土地抵押权保障与闲置土地监管的冲突与协调

摘要：本文从土地抵押权保障的概述和闲置土地的的概述出发，分析了土地抵押权保障与闲置土地监管的冲突，针对土地抵押权保障与闲置土地监管冲突的协调对策进行探究。

关键词：土地资源；抵押权；闲置土地；监管；冲突；协调

中图分类号：TL372文献标识码： A

引言

土地是人们赖以生存的必要环境资源，是一种稀有资源，必须要对其加以保护。同时土地也是一种资产，在社会经济的发展中起到关键性作用，若对土地进行合理利用，必然能够带动经济的快速增长。因此，加强土地抵押权保障与闲置土地监管的冲突与协调，进一步节约集约利用城市土地。

一、土地抵押权保障的概述

1、土地抵押权的概念

土地抵押是指土地使用权人在法律许可的范围内，在不转移土地占有的情况下，将土地使用权作为债权的担保；当债务人不履行债务时，债权人有权依法处分该土地使用权并由处分所得的价款优先受偿。

2、土地抵押权的法律特征

首先，土地抵押权具有担保物权和土地他项权利双重性质。其次，土地抵押权的标的为土地使用权。第三，土地抵押权附属于土地使用权，土地抵押权的效力对土地使用权有着重大影响。第四，土地抵押权的设定属于要式行为。我国对土地抵押权登记实行强制登记制度，其效力经登记而确定。第五，土地抵押权具有担保物权的功用和效力。

3、土地抵押权的客体范围

3.1 划拨国有土地使用权。由于通过划拨方式取得土地使用权是无偿的，以土地使用权作抵押应符合下列条件。第一，土地使用者须领有国有土地使用证。第二，具有地上建筑物，其他附着物合法产权证明。第三，以抵押划拨土地使用权所获收益抵交土地使用权出让金。第四，经县级以上人民政府土地管理部门或者房产管理部门批准。

3.2 出让方式取得的国有土地使用权。出让方式取得国有土地使用权人是有偿取得使用权，对土地使用权有权作出处分，包括抵押。

3.3 抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山，荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权[1]。

3.4 乡（镇）村企业的建筑物占用范围内的土地使用权。乡（镇）村企业的土地使用权不得单独抵押。只能随其地上的建筑物一同抵押，而不能单独抵押。

二、闲置土地的的概述

1、闲置土地基本状况

闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。具有下列情形之一的，可以认定为闲置土地：第一，国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的；第二，已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25%且未经批准中止开发建设连续满1年的；第三，法律、行政法规规定的其它情形。本文中所涉及的闲置土地也包括空闲土地和批而未供的土地，即建设用地内部的无主地、废弃地，因单位撤消、迁移和破产等原因停止使用的土地；在已完成城镇地籍调查的地区，主要指按照《城镇地籍调查规程》确定的“其他用地”；依法已经国务院或省级人民政府批准土地征用或农地转用，而未供应出去的土地。

2、闲置土地的主要影响

2.1 影响城市卫生，破坏城市景观

闲置的土地往往无人管理，杂草丛生，尘土飞扬，甚至成为垃圾收集地，长期如此，细菌病毒繁殖，危害市民健康。另外，现代化的城市建设与闲置的土地形成强烈反差，严重影响城市形象。

2.2 造成客观浪费，影响城市经济

买地皮，拆迁、前期开发，每项都是巨资投入，如果不能按期完成项目获得利益，闲置的土地光每年的投资利息损失就相当可观。对整个城市来说，宝贵的土地资源没有得到很好的利用，也是一种潜在损失，对于那些占用耕地的闲置土地来说，带来的损失更是加倍。同时它的客观存在，必然给人某地段的萧条之感，从而吓退不少潜在的投资者，不利引进外资[2]。

