飞行所需的设施和服务。

还有的机场和航空公司签订航空地面运输服务协议，机场引进地面服务商和商业公司，做好航空公司的地面工作，为航空公司提供全方位的服务。

股份关系——机场与航空公司签订长期协议，可以保证机场的经济收入，但有的航空公司由于经营亏损，难以支付机场的使用费用。因此，在新建和扩建机场的过程中，机场会要求航空公司出资参股，分担机场的投资风险。另一方面，有的机场经济性好，建设和经营机场本身就有投资收益，一些大型航空公司也愿意对机场进行投资。这样，机场和航空公司就存在股份关系，航空公司参与机场的建设、运营或管理，并根据双方协议，航空公司从它们在机场的投资收益中支付机场使用费，用于偿还机场的借贷和利息。

5.创新管理理念，全员参与，提高管理水平

21世纪机场业的经营管理趋势是向智能化发展，信息管理、科技安全、人才建设应是我国机场在管理中首要考虑的几个要素。

（1）更新观念，逐步减少机场业固有的自然垄断意识，从社会公益事业向商业中心、社会文化交流中心转变。

（2）根据机场的规模、地域经济情况及地理位置，分步骤进行股份制改造，建立现代企业制度。

（3）管理规范化，积极推进机场运营管理的专业化。

（4）围绕业务流程进行流程再造和重组，创造新形式的工作组织机构。

（5）将现代科技特别是信息技术大规模应用于机场建设和经营管理。

（6）实施人才战略，形成人才流动机制，灵活调配。

（7）在航空保安方面，制定一系列法律和规章，保证航空运输持续安全健康发展。

（8）合理设计机场，考虑长远利益，选择合理的地理位置，科学规划，加大服务科技含量，提供高档次服务。

6.建立“人+技”预防机制

目前我国《民用航空法》、《刑法》中涉及航空犯罪的罪行有十一个，本文针对其中危害最大、后果最严重的四个罪行设计管理预防机制，即劫持航空器罪、使用暴力危害飞行安全罪、破坏航空器罪和破坏航行设施罪。这四个航空犯罪均属于主观故意，通过暴力手段或破坏手段，会严重危害民用航空安全，可能导致机毁人亡的最严重后果，给国家和人民造成极大的损失，也会在社会上引起恶劣影响，危害程度很大。

针对这些严重的罪行，我们认为，各民航机场集团公司应当加强建设“人+技”管理预防机制，即加强民航机场公司安全管理部门队伍建设、实现侦查、管理工作手段和技术方法现代化。通过机场工作人员提高思想重视程度，认真工作，谨防疏漏，起到打击这几个航空犯罪的有效途径，也是配合其他国家打击恐怖主义的有效手段。

三、结语

民航机场公司应注重在平时的经营管理中不断加强预防工作，通过建设并执行预防机制，并加上航空安保管理体系，相信可以从源头上杜绝劫持航空器罪、使用暴力危害飞行安全罪、破坏航空器罪和破坏航行设施罪的产生，保障民航机场安全和航空器的正常飞行，促进我国航空业的稳定发展。