反思煤层气乱象

油企与煤企的壁垒心结，折射出更深层的央地利益分配困境。开放市场和规范立法，依然是护佑中国瓦斯产业的不二坦途。

文 | 王莫之

煤层气是什么？这个问题很简单，但在两种企业面前，回答却是泾渭分明。

在非煤企业看来，煤层气首先是一种非传统天然气资源、一种储量庞大的清洁能源产品，然后是煤矿安全生产的威胁，其更愿意强调其背后巨大的商业价值。在煤炭企业看来，煤层气首先是一种安全威胁，然后才是其他，甚至愿意忽略其背后所蕴含的巨大商业价值，这种逻辑体现的是一种对生命负责的公共责任。

尽管，双方有着不同的利益点，但这两点在本质上并不矛盾。在高瓦斯煤炭区块，提前抽采煤层气，将有效降低煤炭的开采成本，同时能够保证煤矿安全生产，所以只要抽采煤层气越多，瓦斯对煤矿威胁也就越小。

这是一种双赢的局面，对于煤层气抽采企业意味着商业价值，而对煤炭企业而言获得了安全。尽管双方原本应该是互利互惠的无害关系，如今却严重分野，矛盾重重。造成这一市场秩序混乱的根本原因，在于市场规则的缺失，而这恰恰体现在构筑市场规则的各种法律和政令的缺失之上。

民企准入障碍

煤层气如同页岩气一样属于非传统天然气，而两者在美国发展的成功案例告诉我们，一个产业的健康发展，不仅归因于良好和稳定的市场秩序，而且在于是否能激发其市场主体之间的竞争，这样才能进一步促进技术进步和企业管理创新。

此前煤层气大门一直对民企紧闭大门，这导致一些拥有先进技术实力，而且拥有雄厚资本的民营企业，需要远渡重洋在境外注册，然后以外资身份和控制对外合作专营权的国企进行产品分成合作，获取煤层气区块。“二等公民”的尴尬始终是民企之殇。

尽管，煤层气“十二五”规划开始提出所有的企业都可以进入煤层气领域，而且时下，国家提出对任何性质企业不设限制，民企始终面临着一面被谈论已久的“玻璃墙”，而且这堵墙无处不在。

从上游资源来看，民企面临着和晋煤集团相同的困境，即优质煤层气区块已经被几家央企瓜分殆尽。目前进入煤层气领域，只能和央企进行合作，而此时央企的态度已成为“准入证”。

在具体的运营层面，民企弱小的资本规模不仅要面临煤层气抽采前期巨大投资的金融风险，在实际开发过程中，民企在作业过程中与煤矿企业和地方政府的协调也是棘手问题，煤层气开发过程漫长，与煤矿开发容易冲突，在央企尚且无法保证自身煤层气区块的情况下，民企将面临更大的风险。

即便民企闯过千难万险顺利投产，也会在下游管线运输和市场准入等方面面临诸多不确定性风险。据某煤层气央企人士透露，企业在兑现国家对每立方米煤层气2毛钱的销售补贴时，也经常面临拖欠。在这种情况下，民企是否能够按国家法规获得正常补贴依然是一个悬案。

正是这些种种或明或暗的玻璃墙，将民企阻挡在煤层气以及其他基础性产业的大门之外，而规模较小，更具创新力的民企或许正是煤层气产业未来发展的中流砥柱。

立法正途

煤炭与煤层气共生于同一空间，两者都是独立矿种，其探、采矿权由国土资源部管理。两者矿产资源的开发技术、规范要求各不相同，但两者的开采既相互促进，又相互制约、相互作用。

这就要求煤层气企业在进行煤层气开采时，必须综合考虑煤炭企业煤矿规划矿井接续时间、煤炭资源节约、安全管理、采掘布局等诸多因素，编制煤炭和煤层气综合开发规划，努力在时间和空间上实现煤炭与煤层气开发的有机结合和有序衔接。

这种紧密而复杂的联系，需要煤炭企业和专业煤层气企业（或煤炭企业的煤层气抽采企业）进行一致和有效的协调。但是，现实之中，煤炭企业和专业煤层气企业之间，因各方利益纠缠一起，无法厘清，所产生出大量纠葛，双方也因此缺乏联系，甚至双方交流仅仅局限在主管部门的组织之下。在这种情况下，冲突和矛盾成为交织在双方之间的一条主线。

晋煤集团认为，因为双方沟通有限，没有交换各自地质信息，煤炭企业在煤矿井下掘进面推进过程中，甚至撞到了某煤层气抽采企业的钻井，险些酿成事故。在这种局面下，煤炭企业甚至站在“保障国家煤炭需求”的大局上，质疑煤层气作为独立矿种的地位。双方之间的攻讦此起彼伏。

客观而言，这一切乱象的产生，只能归罪于煤层气立法的滞后，乃至整个能源行业立法的滞后，而这一滞后的根源就是难以梳理和整合各方之间的利益。

煤层气作为一种独立矿种起步之时，恰逢煤炭工业部刚刚撤销，全国94个国家重点煤矿被下放到地方政府，由此煤炭企业的地方色彩变得浓厚起来。而煤层气属于央企对外合作的专营范畴，在煤炭企业看来，煤层气带有浓厚的“中央色彩”。

一些地方煤炭企业甚至坦言，油气企业对国土资源部的影响过深，使得煤层气这种涉及煤炭和煤炭企业的矿种变得太过“油气化”，从制度设计上没有太考虑煤炭企业的利益。

反过来，油气企业往往对煤炭企业“天生”的观念落伍、眼界狭小而嗤之以鼻，认为正是其缺乏远见，所以在煤层气区块开始注册之时就输在了起跑线上。在他们看来，煤炭行业的进步，往往是行业外的人带动的，例如机械化综采。

所有这些偏见和矛盾，既有计划经济时代留下来的问题，也有中央政府和地方政府的利益分配问题，还涉及到央企和地方政府利益的问题。所以这些因利益分割而产生的问题，都亟待通过立法来协调。只有通过立法才能保证煤层气投资者的合法权益，从而提高煤层气投资者的积极性，并最终促进煤层气产量的提高。

目前，中国并没有一部规范能源行业发展的基本法，也没有具体协调煤层气发展的专门法，即便已经出台了《煤炭法》，但也是上个世纪末迫于当时的紧迫问题的救急产物，已经已经和时代脱节。在相关法律的缺失下，时下只有国务院出台的若干专门政令，来有限地去规范和协调煤层气产业发展，但往往其出发点经常随着煤炭行情和重大煤矿安全事故发生变化，所有这些都不利于煤层气作为新兴产业的发展。

相比之下，美国联邦政府和州政府在煤层气勘探开发过程中的管理作用，主要以法律和法规的形式体现出来。1983年，亚拉巴马州颁布了煤层气产业法规，成为最早颁布煤层气产业法规的美国州政府。此后，一些州也陆续颁布了煤层气专门法规。

在亚拉巴玛州和弗吉尼亚州在颁布煤层气法规后，煤层气产量大幅度上升，由此产生的经济效益和社会效益非常明显。而没有颁布煤层气产业法规的宾西法尼亚州和西弗吉尼亚州，虽然其可采煤层气资源是亚拉巴玛州的4倍，但1996年的总产量却不到亚拉巴马州的百分之一。

一个拥有更加多元化市场主体参与的行业，辅以完善、健全、照顾到各方利益的法律框架下的市场规则，剩下的就是国家强制力如何维护法律尊严，而这似乎更加重要。