我国房产税改革政策研究

【摘要】上海市和重庆市房产税改革试点迈出了我国房产税改革的关键性一步，在抑制房价、完善分税制、增加地方政府财政收入等方面都有着积极的意义，但是，我国现行房产税制度在税种性质、税制设计、税收征管等方面存在的问题也很多，对于我国而言，房产税改革应当在规范和整合房地产租、税、费体系和逐步完善税收征管环境的基础上按照税收公共化的要求稳步推进。本文将在这些方面进行详尽的探讨和阐述。

【关键词】房产税改革；政策目标；制度设计

一、我国征收房产税的历史沿革

对房屋征税我国自古有之，从周朝的“廖布”、唐朝的“间架税”、清朝初期的“市裹输钞与计凛输税”到清末和民国时期的房捐等都是对房屋征税，均属房产税性质。

新中国房产税的征收历史可以追溯到上世纪50年代。上个世纪80年代，我国将城市房地产税分为房产税和城镇土地使用税两个税种，并于1986年颁布了《中华人民共和国房产税暂行条例》。这部条例明确规定，对个人所有非营业用的房产免征房产税。该条例仅适用于国内单位和个人，城市房地产税仍保留。直至2008年12月31日国务院第546号令，宣布《城市房地产税暂行条例》自2009年1月1日起废止。自2009年l月1日起，外商投资企业、外国企业和组织以及外籍个人，依照《中华人民共和国房产税暂行条例》缴纳房产税，对内外资企业和个人统一征收房产税。

2011年1月26日，国务院常务会议同意上海、重庆两市进行对个人住房征和实施细则并于2011年1月28日正式实施。

二、房产税改革中存在的问题

（一）房产税的性质未尽明确

从上海重庆的房产税试点方案中可以看出，房产税以交易价格而不是评估价值为计税依据，使房产税在很大程度上具有商品税的特征，而不是对社会财富存量征收的真正意义上的财产税。

在房产登记和管理制度不健全，房产管理部门、土地管理部门、统计部门与税务机关尚未建立起有效的信息共享机制，相关部门和人员无法提供具有广泛可接受性的房产评估办法的情况下，上海市政府采用现行方案对个人住房征收房产税有利于避免征税过程中可能出现的过高的征管成本以及征纳双方就应税财产价值产生的争议，但也存在着不可忽视的问题，与财产税相比，商品税的税负更易于转嫁。房地产供应商会把税负转嫁给购买者，这就意味着政府希望通过征收房产税而使房价降低的愿望难以实现。

（二）试点房产税的制度设计与政策目标存在偏离

首先，如上所述，在上海市和重庆市的试点方案中，对个人住房征收的房产税在很大程度上具有商品税的性质和特征，在需求缺乏弹性的情况下，税负主要由住房的购买者承担，难以实现通过征税打压房价的政策目标。

其次，以交易价格为税基对个人住房征收房产税，势必有利于住房购买时间在前的纳税人。在这种情况下，具有购买需求和支付能力的潜在纳税人也会受到激励，尽快在市场上完成产权交易。不仅如此，上海市和重庆市两地开展房产税试点后，其他城市的居民必然对辖区政府就个人住房征收房产税产生某种心理预期，这种预期或多或少会以试点方案为样本。对存量房产不纳税或非独栋商品住宅存量财产无须纳税的心理预期也将促使沪、渝之外的居民在可能的情况下尽快购买住房，以避免成为房产税的纳税人和潜在的税收负担。这样的税制设计方案显然违背了“引导住房消费”政策目标的本意。

再者，上海市方案并未将纳税人拥有的存量房产纳入征税范围，换言之，《暂行办法》出台之前个人无论拥有多少房产，都无须纳税。这种税制设计不仅使纳税人的税收负担无法反映其支付能力，违背税收公平原则，还鼓励了“先富起来”的人，与实现调节收入分配的政策目标距离遥远。

（三）试点房产税的法律规范性不严密

政府的征税行为应建立在法制的基础上，课税的种类以及规模大小必由纳税人代表组成的代议机构批准通过。未经纳税人同意，政府不能课税，否则就悖离了“依法征税”。

上海和重庆市房产税暂行条例的的印发是当地人民政府的决定，其依据为“国务院第136次常务会议有关精神”。这可能会导致纳税人对上海市人民政府和重庆市人民政府各自出台的《暂行办法》的法律规范性产生质疑，或者将税收的性质混同于行政命令。在这种情况下，纳税人就会认为自身的纳税人权利未能得到有效保障。这时，纳税人很难形成对“用于满足公共需要”的税收依据的认同感，觉得纳税只有付出没有回报，对税收产生强烈的厌恶感和排斥感，进而扭曲纳税行为，导致偷税、逃税甚至抗税等税收不遵从问题的发生。

三、进一步完善房产税改革的政策建议

（一）以市场评估值为计税依据

房产的市场价值能够使纳税人的缴税能力得到充分体现，符合税收“量能负担”的原则，也有助于税收公平的实现。从国际房产税的发展趋势来看，房产税按房地产市场评估值的一定比例作为计税依据也早已成为世界主要经济发达国家的共识。所以我们应当借鉴其他国家的先进经验，把房产的评估价值作为房产税的计税依据。房产在不同的经济背景下，既可以反映房产的原值，又反映了市场供求关系的变化，以此为计税依据更为合理。

目前我国不动产价值评估处于体系未建立、配套不完善、市场不规范阶段。所以建立一个完善的评估机构，制订统一的评估办法和标准，培训评估人员对于我国房产税改革来说是当务之急，同时这也是房地产税贯彻“严征管“税制改革基本原则的必要环节，关系到地方政府税收收入和纳税人的实际负担。

（二）将征收对象范围由增量房产扩大为存量和增量房产

税收的收入分配职能是通过税收负担在纳税人之间的分配实现的。对于如何实现税收负担的公平分配，理论上用支付能力原则来解释。支付能力原则要求按照纳税人的负担能力分担税收。一个人拥有的房产越多意味着其支付能力就越强，因此，房产是衡量纳税人支付能力的重要依据。从收入的角度看，个人房产的增加意味着收入的增加或者隐含收入的增加，因此，对纳税人拥有的所有房产课税，将有利于调节收入分配差距。更能体现税收公平原则。

（三）完善房产税的立法机制并给予地方一定的立法权

房产税的征收必须经过严密的立法程序，由纳税人代表组成的代议机构--全国人民代表大会及其常务委员会行使立法权，制定相关法律。从而使纳税人的基本权利得到应有的保护，减少税收不遵从问题的发生，逐步向建立符合市场经济要求的公共财政体制目标靠近。

就我国而言，地区间经济发展不平衡，纳税人的负担能力也有很大差距。如果房产税由中央政府统一管理，会造成信息不对称、税收时效性放慢等问题，同时税收的管理成本也会相较于地方政府高得多，所以房产税法的制订，中央应赋予地方较大的自力，地方政府在统一的幅度税率范围内自行确定适用税率，积极组织征收。这不仅有利于维护中央的税政统一，也有利于地方政府根据本地实际积极组织房地产税收人，促进地区经济和公共建设事业的健康快速发展

（四）对既有的房地产租税费体系进行调整

尽管开展对个人住房征收房产税试点可以为迫切需要增加财力的地方财政开辟新的税源，但是，在未对既有房地产租、税费体系进行合理规范与适当整合的前提下对个人住房征收房产税不仅增加了经济活动主体的负担，也强化了地方政府的土地财政格局。房产税改革应当在规范和整合房地产租、税、费体系和逐步完善税收征管环境的基础上稳步推进，不宜操之过急。

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