省农村保障规章制度

随着经济体制改革的深入，“三农”问题越来越受到社会各界的关注。长期处于社会保障制度边缘的农村社会保障制度，日益突现出其有待完善的重要性和紧迫性。特别是在中国加入WTO和扩大内需的背景下，亟需为占人口三分之二以上的农民建立健全相应的保障网，以分担风险、缓解压力、互助互利，促进农村经济的可持续发展。

一、广东农村社会保障制度的基本情况

(一)农民养老保险制度

目前广东省的农民养老仍以家庭赡养和土地保障为主，这与全国大多数地区的状况相同。联产承包责任制所实行的土地集体所有、家庭承包经营为其提供了制度基础。但在经济发达地区，如位于珠江三角洲的东莞市，由于集体经济实力雄厚，现已建立了现代化的农民养老保险制度。

1东莞模式

在经济发展水平较为领先的东莞市，由市财政出资10亿元作为基础资金的农民基本养老保险制度已经于2*0年正式建立。这一制度实行社会统筹与个人账户相结合，农民的保险费由市、镇、村和个人共同承担，农民的基本养老金与参保人的缴费基数和缴费年限挂钩。缴费基数按每人每月4*元核定，从2*2年起每年递增2.5％。保险费以当年缴费基数的一定比例按月供缴。2*0年11月至2*5年12月，所缴的保险费为当年缴费基数的11％，其中集体承担6％，个人承担5％，并将8％记入个人账户。保险费占当年缴费基数的比例每5年增加一个百分点，增加部分由个人承担，并全部记入个人账户。集体承担的保险费，市和镇/区财政各承担20％，村委会和村民小组共承担60％。在民办非企业单位及个体工商户工作的，由业主承担，离开这些工作单位后，再由市、镇、村按比例承担。凡具有东莞市户籍年满20周岁起至男性满60周岁、女性满55周岁的农民均可参加这项保险制度。参保人男性满60周岁、女性满55周岁，按月领取养老金。另外，在该制度实施之日男性满60周岁、女性满55周岁的农民，无须缴纳保险费，可直接享受每月150元的基本养老金。

据统计，现已有60万农民参保，其中男性满60周岁、女性年满55周岁的有16.2万人，他们已经从2*0年12月起领取基本养老金。市财政一年补助农民养老保险费约达34*多万元。

2.农村中的特殊人群：五保户

我国的农村“五保”供养制度早在20世纪五十年代就已产生，它规定集体经济必须保障农村中无法定抚养义务人、无劳动能力、无经济来源的那部分人的吃、穿、住、医、葬(孤人保教)。目前广东省五保户的保障水平要高于低保水平，其生活水准也不低于农村的平均水平，特别是一些富裕地区的农村敬老院的设施完备，服务水平也相当高。有的五保户甚至还有储蓄，可以资助其他困难的亲属。

四会市的五保户有1028人，其中440人在敬老院集中供养。敬老院由县政府拨款，标准为每人每月167－2*元；分散居住的五保户由镇政府负责，每年的农业税附加返还给镇政府，主要用于这项支出，经费标准为每人每月147－180元。此外，节日时每人补助30元，每家敬老院补助8*元；而四会的农村最低生活保障标准是104元/人/月，可见五保户的生活标准的确要高些。

(二)农村合作医疗制度

1拟议中的模式

过去10年中广东省内并没有统一的农村合作医疗模式。去年省人大16位代表提出建立新型的农村合作医疗制度，后决定由省政府组织、省农业厅承办，从2*2年起在全省范围内推行新的农村合作医疗制度。主要内容如下：

(1)目标：到2*6年覆盖面达到60％。(2)资金筹集：市县镇各补助一部分，在自愿的基础上以农民负担为主。前5年省财政拿出7150万元作为贫困地区医疗补助，其中6*0万元为缴费补助，1*0万元为风险基金，150万元为管理人员的培训费。(3)管理模式：一种是镇村联办，即以乡镇卫生院为载体，辐射到各村卫生站，实为村级统筹；一种是镇级统筹，以镇为主。(4)参保人月定额缴费10－20元，县财政补助1－2元。在镇统筹的地方，镇再补助一部分，以调动农民参加合作医疗的积极性。

2四会市(县级市)的农村合作医疗

四会有14个镇3个街道办事处，农村合作医疗实行镇办镇管，由各镇成立自己的农村合作医疗工作小组，制定当地的具体实施办法。总体上分3个档次：一个是合医不合药；二是合门诊不合住院，三是合医合药。其中第一种方式最为普遍，其基本含义是不管住院和急诊，不管药费；减免挂号费，减少辅助检查费用(如减收40％)。

收费标准各镇不同，3－10元/年/人不等。参加的人员没有年龄限制，据统计50岁以上的参与者占70％以上。参加合作医疗的人员若两年内未看病，可免费体检一次，并建立相应的健康档案。到2*1年底，农村合作医疗的覆盖率达66.1％。