三、土地抵押权保障与闲置土地监管的冲突分析

1、土地抵押与土地转让权之间的冲突

在以土地为抵押物执行土地抵押权时，土地必须要有转让权。如今土地管理部门的做法有两种：一是设定抵押权时要求具备土地转让权，若债务人无法将债务还上时，土地就会依法转让给债权人，为避免恶意炒卖土地，要求无转让权的土地不能作为抵押物。二是设定抵押权时不实质审查土地投入。也就是说，土地是权利人的个人资产，其有权用自己的资产做抵押来盘活资金，因此土地转让条件是否达到都不影响其将土地作为抵押物。目前较为常用的抵押登记方式主要是后者，这就与闲置土地监管中土地转让权的相关条例有所冲突。

2、闲置土地收回时，是否对土地抵押权人予以补偿

对于这个问题的处理，一种做法是政府收回闲置土地不对抵押权人补偿。原因同上述后者。另一种做法是政府收回闲置土地时给予补偿。因土地资产价值巨大，土地作为抵押物具有稳定可靠的特点，如若政府对闲置土地满两年的土地实行优先和无偿收回，抵押权人的债权会因此无法偿还，这对无过错的抵押权人显失公平。

四、土地抵押权保障与闲置土地监管冲突的协调对策

1、规范土地登记，大力促进土地金融信息共享

土地抵押不登记不生效。凡按出让合同约定缴清土地出让价款并办理土地使用权证的土地，依据《担保法》等法律法规，可以依法进行抵押登记。国土部门在办理抵押登记时着重审查土地出让价款缴纳、土地权属来源、抵押人及抵押权人主体资格等情况，防止虚拟抵押、重复抵押。土地投资建设情况尽管在抵押登记实质审查范围，但对于正在接受有关部门土地闲置处理的土地，不宜再设定抵押权。对于闲置一定时间，但尚未构成土地收回条件的，处于闲置风险较高的地块，国土部门应逐宗登记造册，对进入名册的企业审慎贷款和核准融资，对违法用地项目及企业不批准贷款和上市融资[3]。

2、加强土地供后监管，严防新增闲置土地

加强土地供后监管，提高参与房地产市场宏观调控的能力，主动预防土地闲置行为。一是加强土地出让合同履约管理。二是依托土地执法检查的日常巡查检查，加强土地开发利用的检查、督查，全程跟踪监控，及时发现闲置苗头，及时促工建设。三是对不构成土地闲置，但又有延迟支付土地出让金，未按时开工、竣工的行为，采取民事诉讼措施追纠土地使用人的违约责任。四是加强诚信管理，对违反规定的恶意囤地、无故闲置土地的，列入用地单位诚信档案。

3、准确认定事实，依法依规处置闲置土地

其一，对土地闲置时间的认定，出让合同有约定的，按约定时间确定;出让合同没有约定的，按政府批准文件的时间确定。其二，对投资额度的确定，由有资质的单位比如会计师事务所和审计师事务所出具鉴定报告;对开发面积的认定，通过现场丈量认定。其三，要正确界定闲置原因，区分不属于用地单位自身原因造成闲置的违约责任。

4、积极制度创新，有效防控闲置土地处置风险

土地作为债权担保，在抵押土地造成闲置面临政府收回土地的风险时，政府部门和金融机构应积极依据现行相关法律法规和闲置土地处置政策，进行制度创新和机制创新，有效化解土地风险和金融风险。

结束语

综上所述，基于我国当前的基本国情，土地抵押与闲置土地监管这两种制度都需要执行，以最大程度的实现地尽其利和地尽其用。但是在具体的执行过程中，这两者却往往表现出严重的冲突和矛盾，解决和协调这两者之间的冲突与矛盾对于促进土地资源利用效率最大化，稳定土地市场秩序都有着重要意义。

参考文献：

[1]袁健,李炯.让资源配置和流动性实现双赢――土地抵押权保障与闲置土地处置的冲突及协调[J].中国土地,2012（08）:31-33.

[2]袁健,李炯.土地抵押权保障与闲置土地监管的冲突与协调[J].中国土地科学,2012（12）:12-15+21.

[3]袁迪.论闲置土地无偿收回制度中抵押权人利益的保护[D].中国政法大学,2011.

本文所有参考资料来源于中国知网。