制度变迁视角下高效审批的实现路径与风险规避

[摘 要]本文以浙北KQ区近年实施的高效审批50天全流程省级试点为例，展示了地方政府在简政放权、行政审批制度变迁背景下，通过加速审批、优化审批、流程重组、转化审批四个途径，把行政审批时间压缩到50天的制度创新举措，并对地方政府如何规避审批风险提出了相应建议。

[关键词]制度变迁；行政审批；风险规避

[中图分类号]D60 [文献标识码]A [文章号]1672-2426（2017）04-0016-05

中国在转型过程中，中国特色社会主义制度的探索是个艰难的过程。伴随着市场经济的成熟和发展，制度建设也在不断推进，不管是人民代表大会制度、民主协商制度、民族区域自治制度，还是户籍制度、社会救助制度、行政审批制度，都在不断地通过制度改革去适应社会发展。特别是行政审批制度改革，早期的行政审批制度严重阻碍了社会发展，“审批难、审批慢、审批长”的审批现状长期为企业所诟病。因此，从2001年国务院开始行政审批改革，到党的十八届三中全会明确提出“进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理”，中央不断把权力下放。以此同时，地方政府也在审批体制、审批流程、审批监管、审批事项等方面不断推出改革措施。

学者们也从理论和实证层面对国内行政审批制度进行审视和总结。中国行政管理学会课题组认为国际上英国文化运动模式、澳大利亚公私伙伴关系模式、美国绩效评估模式和加拿大等效授权模式，对我国行政审批改革有所启示。[1]实证层面，查志刚认为我国行政审批的环节、标准、时限、监督、信息共享、档案整理等维度存在问题，[2]黎军认为全国行政审批改革地方政府的创新举措包括审批体制、审批流程、审批监督、审批标准化、审批事项五个维度，并且在地方自、立法滞后、制度脱节、可持续性四个方面存在改革困境。[3]

以上研究或者观点，主要关注宏观层次的行政审批改革，比如模式、结构、问题等，较为静态地呈现各地行政审批改革举措。但动态地呈现地方政府如何进行行政审批制度改革的案例研究同样具有重要意义，包括改革的背景、改革的主体、改革的举措、改革的实现路径、改革成效等一个完整的改革过程。在这个过程中，政府如何围绕自身、市场和企业利益实现改革，如何产生改革动力，如何推动制度变迁，如何化解改革危机等，这些问题能够显现制度变迁中政府的角色和作用。基于此，本文试图呈现一个浙江省“企业投资项目高效审批50天全流程省级试点”的案例分析，探索地方政府如何实现高效审批以及规避改革的各种风险。

一、分析视角与研究方法

（一）制度变迁与制度创新：分析视角

制度变迁主要是指一种制度在一定时间范围内是否发生变化的程度[4]，当然既包括进步也包括后退。而在变迁方式上，林毅夫概括出了经济学领域的诱致性制度变迁和强制性制度变迁。[5]在变迁的主体上，王国勤在研究中发现地方制度变迁实际上是党、国家和社会互动的制度结构构成了制度变迁的制约性条件，从而提供了特定的动力机制。[6]在变迁的过程研究上，中国行政管理学会课题组总结了发达国家的实践经验，为促进中国行政审批制度改革逐步法制化、综合化、规范化、专业化提供了参考。[7]目前制度变迁领域的研究多是从国家层面结合多个地方特色制度变迁进行的宏观梳理，而缺少以某个地方制度变迁进程为案例分析的研究。

制度创新是结合当地实际情况对已有制度进行的改革，是生产关系的调整，是制度变迁的拐点。制度创新的两种模式，一种是政府主导，严汉平等研究三种制度创新的主体，认为在启动期、开发期、发展期的制度创新主体分别应该是宏观主体、中观主体和微观主体。[8]目前我国正处于深化改革这一发展阶段，地方政府的制度创新更值得重视和推广。第二种是市场和企业倒逼，许经勇在研究中发现，民营企业在发展中遇到的制度障碍，是地方政府制度创新的紧迫任务，[9]也是地方制度创新的重要力量。目前在制度创新研究中，研究某个制度创新案例的背景、举措的较少。本文旨在制度变迁视角下，探索地方政府如何创新行政审批制度，如何规避制度创新的风险。

（二）问题与资料收集

本文案例对象是浙江KQ区近3年实施的行政审批改革措施。浙江KQ区是托在一块布上的城市，纺织业是支柱产业，民营企业资本是经济发展的绝对力量，因此行政审批改革的效率影响了经济发展的速度。KQ区行政审批改革始于2012年4月份推行的“模拟审批制度”，充分体现了KQ区政府对行政审批制度改革的主动性，并由此拉开了高效行政审批的改革序幕。从2013年开始，KQ区先后进行了“企业投资项目高效审批100天全流程省级试点”、“核准目录外企业投资项目不再审批省级试点”、“非独立选址项目不再审批省级试点”等多项全国领先的行政审批改革创新试点，并取得了良好效果。

本文即以改革效果最为显著的“企业投资项目高效审批50天全流程省级试点”作为探析对象，主要关注下面两个问题：在制度变迁中，KQ区高效审批50天改革的实现路径是什么；在行政审批改革中应如何规避改革风险。

本文所使用的资料来源于作者和所属调研团队在KQ区审批局、公共服务中心、企业进行的社会调查，共访谈了3位审批局领导、3位窗口工作人员、2位高效审批企业负责人，并对93名全区行政审批工作人员和84位参与高效审批的企业负责人进行了问卷调查。

二、高效审批实现路径

KQ区行政审批改革始于2012年的“模拟审批”，到目前为止已经开展了六轮改革，有效提高了审批效率，可以看作在市场经济飞速发展和产业机构转型升级背景下推动的制度变迁。

（一）制度变迁基础：实现高效审批50天全流程的三大支撑

KQ区工业企业投资备案项目行政审批改革较为彻底，50天全流程是指从农转用（土地征转用）开始到施工许可证的50个工作日时间，包括中介机构的服务时间和公示公告的时间。KQ区工业企业投资备案项目行政审批50天全流程是在KQ区省级权力下放后企业投资项目审批100天全流程基础上进一步改革而来，能实现高效审批50天主要有以下五大创新措施作为支撑。