近年来四会市农村合作医疗总体上收支基本平衡，个别镇的收支缺口由市卫生局补贴。但这并未考虑一些参加者手持票据而未报销的数额。在笔者调查的江谷镇，虽然收入还盈余3万元(收入5万元，支出2万元)，但参加者3年才交了一次保费(5年/年/人)，农民对合作医疗的热情和依赖性可见一斑。

(三)乡镇企业职工的社会保障

乡镇企业职工按制度规定应包括在国家制定的社会保障制度中，但在执行中有难度。参保覆盖面在镇级迅速变窄，这是因为身份确认上存在问题。

外资企业因为考虑到成本因素，参加社会保险的积极性不高，而地方为吸引外资往往会网开一面，这种状况需要扭转。目前四会市乡镇企业社会保障的加总筹资比例为工资的30—40％。工伤保险按行业分别确定比例，不如养老/医疗覆盖面广。东莞市对外来民工已经实行大病保险。

(四)农村最低生活保障制度

1最低生活保障制度范围内的农民

广东省从1995年开始实施城镇最低生活保障制度，自1998年起，这一制度开始覆盖农村，这使得广东的低保制度有了一个鲜明的特色——城乡一体化。

截止到2*1年12月，广东省共有28.5万农民享受到低保制度，支出资金1.7亿元。农村最低生活保障标准大大低于城镇水平，而各地农村标准的差距也十分显著，最高的是佛山市(310元/人/月)最低的是河源市(60元)，难怪有人说广东是“欧洲”与“非洲”并存。

农村最低生活保障金按规定由市、县/区、乡镇(有些地区还有村委会)共同负担，财政负担95％以上。在四会市(县级市)，农村的这部分资金由县负担70％，乡镇财政负担30％。

广东低保的享受对象每半年确定一次。与城镇中保障对象通常指三无(无经济来源、无劳动能力、无法定赡养人)对象不同，农村的保障对象往往是那些供养系数较高的人、残疾人、病人和家庭有突发事件的人。

2农村最低生活保障制度的配套措施

由于广东省的最低生活保障制度涵盖农村，最低保障制度的相关配套措施也使农民受益。这主要是指帮助城乡最低生活保障对象解决“四难”问题：

(1)特困人员的基本医疗保障制度。1999年底，广东省民政厅、财政厅、社会保险管理局联合实施了特困人员基本医疗保障制度，按当地最低生活保障标准的14％给予特困人员医疗补助。

截止到2*1年底，广东全省已经向近7万人的特困人口提供了医疗救助，发放救助金1263万元，其中农村人口2.25万人。在云浮和顺德两市，70％以上的受救助人员来自农村。(2)住房帮助。解决农村特困人员的住房难问题，主要体现在帮助其修建住房上。目前全省已经帮助16310户农村家庭，修建住房面积近83万平方米，资助金额达6891多万元。

(3)法律援助。根据《广东省法律援助条例》，各市的区县成立了法律援助处，同时组织工会、妇联、残联等单位，形成多方位的工作网络，为弱势群体提供法律援助。截止到2*1年年底，广东全省已经有7*0多人接受了这种法律援助。遗憾的是民政部门并没有区分农村和城镇进行统计，因此我们无法了解受益的农村人口数量。

(4)子女入学扶助。为解决农村特困家庭子女上学的问题，省财政专门拨款3亿元用于免收农村人均年纯收入15*元以下的困难家庭子女义务教育阶段的杂书费。标准是农村小学每人每年3*元，初中5*元。广州市把指标落实到从化地区最困难的家庭，共资助学生2774人，资助金额达103.74万元。

二、农村社会保障制度存在的主要问题

(一)养老保险的覆盖面较窄。就养老保险而言，大部分农村地区并未推广。这首先是由农村经济发展水平较低决定的；其次农民参与的积极性不高：在农村各项负担偏重的情况下，人们往往把养老保险费看成一种“乱收费”，农民对集体的管理水平也缺乏信任，担心缴的钱让集体吃了。

与此同时，原有的依托于土地的家庭保障模式难以为继。特别是像广东这样的经济强省。随着农村工业化、城镇化步伐的加快，已呈现出城乡一体的格局。相当数量的农民脱离了土地，或离土不离乡，投身到当地乡镇企业、三资企业中，或转移到其他城镇或城市中。这部分人的风险加大，却处于社会保障的真空地带。

(二)农村合作医疗的保障效果不佳。广东现有的农村合作医疗大部分以“保小病”为主(只有东莞等少数地方实行了“大病保险”)，这种定位形成了一个尴尬境地：农村合作医疗的宣传强调目前农村“因病致贫、因病返贫”的现象较多，但实际上对这种现象的减少却几乎没有起到任何作用。减免挂号费和辅助检查费对大病患者无关痛痒，许多普通患者对此也缺乏热情。

此外，作为合作医疗载体的乡镇卫生院的经营状况欠佳，一些卫生院连基本的生存都有问题，更何谈向农民提供服务。前两年广东省对乡镇卫生院进行“一无三配套”(无危房，配套设备、技术人员、房屋)改造，取得了一定的效果，但其管理体制上的深层问题并未解决。如在工资体制上，卫生院的医护人员要向公务员看齐，而调资资金要由卫生院自己解决，一些卫生院只好用公用经费保工资，有的甚至还产生了负债。再如现行的药品收费相对农民收入来说也偏高，不甚合理。

(三)各级政府各个部门的职责有待进一步明确。政府在农村社会保障制度的建立与完善中承担着资金筹措和管理的职责，但目前各级政府各部门的责任并没有明确的分工。

农村合作医疗方面，有的地方统筹到市，有的统筹到镇。如广东基本以镇为单位开展合作医疗，收费水平不一样，保障程度也有差别，这不利于资金的有效利用和财务监管。就主管部门而言，以前为卫生部门(从省卫生厅到市县的卫生局)，现在即将改为农业部门(从省农业厅到市县的农业局)，使得基层工作基本处于停滞状态。

养老保险方面同样职责不清。一些保险公司则多头联系——与妇联一起开展对农村儿童的“平安保险”，与教育部门开展对乡村教师的保险，与组织部门开展对农村干部的保险。这种分割状况及渗透行政色彩的商业保险不利于日后覆盖农村全体居民的养老保险制度的建立和发展。

三、完善农村社会保障制度的建议

(一)总体思路。建立健全农村社会保障制度是我国农村经济发展与社会进步的客观要求，也是中国社会保障制度建设中不容忽视的重要问题。完善农村社会保障制度的总体思路是：从中国农村的实际出发，以保障农民基本生活为目的，以制度建设为核心，分地区(先发达地区，后偏远贫困地区)，分项目(先农村最低生活保障和农村合作医疗，再养老保险)，分重点(先保障农村中的弱势群体，再一般群众)，分阶段(先试点，再推广)进行。

(二)具体建议

1强化农村最低生活保障制度的力度。广东城乡一体的最低生活保障制度已经取得了显著的成效，有力地保障了农村贫困人口的基本生活，其成功经验值得全国推广和学习。这不仅体现了公平性，也有利于农村社会秩序的稳定。

(1)合理界定最低生活保障对象。农村的保障对象往往是那些供养系数较高的家庭、残疾人、病人和家庭有突发事件的人。民政部门应定期核查受保对象的生活情况，避免形成养懒汉的倾向。

(2)农村保障金的发放形式应与城镇一样，财政按指定账号划拨资金，由银行统一发放。这既减少了中间环节，减轻了政府工作人员的工作量，又方便了群众，有利于各级资金的及时到位，还提高了透明度。

(3)重视各项配套措施。广东低保制度的4项配套措施切实解决了特困人员的四难问题(医疗、住房、法律援助和子女上学)，受到了群众的极大赞誉，值得其他各省借鉴。

2大力完善农村合作医疗制度

(1)农村合作医疗的定位有待商榷。农村合作医疗若要真正缓解因病致贫、因病返贫的现象，就要“保大病”，这也是广大农民真正需要的。基层同志认为这不可行——“保小病”尚有困难，更何况“保大病”；若提高缴费标准，则会影响农民的参保积极性。但倘若换一种角度考虑，在不提高缴费标准的情况下也可能“保大病”：大病的发生概率毕竟较低，若参保率较高，则可以用全体的缴费资助大病患者，以体现“互助”精神。这一思路还有待于进一步的试点和实验。

(2)农村合作医疗工作的开展应与卫生体制改革紧密结合。农村合作医疗离不开县、乡、村的卫生机构，同样离不开医疗管理体制、收费政策、药品监督检查等相关制度。只有各项制度的关系理顺了，卫生机构的运转良性正常了，才能切实满足广大农民群众的医疗需要。

(3)农村合作医疗的统筹级次应适当提高，以县级统筹为宜。镇统筹的资金规模较小，资金管理的效率不高，还增加了人员开支。县级统筹可以在全县范围制定统一的制度，增加了农民就医的选择空间，也可提高资金的使用效率。

3依据各地经济发展水平的不同，有差别地推进农村养老保险制度的建设

西方国家大多在国民经济进入工业化的成熟时期才开始建立农村养老保险制度的，它是工业剩余反哺农业的主要措施。因此，目前我国的东部发达地区有条件进行农村养老保险制度的试点，而中西部地区则尚不具备农村养老保险的基础，仍应以土地和家庭保障为主。

在农村养老保险制度的试点中，各地应结合自身的经济实力，因地制宜、量力而行，不可超越客观条件而拔苗助长。模式的选择仍应以社会统筹与个人账户相结合为主，资金的筹措应为个人交纳、集体补助和国家扶持相结合，缴费标准与养老金标准都不宜定得过高。

此外，政府应高度重视农村养老保险金的管理与保值增值工作，建立健全相应的财务核算、审计监督等项制度。在确保资金安全的前提下，通过购买国债或金融债券等方式实现资金的增值。